內容提要: 《湖南省行政程序規(guī)定》是我國第一部直接以“行政程序”為標題的法律規(guī)范，在行政程序立法領域具有標志性意義。這部全面規(guī)范行政程序的法律規(guī)范文本，對行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、特別行政行為與應急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責任追究等行政行為的程序都作了規(guī)定。以這部法規(guī)中關于程序制度的12個關鍵詞為線索來分析我國行政程序法制化成熟程度，可以發(fā)現(xiàn)：我國行政程序法制水平已經比較高，尤其是體現(xiàn)在部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方規(guī)范性文件層面上；行政程序的法制化在全國范圍內明顯呈現(xiàn)出對國家法律和國務院相關決定加以貫徹落實的“回應型”立法的特征。種種跡象表明，行政程序立法已經完成“先地方后中央”的試驗階段，已經充分具備制定全國統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎。
關鍵詞: 行政程序法典/立法狀況/法制化/法律規(guī)范體系
一、問題與方法
雖然2003年《中華人民共和國行政程序法》曾列入第十屆全國人民代表大會常務委員會的五年立法規(guī)劃，[1]但最高國家權力機關至今尚未正式啟動制定統(tǒng)一行政程序法典的立法程序。一個主要原因是理論和實務界對我國是否已經具備制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎存在分歧，對行政程序規(guī)范在我國法律體系中的成熟程度仍然缺乏實證分析。[2]2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的正式實施，填補了地方層面統(tǒng)一行政程序立法的空白�！逗鲜⌒姓绦蛞�(guī)定》是我國第一部直接以“行政程序”為標題的法律規(guī)范，在行政程序立法領域具有標志性意義。這部全面規(guī)范行政程序的法律規(guī)范文本，對行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、特別行政行為與應急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責任追究等行政行為的程序都作了規(guī)定。我們從《湖南省行政程序規(guī)定》的文本中選擇行政程序、行政決策、規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、特別行為中的行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責任追究等12個關鍵詞[3]作為線索來分析我國行政程序制度，揭示出現(xiàn)階段行政程序的立法狀況。
我們選擇“北大法寶——《中國法律檢索系統(tǒng)》”[4]作為檢索信息庫。作為本文分析的樣本庫主要來自其中的兩個子數(shù)據(jù)庫：《中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫》和《中國地方法規(guī)規(guī)章庫》。我們使用的檢索方法有兩種：標題關鍵詞檢索與全文關鍵詞檢索。由于分析對象是我國現(xiàn)行有效的法律規(guī)范，因此，在檢索時均設定“現(xiàn)行有效”作為時效條件。本文檢索的法律規(guī)范截至2009年10月16日。
二、行政程序
雖然《湖南省行政程序規(guī)定》是目前我國唯一一部直接以“行政程序”為標題的法律規(guī)范，但在我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系中以“程序”為標題的法律規(guī)范卻不少。我們以“程序”為關鍵詞進行標題檢索后，查詢到行政法規(guī)2件、法規(guī)性文件9件、部門規(guī)章94件、地方性法規(guī)54件、地方政府規(guī)章132件、地方部門規(guī)范性文件398件、地方規(guī)范性文件939件。為了對有關程序的法律規(guī)范的發(fā)展過程有所了解，我們選擇標題含有“程序”的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章進行對比分析。國務院部門和地方政府都是從1985年開始制定以“程序”為標題的規(guī)章�？傮w上說，規(guī)定程序的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章總體上呈增長趨勢。1990年之前，全國范圍內關于行政程序的法律規(guī)范數(shù)量比較少。1985-1987年，部門規(guī)章每年只制定1件；1989-1994年，每年也只制定2-3件；地方政府規(guī)章在1985年制定的只有1件；1986-1993年，每年制定的只有2-4件；1995-1999年，有關行政程序的法律規(guī)范數(shù)量增加非常之快，部門規(guī)章在1996年達到歷史峰值，當年制定8件，地方政府規(guī)章則在1997年達到歷史峰值，當年制定19件；2000-2004年，規(guī)章數(shù)量有所減少；2005—2009年，又出現(xiàn)上升趨勢。通過分析檢索到的全部規(guī)章，我們發(fā)現(xiàn)1996-1999年，由于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）頒布，國務院不少部門和地方政府都制定了有關行政處罰具體程序的規(guī)章，這是該期間規(guī)章數(shù)量處于歷史峰值的主要原因。同理，2005年以后，在《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的推動下，關于行政許可程序的規(guī)章增多。
接著，我們進一步分析了規(guī)定行政程序法規(guī)的基本內容。在中央層次，9部法規(guī)性文件中有8件是國務院辦公廳發(fā)布的文件，主要規(guī)定行政法規(guī)解釋權限和程序、國務院行政復議案件處理程序、節(jié)日、紀念日、活動日的設立程序、對外經濟技術展覽會的審批程序、部際聯(lián)席會議的審批程序等事項。在地方層次，54件地方性法規(guī)中有3件是有關行政行為程序的法規(guī)。[5]從部門規(guī)章和地方政府規(guī)章規(guī)定的內容來看，部門規(guī)章規(guī)定的內容涉及規(guī)范性文件制定的有22件，行政處罰的有27件，行政許可的有11件，其他行政復議、行政鑒定、審計等方面的各有3-4件。地方政府規(guī)章規(guī)定的內容與部門規(guī)章規(guī)定的內容大致相同，規(guī)定立法問題的最多，有55件，行政處罰的次之，有33件，行政許可的有8件，其他還有行政復議等。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中規(guī)定最多的3項分別是行政立法、行政處罰和行政許可。從上述規(guī)章的普及程度來看，發(fā)布標題含“程序”的規(guī)章的國務院部門，包括現(xiàn)存的和已經撤銷的共52個。在地方層次，共有30個省級地方[6]和35個較大市發(fā)布標題含“程序”的地方政府規(guī)章，分別占省級地方總數(shù)的97%和較大市總數(shù)的71%。[7]
三、行政決策
《湖南省行政程序規(guī)定》第三章第一節(jié)對重大行政決策的程序作了規(guī)定。我們以“行政決策”、“重大行政決策”、“重大事項決策”為關鍵詞進行全文檢索，發(fā)現(xiàn)有2件國務院法規(guī)性文件規(guī)定了行政決策程序，[8]2件部門規(guī)章規(guī)定了行政決策前的聽證程序，[9]74件部門規(guī)范性文件規(guī)定了建立和健全行政決策程序或完善行政決策機制，其中有10個國務院組成部門、3個國務院直屬機構、2個部委管理的局對行政決策中的專家咨詢、聽證等程序作了規(guī)定，但絕大多數(shù)部門沒有對決策程序作出專門規(guī)定。在地方層次，2個較大市制定的地方性法規(guī)中規(guī)定了完善行政決策機制和決策聽證程序，[10]7個省級政府、11個較大市政府則以地方政府規(guī)章的形式對重大事項決策程序作出了規(guī)定，42份規(guī)范性文件單獨就行政決策的專家咨詢、公示、聽證、評估等程序進行了規(guī)范，其中省級政府發(fā)布的有3份，省級政府職能部門發(fā)布的有5份，市級政府發(fā)布的有33份，市級政府職能部門發(fā)布的有1份。經統(tǒng)計，截至2009年11月，已經有10個省級地方、20個較大市以規(guī)章或規(guī)范性文件形式對重大行政決策程序作出了專門規(guī)定，占省級地方總數(shù)的32%，占較大市總數(shù)的41%；其中以地方政府規(guī)章形式規(guī)定的占省級地方總數(shù)的23%，占較大市總數(shù)的22%。
從這些地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件制定的時間來看，最早的是黑龍江省于1990年制定的《黑龍江省人民政府關于重大決策落實的督辦檢查制度》，其次是在12年后，即2002年4月18日廣東省汕頭市人民政府發(fā)布的《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。從行政決策的地方立法時間來看，地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件2003年之前零星出現(xiàn)，2004年之后增長迅速，2008年達到歷史峰值。在收集到的19件專門以行政決策為題的地方政府規(guī)章中，對行政決策程序作綜合規(guī)定的有7件，占37%；其他12件都是單獨規(guī)定決策中涉及的具體制度。
推動地方政府對行政決策進行立法的主要動力是《國務院全面推進依法行政的實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）和《國務院關于加強市縣政府依法行政決定》（以下簡稱《依法行政決定》）。其中，重大決策聽取意見、聽證、合法性審查、集體決定、實施后評價、責任追究等6項制度在地方層面均有體現(xiàn)，但規(guī)范化程度不盡相同。聽證制度的規(guī)范化程度最高。地方政府規(guī)章中單獨規(guī)定聽證的最多，共7件，占總數(shù)的37%；地方政府規(guī)范性文件中專門規(guī)定聽證的也最多，共18件，占總數(shù)的33%。在其他具體程序制度中，地方政府規(guī)章中單獨規(guī)定合法性審查的有3件，占16%；單獨規(guī)定公開或公示的有2件，占11%。地方規(guī)范性文件中，單獨規(guī)定專家咨詢的有10件，占19%；單獨規(guī)定公開或公示的有9件，占17%；專門規(guī)定評估的有3件，占6%；規(guī)定合法性審查的有1件，占2%。
此外，通過對甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、天津市、青海省、重慶市等六個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府關于行政決策的規(guī)章內容進行對比分析，發(fā)現(xiàn)各規(guī)章間的共性很多，表現(xiàn)為四個方面：（1）結構相似。這些規(guī)則基本上都是按照行政決策準備、擬訂、咨詢、征求意見、審議、決定、執(zhí)行、監(jiān)督、責任追究的程序進行規(guī)定。（2）依據(jù)一致。它們都依據(jù)《依法行政綱要》。（3）原則一致。它們都將科學、民主、依法決策作為行政決策的基本原則。（4）行政決策的制度也大致相同。總體上說，地方政府關于行政決策的立法相似度比較高，很多內容沿襲了《依法行政綱要》和《依法行政決定》中確立的原則和制度。
四、規(guī)范性文件
《湖南省行政程序規(guī)定》第三章第二節(jié)規(guī)定了“制定規(guī)范性文件”的程序。我們以“規(guī)范性文件”為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：有關規(guī)范性文件制定程序的法規(guī)性文件只有1件。[11]國務院部門對規(guī)范性文件的制定、備案等程序進行規(guī)定的比較少，只有部門規(guī)章3件、部門規(guī)范性文件5件。標題中含有“規(guī)范性文件”字樣的地方性法規(guī)共有16件，標題中含有“規(guī)范性文件”的地方政府規(guī)章則有70件。
從立法時間上看，在地方政府規(guī)章中，較早的是1990年4月1日制定的《寧波市規(guī)范性文件備案規(guī)定》和1990年12月1日制定的《唐山市行政機關規(guī)范性文件備案規(guī)定》。從規(guī)定的內容來看，地方性法規(guī)主要規(guī)定規(guī)范性文件備案審查制度，地方政府規(guī)章主要規(guī)定規(guī)范性文件的制定、備案、監(jiān)督等程序。從規(guī)定形式來看，地方性法規(guī)和地方規(guī)章將規(guī)范性文件制定程序進行綜合規(guī)定的不多，只有18件。它們主要作具體規(guī)定，將“規(guī)范性文件制定和備案程序”一并規(guī)定的有16件，單獨規(guī)定“規(guī)范性文件制定”的有8件，單獨規(guī)定“規(guī)范性文件備案”的有23件，規(guī)定“規(guī)范性文件監(jiān)督、清理、解釋、確認公布、異議審查”等程序的有6件。地方規(guī)范性文件中，規(guī)定“制定程序”的有159件，規(guī)定“備案程序”的有129件，將“制定和備案程序”一并規(guī)定的有18件。
從層級上看，國務院部門對規(guī)范性文件給予關注的不多，不足10個部門，地方層面則積極一些。在地方性法規(guī)中，省級地方性法規(guī)有15件，較大市級地方性法規(guī)有1件。在地方政府規(guī)章中，省級政府制定的有39件，[12]較大市級政府制定的有31件。到2009年11月，我國全部省級地方和43個較大市（占較大市總數(shù)的88%）均通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對規(guī)范性文件的制定或備案等程序作了專門規(guī)定，其中100%的省級地方是通過法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定的，26個較大市是通過法規(guī)或規(guī)章形式規(guī)定的，占較大市總數(shù)的60%，17個較大市是以規(guī)范性文件形式制定的，占較大市總數(shù)的40%。
五、行政執(zhí)法
《湖南省行政程序規(guī)定》第四章規(guī)定了行政執(zhí)法程序。我們以“行政執(zhí)法”為標題進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：有22件部門規(guī)章對行政執(zhí)法程序作了規(guī)定，分別涉及質量監(jiān)督檢驗、測繪、農業(yè)、新聞出版、交通、煤炭、林業(yè)、文化、專利、地震、商檢、電力、鹽業(yè)行政管理等19個領域；153份部門規(guī)范性文件對行政執(zhí)法證件、行政執(zhí)法文書、執(zhí)法調查取證等行政執(zhí)法的具體制度作了規(guī)定，涵蓋工商行政、海洋、商務、安全生產、產品認證、知識產權、衛(wèi)生、通信、環(huán)境、工業(yè)和信息化、人民防空等32個領域。從地方層次來看，7個省、[13]2個較大市[14]專門以地方性法規(guī)形式制定了行政執(zhí)法條例。除《湖南省行政程序規(guī)定》對行政執(zhí)法程序加以規(guī)定外，還有153份地方政府規(guī)章對行政執(zhí)法作了專門規(guī)定。8個省級政府[15]對行政執(zhí)法作了綜合規(guī)定，2個省級政府針對專項行政執(zhí)法制定了規(guī)章，[16]而湖北省專門針對行政執(zhí)法爭議制定了《行政執(zhí)法爭議協(xié)調辦法》，還有20個省級政府專門制定了規(guī)范行政執(zhí)法證件的規(guī)章。有6個較大市[17]政府的規(guī)章對行政執(zhí)法進行了綜合規(guī)定；4個較大市政府的規(guī)章專門規(guī)定了行政執(zhí)法爭議的解決和協(xié)調機制；[18]6個較大市[19]政府的規(guī)章專門規(guī)定了行政執(zhí)法證件制度；3個較大市[20]政府的規(guī)章規(guī)定了委托行政執(zhí)法程序； 1個較大市政府的規(guī)章規(guī)定了執(zhí)法檔案；[21]1個較大市政府制定了行政執(zhí)法主體公告管理規(guī)定。[22]
經統(tǒng)計，14個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）[23]以法規(guī)或規(guī)章形式對行政執(zhí)法程序作了綜合規(guī)定，占省級地方總數(shù)的45%；20個省級政府規(guī)章對行政執(zhí)法證制度作了專門規(guī)定，占省級地方總數(shù)的65%；8個較大市以法規(guī)或規(guī)章形式對行政執(zhí)法作了綜合規(guī)定，占較大市總數(shù)的16%；5個省級地方、25個較大市以法規(guī)或者規(guī)章形式對文化或城管綜合執(zhí)法事項作了規(guī)定，分別占省級地方總數(shù)的16%和較大市總數(shù)的51%。在標題中含有“行政執(zhí)法程序”的地方規(guī)范性文件中，有3個省級政府職能部門制定了行業(yè)執(zhí)法程序，1個較大市政府制定了行政執(zhí)法程序的綜合規(guī)定。還有相當部分的法規(guī)和規(guī)章是針對行政執(zhí)法監(jiān)督和行政執(zhí)法責任制的規(guī)定，將在下文中進行分析。
六、特別行為
《湖南省行政程序規(guī)定》第五章規(guī)定了特別行為程序，分別對行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解等行政行為程序作了規(guī)定。關于行政合同的規(guī)定，我們采用全文關鍵詞檢索后發(fā)現(xiàn)：《依法行政綱要》是目前規(guī)定行政合同的最高級別法規(guī)性文件。此外，還有9份部門規(guī)范性文件對行政合同作了規(guī)定。只有1件地方性法規(guī)中提及行政合同。6個地方政府以規(guī)章形式規(guī)定行政合同，其中省級政府規(guī)章有2件，較大市政府規(guī)章有4件。地方規(guī)范性文件共130份提及行政合同。上述法律規(guī)范中對行政合同規(guī)定最為詳細的是《湖南省行政程序規(guī)定》，其他法律規(guī)范則只是提及“應當簽訂行政合同”或“發(fā)揮行政合同的作用”等，而對于行政合同的具體規(guī)定則很少。
關于行政指導，經過檢索，我們發(fā)現(xiàn)在《依法行政綱要》實施之前，1993年9月23日實施的《國務院辦公廳關于再次重申發(fā)布全國性對外經貿法規(guī)、政策有關規(guī)定的通知》中曾經提及行政指導，此外，有2件部門規(guī)章、44件部門規(guī)范性文件提及行政指導。在規(guī)定行政指導的部門規(guī)范性文件中，國家工商行政管理總局發(fā)布的有23件，占規(guī)定行政指導的所有部門規(guī)范性文件總數(shù)的52%，其他部門發(fā)布21件，占48%。在地方層次，3件地方性法規(guī)、6件地方政府規(guī)章提及行政指導，還有267件地方規(guī)范性文件規(guī)定了行政指導，標題中含有“行政指導”的有7件，其中工商行政管理系統(tǒng)就有5件。
行政裁決是指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)的授權，處理公民、法人或其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權密切相關的民事糾紛活動，目前主要應用于自然資源權屬、房屋拆遷補償?shù)刃姓芾眍I域。我們經過檢索后發(fā)現(xiàn)，規(guī)定行政裁決的法律有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國審計法》等；規(guī)定行政裁決的行政法規(guī)有2件、法規(guī)性文件有3件；規(guī)定行政裁決的部門規(guī)章有6件；有15個部門發(fā)布的23件部門規(guī)范性文件規(guī)定了行政裁決，其中原建設部制定了9件，占總數(shù)的39%，均與房屋拆遷有關。在全國現(xiàn)有87件涉及行政裁決的地方性法規(guī)中，絕大部分是關于自然資源管理和房屋拆遷的。其中，34件直接規(guī)定房屋拆遷，占總數(shù)的39%；31件關于自然資源管理，占總數(shù)的36%；10件關于土地資源管理，8件關于水資源利用，7件關于礦產資源管理和礦山安全，4件關于草原和草場管理，還有林業(yè)、漁業(yè)管理方面各1件。地方政府規(guī)章則有85件規(guī)定行政裁決，其中，直接規(guī)定房屋拆遷的有27件，占總數(shù)的32%；規(guī)定水、林木等資源的有7件，占總數(shù)的8%；規(guī)定土地資源的有6件，占7%；規(guī)定電力、職工勞動保護、招投標、環(huán)境污染的有17件，占總數(shù)的20%�！逗鲜⌒姓绦蛞�(guī)定》對行政裁決的規(guī)定主要是針對行政裁決的原則性規(guī)定，而前述法律規(guī)范則是針對房屋拆遷或自然資源等具體領域內的行政裁決的程序規(guī)定。
行政調解是行政機關居中對與行政管理密切相關的民事爭議進行協(xié)調的一種制度。我們經過檢索后發(fā)現(xiàn)，有1件部門規(guī)章、32件部門規(guī)范性文件規(guī)定了行政調解。在32件部門規(guī)范性文件中，國家工商行政管理總局發(fā)布了15件，占總數(shù)的47%。此外，還有10件地方性法規(guī)、3件地方政府規(guī)章、364件地方規(guī)范性文件涉及行政調解。與行政合同的立法狀況類似，《湖南省行政程序規(guī)定》是上述法律規(guī)范中對行政調解規(guī)定得最為完備的規(guī)范，其他法律規(guī)范只是提及行政調解或針對具體事項規(guī)定調解程序，缺乏原則性規(guī)定。
行政應急是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定的應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的措施。與其他行政行為相比，“行政應急”一詞的法制化程度很低。我們經過檢索后發(fā)現(xiàn)：《汶川地震災后重建條例》、《血吸蟲病防治條例》等24件行政法規(guī)對突發(fā)事件應對程序作了規(guī)定，但也都沒有明確提出“行政應急”。在127件涉及突發(fā)事件應對的法規(guī)性文件中只有《國務院辦公廳關于妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的通知》中明確提出行政應急，并作了規(guī)定；88份規(guī)定突發(fā)事件應對的部門規(guī)章也沒有明確提出“行政應急”一詞；在29份標題是“突發(fā)事件”的部門規(guī)范性文件中，也只有衛(wèi)生部發(fā)布的《各級疾病預防控制機構基本職責》和《疾病預防控制工作績效評估標準》兩份規(guī)范性文件使用了“行政應急”一詞；7件規(guī)定突發(fā)事件應對的地方性法規(guī)都涉及行政機關采取應對措施，但都沒有使用“行政應急”一詞；在15件規(guī)定突發(fā)事件應對的地方政府規(guī)章中，只有《湖南省行政程序規(guī)定》明確提出“行政應急”；在874件規(guī)定突發(fā)事件應對的地方規(guī)范性文件中，只有4件明確提出“行政應急”。雖然上述法律規(guī)范中鮮有使用“行政應急”一詞的，但《湖南省行政程序規(guī)定》第122-129條規(guī)定的行政應急的原則、措施和程序都可以在其中找到原型或者類似規(guī)定。
七、聽證與公開
聽證是主要的行政程序之一，《湖南省行政程序規(guī)定》第六章規(guī)定了行政聽證。我們以“聽證”和“行政聽證”作為關鍵詞進行全文檢索后發(fā)現(xiàn)：自《行政處罰法》實施以來，聽證在行政管理領域使用范圍逐漸擴大，至今已有8件法律、22件行政法規(guī)、50件法規(guī)性文件涉及聽證。另外，還有228件部門規(guī)章規(guī)定了聽證，其中關于行政處罰的有55件，行政許可的有33件，行政立法和規(guī)章制定的有19件，行政復議的有5件，其他行政行為的有116件。標題中含有聽證的部門規(guī)章有26件，其中關于聽證規(guī)則的一般規(guī)定有6件，其余都是針對具體行政行為的聽證。關于行政處罰的有8件，關于行政許可的有6件，關于調查聽證的有5件，關于價格聽證的有1件。地方性法規(guī)中規(guī)定聽證的有738件，其中標題含“聽證”的地方性法規(guī)有11件，9件規(guī)定的是立法聽證，2件規(guī)定的是行政處罰聽證。地方政府規(guī)章共554件涉及聽證，標題含“聽證”且專門對聽證進行規(guī)定的地方政府規(guī)章有61件，其中關于行政處罰聽證的有28件，行政許可聽證的有9件，決策聽證的有8件。文本中提及聽證的地方規(guī)范性文件有6 755件。標題含有“聽證”的地方性規(guī)范文件有195件，其中關于行政處罰聽證的有28件，關于許可聽證的有39件，關于價格聽證的有33件，關于重大決策（重要事項）聽證的有37件，關于信訪聽證的有22件，關于復議聽證的有9件，關于規(guī)劃聽證的有6件。
從聽證涉及的事項分布來看，1996-1997年，絕大部分法律規(guī)范是關于行政處罰的聽證規(guī)定。1998年之后，行政處罰和價格聽證的法律規(guī)范占主要部分。2004年之后，行政許可和行政決策聽證的法律規(guī)范逐漸增多。《行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《行政許可法》中關于聽證的原則規(guī)定起到了引導和示范作用。國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的共同特點是：針對聽證的一般性規(guī)定很少，更多的規(guī)定是關于具體行政行為中的聽證制度。經過統(tǒng)計，全國共有29個省級政府以法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式專門對聽證作了規(guī)定，占省級政府總數(shù)的94%。其中，只有云南省政府是以規(guī)范性文件形式規(guī)定的，其他地方都是以地方性法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定的。在全國省級地方中，雖然河南、福建兩省沒有統(tǒng)一對行政聽證進行規(guī)定，但兩省政府的部分職能部門規(guī)定了特定管理事項的聽證程序。較大市政府中有22個以規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式專門對聽證進行了規(guī)定，占較大市總數(shù)的45%。其中，有14個較大市是以規(guī)章形式規(guī)定的，占較大市總數(shù)的29%。此外，還有5個地方政府的職能部門以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了特定管理事項的聽證�？傮w上說，聽證制度作為從國外引進的一項行政程序制度在全國已經呈現(xiàn)出比較高的普及率，在行政決策、行政處罰、行政許可、行政復議、信訪等行為中都有體現(xiàn)。
《湖南省行政程序規(guī)定》第七章規(guī)定了行政公開程序。我們以“公開”作為關鍵詞進行全文檢索，發(fā)現(xiàn)已經有96件法律、88件行政法規(guī)、609件法規(guī)性文件、2 259件地方性法規(guī)、2 194件地方政府規(guī)章、41 123件地方規(guī)范性文件提及“公開”。再以“公開”為關鍵詞進行標題檢索，除《中華人民共和國政府信息公開條例》作為專門對政府信息公開進行規(guī)定的行政法規(guī)外，還有13件法規(guī)性文件專門對政務公開、村務公開、廠務公開進行了規(guī)定，12件部門規(guī)章對公開作了具體規(guī)定。規(guī)定“信息公開”的部門規(guī)范性文件有60件，規(guī)定“政務公開”的有50件。在地方層次，有20件地方性法規(guī)的標題中含有“公開”字樣，其中規(guī)定村務公開的有6件、廠務公開（企務公開）的有12件、政務公開的有2件。在地方政府規(guī)章中有21件標題中含有“政府信息公開”，其中省級政府有10個、較大市級政府有11個。標題中有“政務公開”的地方政府規(guī)章有10件，其中省級政府有5個、較大市級政府有5個。此外，還有1 264件地方規(guī)范性文件的標題中含有“政務公開”或“政府信息公開”字樣。據(jù)統(tǒng)計，目前全國30個省級地方和全部較大市級地方都通過法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對政府信息公開、政務公開、行政公開進行了專門規(guī)定。其中，共有15個省級、14個較大市是通過法規(guī)或者規(guī)章的形式專門進行規(guī)定的，分別占省級地方總數(shù)的45%、較大市總數(shù)的29%。
八、行政監(jiān)督與責任追究
《湖南省行政程序規(guī)定》第八章規(guī)定了對行政系統(tǒng)的監(jiān)督。我們以“行政監(jiān)督”為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)，在國務院部門和地方政府許多規(guī)章的規(guī)定中，行政監(jiān)督指的是行政機關對某行業(yè)或某領域的監(jiān)督，與《湖南省行政程序規(guī)定》所規(guī)定的行政監(jiān)督的含義差異很大。以“執(zhí)法監(jiān)督”為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：有14件部門規(guī)章、15件部門規(guī)范性文件直接規(guī)定了行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，涉及海事、交通、質檢、建設、司法、稅務、公安等20多個領域。在地方層次上，有13件地方性法規(guī)的標題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中有9件省級法規(guī)和3個較大市級法規(guī)；有40件地方政府規(guī)章標題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中有18件省級規(guī)章、12件較大市級規(guī)章。此外，還有112件地方規(guī)范性文件標題中含“執(zhí)法監(jiān)督”字樣，其中省級8件、較大市級7件。綜合上述規(guī)范，全國共有26個省級地方、16個較大市以地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件形式專門規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)督（行政監(jiān)督），分別占省級地方總數(shù)的84%、較大市總數(shù)的33%；其中24個省、13個較大市是以法規(guī)或者規(guī)章形式規(guī)定的。
《湖南省行政程序規(guī)定》第九章規(guī)定了責任追究，提出實行行政問責制度，對行政機關及其工作人員的行政違法行為進行責任追究。我們以“責任追究”作為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：國務院于2001年4月21日制定《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》之后，又有2件法規(guī)性文件[24]規(guī)定責任追究的具體制度，國務院部門中有7個以部門規(guī)章形式規(guī)定責任追究，更多的部門則以規(guī)范性文件形式規(guī)定責任追究，涉及鐵道、交通、林業(yè)、防火、國土資源、教育、財政、稅收、衛(wèi)生、工商、文物、保險、建設、質檢、人民銀行等十多個領域。我們以“責任追究”作為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：有4個省、3個較大市以地方性法規(guī)形式規(guī)定了責任追究制度。其中，有3個省和1個較大市主要規(guī)定的是司法人員的責任追究，1個省和2個較大市規(guī)定的是行政執(zhí)法責任追究。59件地方政府規(guī)章直接規(guī)定了“行政執(zhí)法責任追究”，涉及24個省級地方、12個較大市。國務院辦公廳2005年7月9日發(fā)布《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）后，各地相繼建立相關制度。我們以“執(zhí)法責任制”作為關鍵詞進行標題檢索后發(fā)現(xiàn)：國務院有13個部門以部門規(guī)范性文件的形式對本系統(tǒng)推行行政執(zhí)法責任制作了規(guī)定。在地方層次上，有2個省、7個較大市以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責任制，有14個省、9個較大市以地方政府規(guī)章的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責任制。
匯總上述法律規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)：全部省級地方均以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責任追究或行政執(zhí)法責任制，其中28個省級地方以法規(guī)或規(guī)章的形式作了規(guī)定，占總數(shù)的90%。全國43個較大市是以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式規(guī)定了行政執(zhí)法責任追究或行政執(zhí)法責任制，占總數(shù)的86%。其中，有24個較大市是以法規(guī)或者規(guī)章的形式加以規(guī)定的，有19個較大市是以規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定的。
九、初步結論
以上我們以《湖南省行政程序規(guī)定》中的12個關鍵詞為線索，分析了我國行政程序法制化的現(xiàn)狀，從中可以得出以下三個初步結論：
1.我國行政程序法制水平已經比較高，尤其是在部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及地方規(guī)范性文件層面上。我們所選擇的《湖南省行政程序規(guī)定》中12個關于行政程序的關鍵詞，其實涉及行政決策、規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、特別行政行為程序、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責任追究等八項基本行政程序制度�？紤]到特別行政行為程序的差異性較大，因此，我們選擇其他七項程序制度在省級和較大市級地方政府層面進一步比較其法制化程度，經過分析后發(fā)現(xiàn)：這七項程序制度的法制化程度在省級和較大市級的情況基本一致。規(guī)范性文件、行政責任追究、行政公開、行政聽證四項程序制度的法制化程度最高。其中，規(guī)范性文件、行政責任追究兩項程序制度在省級政府層面的法制化程度已經達到100%，在較大市級政府層面的法制化程度也分別達到86%和88%，行政公開在省級政府層面的法制化程度為97%，在較大市級政府層面的法制化程度為100%；行政聽證在省級政府層面的法制化程度為94%，在較大市級政府層面的法制化程度為45%。即使行政監(jiān)督在省級政府層面的法制化程度也達到84%，在較大市級政府層面的法制化程度則達到33%。而行政執(zhí)法程序的法制化程度不是很高，在省級政府層面為45%，在較大市級政府層面為16%。行政決策法制化程度最低，在省級政府層面只有32%，在較大市級政府層面為41%。從七項程序制度的比較來看，規(guī)范性文件和行政責任追究兩種程序制度法制化程度在全國范圍內都很高，基本實現(xiàn)了全國普及；而行政決策和行政執(zhí)法的法制化程度都在50%以下。為了對全國各省的情況作橫向對比，我們將各省對七項程序制度的規(guī)定情況進行匯總分析，發(fā)現(xiàn)全國所有省級地方政府都對上述七項制度中的三項以上進行了規(guī)范，其中45%的省級地方政府規(guī)定了六項以上，90%的省級地方政府規(guī)定了五項以上，全國僅有三個省級地方政府規(guī)定了四項以下。從國務院部門和地方政府的對比來看，地方政府較之國務院部門在制定有關行政程序的法律規(guī)范方面更為積極，制定出的法律規(guī)范也更具可操作性。
2.行政程序的法制化在全國范圍內呈現(xiàn)出明顯的對國家法律和國務院相關決定加以貫徹落實的“回應型”立法的特征。這主要體現(xiàn)為兩個方面：一是如果國家法律和國務院決定對相關程序制度作了規(guī)定，那么此類程序制度的法制化程度在全國范圍內就相對較高；反之，則相對較低。例如，為對《行政處罰法》和《行政許可法》進行回應，全國范圍內普遍建立了行政聽證制度；為對國務院辦公廳《若干意見》加以回應，全國范圍內開展了行政執(zhí)法責任制的立法；為對《中華人民共和國立法法》加以回應，全國范圍內的規(guī)范性文件制定、備案方面的立法也較為完備；為對《依法行政決定》加以回應，全國范圍內積極完善行政決策等制度。反之，如果某些程序制度沒有上位法和國務院相關決定的規(guī)定，那么其法制化程度就比較低。例如，關于行政合同，由于目前尚無法律規(guī)范專門以“行政合同”為標題進行規(guī)范，因而全國范圍內關于行政合同法制化的程度就很低。類似的問題在行政指導行為的程序中也體現(xiàn)出來。二是對同一程序制度，各部門和各地方立法表現(xiàn)出明顯的相似性。各部門和各地方政府對同一程序制度的規(guī)定，相似程度比較高，尤其是在國家法律或國務院對這些程序制度已經加以規(guī)定的情況下。例如，自國務院辦公廳發(fā)布了《若干意見》之后，各部門各地方政府對行政執(zhí)法責任制的規(guī)定基本上是相似的。又如，各地方政府關于行政聽證的規(guī)定也大同小異。這種立法的同一化或類似化現(xiàn)象也在一定程度上符合“回應型”立法的特點。
3.行政程序立法已經完成“先地方后中央”的試驗階段，制定全國統(tǒng)一的行政程序法典已經具備比較充分的現(xiàn)實法制基礎。前文分析表明，從總體上看，在2004年之前，國務院部門和地方政府對于行政程序的法制化更多地體現(xiàn)為對國家法律中有關程序規(guī)定的貫徹和執(zhí)行，幾乎不存在自主性程序立法。在2004年之后，各部門和各地方政府對《依法行政綱要》、《若干意見》和《依法行政決定》中關于程序的規(guī)定采取了積極回應的態(tài)度，這在一定程度上表明了行政程序在全國范圍內具有相當高的接受程度。更為重要的是，法律文件中關于行政程序的規(guī)定，已經從上世紀80年代的每年僅制定一到兩件且內容極為簡單的局面，轉變?yōu)楝F(xiàn)在每年制定數(shù)量眾多且內容已經涵蓋程序法的所有要素和領域的局面。隨著《湖南省行政程序規(guī)定》的成功實踐以及全國各地行政程序規(guī)定十多年的發(fā)展，規(guī)范性文件、行政聽證、行政公開、責任追究等各個行政程序要素的法制化程度在全國范圍內的普及率大大提高。因此，我們可以這樣認為，針對這些程序制度制定全國統(tǒng)一的行政程序法典已經具備比較充分的現(xiàn)實法制基礎，行政程序立法已經完成“先地方后中央”的試驗階段。對于法制化程度較低的特別行為程序來說，雖然存在一定的立法難度，但從另一個角度而言，也迫切需要全國統(tǒng)一立法進行規(guī)范。
注釋:
[1]參見曉航：《法訊》，http：//finance.sina.com.cn/roll/20060208/1025540104.shtml，2010-05-12。
[2]參見王萬華：《論我國盡早制定行政程序法典的必要性與可行性》，http：//WWW.148cn.org/data/2006/1201/article_30013.htm，2010-05-12。
[3]考慮到行政立法用語的特點，在分析部分行政程序時，我們增加了與上述關鍵詞相關的詞語進行檢索。對此，文中均有具體說明。
[4]該數(shù)據(jù)庫的網址是：WWW.Chinalawinfo.com。該信息庫收錄了1949年至今約15萬多部法律文件，詳細分為21個子數(shù)據(jù)庫。其中包括11個主要數(shù)據(jù)庫，10個參考資料數(shù)據(jù)庫，幾乎涵蓋了法律和法學文獻資源的各個方面，是目前國內比較全面的法律專業(yè)數(shù)據(jù)庫之一。
[5]它們是1996年11月30日實施的《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》、1996年8月26日實施的《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》和1992年8月31日實施的《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》。
[6]缺湖北省。
[7]我國現(xiàn)有省級政府31個（不含我國臺灣地區(qū)），較大的市49個，其中省會城市27個、經濟特區(qū)城市4個、國務院批準的其他城市有18個。
[8]它們是2008年5月12日實施的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》和2004年3月22日實施的《國務院全面推進依法行政的實施綱要》。
[9]它們是2006年12月5日實施的《國防科學技術工業(yè)委員會聽證規(guī)則》和2005年12月30日實施的《國家食品藥品監(jiān)督管理局聽證規(guī)則（試行）》。
[10]它們是2005年4月1日實施的《深圳市預防職務犯罪條例》和2004年7月1日實施的《大同市行政執(zhí)法責任制條例》。
[11]即2006年11月29日實施的《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范部門涉外規(guī)章和規(guī)范性文件制定工作的通知》。
[12]全部省級政府都已經制定有關規(guī)范性文件的地方政府規(guī)章。
[13]它們是湖北省、遼寧省、山西省、黑龍江省、湖南省、福建省和吉林省。
[14]它們是河北省石家莊市和新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市。
[15]它們是重慶市、河北省、海南省、廣西壯族自治區(qū)、天津市、北京市、黑龍江省和四川省。
[16]它們是2005年5月10實施的《云南省專利行政執(zhí)法規(guī)定》和1999年3月16日實施的《海南省生豬屠宰行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行實施辦法》。
[17]它們是山東省青島市、江西省南昌市、貴州省貴陽市、江蘇省徐州市、江蘇省南京市和山東省濟南市。
[18]它們是廣東省廣州市、寧夏回族自治區(qū)銀川市、廣東省深圳市和遼寧省鞍山市。
[19]它們是福建省廈門市、河南省鄭州市、廣東省深圳市、山東省青島市、青海省西寧市和四川省成都市。
[20]它們是遼寧省本溪市、廣東省深圳市和河南省鄭州市。
[21]即2008年1月28日實施的《大連市行政執(zhí)法檔案管理辦法》。
[22]即2003年5月31日實施的《深圳市行政執(zhí)法主體公告管理規(guī)定》。
[23]它們是湖北省、遼寧省、山西省、黑龍江省、湖南省、福建省、吉林省、重慶市、四川省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、海南省、北京市和天津市。
[24]它們是中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2002年8月9日印發(fā)的《關于對涉及農民負擔案（事）件實行責任追究的暫行辦法》和國務院于2007年9月14日印發(fā)的《關于同意建立重特大生產安全事故責任追究溝通協(xié)調工作部際聯(lián)席會議制度的批復》。