摘要: 立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政實(shí)施的規(guī)制，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要工具，但它們作為外部規(guī)制力量，有其局限之處，尤其是在當(dāng)下中國(guó)的政治、法律情境之中。因此，自改革開放以來，在法理型統(tǒng)治的選擇、民主和法治的意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)需求、行政的民主合法性壓力以及官僚科層制結(jié)構(gòu)等諸多動(dòng)力之下，行政自我規(guī)制一直是推進(jìn)行政法治的另一重要力量。該力量的效用應(yīng)予認(rèn)真對(duì)待、予以積極評(píng)價(jià)，卻不可過分依托，外部規(guī)制仍然是更需要發(fā)展的。
關(guān)鍵詞: 行政法治；自我規(guī)制；外部規(guī)制
行政法治的目標(biāo)，就是要讓公共行政的權(quán)力，如勻速行進(jìn)的火車，在一個(gè)基本劃定的軌道上運(yùn)行。既不能使其停運(yùn)或遲滯，壓抑管理、服務(wù)功能，又不能任其脫軌橫行，傷害個(gè)人或組織的正當(dāng)利益。由于普遍抽象的原則和規(guī)則所具有的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，劃定公共行政軌道的任務(wù)，就交付給了它們。從“任何人不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的普通理性，到人類經(jīng)典政治思想體系中的權(quán)力分立與制衡學(xué)說，都似乎能夠邏輯地演繹出一個(gè)結(jié)論：通過一系列原則和規(guī)則，對(duì)公共行政實(shí)施的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)借助外部力量（如立法、司法），而不宜依賴行政體系自身，方能公正而有效。于是，立法、司法通常被寄予厚望。
然而，現(xiàn)實(shí)告訴我們，僅僅仰仗立法、司法的外部規(guī)制，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；行政的自我規(guī)制，一直是非常重要的、不容忽視的推動(dòng)行政法治之力量。只是，行政自我規(guī)制也有其難以突破的瓶頸，若一味追求這樣的自我規(guī)制，而不能伴以外部規(guī)制基本制度的變革，行政法治的道路仍然會(huì)艱難崎嶇。本文擬對(duì)我國(guó)的行政自我規(guī)制進(jìn)行一個(gè)初步的考察，在簡(jiǎn)要梳理外部規(guī)制成就與局限的基礎(chǔ)上，通過若干制度演進(jìn)的事例，闡明行政自我規(guī)制的必要性及成績(jī)，而后分析其在我國(guó)生成、發(fā)展的動(dòng)力所在，最后，將以指出它的有限性作為結(jié)語。
一、外部規(guī)制的成就和局限
在我國(guó)，自1989年《行政訴訟法》頒布、確立中國(guó)式行政行為司法審查制度以來，在行政法領(lǐng)域的重大法律發(fā)展包括：《國(guó)家賠償法》（1994年制定，2010年修訂）、《行政處罰法》（1996年）、《行政監(jiān)察法》（1997年）、《行政復(fù)議法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《行政許可法》（2003年）、《公務(wù)員法》（2005年）、《監(jiān)督法》（2007年），等等。除了這些一般性行政立法以外，還陸續(xù)出臺(tái)了一系列與特定行政領(lǐng)域有關(guān)的基礎(chǔ)性立法。例如，《治安管理處罰條例》（1986年制定，1994年修改，2005年為《治安管理處罰法》所取代）、《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）、《土地管理法》（1986制定，1988、 1998、 2004年三次修改）、《城市規(guī)劃法》（1989年制定，2007年為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所取代）、《稅收征收管理法》（1992年制定，1995、 2001年兩次修改）、《保險(xiǎn)法》（1995年制定，2002、 2009年兩次修改）、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2003年制定，2006年修改）、《證券法》（1998制定，2004、 2005年兩次修改），等等。
所有這些都是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家立法機(jī)關(guān)”）生產(chǎn)出來的立法，搭建起了對(duì)行政機(jī)關(guān)（包括履行公共行政職能的非政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以下統(tǒng)稱“行政機(jī)關(guān)”）活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的基本框架，公共行政由此得以構(gòu)造、限制并負(fù)擔(dān)責(zé)任。盡管這些立法的起草，往往始于行政機(jī)關(guān)的相關(guān)部門或法制部門，難免行政機(jī)關(guān)的意志摻雜其內(nèi)，但是，它們畢竟是以國(guó)家立法機(jī)關(guān)的名義發(fā)布，經(jīng)歷了國(guó)家立法機(jī)關(guān)的審議，體現(xiàn)了行政系統(tǒng)之外的立法者對(duì)公共行政的規(guī)制構(gòu)想。
然而立法機(jī)關(guān)作為行政法治推動(dòng)者的作用是受限的，既有許多國(guó)家普遍存在的通病，也有其在中國(guó)語境中的特殊不足。普遍存在的問題大致是：(1)立法者給行政機(jī)關(guān)的授權(quán)是寬泛的，留下廣闊的裁量空間；(2）立法者無法預(yù)見所有事情及其變化，行政必須面對(duì)立法的漏洞或滯后；(3)立法者甚至空白支票式地委任給行政機(jī)關(guān)立法權(quán)，禁止授權(quán)原理（non-delegation doctrine）或類似原理形同虛設(shè)。[1]
在我國(guó)，立法機(jī)關(guān)的不足又有其特殊之處：(1)全國(guó)人大或其常委會(huì)的選民基礎(chǔ)較弱，公眾規(guī)制行政的意愿，不易通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)得到表達(dá)；(2)全國(guó)人大代表或全國(guó)人大常委會(huì)委員的職業(yè)化程度低，提出和審議法律議案的能力有限；(3)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的會(huì)期短，法律草案審議缺少足夠的反復(fù)辯論或協(xié)商的時(shí)間；[2](4)許多立法草案由政府有關(guān)部門起草，部門本位主義難以避免。
正因?yàn)榇�，�?guó)家立法機(jī)關(guān)一方面確實(shí)在短短20多年時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)了重大的行政法制度之創(chuàng)建，另一方面，卻又無法及時(shí)地滿足公眾對(duì)更多、更好制度的渴求。例如，20多年以前制定的《行政訴訟法》，已有許多地方顯示出不足，修改之議一直熱鬧非凡，最高人民法院也早就通過司法解釋—典型的是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》(1999年，以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）—進(jìn)行了實(shí)際意義上的若干修改。但是，按照全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，即便是樂觀估計(jì)，該法的修改在2013年之前才能完成。更何況，列在規(guī)劃之中的立法，也不見得就一定在規(guī)定期限內(nèi)完成。再如，《行政強(qiáng)制法》自1999年3月開始起草，經(jīng)9年多時(shí)間，草案于2008年8月28日至9月30日向社會(huì)公開征求意見，直到2011年6月30日才獲正式通過。至于統(tǒng)一的《行政程序法》，2003年十屆全國(guó)人大常委會(huì)還將其列入立法規(guī)劃第二類“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”之中，但2008年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃沒再列入，這就意味著至少得等到2013年以后了。
在國(guó)家立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的行政法制度框架之下，尤其是依據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》，法院的功能是對(duì)行政機(jī)關(guān)所作具體行政行為進(jìn)行司法審查；審查的標(biāo)準(zhǔn)也以形式意義上的合法性為主，在少數(shù)情形下，略微深入地檢視行政行為的合理性。[3]與許多國(guó)家的法院一樣，中國(guó)法院也不是一個(gè)機(jī)械的“自動(dòng)取款機(jī)”。在行政訴訟領(lǐng)域，法院在一些情形中，遮遮掩掩或小心翼翼地充當(dāng)著制度的創(chuàng)新者。
例如，《若干解釋》第39條看似對(duì)公民訴權(quán)的保護(hù)，間接地是對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)期限作出了一般性的規(guī)定。[4]再有，盡管我國(guó)《憲法》并沒有正當(dāng)程序條款，但是，法院已經(jīng)在許多案件中，在法律對(duì)正當(dāng)程序未作明確規(guī)定的情況下，要求行政機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序的原則辦事：(1)行政機(jī)關(guān)在作出撤銷或注銷許可的決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人并聽取意見；[5](2)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站應(yīng)當(dāng)“按照正當(dāng)程序的要求”，向建設(shè)單位和施工單位送達(dá)《單位工程質(zhì)量等級(jí)核定通知單》；[6](3)行政機(jī)關(guān)在可以適用行政處罰一般程序的情形下，選擇采取了聽證程序，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循聽證程序的要求；[7](4)城市房屋拆遷裁決機(jī)關(guān)應(yīng)在裁決前聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯，被拆房屋的評(píng)估報(bào)告應(yīng)送達(dá)利害關(guān)系人，聽取其意見。[8]
然而，傳統(tǒng)上，中國(guó)法院傾向于以既有的實(shí)在法作為評(píng)判被訴行政行為是否合法的量尺。而且，法院在現(xiàn)實(shí)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，處于相對(duì)弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)地位。因此，法院主要扮演的是“警察”角色，而不是“改革家”角色，很難成為行政法規(guī)則的主要生產(chǎn)者，也就很難成為行政系統(tǒng)以外推進(jìn)行政法治的主要行動(dòng)者。法院在上述情形中的創(chuàng)制角色畢竟是有限的。這就是為什么公眾將司法審查制度的進(jìn)步寄托在《行政訴訟法》的修改上，而不是寄希望于司法轉(zhuǎn)向更加積極、能動(dòng)的立場(chǎng)。
二、日趨重要的行政自我規(guī)制
由于國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的固有局限，公共行政本身作為一種推動(dòng)行政法進(jìn)步的力量，不應(yīng)忽視或輕視。自改革開放以來，這股力量一直存在。或許，可以作為行政自我規(guī)制全面鋪開之開端的標(biāo)志性事件，當(dāng)屬國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。該《決定》的出臺(tái)背景之一，是1999年3月15日由全國(guó)人大發(fā)布的《憲法修正案》第13條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”此后，國(guó)務(wù)院于2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），于2008年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，于2010年再次發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這些政策性文件，雖然不是具有正式法律效力的行政法規(guī)，但是，因其發(fā)自科層制體系的最高權(quán)威，也就產(chǎn)生了非常重大的約束力量，促使區(qū)縣以上各級(jí)政府按照這些文件的要求，進(jìn)行了一系列的行政法制度之創(chuàng)新。在此，選擇三個(gè)事例予以說明。
1．規(guī)則制定程序與合法性審查�！读⒎ǚā穼⑿姓ㄒ�(guī)、規(guī)章納入“法”的范疇，并對(duì)它們的制定程序做了原則性的框架規(guī)定。而進(jìn)一步的、更為細(xì)致的程序規(guī)范，則是由《行政法規(guī)制定程序條例》（2001年）、《規(guī)章制定程序條例》（2001年）提供的，這兩份法律文件的生產(chǎn)者就是國(guó)務(wù)院。在我國(guó)，除了行政法規(guī)、規(guī)章以外，從中央到地方各級(jí)人民政府，存在大量的行政規(guī)范性文件。其中，大部分都會(huì)涉及個(gè)體的權(quán)利或義務(wù)，因此，有必要對(duì)其加以規(guī)制。在國(guó)家立法機(jī)關(guān)沒有制定統(tǒng)一的《行政程序法》計(jì)劃的時(shí)候，擔(dān)負(fù)起規(guī)制任務(wù)的，就是行政系統(tǒng)自身。
《綱要》對(duì)規(guī)范性文件的制定提出了以下要求：(1)起草規(guī)范性文件草案，要采取多種形式廣泛聽取意見。重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式向社會(huì)聽取意見；(2)要積極探索建立對(duì)聽取和采納意見情況的說明制度；(3)內(nèi)容要具體、明確，具有可操作性，能夠切實(shí)解決問題；內(nèi)在邏輯要嚴(yán)密，語言要規(guī)范、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確；(4)規(guī)范性文件通過后，應(yīng)當(dāng)在政府公報(bào)、普遍發(fā)行的報(bào)刊和政府網(wǎng)站上公布；(5)建立和完善規(guī)范性文件的定期清理制度，解決規(guī)范之間的矛盾和沖突；(6)規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)。
《意見》在《綱要》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出要求：(1)各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；(2)制定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定，未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行；(3)縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本級(jí)政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布；(4)探索建立規(guī)范性文件有效期制度。
《綱要》和《意見》的指示，不具有司法上的直接實(shí)施效力，但事實(shí)上發(fā)揮著重要的影響力。在中央，國(guó)務(wù)院至少已有6個(gè)部門，[9]在地方，至少己有40個(gè)省、市級(jí)人民政府[10]出臺(tái)了規(guī)范性文件制定程序的規(guī)則。此外，中央和地方至少有6件有關(guān)規(guī)范性文件合法性審查的規(guī)定。[11]這些規(guī)則的實(shí)施情況如何，尚待更多的實(shí)證研究。它們的頒布并不一定意味著對(duì)規(guī)范性文件的實(shí)際規(guī)制有了重大發(fā)展，但是，作為公開的制度，無疑會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的制定起到約束作用。
2．備案審查制度�！读⒎ǚā反_立的違憲、違法審查制度，適用對(duì)象是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，負(fù)責(zé)審查的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，任何個(gè)人、組織或國(guó)家機(jī)關(guān)都可以提出審查建議或要求。[12]
該制度的實(shí)際運(yùn)作，已經(jīng)演化為“建議＋自我糾錯(cuò)”的模式。2003年的孫志剛事件和2009年的唐福珍事件是該模式的最好注解。國(guó)務(wù)院分別在兩起事件中，于2003年6月廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；于2011年1月廢除了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，代之以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。
這種自我糾錯(cuò)模式也已經(jīng)延伸至對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件的事后審查制度的建構(gòu)。早在1987年，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布《關(guān)于地方政府和國(guó)務(wù)院各部門規(guī)章備案工作的通知》，明確要求部門規(guī)章和地方政府規(guī)章需報(bào)國(guó)務(wù)院備案。1990年，國(guó)務(wù)院首次制定了專門針對(duì)備案制度的行政法規(guī)—《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，原國(guó)務(wù)院法制局具體負(fù)責(zé)法規(guī)、規(guī)章的備案審查和管理工作，并負(fù)責(zé)對(duì)法規(guī)、規(guī)章的合法性、一致性以及規(guī)范性進(jìn)行審查。《立法法》的出臺(tái)，推動(dòng)了國(guó)務(wù)院于2001年制定新的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》廢止失效，但備案審查制得以延續(xù)下來。而且，新條例在繼承原來的“依職權(quán)審查制”的同時(shí)，仿照《立法法》，引入了“依建議審查”的制度。
2004年的《綱要》把備案審查制擴(kuò)大至所有的規(guī)范性文件。2010年的《意見》則指出：“對(duì)公民、法人和其他組織提出的審查建議，要按照有關(guān)規(guī)定認(rèn)真研究辦理。對(duì)違法的規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷并向社會(huì)公布。備案監(jiān)督機(jī)構(gòu)要定期向社會(huì)公布通過備案審查的規(guī)章和規(guī)范性文件目錄�！痹趪�(guó)務(wù)院的推動(dòng)下，許多國(guó)務(wù)院部門[13]和至少30個(gè)省、市級(jí)人民政府[14]都先后制定有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查辦法。
3．行政裁量基準(zhǔn)。在現(xiàn)代行政國(guó)家中，立法者授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)，是不可避免的。然而，裁量權(quán)的行使也容易墮入隨意，以至于出現(xiàn)濫用和顯失公正的情形。為規(guī)范行政裁量，2004年的《綱要》指出：“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行�！痹撘箅m未明確提及“行政裁量基準(zhǔn)”概念，而是用了“行政裁量標(biāo)準(zhǔn)”概念，但很快，實(shí)務(wù)界和學(xué)界都認(rèn)同、使用“基準(zhǔn)”一詞指稱行政機(jī)關(guān)自行制定的指導(dǎo)執(zhí)法人員實(shí)施裁量的準(zhǔn)則。[15] 2010年的《意見》就采納了共識(shí)：“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性�！�
各地最先開始探索的領(lǐng)域是行政處罰裁量基準(zhǔn)，這也是當(dāng)前行政裁量基準(zhǔn)體系的主要部分。例如：石家莊市科技局于2008年制定的《石家莊市科技局行政處罰自由裁量實(shí)施辦法（試行）》；《石家莊市科技系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；杭州市建設(shè)委員會(huì)制定的《杭州市工程建設(shè)管理行政處罰裁量規(guī)則》（2010年制定，2011年修改）；浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定的《浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳工程建設(shè)領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》（2010年）；長(zhǎng)沙市教育局制定的《長(zhǎng)沙市教育局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（2010年）；江蘇省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局制定的《江蘇省安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》（2009年），等等。
行政自我規(guī)制所覆蓋的領(lǐng)域或問題，不限于規(guī)范性文件制定及合法性審查、備案審查制度、行政裁量基準(zhǔn)。在重大決策的制定程序、政府信息公開、行政問責(zé)制等方面，行政系統(tǒng)也都在積極地創(chuàng)設(shè)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”(the rule of rules)。[16]
三、行政自我規(guī)制的發(fā)展動(dòng)力
外部規(guī)制的不足，當(dāng)然是行政自我規(guī)制生成的重要原因之一。問題在于：在外部規(guī)制的空隙之處，行政機(jī)關(guān)為什么有動(dòng)力考慮一種自我約束，而不是在立法者給予的廣闊地帶任意馳騁？大致上，行政自我規(guī)制的發(fā)展動(dòng)力可歸結(jié)如下：
1．法理型統(tǒng)治。新中國(guó)幾代領(lǐng)導(dǎo)人，從毛澤東到鄧小平再到江澤民、胡錦濤，經(jīng)歷了韋伯所謂的魅力型統(tǒng)治（charismatic authority）的衰退。而且，在不斷面向現(xiàn)代化任務(wù)，引導(dǎo)中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從農(nóng)村向城市邁進(jìn)的過程中，執(zhí)政者不可能回歸到傳統(tǒng)型統(tǒng)治（traditional authority）。若要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治穩(wěn)定、社會(huì)公正，并長(zhǎng)期獲得民眾的支持，法理型統(tǒng)治（rational-legal authority）是不二之選。[17]這已成為自鄧小平以后歷屆中共領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。
1978年12月，鄧小平就指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！盵18]與鄧小平同時(shí)代的葉劍英也表明，一個(gè)國(guó)家非有法律和制度不可，這種法律和制度要有穩(wěn)定性、連續(xù)性，一定要有極大的權(quán)威性。只有經(jīng)過法律程序才能修改，而不能以任何領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移。[19]
可以說，法理型統(tǒng)治的需求從“文革”結(jié)束延續(xù)至今。正因?yàn)槿绱�，在立法者、司法者能力不足的地方，行政系統(tǒng)內(nèi)部也需要加強(qiáng)自我規(guī)制，通過一系列規(guī)則的建立，以保證行政依規(guī)則辦事，而不是完全依領(lǐng)導(dǎo)人意志辦事。
2．民主、法治意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)實(shí)需求。目前，民主、法治至少作為一種意識(shí)形態(tài)的存在，已經(jīng)為政治領(lǐng)導(dǎo)人和執(zhí)政者所認(rèn)可。1999年，“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法，國(guó)務(wù)院連續(xù)出臺(tái)《決定》、《綱要》、《意見》，都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。民主、法治的進(jìn)程之所以顯得緩慢而曲折，一方面是因?yàn)轶w制、觀念還有同這種意識(shí)形態(tài)存在諸多抵觸的地方，改革起來并不容易，但更加重要的是因?yàn)槊裰�、法治所需要的現(xiàn)實(shí)條件，也正處于一個(gè)方向明確、但歷時(shí)漫長(zhǎng)的衍變過程。
我國(guó)現(xiàn)在仍然處于從農(nóng)村走向城市的過程之中。過去30年，城鎮(zhèn)人口增加了4億。到2010年，純農(nóng)村人口為7.2億，不包括已經(jīng)離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)居住半年以上的人群。實(shí)際上這部分人群在中國(guó)的數(shù)量約為1.7億至1.8億之間。
今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，這種農(nóng)村向城市的人口遷移不可避免，預(yù)計(jì)30年后，中國(guó)農(nóng)村將只有4億人口。[20]這樣的轉(zhuǎn)變將見證：從城市掠奪農(nóng)村，走向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；從熟人社會(huì)，走向陌生人社會(huì)；從零碎的、多樣的農(nóng)村生活，走向更為一致的城市生活樣態(tài)。這些轉(zhuǎn)變會(huì)使越來越多的人期盼并接受超越地方習(xí)慣、風(fēng)俗的普遍規(guī)則。僅就此而言，民主、法治將不單是影響人們行為的意識(shí)形態(tài)，更是會(huì)擁有日益廣泛的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的進(jìn)一步改變，受到該意識(shí)形態(tài)熏陶的人們，感受到民主、法治對(duì)維護(hù)和促進(jìn)自己權(quán)益重要性的人們，將會(huì)日益增多。在接受外部規(guī)制的同時(shí)，政府必須面對(duì)公眾對(duì)民主、法治的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)更多的自我規(guī)制。
3．行政的民主合法性壓力。我國(guó)的行政合法性（legitimacy）是建立在民主基礎(chǔ)上的。國(guó)務(wù)院是全國(guó)人大及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。[21]但是，西方國(guó)家發(fā)生的“傳送帶”松弛現(xiàn)象，在我國(guó)尤為嚴(yán)重。更何況，代議民主制的薄弱，使得政府一直以來主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變革。
雖然這給了政府非常多的權(quán)力，但在民主、法治意識(shí)形態(tài)漫延的時(shí)代，也將政府推到直接對(duì)民負(fù)責(zé)的風(fēng)口浪尖上去了。在相當(dāng)程度上，讓行政承擔(dān)了更多的政治責(zé)任（即規(guī)則創(chuàng)制責(zé)任），而不是其本應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任（即規(guī)則執(zhí)行責(zé)任）。尤其是，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，民意的聚集非�？旖�，質(zhì)疑政府違背民主、法治的聲音會(huì)很快成為公議事件，對(duì)政府形成巨大的民意壓力。來自民間的壓力，迫使政府不得不通過自我規(guī)制，約束具體的個(gè)人（包括領(lǐng)導(dǎo)人和普通工作人員在內(nèi)），避免其瀆職、腐敗或?yàn)E用權(quán)力，以維護(hù)政府的合法性基礎(chǔ)。
4．官僚科層制的結(jié)構(gòu)。行政的自我規(guī)制之所以可能，還有一個(gè)重要原因是行政系統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)。官僚制結(jié)構(gòu)的特征是上級(jí)指揮下級(jí)、下級(jí)服從上級(jí)。一方面，政府領(lǐng)導(dǎo)必須使自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，能夠經(jīng)得起民眾的檢視，至少不能出現(xiàn)會(huì)引發(fā)群體性事件或惡性事件的問題。為此，他們?cè)敢馔ㄟ^行政自我規(guī)制，約束下級(jí)的隨意性，同時(shí)，還可以借此分擔(dān)或轉(zhuǎn)移問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，主要由國(guó)務(wù)院發(fā)起、自上而下的“依法行政建設(shè)工程”，可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)令下級(jí)按照上級(jí)的要求，進(jìn)行自我規(guī)制的制度創(chuàng)新和試錯(cuò)。
四、結(jié)論：重要的但有限
由于存在上述動(dòng)力，行政自我規(guī)制看起來在推動(dòng)我國(guó)行政法治的進(jìn)程中扮演了重要的角色。然而，它只是眾多力量之一種，它也有內(nèi)在的、很難克服的局限。最為關(guān)鍵的是，當(dāng)前促使行政自我規(guī)制的動(dòng)力，在系統(tǒng)性、持續(xù)性和有效性方面存在不足。
首先，國(guó)務(wù)院作為行政自我規(guī)制的最重要推動(dòng)者，不可能有充分的時(shí)間和精力，去監(jiān)督全國(guó)范圍內(nèi)各下級(jí)政府及其職能部門實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制的成效。在國(guó)務(wù)院、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的“傳送帶”，也同樣會(huì)松弛。不少地方出臺(tái)的自我規(guī)制文件，僅僅是在表面上迎合上級(jí)的要求，還是真正得以貫徹落實(shí)，仍然會(huì)在人們心中存疑。
其次，促使行政自我規(guī)制的公共議論壓力，更多是借助媒體形成和表現(xiàn)的。媒體的自由空間有可能會(huì)受到限制，地方政府的許多違法問題不見得都會(huì)被報(bào)道。而且，新聞既會(huì)迅速地聚集民意和公共議論，也會(huì)迅速地轉(zhuǎn)移對(duì)話題的注意力。新聞的這種時(shí)效性，也不太容易保證對(duì)政府的持續(xù)壓力。民意若不能通過立法者、司法者，轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的、持續(xù)的、有效的權(quán)力制約，行政自我規(guī)制的民間壓力還是會(huì)大打折扣，影響行政自我規(guī)制的實(shí)效及進(jìn)一步推進(jìn)。
因此，行政自我規(guī)制對(duì)我國(guó)行政法治的貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)用系統(tǒng)的、謹(jǐn)慎的眼光予以觀察、評(píng)析和承認(rèn)。僅僅通過行政自我規(guī)制來實(shí)現(xiàn)行政法治，是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。對(duì)行政自我規(guī)制應(yīng)該寄予厚望，卻不能完全依賴于它。外部規(guī)制及其效力實(shí)現(xiàn)的環(huán)境之變革，不單是不可或缺，而且是更為重要。否則，行政自我規(guī)制的終點(diǎn)很有可能是隨處可見的“玻璃天花板”—無形的卻真真實(shí)實(shí)的障礙。
注釋:
[1]關(guān)于立法者對(duì)行政裁量控制的松弛，可參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上），中國(guó)法制出版社1995年版，第118頁；韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第55頁；斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2003年版，第12頁。
[2]全國(guó)人大每年舉行一次12天的會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚�(gè)月舉行一次3—5天的會(huì)議。
[3]《行政訴訟法》第54條的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)和“行政處罰顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)，通常被認(rèn)為是法院合理性審查的依據(jù)。
[4]該條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定�！�
[5]參見“北京李老爹魚頭火鍋有限公司方莊分公司不服北京市豐臺(tái)區(qū)環(huán)境保護(hù)局撤銷環(huán)保行政許可案”（2005年）、“張振隆訴徐州市教育局注銷社會(huì)辦學(xué)許可證案”（2003年）。
[6]參見“成都市武侯區(qū)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站等與成都二姐大酒店建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督行為糾紛上訴案”（2006年）。
[7]參見“北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴北京市海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案”（2003年）。
[8]參見“陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案”（2006年）。
[9]例如，《國(guó)家宗教事務(wù)局規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)海事局海事規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》、《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局規(guī)范性文件管理辦法》、《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》、《中國(guó)民用航空總局職能部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》、《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部法律、行政法規(guī)起草及規(guī)章、規(guī)范性文件制定辦法》。
[10]有深圳、天津、鄭州、安徽、山西、廣州、上海、青島、江西、新疆、云南、四川、海南、寧夏、廣西、汕頭、烏魯木齊、石家莊、南昌、陜西、武漢、蘇州、濟(jì)南、西安、洛陽、甘肅、黑龍江、邯鄲、江蘇、西寧、湖南、遼寧、成都、貴陽、珠海、浙江、廣西、河北、廈門。
[11]例如，《國(guó)土資源管理規(guī)范性文件合法性審查辦法》、《長(zhǎng)沙市規(guī)范性文件合法性審查申請(qǐng)辦理工作規(guī)定》、《惠州市政府部門規(guī)范性文件合法性審查制度》、河北省《省政府部門規(guī)范性文件合法性審查暫行規(guī)定》、《浙江省國(guó)土資源管理規(guī)范性文件合法性審查辦法》、《河北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳規(guī)范性文件合法性審查和備案辦法（暫行）》。
[12]參見《立法法》第90、 91條。
[13]例如，《能源部規(guī)章、規(guī)范性文件備案辦法》（1990年）、《交通規(guī)范性文件備案審查制度》（1996年）、《水利部規(guī)范性文件審查與備案管理辦法》（2005年）。
[14]有鄭州、遼寧、江西、邯鄲、撫順、貴州、山西、甘肅、青海、新疆、湖北、內(nèi)蒙古、云南、四川、山東、銀川、海南、寧夏、北京、南昌、安徽、蘇州、河南、洛陽、蘭州、黑龍江、江蘇、貴陽、上海、福建。
[15]實(shí)務(wù)界較早使用“裁量基準(zhǔn)”一詞的，有《深圳市公安局治安分局關(guān)于辦理治安案件的自由裁量基準(zhǔn)制度》。參見張妍等：《深圳試行治安案件自由裁量基準(zhǔn)制》，載2004年7月16日《深圳商報(bào)》。關(guān)于學(xué)術(shù)界的文獻(xiàn)，例見朱芒：“日本《行政程序法》中的裁量基準(zhǔn)制度”，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期；王天華：“裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問題芻議”，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期；周佑勇：“裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問題研究”，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期；余凌云：“游走在規(guī)范與僵化之間—對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考”，載《清華法學(xué)》2008年第3期。
[16]“規(guī)則之治”實(shí)際上是“法治”(the rule of law)的延伸，其指向當(dāng)前公共事務(wù)的治理規(guī)則有相當(dāng)部分是行政機(jī)關(guān)制定的，而不是立法機(jī)關(guān)制定。See Xixin Wang, Rule of Rules: An Inquiry into Administrative Rules in China's Rule of Law Context, in THE RULE OF LAW: PERSPECTIVES FROM THE PACIFIC RIM 71-89 (Mansfield Center for Pacific Affairs ed.,Washington DC: 2000)。
[17]關(guān)于三種統(tǒng)治類型—傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治、法理型統(tǒng)治（又譯“合法型統(tǒng)治”）—的闡述，參見韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第238-283頁。
[18]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。
[19]參見劉政：“新時(shí)期的人大工作從這里起步—五屆全國(guó)人大二次會(huì)議的功績(jī)”，載《中國(guó)人大》2002年第7期。
[20]參見邢世偉：《中國(guó)農(nóng)村人口30年后將減至4億》，載2010年2月24日《新京報(bào)》。
[21]參見《憲法》第85、 105條。