國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）已頒布兩年多，十年左右基本實現(xiàn)建設法治政府的目標不久將要進入倒計時。目前各地貫徹落實《綱要》雖然取得了很 大成績，但仍然存在著不同程度的形式化、口號化、實用化和利益化傾向。依法行政工作實效不彰，法治政府建設進展不快，如期實現(xiàn)法治政府目標面臨著諸多困難和問題，需要立即引起重視并盡快加以解決。而構建我國法治政府的指標體系，正是全面貫徹落實《綱要》、切實推進依法行政的一項重要舉措，將對法治政府建設產生全面和長期的影響。
一、構建法治政府指標體系的重要意義法治政府指標體系，是由反映法治政府本質要求、具有內在關聯(lián)的指標組成的評價系統(tǒng)。它以細化和量化法治政府要求為著眼點，運用科學的標準，選擇和確定有代表性的重要指標，組成指標體系，綜合測算各地依法行政的水平，并尋找推進依法行政過程中的問題及其解決對策。因此，法治政府指標體系是引導、評價和預測我國法治政府建設的一把標尺，對依法行政的推進具有重要意義和價值。
（一）法治政府指標體系具有引導功能，能夠為依法行政的推進提供具體而現(xiàn)實的內在動力。
十年左右基本實現(xiàn)法治政府的目標確立后，不少地方政府和國務院有關部門相繼確定了本地區(qū)、本部門推進依法行政的具體目標及要求。但是，依法行政畢竟只是對行政機關和公務員原則性的定性要求，法治政府目標也只是一個藍圖和方向�！毒V要》雖然對法治政府目標進行了一定程度的具體化，但仍然比較抽象和籠統(tǒng)，難以量化，缺少硬約束，因而容易造成推進依法行政工作干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣的局面，導致建設法治政府的目標流于口號和形式。
法治政府指標體系旨在通過對法治政府的精神實質進行深入剖析和科學概括的基礎上，把法治政府的內在要求分解、細化和量化，轉化為一個個可以測評的指標，組成一個體系和系統(tǒng)。從微觀上看，每一個指標及其數(shù)值要求均具體而客觀，構成了行政機關和公務員在法治政府的不同要求上清晰可辨的一個個努力目標，只有達到或接近這一數(shù)值才能符合這一要求；從宏觀上看，法治政府的指標體系綜合構成了一個全方位的目標要求，行政機關和公務員必須全面兼顧法治政府的各項要求，不能偏廢和失衡，否則同樣無法獲得好的分值。法治政府指標體系正是通過變虛為實、變抽象為具體，并通過宏觀與微觀的結合，把法治政府的原則要求轉化為易判別、可操作的具體標準，引導各級政府和公務員朝著某一方向努力，不僅可以統(tǒng)一各地對推進依法行政的認識，而且可以形成推進依法行政的內在驅動力。
（二）法治政府指標體系具有評價功能，能夠科學評定各級行政機關推進依法行政的成效。
我國法治政府建設的整體水平和狀況如何？各地區(qū)、各部門推進依法行政工作取得了何種成效？還存在哪些突出矛盾和困難？如何解決？這些問題不僅為社會各界所普遍關注，而且直接關系到法治政府目標能否實現(xiàn)及實現(xiàn)的進程。 無庸置疑，對整個國家或某一地區(qū)的依法行政狀況，可以進行定性描述和分析，這也是過去我們所采取的主要評價方法。然而，定性分析雖然重要，但其主觀性強，隨意性大，而且評價較為模糊；因此，定性分析既要以定量分析為基礎， 也要以定量分析為補充。法治政府指標體系就是要尋找和建立一個較為客觀、能為人們認可與接受的衡量標準，以此來測量和評價整個國家及各地方依法行政的狀況，相對準確地把握一個階段內某一地方推進依法行政的目標設置是否合理，推進措施是否有效，從而對國家及各地方法治政府建設的水平作出恰當、準確的評估和定位，對我國法治政府建設的進程作出科學判斷。
同時，通過法治政府指標體系的評價，可以對不同地區(qū)、不同部門的依法行政水平進行排位，比較和彰顯不同地區(qū)、不同部門建設法治政府的努力程度及推進成效，以起到激勵先進、鞭策后進的作用。
（三）法治政府指標體系具有預測功能，能夠為各地區(qū)確立依法行政的階段發(fā)展目標提供客觀依據(jù)。
構建法治政府指標體系的目的和意義，不僅在于能夠對各地依法行政的水平和成效作出正確評價，而且在于能夠直接為各地區(qū)建設法治政府的階段性發(fā)展目標的確立提供客觀依據(jù)。借助法治政府指標體系的評估結果，可以觀測到法治政府各項指標的變化情況，測算出某一地區(qū)依法行政的發(fā)展速度，從而預測該地區(qū)依法行政的發(fā)展態(tài)勢和未來走向。因此，各地可以此為依據(jù)，結合本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃， 統(tǒng)籌確定本地區(qū)下一階段的依法行政推進目標，并切實加以實施，以保障我國法治政府建設能沿著預定的軌道快速前進。
此外，對法治政府指標評估結果進行比較分析，可以及時發(fā)現(xiàn)制約和影響某一地區(qū)依法行政工作的主要問題、薄弱環(huán)節(jié)及其根源所在，從而制定相應對策，使建設法治政府工作更有的放矢。
二、構建法治政府指標體系的可行性
構建法治政府指標體系雖然意義很大，但是否可行還會存在爭議和疑問。近年來，隨著視野的開闊和認識的深化，國內運用指標體系評估和分析某一社會現(xiàn)象的嘗試不斷增多， 水平也日漸提高。但迄今為止，這些指標體系基本多用在經(jīng)濟、科技、現(xiàn)代化等客觀上易于用數(shù)據(jù)進行衡量的領域，其評估方法在國內外也得到廣泛認可，實施效果能夠反映真實情況。與經(jīng)濟、科技、現(xiàn)代化等領域相比，人們通常認為法治、法治政府是一個軟性環(huán)境評價，多屬于價值層面的要求，較難進行數(shù)據(jù)測量；即使可以獲得數(shù)據(jù)，也恐難以全面、客觀、準確地反映法治政府建設的真實情況。這一懷疑雖有一定道理，但它只能說明構建法治政府指標體系的困難性和艱巨性，并不能說明構建法治政府指標體系不可行。
法治與法治政府雖然多屬價值層面的理念要求，比較抽象和原則，但這決不意味著法治與法治政府是脫離人民生活、高高在上的奇思妙想和海市蜃樓，可望而不可及。相反，法治政府建設是人類的實踐活動，法治與法治政府的理念和精神要得到貫徹實施，就必然要轉化為具體要求，最終體現(xiàn)在人類的實踐活動中，成為人們日常生活的組成部分。在現(xiàn)代社會中，法治與法治政府不僅是人類共同追求的理想，而且已成為現(xiàn)代國家和社會公認的基本治理模式，成為人類極為重要的實踐活動，成為社會大眾的共同的生活方式。作為客觀存在的社會現(xiàn)象，法治和法治政府建設必然可以通過各種社會因素加以反映，必然可以運用各種方式加以觀察和研究。同樣，對于行政機關建設法治政府的種種努力，人民群眾自然會有親身感受和體驗；對其所產生的成效，社會也會有客觀的評價。
不可否認，與經(jīng)濟現(xiàn)象等其他社會現(xiàn)象相比，對法治建設進行定量分析要更為復雜，數(shù)據(jù)獲得也十分困難。這一方面要求我們能夠通過深入研究，真正理解和掌握法治與法治政府的內在要求及其運作規(guī)律，把對法治政府建設的定量分析建立在科學基礎之上；另一方面要求充分收集和積累法治政府建設的數(shù)據(jù)，必要時由專門機構負責調查、收集和分析。 事實上，目前行之有效的評價體系的數(shù)據(jù)，如GDP數(shù)據(jù)，一開始也并不是現(xiàn)成的或唾手可得的，而是在人們充分認識到它的重要性以后，有意識加以收集或者要求有關部門提供的。對一些重要數(shù)據(jù)，各國均設有專門機構負責調查、收集、整理和統(tǒng)計工作，從而逐步形成了高效、準 確的數(shù)據(jù)收集和保存體系。法治政府指標體系中有關經(jīng)濟和社會的相關指標，可以直接從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)或主管部門保存的資料中獲得；對那些十分重要而尚欠缺的資料和數(shù)據(jù)的指標，則完全可以通過建立新的數(shù)據(jù)采集或供給渠道獲得因此，法治政府指標化完全具有實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性。
三、法治政府指標體系的基本內容
依法行政和法治政府涉及面極其廣泛，眾多社會因素都與法治政府有或多或少的聯(lián)系或關聯(lián)，在某種程度上反映著法治政府的實際運作狀況。但是，法治政府指標體系不可能無所不包，它應當是一個以相對簡單明了的方式展現(xiàn)各地依法行政水平的系統(tǒng)；法治政府指標體系也不可能是一些指標和數(shù)據(jù)的簡單堆砌與組合，而應當是一個安排科學、結構合理、邏輯嚴謹?shù)挠袡C整體；同時，同法治政府有關的因素與法治政府的關聯(lián)程度差異很大，不能對這些因素不加選擇和區(qū)分，只有那些真正能夠直接反映法治政府內在要求的要素才能被納入到指標體系之中，這些指標必須具有充分的代表性和典型性。因此，法治政府指標體系的基本內容的確定和結構安排，攸關法治政府指標體系的科學性和有效性。
根據(jù)初步研究，并結合我國依法行政的實踐，我們認為，法治政府指標體系至少應當能 夠測算出三種結果：其一，測算年度某一地區(qū)的依法行政狀況和水平，旨在確定出該地區(qū)實現(xiàn)法治政府目標的進度，同時找出存在的問題并制定對策；其二，測算年度不同地區(qū)的依法行政狀況和水平，旨在比較和分析各地區(qū)依法行政水平的差異及其原因，并尋求解決方法；其三，測算十年左右法治政府目標初步實現(xiàn)時，我國依法行政的整體水平，旨在制定我國下一步依法行政乃至依法治國的總體戰(zhàn)略。
為了能夠深入反映法治政府的本質要求，我們認為應設置客觀指標和主觀指標兩部分指標系統(tǒng)，以綜合組成法治政府的指標體系。
客觀指標的數(shù)據(jù)是客觀的，大多可以通過統(tǒng)計報表或現(xiàn)有資料獲得，所評價的內容涉及的是法治政府應當具備的內在標準�！毒V要》按照依法行政的邏輯結構和行政權的運行過程，明確規(guī)定了法治政府的七項內在標準，即合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學民主決策機制、提高制度建設質量、理順行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法行為、建立防范和化解社會矛盾的機制、強化對行政行為的全方位監(jiān)督、提高公務員依法行政觀念和能力。這七項內在標準， 既是對我國建設法治政府本質要求和主要任務的深刻反映， 也是評價各地依法行政水平的基本依據(jù)，可以作為評價的一級指標。在此之下，再細化七項標準的具體要求，以分別確定二級和三級指標。通過設計和實施這些客觀指標，可以反映各級地方政府推進依法行政的努力程度、實際舉措和具體成效。 3
主觀指標的數(shù)據(jù)是主觀的，其內容是社會對行政機關依法行政水平和能力的評價，體現(xiàn)的是人民群眾對政府推進依法行政及其取得的成效的認可和滿意程度。依法行政的根本宗旨在于促進經(jīng)濟社會的協(xié)調和諧發(fā)展，維護、實現(xiàn)和發(fā)展最廣大人民群眾的權益。依法行政水平是否提高，法治政府是否實現(xiàn)，最終必須得到人民群眾的認可和承認。因此，社會公眾對法治政府的評價，是法治政府指標體系中必不可少的重要組成部分。這種評價更多地是通過對法治政府的主觀感受和內在體驗表現(xiàn)出來的，其基本內容除了以上述客觀指標的七項標準為基礎外，還應當反映法治政府的七個外在維度，即法治政府應當是有限政府、服務政府、陽光政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府，其行為應當符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統(tǒng)一六項基本要求。主觀指標的數(shù)據(jù)需要通過合理設計調查問卷、進行抽樣調查并經(jīng)過統(tǒng)計處理后才能獲得。最后， 通過賦予客觀指標和主觀指標的分值以不同權重，結合專家對各項分值及其關聯(lián) 數(shù)據(jù)的比較、分析和權衡，綜合測算出總分值，即為某一地區(qū)法治政府建設的實際狀況和水平。
四、構建法治政府指標體系的基本步驟
構建法治政府指標體系的目的，是要建立起一個能夠以比較簡明、合理的方式評價某一地區(qū)依法行政水平的指標系統(tǒng)。該系統(tǒng)應當科學準確，行之有效，能夠經(jīng)得起實踐的檢驗。不過，客觀而言，建設法治政府的指標體系，不僅在國內是第一次，在世界范圍內也不多見，其難度可想而知。但是，我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，迫切需要盡快建設法治政府，這就決定 了我國只能主要走自上而下的政府推進型法治化道路，而不可能象西方國家那樣花一二百年時間走自下而上的自發(fā)演進型法治化道路。因此，時不我待，我們只能知難而上，勇于進取，大膽進行法治創(chuàng)新。
從已成功建立的一些經(jīng)濟和社會指標體系來看，它們都大體經(jīng)歷了調查研究——形成指 標體系框架——進行試評——修改完善的發(fā)展過程，才逐漸得到認可和得以廣泛應用。 法治政府指標體系的建立同樣需要認真調查、深入研究、不斷嘗試和逐步完善�？梢钥紤]按以下 步驟和環(huán)節(jié)層層推進：
1.調查研究。構建和實施法治政府指標體系是一項復雜的工程，必須進行深入調查和研 究，詳細分析和論證其可行性，擬定出構建法治政府指標體系的基本思路。在調查研究的過程中，既要深入研究法治本身的特點，也要充分借鑒經(jīng)濟和社會指標研究已積累的經(jīng)驗與教訓。
2.擬定出法治政府指標體系的框架結構。在調查研究的基礎上，由專家學者會同政府法制部門的同志確定法治政府指標體系的基本框架和基本內容，并按內在邏輯要求選擇重要而有代表性的指標組成初步的指標框架體系，同時明確每個指標的權重。
3.形成較為成熟的法治政府指標體系及其說明。法治政府指標框架體系擬定后，應在全國范圍內征求各方意見，并根據(jù)意見反饋結果進行修改，以不斷提高指標體系的科學性和合理性，逐步形成較為成熟的法治政府指標體系，同時編制指標體系說明。
4.進行試評和修改完善。指標體系確定后，可先在東、中、西部地區(qū)分別選擇一些地級市進行試評，找出指標體系存在的問題和原因，進一步對指標體系進行修改和完善，直至形 成科學、全面、準確的評價方案，再逐步在全國范圍內推廣運用。目前，我們已完成第一階段的工作，正在進行第二階段的工作。
五、法治政府指標體系的使用
當前， 我國發(fā)展改革穩(wěn)定正進入新的關鍵時期。 新一屆中央領導集體提出了樹立科學發(fā) 展觀和構建和諧社會等一系列新的執(zhí)政理念，具有重大和深遠的指導意義。要在經(jīng)濟和社會 發(fā)展中真正落實這些理念，從根本上應對與化解各種深層次的矛盾、風險和問題，就必須全面轉變和履行政府職能，大力推進依法行政，加快建設法治政府；否則，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念 就有因政府的執(zhí)行力不強而流于口號的危險。從這個意義上說，盡快建立并抓緊實施法治政府的指標體系，比以往任何時候都顯得重要和緊迫。
法治政府是現(xiàn)代政府發(fā)展的綜合性和基礎性目標，是民主與法治的集中體現(xiàn)。法治政府指標體系涉及到政府管理的各個方面，具有適用領域寬、涵蓋面廣和實施有力的優(yōu)點，比經(jīng) 濟指標或教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會治安、計劃生育等單項或局部指標更為全面、科學、合理，因而在推動科學發(fā)展、構建和諧社會、提高政府執(zhí)行力等方面的作用和影響力也更大。法治政府指標體系一旦形成，即具有多種用途，可以根據(jù)不同的目的加以使用：既可以由行政機關用來進行自測， 為各級行政機關推進法治政府建設提供客觀依據(jù)；也可以作為社會中介組織和研究機構研究與評價政府依法行政工作的重要工具；更重要的是，它可以作為上級政府評估和考核下級政府、政府評估和考核其工作部門全面工作成績的基本方式。
古人曰：“法者，國家所以布大信于天下。”依法行政作為政府工作的籠頭，對政府的公 共管理、經(jīng)濟管理和社會管理行為的合法、公正與高效起著決定性的作用，對經(jīng)濟、社會、環(huán)境的科學和諧協(xié)調發(fā)展具有全局性的影響。因此，隨著我國依法行政的全面推進，我們應逐步創(chuàng)造條件，將中央對地方、上級政府對下級政府、各級政府對其職能部門以及行政機關對公務員的考核，從主要考核經(jīng)濟指標，轉到主要考核實施法律和實現(xiàn)法治的指標上來，把運用法治政府指標體系進行考核評價的結果作為各級政府政績考核的基本依據(jù)。