內(nèi)容提要: 《湖南省行政程序規(guī)定》是我國第一部直接以“行政程序”為標(biāo)題的法律規(guī)范，在行政程序立法領(lǐng)域具有標(biāo)志性意義。這部全面規(guī)范行政程序的法律規(guī)范文本，對行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、特別行政行為與應(yīng)急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等行政行為的程序都作了規(guī)定。以這部法規(guī)中關(guān)于程序制度的12個關(guān)鍵詞為線索來分析我國行政程序法制化成熟程度，可以發(fā)現(xiàn)：我國行政程序法制水平已經(jīng)比較高，尤其是體現(xiàn)在部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方規(guī)范性文件層面上；行政程序的法制化在全國范圍內(nèi)明顯呈現(xiàn)出對國家法律和國務(wù)院相關(guān)決定加以貫徹落實的“回應(yīng)型”立法的特征。種種跡象表明，行政程序立法已經(jīng)完成“先地方后中央”的試驗階段，已經(jīng)充分具備制定全國統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞: 行政程序法典/立法狀況/法制化/法律規(guī)范體系
一、問題與方法
雖然2003年《中華人民共和國行政程序法》曾列入第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會的五年立法規(guī)劃，[1]但最高國家權(quán)力機關(guān)至今尚未正式啟動制定統(tǒng)一行政程序法典的立法程序。一個主要原因是理論和實務(wù)界對我國是否已經(jīng)具備制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)存在分歧，對行政程序規(guī)范在我國法律體系中的成熟程度仍然缺乏實證分析。[2]2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的正式實施，填補了地方層面統(tǒng)一行政程序立法的空白�！逗鲜⌒姓绦蛞�(guī)定》是我國第一部直接以“行政程序”為標(biāo)題的法律規(guī)范，在行政程序立法領(lǐng)域具有標(biāo)志性意義。這部全面規(guī)范行政程序的法律規(guī)范文本，對行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、特別行政行為與應(yīng)急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等行政行為的程序都作了規(guī)定。我們從《湖南省行政程序規(guī)定》的文本中選擇行政程序、行政決策、規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、特別行為中的行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等12個關(guān)鍵詞[3]作為線索來分析我國行政程序制度，揭示出現(xiàn)階段行政程序的立法狀況。
我們選擇“北大法寶——《中國法律檢索系統(tǒng)》”[4]作為檢索信息庫。作為本文分析的樣本庫主要來自其中的兩個子數(shù)據(jù)庫：《中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫》和《中國地方法規(guī)規(guī)章庫》。我們使用的檢索方法有兩種：標(biāo)題關(guān)鍵詞檢索與全文關(guān)鍵詞檢索。由于分析對象是我國現(xiàn)行有效的法律規(guī)范，因此，在檢索時均設(shè)定“現(xiàn)行有效”作為時效條件。本文檢索的法律規(guī)范截至2009年10月16日。
二、行政程序
雖然《湖南省行政程序規(guī)定》是目前我國唯一一部直接以“行政程序”為標(biāo)題的法律規(guī)范，但在我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系中以“程序”為標(biāo)題的法律規(guī)范卻不少。我們以“程序”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后，查詢到行政法規(guī)2件、法規(guī)性文件9件、部門規(guī)章94件、地方性法規(guī)54件、地方政府規(guī)章132件、地方部門規(guī)范性文件398件、地方規(guī)范性文件939件。為了對有關(guān)程序的法律規(guī)范的發(fā)展過程有所了解，我們選擇標(biāo)題含有“程序”的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章進(jìn)行對比分析。國務(wù)院部門和地方政府都是從1985年開始制定以“程序”為標(biāo)題的規(guī)章。總體上說，規(guī)定程序的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章總體上呈增長趨勢。1990年之前，全國范圍內(nèi)關(guān)于行政程序的法律規(guī)范數(shù)量比較少。1985-1987年，部門規(guī)章每年只制定1件；1989-1994年，每年也只制定2-3件；地方政府規(guī)章在1985年制定的只有1件；1986-1993年，每年制定的只有2-4件；1995-1999年，有關(guān)行政程序的法律規(guī)范數(shù)量增加非常之快，部門規(guī)章在1996年達(dá)到歷史峰值，當(dāng)年制定8件，地方政府規(guī)章則在1997年達(dá)到歷史峰值，當(dāng)年制定19件；2000-2004年，規(guī)章數(shù)量有所減少；2005—2009年，又出現(xiàn)上升趨勢。通過分析檢索到的全部規(guī)章，我們發(fā)現(xiàn)1996-1999年，由于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）頒布，國務(wù)院不少部門和地方政府都制定了有關(guān)行政處罰具體程序的規(guī)章，這是該期間規(guī)章數(shù)量處于歷史峰值的主要原因。同理，2005年以后，在《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的推動下，關(guān)于行政許可程序的規(guī)章增多。
接著，我們進(jìn)一步分析了規(guī)定行政程序法規(guī)的基本內(nèi)容。在中央層次，9部法規(guī)性文件中有8件是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的文件，主要規(guī)定行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序、國務(wù)院行政復(fù)議案件處理程序、節(jié)日、紀(jì)念日、活動日的設(shè)立程序、對外經(jīng)濟技術(shù)展覽會的審批程序、部際聯(lián)席會議的審批程序等事項。在地方層次，54件地方性法規(guī)中有3件是有關(guān)行政行為程序的法規(guī)。[5]從部門規(guī)章和地方政府規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容來看，部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容涉及規(guī)范性文件制定的有22件，行政處罰的有27件，行政許可的有11件，其他行政復(fù)議、行政鑒定、審計等方面的各有3-4件。地方政府規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容與部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容大致相同，規(guī)定立法問題的最多，有55件，行政處罰的次之，有33件，行政許可的有8件，其他還有行政復(fù)議等。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中規(guī)定最多的3項分別是行政立法、行政處罰和行政許可。從上述規(guī)章的普及程度來看，發(fā)布標(biāo)題含“程序”的規(guī)章的國務(wù)院部門，包括現(xiàn)存的和已經(jīng)撤銷的共52個。在地方層次，共有30個省級地方[6]和35個較大市發(fā)布標(biāo)題含“程序”的地方政府規(guī)章，分別占省級地方總數(shù)的97%和較大市總數(shù)的71%。[7]
三、行政決策
《湖南省行政程序規(guī)定》第三章第一節(jié)對重大行政決策的程序作了規(guī)定。我們以“行政決策”、“重大行政決策”、“重大事項決策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，發(fā)現(xiàn)有2件國務(wù)院法規(guī)性文件規(guī)定了行政決策程序，[8]2件部門規(guī)章規(guī)定了行政決策前的聽證程序，[9]74件部門規(guī)范性文件規(guī)定了建立和健全行政決策程序或完善行政決策機制，其中有10個國務(wù)院組成部門、3個國務(wù)院直屬機構(gòu)、2個部委管理的局對行政決策中的專家咨詢、聽證等程序作了規(guī)定，但絕大多數(shù)部門沒有對決策程序作出專門規(guī)定。在地方層次，2個較大市制定的地方性法規(guī)中規(guī)定了完善行政決策機制和決策聽證程序，[10]7個省級政府、11個較大市政府則以地方政府規(guī)章的形式對重大事項決策程序作出了規(guī)定，42份規(guī)范性文件單獨就行政決策的專家咨詢、公示、聽證、評估等程序進(jìn)行了規(guī)范，其中省級政府發(fā)布的有3份，省級政府職能部門發(fā)布的有5份，市級政府發(fā)布的有33份，市級政府職能部門發(fā)布的有1份。經(jīng)統(tǒng)計，截至2009年11月，已經(jīng)有10個省級地方、20個較大市以規(guī)章或規(guī)范性文件形式對重大行政決策程序作出了專門規(guī)定，占省級地方總數(shù)的32%，占較大市總數(shù)的41%；其中以地方政府規(guī)章形式規(guī)定的占省級地方總數(shù)的23%，占較大市總數(shù)的22%。
從這些地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件制定的時間來看，最早的是黑龍江省于1990年制定的《黑龍江省人民政府關(guān)于重大決策落實的督辦檢查制度》，其次是在12年后，即2002年4月18日廣東省汕頭市人民政府發(fā)布的《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。從行政決策的地方立法時間來看，地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件2003年之前零星出現(xiàn)，2004年之后增長迅速，2008年達(dá)到歷史峰值。在收集到的19件專門以行政決策為題的地方政府規(guī)章中，對行政決策程序作綜合規(guī)定的有7件，占37%；其他12件都是單獨規(guī)定決策中涉及的具體制度。
推動地方政府對行政決策進(jìn)行立法的主要動力是《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）和《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政決定》（以下簡稱《依法行政決定》）。其中，重大決策聽取意見、聽證、合法性審查、集體決定、實施后評價、責(zé)任追究等6項制度在地方層面均有體現(xiàn)，但規(guī)范化程度不盡相同。聽證制度的規(guī)范化程度最高。地方政府規(guī)章中單獨規(guī)定聽證的最多，共7件，占總數(shù)的37%；地方政府規(guī)范性文件中專門規(guī)定聽證的也最多，共18件，占總數(shù)的33%。在其他具體程序制度中，地方政府規(guī)章中單獨規(guī)定合法性審查的有3件，占16%；單獨規(guī)定公開或公示的有2件，占11%。地方規(guī)范性文件中，單獨規(guī)定專家咨詢的有10件，占19%；單獨規(guī)定公開或公示的有9件，占17%；專門規(guī)定評估的有3件，占6%；規(guī)定合法性審查的有1件，占2%。
此外，通過對甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、天津市、青海省、重慶市等六個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府關(guān)于行政決策的規(guī)章內(nèi)容進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)各規(guī)章間的共性很多，表現(xiàn)為四個方面：（1）結(jié)構(gòu)相似。這些規(guī)則基本上都是按照行政決策準(zhǔn)備、擬訂、咨詢、征求意見、審議、決定、執(zhí)行、監(jiān)督、責(zé)任追究的程序進(jìn)行規(guī)定。（2）依據(jù)一致。它們都依據(jù)《依法行政綱要》。（3）原則一致。它們都將科學(xué)、民主、依法決策作為行政決策的基本原則。（4）行政決策的制度也大致相同�？傮w上說，地方政府關(guān)于行政決策的立法相似度比較高，很多內(nèi)容沿襲了《依法行政綱要》和《依法行政決定》中確立的原則和制度。
四、規(guī)范性文件
《湖南省行政程序規(guī)定》第三章第二節(jié)規(guī)定了“制定規(guī)范性文件”的程序。我們以“規(guī)范性文件”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：有關(guān)規(guī)范性文件制定程序的法規(guī)性文件只有1件。[11]國務(wù)院部門對規(guī)范性文件的制定、備案等程序進(jìn)行規(guī)定的比較少，只有部門規(guī)章3件、部門規(guī)范性文件5件。標(biāo)題中含有“規(guī)范性文件”字樣的地方性法規(guī)共有16件，標(biāo)題中含有“規(guī)范性文件”的地方政府規(guī)章則有70件。
從立法時間上看，在地方政府規(guī)章中，較早的是1990年4月1日制定的《寧波市規(guī)范性文件備案規(guī)定》和1990年12月1日制定的《唐山市行政機關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》。從規(guī)定的內(nèi)容來看，地方性法規(guī)主要規(guī)定規(guī)范性文件備案審查制度，地方政府規(guī)章主要規(guī)定規(guī)范性文件的制定、備案、監(jiān)督等程序。從規(guī)定形式來看，地方性法規(guī)和地方規(guī)章將規(guī)范性文件制定程序進(jìn)行綜合規(guī)定的不多，只有18件。它們主要作具體規(guī)定，將“規(guī)范性文件制定和備案程序”一并規(guī)定的有16件，單獨規(guī)定“規(guī)范性文件制定”的有8件，單獨規(guī)定“規(guī)范性文件備案”的有23件，規(guī)定“規(guī)范性文件監(jiān)督、清理、解釋、確認(rèn)公布、異議審查”等程序的有6件。地方規(guī)范性文件中，規(guī)定“制定程序”的有159件，規(guī)定“備案程序”的有129件，將“制定和備案程序”一并規(guī)定的有18件。
從層級上看，國務(wù)院部門對規(guī)范性文件給予關(guān)注的不多，不足10個部門，地方層面則積極一些。在地方性法規(guī)中，省級地方性法規(guī)有15件，較大市級地方性法規(guī)有1件。在地方政府規(guī)章中，省級政府制定的有39件，[12]較大市級政府制定的有31件。到2009年11月，我國全部省級地方和43個較大市（占較大市總數(shù)的88%）均通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對規(guī)范性文件的制定或備案等程序作了專門規(guī)定，其中100%的省級地方是通過法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定的，26個較大市是通過法規(guī)或規(guī)章形式規(guī)定的，占較大市總數(shù)的60%，17個較大市是以規(guī)范性文件形式制定的，占較大市總數(shù)的40%。
五、行政執(zhí)法
《湖南省行政程序規(guī)定》第四章規(guī)定了行政執(zhí)法程序。我們以“行政執(zhí)法”為標(biāo)題進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：有22件部門規(guī)章對行政執(zhí)法程序作了規(guī)定，分別涉及質(zhì)量監(jiān)督檢驗、測繪、農(nóng)業(yè)、新聞出版、交通、煤炭、林業(yè)、文化、專利、地震、商檢、電力、鹽業(yè)行政管理等19個領(lǐng)域；153份部門規(guī)范性文件對行政執(zhí)法證件、行政執(zhí)法文書、執(zhí)法調(diào)查取證等行政執(zhí)法的具體制度作了規(guī)定，涵蓋工商行政、海洋、商務(wù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品認(rèn)證、知識產(chǎn)權(quán)、衛(wèi)生、通信、環(huán)境、工業(yè)和信息化、人民防空等32個領(lǐng)域。從地方層次來看，7個省、[13]2個較大市[14]專門以地方性法規(guī)形式制定了行政執(zhí)法條例。除《湖南省行政程序規(guī)定》對行政執(zhí)法程序加以規(guī)定外，還有153份地方政府規(guī)章對行政執(zhí)法作了專門規(guī)定。8個省級政府[15]對行政執(zhí)法作了綜合規(guī)定，2個省級政府針對專項行政執(zhí)法制定了規(guī)章，[16]而湖北省專門針對行政執(zhí)法爭議制定了《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》，還有20個省級政府專門制定了規(guī)范行政執(zhí)法證件的規(guī)章。有6個較大市[17]政府的規(guī)章對行政執(zhí)法進(jìn)行了綜合規(guī)定；4個較大市政府的規(guī)章專門規(guī)定了行政執(zhí)法爭議的解決和協(xié)調(diào)機制；[18]6個較大市[19]政府的規(guī)章專門規(guī)定了行政執(zhí)法證件制度；3個較大市[20]政府的規(guī)章規(guī)定了委托行政執(zhí)法程序； 1個較大市政府的規(guī)章規(guī)定了執(zhí)法檔案；[21]1個較大市政府制定了行政執(zhí)法主體公告管理規(guī)定。[22]
經(jīng)統(tǒng)計，14個省（自治區(qū)、直轄市）[23]以法規(guī)或規(guī)章形式對行政執(zhí)法程序作了綜合規(guī)定，占省級地方總數(shù)的45%；20個省級政府規(guī)章對行政執(zhí)法證制度作了專門規(guī)定，占省級地方總數(shù)的65%；8個較大市以法規(guī)或規(guī)章形式對行政執(zhí)法作了綜合規(guī)定，占較大市總數(shù)的16%；5個省級地方、25個較大市以法規(guī)或者規(guī)章形式對文化或城管綜合執(zhí)法事項作了規(guī)定，分別占省級地方總數(shù)的16%和較大市總數(shù)的51%。在標(biāo)題中含有“行政執(zhí)法程序”的地方規(guī)范性文件中，有3個省級政府職能部門制定了行業(yè)執(zhí)法程序，1個較大市政府制定了行政執(zhí)法程序的綜合規(guī)定。還有相當(dāng)部分的法規(guī)和規(guī)章是針對行政執(zhí)法監(jiān)督和行政執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定，將在下文中進(jìn)行分析。
六、特別行為
《湖南省行政程序規(guī)定》第五章規(guī)定了特別行為程序，分別對行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解等行政行為程序作了規(guī)定。關(guān)于行政合同的規(guī)定，我們采用全文關(guān)鍵詞檢索后發(fā)現(xiàn)：《依法行政綱要》是目前規(guī)定行政合同的最高級別法規(guī)性文件。此外，還有9份部門規(guī)范性文件對行政合同作了規(guī)定。只有1件地方性法規(guī)中提及行政合同。6個地方政府以規(guī)章形式規(guī)定行政合同，其中省級政府規(guī)章有2件，較大市政府規(guī)章有4件。地方規(guī)范性文件共130份提及行政合同。上述法律規(guī)范中對行政合同規(guī)定最為詳細(xì)的是《湖南省行政程序規(guī)定》，其他法律規(guī)范則只是提及“應(yīng)當(dāng)簽訂行政合同”或“發(fā)揮行政合同的作用”等，而對于行政合同的具體規(guī)定則很少。
關(guān)于行政指導(dǎo)，經(jīng)過檢索，我們發(fā)現(xiàn)在《依法行政綱要》實施之前，1993年9月23日實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于再次重申發(fā)布全國性對外經(jīng)貿(mào)法規(guī)、政策有關(guān)規(guī)定的通知》中曾經(jīng)提及行政指導(dǎo)，此外，有2件部門規(guī)章、44件部門規(guī)范性文件提及行政指導(dǎo)。在規(guī)定行政指導(dǎo)的部門規(guī)范性文件中，國家工商行政管理總局發(fā)布的有23件，占規(guī)定行政指導(dǎo)的所有部門規(guī)范性文件總數(shù)的52%，其他部門發(fā)布21件，占48%。在地方層次，3件地方性法規(guī)、6件地方政府規(guī)章提及行政指導(dǎo)，還有267件地方規(guī)范性文件規(guī)定了行政指導(dǎo)，標(biāo)題中含有“行政指導(dǎo)”的有7件，其中工商行政管理系統(tǒng)就有5件。
行政裁決是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛活動，目前主要應(yīng)用于自然資源權(quán)屬、房屋拆遷補償?shù)刃姓芾眍I(lǐng)域。我們經(jīng)過檢索后發(fā)現(xiàn)，規(guī)定行政裁決的法律有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國審計法》等；規(guī)定行政裁決的行政法規(guī)有2件、法規(guī)性文件有3件；規(guī)定行政裁決的部門規(guī)章有6件；有15個部門發(fā)布的23件部門規(guī)范性文件規(guī)定了行政裁決，其中原建設(shè)部制定了9件，占總數(shù)的39%，均與房屋拆遷有關(guān)。在全國現(xiàn)有87件涉及行政裁決的地方性法規(guī)中，絕大部分是關(guān)于自然資源管理和房屋拆遷的。其中，34件直接規(guī)定房屋拆遷，占總數(shù)的39%；31件關(guān)于自然資源管理，占總數(shù)的36%；10件關(guān)于土地資源管理，8件關(guān)于水資源利用，7件關(guān)于礦產(chǎn)資源管理和礦山安全，4件關(guān)于草原和草場管理，還有林業(yè)、漁業(yè)管理方面各1件。地方政府規(guī)章則有85件規(guī)定行政裁決，其中，直接規(guī)定房屋拆遷的有27件，占總數(shù)的32%；規(guī)定水、林木等資源的有7件，占總數(shù)的8%；規(guī)定土地資源的有6件，占7%；規(guī)定電力、職工勞動保護(hù)、招投標(biāo)、環(huán)境污染的有17件，占總數(shù)的20%�！逗鲜⌒姓绦蛞�(guī)定》對行政裁決的規(guī)定主要是針對行政裁決的原則性規(guī)定，而前述法律規(guī)范則是針對房屋拆遷或自然資源等具體領(lǐng)域內(nèi)的行政裁決的程序規(guī)定。
行政調(diào)解是行政機關(guān)居中對與行政管理密切相關(guān)的民事爭議進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。我們經(jīng)過檢索后發(fā)現(xiàn)，有1件部門規(guī)章、32件部門規(guī)范性文件規(guī)定了行政調(diào)解。在32件部門規(guī)范性文件中，國家工商行政管理總局發(fā)布了15件，占總數(shù)的47%。此外，還有10件地方性法規(guī)、3件地方政府規(guī)章、364件地方規(guī)范性文件涉及行政調(diào)解。與行政合同的立法狀況類似，《湖南省行政程序規(guī)定》是上述法律規(guī)范中對行政調(diào)解規(guī)定得最為完備的規(guī)范，其他法律規(guī)范只是提及行政調(diào)解或針對具體事項規(guī)定調(diào)解程序，缺乏原則性規(guī)定。
行政應(yīng)急是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的措施。與其他行政行為相比，“行政應(yīng)急”一詞的法制化程度很低。我們經(jīng)過檢索后發(fā)現(xiàn)：《汶川地震災(zāi)后重建條例》、《血吸蟲病防治條例》等24件行政法規(guī)對突發(fā)事件應(yīng)對程序作了規(guī)定，但也都沒有明確提出“行政應(yīng)急”。在127件涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法規(guī)性文件中只有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的通知》中明確提出行政應(yīng)急，并作了規(guī)定；88份規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的部門規(guī)章也沒有明確提出“行政應(yīng)急”一詞；在29份標(biāo)題是“突發(fā)事件”的部門規(guī)范性文件中，也只有衛(wèi)生部發(fā)布的《各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)基本職責(zé)》和《疾病預(yù)防控制工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)》兩份規(guī)范性文件使用了“行政應(yīng)急”一詞；7件規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的地方性法規(guī)都涉及行政機關(guān)采取應(yīng)對措施，但都沒有使用“行政應(yīng)急”一詞；在15件規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的地方政府規(guī)章中，只有《湖南省行政程序規(guī)定》明確提出“行政應(yīng)急”；在874件規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的地方規(guī)范性文件中，只有4件明確提出“行政應(yīng)急”。雖然上述法律規(guī)范中鮮有使用“行政應(yīng)急”一詞的，但《湖南省行政程序規(guī)定》第122-129條規(guī)定的行政應(yīng)急的原則、措施和程序都可以在其中找到原型或者類似規(guī)定。
七、聽證與公開
聽證是主要的行政程序之一，《湖南省行政程序規(guī)定》第六章規(guī)定了行政聽證。我們以“聽證”和“行政聽證”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索后發(fā)現(xiàn)：自《行政處罰法》實施以來，聽證在行政管理領(lǐng)域使用范圍逐漸擴大，至今已有8件法律、22件行政法規(guī)、50件法規(guī)性文件涉及聽證。另外，還有228件部門規(guī)章規(guī)定了聽證，其中關(guān)于行政處罰的有55件，行政許可的有33件，行政立法和規(guī)章制定的有19件，行政復(fù)議的有5件，其他行政行為的有116件。標(biāo)題中含有聽證的部門規(guī)章有26件，其中關(guān)于聽證規(guī)則的一般規(guī)定有6件，其余都是針對具體行政行為的聽證。關(guān)于行政處罰的有8件，關(guān)于行政許可的有6件，關(guān)于調(diào)查聽證的有5件，關(guān)于價格聽證的有1件。地方性法規(guī)中規(guī)定聽證的有738件，其中標(biāo)題含“聽證”的地方性法規(guī)有11件，9件規(guī)定的是立法聽證，2件規(guī)定的是行政處罰聽證。地方政府規(guī)章共554件涉及聽證，標(biāo)題含“聽證”且專門對聽證進(jìn)行規(guī)定的地方政府規(guī)章有61件，其中關(guān)于行政處罰聽證的有28件，行政許可聽證的有9件，決策聽證的有8件。文本中提及聽證的地方規(guī)范性文件有6 755件。標(biāo)題含有“聽證”的地方性規(guī)范文件有195件，其中關(guān)于行政處罰聽證的有28件，關(guān)于許可聽證的有39件，關(guān)于價格聽證的有33件，關(guān)于重大決策（重要事項）聽證的有37件，關(guān)于信訪聽證的有22件，關(guān)于復(fù)議聽證的有9件，關(guān)于規(guī)劃聽證的有6件。
從聽證涉及的事項分布來看，1996-1997年，絕大部分法律規(guī)范是關(guān)于行政處罰的聽證規(guī)定。1998年之后，行政處罰和價格聽證的法律規(guī)范占主要部分。2004年之后，行政許可和行政決策聽證的法律規(guī)范逐漸增多�！缎姓幜P法》、《中華人民共和國價格法》、《行政許可法》中關(guān)于聽證的原則規(guī)定起到了引導(dǎo)和示范作用。國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的共同特點是：針對聽證的一般性規(guī)定很少，更多的規(guī)定是關(guān)于具體行政行為中的聽證制度。經(jīng)過統(tǒng)計，全國共有29個省級政府以法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式專門對聽證作了規(guī)定，占省級政府總數(shù)的94%。其中，只有云南省政府是以規(guī)范性文件形式規(guī)定的，其他地方都是以地方性法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定的。在全國省級地方中，雖然河南、福建兩省沒有統(tǒng)一對行政聽證進(jìn)行規(guī)定，但兩省政府的部分職能部門規(guī)定了特定管理事項的聽證程序。較大市政府中有22個以規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式專門對聽證進(jìn)行了規(guī)定，占較大市總數(shù)的45%。其中，有14個較大市是以規(guī)章形式規(guī)定的，占較大市總數(shù)的29%。此外，還有5個地方政府的職能部門以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了特定管理事項的聽證。總體上說，聽證制度作為從國外引進(jìn)的一項行政程序制度在全國已經(jīng)呈現(xiàn)出比較高的普及率，在行政決策、行政處罰、行政許可、行政復(fù)議、信訪等行為中都有體現(xiàn)。
《湖南省行政程序規(guī)定》第七章規(guī)定了行政公開程序。我們以“公開”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)有96件法律、88件行政法規(guī)、609件法規(guī)性文件、2 259件地方性法規(guī)、2 194件地方政府規(guī)章、41 123件地方規(guī)范性文件提及“公開”。再以“公開”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，除《中華人民共和國政府信息公開條例》作為專門對政府信息公開進(jìn)行規(guī)定的行政法規(guī)外，還有13件法規(guī)性文件專門對政務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開進(jìn)行了規(guī)定，12件部門規(guī)章對公開作了具體規(guī)定。規(guī)定“信息公開”的部門規(guī)范性文件有60件，規(guī)定“政務(wù)公開”的有50件。在地方層次，有20件地方性法規(guī)的標(biāo)題中含有“公開”字樣，其中規(guī)定村務(wù)公開的有6件、廠務(wù)公開（企務(wù)公開）的有12件、政務(wù)公開的有2件。在地方政府規(guī)章中有21件標(biāo)題中含有“政府信息公開”，其中省級政府有10個、較大市級政府有11個。標(biāo)題中有“政務(wù)公開”的地方政府規(guī)章有10件，其中省級政府有5個、較大市級政府有5個。此外，還有1 264件地方規(guī)范性文件的標(biāo)題中含有“政務(wù)公開”或“政府信息公開”字樣。據(jù)統(tǒng)計，目前全國30個省級地方和全部較大市級地方都通過法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對政府信息公開、政務(wù)公開、行政公開進(jìn)行了專門規(guī)定。其中，共有15個省級、14個較大市是通過法規(guī)或者規(guī)章的形式專門進(jìn)行規(guī)定的，分別占省級地方總數(shù)的45%、較大市總數(shù)的29%。
八、行政監(jiān)督與責(zé)任追究
《湖南省行政程序規(guī)定》第八章規(guī)定了對行政系統(tǒng)的監(jiān)督。我們以“行政監(jiān)督”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)，在國務(wù)院部門和地方政府許多規(guī)章的規(guī)定中，行政監(jiān)督指的是行政機關(guān)對某行業(yè)或某領(lǐng)域的監(jiān)督，與《湖南省行政程序規(guī)定》所規(guī)定的行政監(jiān)督的含義差異很大。以“執(zhí)法監(jiān)督”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：有14件部門規(guī)章、15件部門規(guī)范性文件直接規(guī)定了行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，涉及海事、交通、質(zhì)檢、建設(shè)、司法、稅務(wù)、公安等20多個領(lǐng)域。在地方層次上，有13件地方性法規(guī)的標(biāo)題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中有9件省級法規(guī)和3個較大市級法規(guī)；有40件地方政府規(guī)章標(biāo)題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中有18件省級規(guī)章、12件較大市級規(guī)章。此外，還有112件地方規(guī)范性文件標(biāo)題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中省級8件、較大市級7件。綜合上述規(guī)范，全國共有26個省級地方、16個較大市以地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件形式專門規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)督（行政監(jiān)督），分別占省級地方總數(shù)的84%、較大市總數(shù)的33%；其中24個省、13個較大市是以法規(guī)或者規(guī)章形式規(guī)定的。
《湖南省行政程序規(guī)定》第九章規(guī)定了責(zé)任追究，提出實行行政問責(zé)制度，對行政機關(guān)及其工作人員的行政違法行為進(jìn)行責(zé)任追究。我們以“責(zé)任追究”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：國務(wù)院于2001年4月21日制定《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》之后，又有2件法規(guī)性文件[24]規(guī)定責(zé)任追究的具體制度，國務(wù)院部門中有7個以部門規(guī)章形式規(guī)定責(zé)任追究，更多的部門則以規(guī)范性文件形式規(guī)定責(zé)任追究，涉及鐵道、交通、林業(yè)、防火、國土資源、教育、財政、稅收、衛(wèi)生、工商、文物、保險、建設(shè)、質(zhì)檢、人民銀行等十多個領(lǐng)域。我們以“責(zé)任追究”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：有4個省、3個較大市以地方性法規(guī)形式規(guī)定了責(zé)任追究制度。其中，有3個省和1個較大市主要規(guī)定的是司法人員的責(zé)任追究，1個省和2個較大市規(guī)定的是行政執(zhí)法責(zé)任追究。59件地方政府規(guī)章直接規(guī)定了“行政執(zhí)法責(zé)任追究”，涉及24個省級地方、12個較大市。國務(wù)院辦公廳2005年7月9日發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）后，各地相繼建立相關(guān)制度。我們以“執(zhí)法責(zé)任制”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索后發(fā)現(xiàn)：國務(wù)院有13個部門以部門規(guī)范性文件的形式對本系統(tǒng)推行行政執(zhí)法責(zé)任制作了規(guī)定。在地方層次上，有2個省、7個較大市以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責(zé)任制，有14個省、9個較大市以地方政府規(guī)章的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責(zé)任制。
匯總上述法律規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)：全部省級地方均以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責(zé)任追究或行政執(zhí)法責(zé)任制，其中28個省級地方以法規(guī)或規(guī)章的形式作了規(guī)定，占總數(shù)的90%。全國43個較大市是以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責(zé)任追究或行政執(zhí)法責(zé)任制，占總數(shù)的86%。其中，有24個較大市是以法規(guī)或者規(guī)章的形式加以規(guī)定的，有19個較大市是以規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定的。
九、初步結(jié)論
以上我們以《湖南省行政程序規(guī)定》中的12個關(guān)鍵詞為線索，分析了我國行政程序法制化的現(xiàn)狀，從中可以得出以下三個初步結(jié)論：
1.我國行政程序法制水平已經(jīng)比較高，尤其是在部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方規(guī)范性文件層面上。我們所選擇的《湖南省行政程序規(guī)定》中12個關(guān)于行政程序的關(guān)鍵詞，其實涉及行政決策、規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、特別行政行為程序、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等八項基本行政程序制度�？紤]到特別行政行為程序的差異性較大，因此，我們選擇其他七項程序制度在省級和較大市級地方政府層面進(jìn)一步比較其法制化程度，經(jīng)過分析后發(fā)現(xiàn)：這七項程序制度的法制化程度在省級和較大市級的情況基本一致。規(guī)范性文件、行政責(zé)任追究、行政公開、行政聽證四項程序制度的法制化程度最高。其中，規(guī)范性文件、行政責(zé)任追究兩項程序制度在省級政府層面的法制化程度已經(jīng)達(dá)到100%，在較大市級政府層面的法制化程度也分別達(dá)到86%和88%，行政公開在省級政府層面的法制化程度為97%，在較大市級政府層面的法制化程度為100%；行政聽證在省級政府層面的法制化程度為94%，在較大市級政府層面的法制化程度為45%。即使行政監(jiān)督在省級政府層面的法制化程度也達(dá)到84%，在較大市級政府層面的法制化程度則達(dá)到33%。而行政執(zhí)法程序的法制化程度不是很高，在省級政府層面為45%，在較大市級政府層面為16%。行政決策法制化程度最低，在省級政府層面只有32%，在較大市級政府層面為41%。從七項程序制度的比較來看，規(guī)范性文件和行政責(zé)任追究兩種程序制度法制化程度在全國范圍內(nèi)都很高，基本實現(xiàn)了全國普及；而行政決策和行政執(zhí)法的法制化程度都在50%以下。為了對全國各省的情況作橫向?qū)Ρ�，我們將各省對七項程序制度的�?guī)定情況進(jìn)行匯總分析，發(fā)現(xiàn)全國所有省級地方政府都對上述七項制度中的三項以上進(jìn)行了規(guī)范，其中45%的省級地方政府規(guī)定了六項以上，90%的省級地方政府規(guī)定了五項以上，全國僅有三個省級地方政府規(guī)定了四項以下。從國務(wù)院部門和地方政府的對比來看，地方政府較之國務(wù)院部門在制定有關(guān)行政程序的法律規(guī)范方面更為積極，制定出的法律規(guī)范也更具可操作性。
2.行政程序的法制化在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出明顯的對國家法律和國務(wù)院相關(guān)決定加以貫徹落實的“回應(yīng)型”立法的特征。這主要體現(xiàn)為兩個方面：一是如果國家法律和國務(wù)院決定對相關(guān)程序制度作了規(guī)定，那么此類程序制度的法制化程度在全國范圍內(nèi)就相對較高；反之，則相對較低。例如，為對《行政處罰法》和《行政許可法》進(jìn)行回應(yīng)，全國范圍內(nèi)普遍建立了行政聽證制度；為對國務(wù)院辦公廳《若干意見》加以回應(yīng)，全國范圍內(nèi)開展了行政執(zhí)法責(zé)任制的立法；為對《中華人民共和國立法法》加以回應(yīng)，全國范圍內(nèi)的規(guī)范性文件制定、備案方面的立法也較為完備；為對《依法行政決定》加以回應(yīng)，全國范圍內(nèi)積極完善行政決策等制度。反之，如果某些程序制度沒有上位法和國務(wù)院相關(guān)決定的規(guī)定，那么其法制化程度就比較低。例如，關(guān)于行政合同，由于目前尚無法律規(guī)范專門以“行政合同”為標(biāo)題進(jìn)行規(guī)范，因而全國范圍內(nèi)關(guān)于行政合同法制化的程度就很低。類似的問題在行政指導(dǎo)行為的程序中也體現(xiàn)出來。二是對同一程序制度，各部門和各地方立法表現(xiàn)出明顯的相似性。各部門和各地方政府對同一程序制度的規(guī)定，相似程度比較高，尤其是在國家法律或國務(wù)院對這些程序制度已經(jīng)加以規(guī)定的情況下。例如，自國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《若干意見》之后，各部門各地方政府對行政執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定基本上是相似的。又如，各地方政府關(guān)于行政聽證的規(guī)定也大同小異。這種立法的同一化或類似化現(xiàn)象也在一定程度上符合“回應(yīng)型”立法的特點。
3.行政程序立法已經(jīng)完成“先地方后中央”的試驗階段，制定全國統(tǒng)一的行政程序法典已經(jīng)具備比較充分的現(xiàn)實法制基礎(chǔ)。前文分析表明，從總體上看，在2004年之前，國務(wù)院部門和地方政府對于行政程序的法制化更多地體現(xiàn)為對國家法律中有關(guān)程序規(guī)定的貫徹和執(zhí)行，幾乎不存在自主性程序立法。在2004年之后，各部門和各地方政府對《依法行政綱要》、《若干意見》和《依法行政決定》中關(guān)于程序的規(guī)定采取了積極回應(yīng)的態(tài)度，這在一定程度上表明了行政程序在全國范圍內(nèi)具有相當(dāng)高的接受程度。更為重要的是，法律文件中關(guān)于行政程序的規(guī)定，已經(jīng)從上世紀(jì)80年代的每年僅制定一到兩件且內(nèi)容極為簡單的局面，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在每年制定數(shù)量眾多且內(nèi)容已經(jīng)涵蓋程序法的所有要素和領(lǐng)域的局面。隨著《湖南省行政程序規(guī)定》的成功實踐以及全國各地行政程序規(guī)定十多年的發(fā)展，規(guī)范性文件、行政聽證、行政公開、責(zé)任追究等各個行政程序要素的法制化程度在全國范圍內(nèi)的普及率大大提高。因此，我們可以這樣認(rèn)為，針對這些程序制度制定全國統(tǒng)一的行政程序法典已經(jīng)具備比較充分的現(xiàn)實法制基礎(chǔ)，行政程序立法已經(jīng)完成“先地方后中央”的試驗階段。對于法制化程度較低的特別行為程序來說，雖然存在一定的立法難度，但從另一個角度而言，也迫切需要全國統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)范。
注釋:
[1]參見曉航：《法訊》，http：//finance.sina.com.cn/roll/20060208/1025540104.shtml，2010-05-12。
[2]參見王萬華：《論我國盡早制定行政程序法典的必要性與可行性》，http：//WWW.148cn.org/data/2006/1201/article_30013.htm，2010-05-12。
[3]考慮到行政立法用語的特點，在分析部分行政程序時，我們增加了與上述關(guān)鍵詞相關(guān)的詞語進(jìn)行檢索。對此，文中均有具體說明。
[4]該數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)址是：WWW.Chinalawinfo.com。該信息庫收錄了1949年至今約15萬多部法律文件，詳細(xì)分為21個子數(shù)據(jù)庫。其中包括11個主要數(shù)據(jù)庫，10個參考資料數(shù)據(jù)庫，幾乎涵蓋了法律和法學(xué)文獻(xiàn)資源的各個方面，是目前國內(nèi)比較全面的法律專業(yè)數(shù)據(jù)庫之一。
[5]它們是1996年11月30日實施的《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》、1996年8月26日實施的《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》和1992年8月31日實施的《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》。
[6]缺湖北省。
[7]我國現(xiàn)有省級政府31個（不含我國臺灣地區(qū)），較大的市49個，其中省會城市27個、經(jīng)濟特區(qū)城市4個、國務(wù)院批準(zhǔn)的其他城市有18個。
[8]它們是2008年5月12日實施的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和2004年3月22日實施的《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的實施綱要》。
[9]它們是2006年12月5日實施的《國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會聽證規(guī)則》和2005年12月30日實施的《國家食品藥品監(jiān)督管理局聽證規(guī)則（試行）》。
[10]它們是2005年4月1日實施的《深圳市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》和2004年7月1日實施的《大同市行政執(zhí)法責(zé)任制條例》。
[11]即2006年11月29日實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范部門涉外規(guī)章和規(guī)范性文件制定工作的通知》。
[12]全部省級政府都已經(jīng)制定有關(guān)規(guī)范性文件的地方政府規(guī)章。
[13]它們是湖北省、遼寧省、山西省、黑龍江省、湖南省、福建省和吉林省。
[14]它們是河北省石家莊市和新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市。
[15]它們是重慶市、河北省、海南省、廣西壯族自治區(qū)、天津市、北京市、黑龍江省和四川省。
[16]它們是2005年5月10實施的《云南省專利行政執(zhí)法規(guī)定》和1999年3月16日實施的《海南省生豬屠宰行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行實施辦法》。
[17]它們是山東省青島市、江西省南昌市、貴州省貴陽市、江蘇省徐州市、江蘇省南京市和山東省濟南市。
[18]它們是廣東省廣州市、寧夏回族自治區(qū)銀川市、廣東省深圳市和遼寧省鞍山市。
[19]它們是福建省廈門市、河南省鄭州市、廣東省深圳市、山東省青島市、青海省西寧市和四川省成都市。
[20]它們是遼寧省本溪市、廣東省深圳市和河南省鄭州市。
[21]即2008年1月28日實施的《大連市行政執(zhí)法檔案管理辦法》。
[22]即2003年5月31日實施的《深圳市行政執(zhí)法主體公告管理規(guī)定》。
[23]它們是湖北省、遼寧省、山西省、黑龍江省、湖南省、福建省、吉林省、重慶市、四川省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、海南省、北京市和天津市。
[24]它們是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2002年8月9日印發(fā)的《關(guān)于對涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實行責(zé)任追究的暫行辦法》和國務(wù)院于2007年9月14日印發(fā)的《關(guān)于同意建立重特大生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究溝通協(xié)調(diào)工作部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》。