黨的十七大報(bào)告指出，要全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這意味著社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)階段。作為一項(xiàng)全新事業(yè)，社會(huì)主義法治需要理論上的不斷探索和認(rèn)識(shí)上的持續(xù)深入。筆者就此談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、治國(guó)理政，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任，依法辦事是第一要求
依法辦事[1]是治國(guó)理政第一要求，是基于依法治國(guó)基本方略、依法執(zhí)政基本方式、依法行政基本準(zhǔn)則的共識(shí)，基于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、矛盾凸顯期制度供給與制度保障的匱乏以及由匱乏引發(fā)的需求，基于社會(huì)和公眾對(duì)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化的殷切期盼，基于黨的執(zhí)政地位鞏固與執(zhí)政使命實(shí)現(xiàn)提出的命題，它對(duì)理性認(rèn)識(shí)并準(zhǔn)確把握社會(huì)主義法治在治國(guó)理政中的地位和作用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
以發(fā)展為核心范疇的科學(xué)發(fā)展觀和以穩(wěn)定為主要特征的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)確立以后，得到中國(guó)社會(huì)普遍認(rèn)同。如何實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、如何構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，成為十分緊要的任務(wù)。為了防止空泛的口號(hào)和目標(biāo)的異化，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體又極富智慧地提出“發(fā)展是硬道理，是第一要?jiǎng)?wù)”、“穩(wěn)定是硬任務(wù)，是第一責(zé)任”的命題，從觀念上解決了“要不要發(fā)展”、“要不要穩(wěn)定”這個(gè)重大問(wèn)題。針對(duì)不利于發(fā)展的主張、不利于穩(wěn)定的舉措，一個(gè)“硬”字，充分表明發(fā)展的道理、穩(wěn)定的任務(wù)不容置疑、不可動(dòng)搖、不能克減。但這個(gè)“硬”字，被某些同志誤解或?yàn)E用，有的不問(wèn)條件、不計(jì)代價(jià)地謀求發(fā)展，有的以穩(wěn)定為借口違法辦事，發(fā)展的整體科學(xué)性，社會(huì)的內(nèi)在和諧性，以及為科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)提供保障的社會(huì)主義法治的權(quán)威性，被有意無(wú)意地忽略。應(yīng)該看到，我們追求的發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五位一體的均衡發(fā)展，是生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、社會(huì)和諧有機(jī)統(tǒng)一的文明發(fā)展，是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。我們期待的穩(wěn)定，是順民心、合民意、惠民生、人民當(dāng)家作主前提下的穩(wěn)定，是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧共處總要求下的穩(wěn)定，是矛盾不斷消解、合法權(quán)益始終得到保障、各種社會(huì)關(guān)系得以動(dòng)態(tài)修復(fù)狀態(tài)下的穩(wěn)定。單憑“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”，無(wú)法解決“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展”，以及“實(shí)現(xiàn)什么樣的穩(wěn)定、怎樣穩(wěn)定”這兩個(gè)基本問(wèn)題。發(fā)展與穩(wěn)定的合目的性（實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展與穩(wěn)定）、合規(guī)律性（怎樣發(fā)展與怎樣穩(wěn)定），需要通過(guò)法治得到確認(rèn)、規(guī)范和保障，因此，依法辦事必須成為治國(guó)理政的硬要求。
“依法辦事是第一要求”，與“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。對(duì)于國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō)，發(fā)展是最大的政治，穩(wěn)定壓倒一切，依法辦事是實(shí)現(xiàn)發(fā)展和穩(wěn)定的基本方式。凡是違反法治基本原則的發(fā)展不是科學(xué)發(fā)展，凡是沒(méi)有法治作為基礎(chǔ)的穩(wěn)定不可能是持久的穩(wěn)定。對(duì)于各級(jí)政府和黨政干部來(lái)說(shuō)，發(fā)展是政績(jī)，穩(wěn)定是政績(jī)，依法辦事是獲取政績(jī)不能觸碰的底線，凡是觸線和越線的政績(jī)不是功績(jī)而是違法和犯罪。依法辦事的硬要求，在某個(gè)地區(qū)或部門(mén)，在某個(gè)時(shí)段，可能表面上與發(fā)展、穩(wěn)定有些沖突、矛盾或不協(xié)調(diào)，但從總體上和整個(gè)階段看，實(shí)則相反。試想，如果不遵守那些看似“影響效率”的法，我們或許會(huì)為某些個(gè)人的政績(jī)工程而犧牲社會(huì)正義和公平；如果不遵守那些看似“制約發(fā)展”的法，我們或許會(huì)為非科學(xué)的發(fā)展支付慘重的環(huán)境資源代價(jià)；如果不遵守那些看似“礙手礙腳”的法，我們或許會(huì)為少數(shù)人的為所欲為付出極大的道德成本和執(zhí)政成本；如果不遵守那些看似“損害政府權(quán)威”的法，我們或許會(huì)為知錯(cuò)不改的“執(zhí)著”而丟掉人民的信賴和擁護(hù)。欲車(chē)船高速必先制其動(dòng)，否則速高必險(xiǎn)；欲強(qiáng)化管理必先制其權(quán)，否則權(quán)大必殃。這或許就是依法辦事與發(fā)展、穩(wěn)定之間的辯證法，也是我們鍥而不舍追求著的社會(huì)主義法治國(guó)家的真諦所在。
二、以人民代表大會(huì)制度為載體，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的統(tǒng)一，需要一個(gè)現(xiàn)實(shí)和工具層面的載體。沒(méi)有載體，“三者統(tǒng)一”只能存在于目標(biāo)狀態(tài)，恰如從此岸看彼岸，風(fēng)景再好，苦于沒(méi)有渡河的途徑；沒(méi)有載體，“三者統(tǒng)一”只能是一個(gè)觀念或原則，好似隔靴搔癢，發(fā)揮不了實(shí)效；沒(méi)有載體，“三者統(tǒng)一”可能淪為大而化之的口號(hào)，喊得響亮，卻隱含著蒼白無(wú)力。在當(dāng)前條件下，以人民代表大會(huì)制度為載體，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)，并切實(shí)落實(shí)在社會(huì)生活的各個(gè)層面，具有必要性與可行性。
其一，無(wú)論執(zhí)政黨、人民還是法治視角中的國(guó)家，都是政體[2]中最基本的主體要素，其地位、身份、角色需要政體確認(rèn)和保障。毛澤東同志指出，國(guó)體即國(guó)家性質(zhì)，“是社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中的地位”，“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí)（通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政�！盵3]國(guó)體確立的國(guó)家性質(zhì)以及各基本主體的地位需要通過(guò)政體來(lái)體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、包括工農(nóng)群眾在內(nèi)的全體人民的主人地位，都要以具有至上性的憲法、法律的形式體現(xiàn)在政體中，也就是體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度中。
其二，無(wú)論黨權(quán)、民權(quán)還是整體意義上的國(guó)家權(quán)力，都要落實(shí)到政權(quán)組織形式中，并通過(guò)政權(quán)在治國(guó)理政中發(fā)揮作用。按照一般的觀點(diǎn)，憲政領(lǐng)域最基本的問(wèn)題是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。在政黨政治條件下，政黨是連接國(guó)家和人民的橋梁，政黨尤其是執(zhí)政黨的權(quán)力必須納入到國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，只有包含了國(guó)家權(quán)力、人民權(quán)力和執(zhí)政黨權(quán)力的國(guó)家政權(quán)組織形式才是完整的。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政權(quán)組織形式，在組織和排列國(guó)家權(quán)力、人民權(quán)力、執(zhí)政黨權(quán)力方面的功能是：(1)實(shí)現(xiàn)整體意義與具體意義上的國(guó)家權(quán)力的結(jié)合。整體意義上的國(guó)家權(quán)力是用整體的觀點(diǎn)把國(guó)家權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、外在聯(lián)系和發(fā)展過(guò)程作為一個(gè)整體加以認(rèn)識(shí)，用以指導(dǎo)國(guó)家權(quán)力功能的全面發(fā)揮。但整體意義上的國(guó)家權(quán)力需要以具體的形式體現(xiàn)出來(lái)并落實(shí)到政權(quán)結(jié)構(gòu)中。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政權(quán)組織形式，是整體國(guó)家權(quán)力與具體國(guó)家權(quán)力的結(jié)合點(diǎn)。(2）實(shí)現(xiàn)主權(quán)者權(quán)力與公民基本權(quán)利的結(jié)合。人民的身份具有雙重性，既作為主權(quán)者擁有的權(quán)力，又作為公民擁有基本權(quán)利。根據(jù)我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的保障，是人民意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的保障，是主權(quán)者地位得以實(shí)現(xiàn)的保障。由人民選舉的代表掌握政權(quán)，相當(dāng)于由人民掌握政權(quán)。而作為公民，需要擁護(hù)民有之政權(quán)，遵守民選代表制定和通過(guò)的憲法、法律，接受旨在為人民服務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)的管理。我國(guó)現(xiàn)行憲政體制下，主權(quán)者和公民的連結(jié)點(diǎn)是人民代表大會(huì)制度。(3)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的結(jié)合。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；[4]同時(shí)也是中國(guó)的執(zhí)政黨，具有執(zhí)政權(quán)。所謂的領(lǐng)導(dǎo)，是以一種不依賴于國(guó)家機(jī)構(gòu)而存在的體制之外的力量作用于政治實(shí)踐和社會(huì)管理，具有無(wú)條件的超然性和優(yōu)越性。正因?yàn)槿绱耍幱陬I(lǐng)導(dǎo)地位的黨，如果沒(méi)有自制與它制，就容易凌駕于憲法、法律之上，游離于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力之外。反過(guò)來(lái)，通過(guò)黨的執(zhí)政實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以合法途徑在國(guó)家權(quán)力體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過(guò)國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，以國(guó)家的名義，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，將自己的治國(guó)理念、政治綱領(lǐng)、方針政策和路線貫徹于國(guó)家的政治運(yùn)作和社會(huì)管理過(guò)程中，既符合依法執(zhí)政的基本要求，又能有效行使執(zhí)政職權(quán)。
其三，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)方略的內(nèi)在統(tǒng)一，能夠通過(guò)發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的主導(dǎo)作用得以實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在國(guó)家政治生活中的主導(dǎo)地位，能使黨的主張、人民的意志通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和其他活動(dòng)統(tǒng)‘起來(lái)。在社會(huì)主義中國(guó)，黨是最廣大人民利益的忠實(shí)代表者，黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。黨的利益與人民利益是高度統(tǒng)一的，這一點(diǎn)從根本上決定了黨的主張和人民的意志也是高度統(tǒng)一的，統(tǒng)一途徑就是權(quán)力機(jī)關(guān)制定或通過(guò)的憲法、法律。[5]把人民的意志、黨的主張通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的法定程序上升為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則的過(guò)程，是黨的主張和人民的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的過(guò)程，是民主和集思廣益的過(guò)程，是黨的主張、人民意志和依法治國(guó)基本方略相統(tǒng)一的過(guò)程。
三、怎樣科學(xué)地管理國(guó)家權(quán)力，是社會(huì)主義法治建設(shè)需要繼續(xù)回答的重大課題
實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的科學(xué)管理，是古今中外政治領(lǐng)域的核心問(wèn)題，社會(huì)主義國(guó)家也不例外。在封建時(shí)代，國(guó)家權(quán)力實(shí)行的是管理與自我管理并存的模式，“神”授君權(quán)，君馭臣，臣牧民。盛行于中國(guó)封建時(shí)代的帝王之術(shù)，本質(zhì)上是一種國(guó)家權(quán)力的管理理論。在資本主義國(guó)家，權(quán)力分立與制衡是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行管理的主要模式，其核心是權(quán)力的分立、制約與平衡，具體體現(xiàn)在三權(quán)分立、多黨制、輿論自由等制度中。在社會(huì)主義國(guó)家，由于歷史的原因，馬克思主義經(jīng)典著作探索的主要是無(wú)產(chǎn)階級(jí)如何奪取政權(quán)、如何通過(guò)階級(jí)斗爭(zhēng)鞏固政權(quán)等問(wèn)題，一套系統(tǒng)的關(guān)于如何對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效管理的理論尚未充分展開(kāi)。[6]東歐劇變、蘇聯(lián)解體的教訓(xùn)，讓我們深刻地感受到，怎樣建設(shè)社會(huì)主義，其中應(yīng)包括怎樣管理社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容。完成這個(gè)重大課題的使命，歷史地落到了中國(guó)共產(chǎn)黨人身上。
以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體圍繞合理劃分黨政權(quán)力、央地權(quán)力、政企權(quán)力、集體和個(gè)人權(quán)力等問(wèn)題對(duì)“怎樣科學(xué)地管理國(guó)家權(quán)力”作出了初步回答�；居^點(diǎn)是：第一，不搞“三權(quán)鼎立”；[7]第二，“不允許權(quán)力過(guò)分集中”；[8]第三，依法設(shè)權(quán)，依法治權(quán)，將權(quán)力納人法制化管理軌道；[9]第四，科學(xué)配置權(quán)力必須搞好內(nèi)部權(quán)力分解，科學(xué)配置黨政權(quán)力、央地權(quán)力、政企權(quán)力、集體和個(gè)人的權(quán)力；第五，科學(xué)配置權(quán)力必須以權(quán)制權(quán)，建立有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；第六，科學(xué)配置權(quán)力的根本途徑是進(jìn)行政治體制改革。[10]根據(jù)上述認(rèn)識(shí)開(kāi)展的政治體制改革，使我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力的科學(xué)管理取得了長(zhǎng)足進(jìn)步：一是實(shí)現(xiàn)了從人治到法治的轉(zhuǎn)變，確立了執(zhí)政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則；二是削弱了個(gè)人集權(quán)，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，確立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制；三是明確了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位及其與“一府兩院”的關(guān)系；四是吸收了分權(quán)制衡的精神，明確了國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)之間是分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的關(guān)系。
依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略的確立，是黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)“怎樣科學(xué)地管理國(guó)家權(quán)力”這個(gè)基本問(wèn)題作出的積極回應(yīng)�；緝�(nèi)容為：第一，提出了依法治國(guó)基本方略、依法執(zhí)政基本方式、依法行政基本準(zhǔn)則，明確了法治化的國(guó)家權(quán)力管理模式；第二，提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的統(tǒng)一，明確了法治化國(guó)家權(quán)力管理模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；第三，提出把政治協(xié)商納入決策程序，支持民主黨派和無(wú)黨派人士更好履行參政議政、民主監(jiān)督職能，選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，明確了以中共為執(zhí)政主體，民主黨派和無(wú)黨派人士為參政主體的多黨合作和政治協(xié)商模式；第四，提出擴(kuò)大人民民主和發(fā)展基層民主，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，明確了人民與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系；第五，提出要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，明確了行政管理體制改革的目標(biāo)；第六，提出堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，明確了權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。[11]
深入推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，需要繼續(xù)對(duì)國(guó)家權(quán)力的科學(xué)管理這個(gè)基本問(wèn)題作出回答。包括：第一，如何進(jìn)一步將權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制制度化規(guī)范化程序化，處理好國(guó)家權(quán)力的社會(huì)主義性質(zhì)與分權(quán)制衡的技術(shù)方法之間的關(guān)系；第二，如何將“三者統(tǒng)一”制度化規(guī)范化程序化，處理好執(zhí)政黨與法治、政權(quán)、政體之間的關(guān)系；第三，如何將依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政制度化規(guī)范化程序化，處理好執(zhí)政黨與最高權(quán)力機(jī)關(guān)、黨內(nèi)民主與黨外民主之間的關(guān)系；第四，如何將統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則制度化規(guī)范化程序化，處理好中央與地方的關(guān)系；第五，如何解決書(shū)面的法律條文及其所構(gòu)建的國(guó)家權(quán)力體系與現(xiàn)實(shí)的政治生活存在的巨大差異問(wèn)題，也就是法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的失控問(wèn)題，處理好立法與執(zhí)法、授權(quán)與控權(quán)之間的關(guān)系。
四、社會(huì)主義法制統(tǒng)一是整體法律秩序下多元化的統(tǒng)一
法制統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基本原則。[12]眾所周知，我國(guó)實(shí)行的是單一制國(guó)家形式，法制是否統(tǒng)一，直接關(guān)系到國(guó)家能否統(tǒng)一，中央權(quán)威能否保障，民族能否團(tuán)結(jié)，各領(lǐng)域各方面能否協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜、城鄉(xiāng)區(qū)域行業(yè)發(fā)展不平衡，在這樣的條件下又不宜制定一刀切的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了法制統(tǒng)與分的難題。實(shí)際上，難題不難，我們強(qiáng)調(diào)的法制統(tǒng)一是整體法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一，而不是具體法律規(guī)則、法律標(biāo)準(zhǔn)不分條件的機(jī)械性“同一”。法制的統(tǒng)與分是不完全相同語(yǔ)境下關(guān)于法制的認(rèn)識(shí)，它們之間沒(méi)有正確與錯(cuò)誤的分野，二者都不可偏廢。我們應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一的法制與多元化的法制結(jié)合起來(lái)，使法制的發(fā)展得其中道。
一方面，社會(huì)主義法制統(tǒng)一是整體法律秩序下的內(nèi)在統(tǒng)一。法制統(tǒng)一首先是性質(zhì)的統(tǒng)一。包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族特區(qū)（民族區(qū)域自治地方）在內(nèi)的一切區(qū)域，都是社會(huì)主義法制不可分割的組成部分。即便是行政特區(qū)（特別行政區(qū)），也并非獨(dú)立或半獨(dú)立的政治實(shí)體，仍處于國(guó)家完全主權(quán)之下，受中央人民政府管轄，遵守憲法、特別行政區(qū)基本法的規(guī)定。其次，法制統(tǒng)一是法治理念的統(tǒng)一，即一體遵守社會(huì)主義法治理念。法治理念的統(tǒng)一要求對(duì)法制性質(zhì)、功能、目標(biāo)方向、價(jià)值取向和實(shí)現(xiàn)途徑等重大問(wèn)題的系統(tǒng)化認(rèn)識(shí)和反映是統(tǒng)一的。法治理念根植于法治實(shí)踐之中，對(duì)法治實(shí)踐起著指導(dǎo)和推動(dòng)作用。社會(huì)主義法治理念包含的依法治國(guó)、執(zhí)政為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面基本內(nèi)容，是所有法律制度、法律規(guī)范必須遵守的理念。再次，法制統(tǒng)一是法律原則和規(guī)范體系的統(tǒng)一。法律原則的統(tǒng)一是法律規(guī)則來(lái)源和依據(jù)的統(tǒng)一，是法律基本價(jià)值觀念的統(tǒng)一。包括最高原則、基本原則（部門(mén)法原則）、制度原則（具體法律制度的一般原則）在內(nèi)的法律原則，是確立法律制度、制定法律規(guī)范的依據(jù)。規(guī)范體系的統(tǒng)一，要求法律規(guī)范之間以及部分與整體之間在精神、原則、樣式、風(fēng)格、表達(dá)習(xí)慣等方面具有協(xié)調(diào)性，能夠容納在一個(gè)體系中。
另一方面，社會(huì)主義法制統(tǒng)一是多元化前提下的統(tǒng)一。第一，立法主體應(yīng)當(dāng)多元化。立法權(quán)限的劃分實(shí)質(zhì)是權(quán)力、利益和責(zé)任的分配。多元化的利益格局決定了立法主體的多元性。在民主政體下，立法權(quán)原則上屬于民意機(jī)關(guān)，但通過(guò)授權(quán)或委任立法，某些行政機(jī)關(guān)也行使了立法職能。另外，中央與地方立法權(quán)限的劃分，應(yīng)遵循憲法規(guī)定的民主集中制原則、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則。[13]在此基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)事權(quán)對(duì)中央的立法權(quán)限進(jìn)行明確列舉并留有適當(dāng)余地，其余原則上歸地方行使，而事權(quán)的列舉不宜以處罰的種類(lèi)或強(qiáng)制措施的類(lèi)型進(jìn)行劃分。第二，法律淵源應(yīng)當(dāng)多元化。不僅包括法律，而且包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件；不僅包括制定法，而且包括法律解釋文件；不僅包括成文法，而且包括原則、先例、慣例、學(xué)說(shuō)、政策、道德等不成文法源；不僅包括國(guó)內(nèi)法律規(guī)范，而且包括國(guó)際條約、公約。第三，法律規(guī)則與法律標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)多元化。規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的多元化是“不同情況不同對(duì)待”的基本要求，規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)多樣化的程度往往與正義“含量”正相關(guān)。法治之難，在于其向度的非線性，在于一系列的矛盾，比如法的安定性與信賴保護(hù)，比如個(gè)案正義與制度利益等。什么情況下，作何選擇，是法治的價(jià)值所在，也是立法工作的重要任務(wù)。當(dāng)然，我們必須意識(shí)到，不是所有的法律規(guī)范都是完美無(wú)缺的，不是所有的法律規(guī)范之間都是融洽無(wú)隙的，不是所有的法律規(guī)范在實(shí)施過(guò)程中都有好的效果。針對(duì)多元化背景下法律規(guī)范的良莠不齊與沖突競(jìng)合，確保良法之治的關(guān)鍵是建立健全法律規(guī)范的過(guò)濾機(jī)制，以去惡存良。
五、強(qiáng)化程序法治是建設(shè)社會(huì)主義法治文明的必由之路
新中國(guó)程序法制建設(shè)起步較晚，但發(fā)展很快，在短短三十多年時(shí)間里從無(wú)到有、從分散到集中、從低層級(jí)到高層級(jí)，走過(guò)了一些國(guó)家上百年走過(guò)的路程，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在觀念上，強(qiáng)調(diào)程序獨(dú)立價(jià)值的程序本位論取代了傳統(tǒng)的程序工具論，毒樹(shù)之果不得采、違反法定程序無(wú)效等理念成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)；在發(fā)展思路上，最高權(quán)力機(jī)關(guān)形成了系統(tǒng)的、比較成熟的程序法制建設(shè)路線圖，單行的行政程序法典陸續(xù)出臺(tái)，統(tǒng)一的行政程序法典正在積極醞釀中；在制度上，陳述申辯、信息公開(kāi)、聽(tīng)證、正當(dāng)程序、行政復(fù)議、行政訴訟等程序性制度已經(jīng)建立起來(lái)，并得到普遍的重視。這些成就的取得，對(duì)養(yǎng)成重實(shí)體輕程序習(xí)慣的當(dāng)今中國(guó)而言非常珍貴。但我們也要看到，與社會(huì)主義法治國(guó)家和民主政治的要求相比，與人民日益增長(zhǎng)的權(quán)利保護(hù)要求相比，我國(guó)的程序法制建設(shè)還有不小的差距。例如，程序法制并未覆蓋國(guó)家管理的全部領(lǐng)域，有的程序規(guī)范尚未實(shí)現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一，程序的正當(dāng)性還有待進(jìn)一步提高，保障公民權(quán)益的程序制度還不健全，輕視甚至侵犯公民程序性權(quán)利的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，制裁程序性違法的手段和措施顯得疲軟，復(fù)議、訴訟的受案范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大等。要解決這些問(wèn)題，有必要采取多種手段強(qiáng)化程序法制建設(shè)：
首先，必須進(jìn)一步強(qiáng)化程序法治的理念，高度重視對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。程序法制具有多重功能，包括保障權(quán)力的充分行使，監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保護(hù)合法權(quán)益不受非法侵害等等。其中最重要的是保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，在設(shè)定程序法制的時(shí)候，必須將維護(hù)公民合法權(quán)益放在第一位來(lái)考慮。這是因?yàn)槿嗣袷菄?guó)家的主人，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定的真正動(dòng)力。維護(hù)人民的利益是黨的宗旨的體現(xiàn)，是國(guó)體和民主政治的要求，也是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要任務(wù)。
其次，必須盡快完善程序法律制度，實(shí)現(xiàn)公正與效益等價(jià)值的有機(jī)整合。權(quán)力的行使不僅要公正，而且要以顯而易見(jiàn)的、易于接受的、令人信服的方式或渠道實(shí)現(xiàn)。這就是說(shuō)，權(quán)力的行使不僅要以追求客觀公正為目的，而且要以程序公正作為路徑。從這個(gè)意義上說(shuō)，公正的程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必要條件。但是，程序本身并不一定具有絕對(duì)的正當(dāng)價(jià)值，并不一定能夠確保公正的實(shí)現(xiàn)，程序必須具備一定的標(biāo)準(zhǔn)，才有可能成為實(shí)現(xiàn)公正的保障。這些標(biāo)準(zhǔn)包括：中立原則、對(duì)等原則、公開(kāi)原則、平等對(duì)待原則、比例原則、有效救濟(jì)原則等。公正價(jià)值必須與效率等其他價(jià)值相協(xié)調(diào)，既要防止其他價(jià)值對(duì)公平價(jià)值的擠壓，也要防止其他價(jià)值難于實(shí)現(xiàn)而反過(guò)來(lái)影響公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
第三，必須樹(shù)立程序法制的權(quán)威，為程序法制設(shè)置更為有效的法律后果。要建立嚴(yán)格的違反法定程序或程序?yàn)E用的審查制度，以克服目前普遍存在的程序法制虛無(wú)主義現(xiàn)象。在行政法制領(lǐng)域，要有限制地建立程序違法即不得重新作出行政行為的制度，以樹(shù)立程序法制的權(quán)威，鼓勵(lì)行政相對(duì)人對(duì)違反法定或正當(dāng)程序的行政主體申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟。要嚴(yán)格追究違反法定程序或程序?yàn)E用者的法律責(zé)任，使程序法制切實(shí)受到尊重。
【注釋】
[1]依法辦事，最早由作為新中國(guó)法治事業(yè)奠基人之一的董必武在1956年中共八大上提出，“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”，“依法辦事就是清除不重視和不遵守國(guó)家法制現(xiàn)象的主要方法之一”。他認(rèn)為，依法辦事包括兩方面的含義：其一是有法可依，國(guó)家必須盡快地建立完備的法律體系；其二是有法必依，凡屬有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事，尤其是一切司法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該嚴(yán)格地遵守，不許有任何違反。鄧小平同志在此基礎(chǔ)上提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，以及“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法制，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”等著名論斷，豐富了依法辦事的內(nèi)涵。參見(jiàn)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，為了適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)、和諧社會(huì)、文明社會(huì)的要求，依法治國(guó)成為基本方略，依法執(zhí)政成為基本執(zhí)政方式，依法行政成為基本準(zhǔn)則，依法辦事的內(nèi)涵更加充實(shí)。
[2]本文中，“政體”、“政權(quán)組織形式”、“人民代表大會(huì)制度”是同一的。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“政體”與“政權(quán)組織形式”是有區(qū)別的兩個(gè)概念，“政體是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的一種形式。它是形成與表現(xiàn)國(guó)家意志的特殊方式，或者說(shuō)是表現(xiàn)權(quán)力的政治體制�！倍罢䴔�(quán)組織形式也是一種實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的形式。它是指一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)組織�！保ê稳A輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1988年版，第136、139頁(yè)。）不無(wú)道理。實(shí)際上，無(wú)論在西方國(guó)家，還是馬克思主義的創(chuàng)始人，一般都認(rèn)為“政體”與“政權(quán)組織形式”有別。但考慮到，新中國(guó)是一個(gè)全體人民通過(guò)人民代表大會(huì)握有最高權(quán)力的人民共和國(guó)，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了政體與政權(quán)組織形式一致的國(guó)家，因此在社會(huì)主義中國(guó)的語(yǔ)境下，認(rèn)為“政體”、“政權(quán)組織形式”、“人民代表大會(huì)制度”具有同一性，并無(wú)不妥。
[3]這是毛澤東同志在新中國(guó)誕生前夕撰寫(xiě)的《論人民民主專(zhuān)政》一文中的論述。
[4]我國(guó)憲法序言中寫(xiě)明：中國(guó)人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，不斷完善社會(huì)主義各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。
[5]“黨的領(lǐng)導(dǎo)不是取代人民民主或?yàn)槿嗣癞?dāng)家作主，而是保障人民當(dāng)家作主，全心全意為人民當(dāng)家作主服務(wù)。這就要求將人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)保障人民當(dāng)家作主制度化、法律化�！苯瓭擅瘢骸陡吲e鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》，載《人民日?qǐng)?bào)》1997年9月22日第一版。
[6]實(shí)際上，馬克思主義也非常重視對(duì)權(quán)力管理問(wèn)題的研究和探索。例如馬克思在1871年根據(jù)巴黎公社的實(shí)踐，從克服資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)制的弊端出發(fā)，提出了建立在普選基礎(chǔ)上的“議行合一”的國(guó)家權(quán)力組織形式。又如列寧在十月革命后針對(duì)黨和國(guó)家官僚主義現(xiàn)象滋長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)開(kāi)始探索分權(quán)之路，通過(guò)監(jiān)察制度將黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人置于監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。這些都是從宏觀上提出的指導(dǎo)思想，沒(méi)有具體解決社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力配置的體制和機(jī)制問(wèn)題。
[7]鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)：“不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權(quán)鼎立�！薄霸诟母镏�，不能照搬西方的，不能搞自由化。過(guò)去我們那種領(lǐng)導(dǎo)體制也有一些好處，決定問(wèn)題快�！薄多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社1993年版，第241、178頁(yè)。
[8]鄧小平同志指出：“我們歷史上多次過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，……很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過(guò)分集權(quán)�！薄皺�(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專(zhuān)斷�！编囆∑酵緩�(qiáng)調(diào)：“關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)�！薄多囆∑轿倪x》第2卷，第329、321、339頁(yè)。
[9]鄧小平同志指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵��！薄多囆∑轿倪x》第2卷，第333頁(yè)。
[10]參見(jiàn)厲有國(guó)：《鄧小平權(quán)力配置思想初探》，載《毛澤東思想研究》2007年第4期。
[11]詳見(jiàn)黨的十七大報(bào)告。
[12]我國(guó)憲法第s條第2款規(guī)定，“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。
[13]我國(guó)憲法第3條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則�！钡�4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則”。