2011年10月29日,全國人大常委會通過了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作的決定》(以下簡稱《決定》),這是我國反恐法治進(jìn)程中一起具有重大意義的事件,標(biāo)志著我國反恐怖法律體系的初步形成,必將對反恐怖工作起到極大的促進(jìn)作用。
立法進(jìn)程——積極穩(wěn)妥地推進(jìn)反恐立法
我國面臨恐怖主義的現(xiàn)實危害和長期威脅。上世紀(jì)90年代以來,以“東突”為代表的恐怖勢力在我國境內(nèi)制造了一系列暴力恐怖活動,與國際恐怖勢力遙相呼應(yīng),嚴(yán)重?fù)p害了國家安全、社會秩序和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。為應(yīng)對嚴(yán)峻的恐怖活動威脅,我國相繼通過《外國人入境出境管理法實施細(xì)則》、《國家安全法實施細(xì)則》、《刑法修正案(三)》、《反洗錢法》、《武裝警察法》等法律,加大了預(yù)防和懲治恐怖活動的力度。然而,上述法律中的反恐條款較為分散,且未能涉及反恐怖工作的重大問題,難以為反恐怖工作提供更完備、更具針對性的立法保障。在此背景下,理論界和實務(wù)部門要求制定專門反恐法的呼聲日趨強(qiáng)烈。
我國反恐立法的完善是必要并且迫切的。然而,反恐法具有其他部門法所無法比擬的嚴(yán)厲制裁性,如果倉促立法,難免使其成為一柄公民頭上倒懸的達(dá)摩克利斯之劍。從世界各國的反恐立法進(jìn)程來看,主要有兩種類型:一是經(jīng)驗型,即在總結(jié)本國反恐怖工作的基礎(chǔ)上,將行之有效的實踐經(jīng)驗用法律的形式固定下來。二是超前型,即對反恐怖工作的發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測,將已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的恐怖活動,全部納入法律規(guī)制的軌道。
事實上,自2001年“9·11”事件之后,我國就在致力于制定一部系統(tǒng)的《反恐怖法》,但其中的很多問題尚未達(dá)成共識,從確保立法質(zhì)量和效果的角度來看,有必要為《反恐怖法》的出臺預(yù)留出一定的時間。在我國的法律淵源中,全國人大常委會的決定一般是在尚不具備形成系統(tǒng)規(guī)范的法律條文時制定的,針對社會發(fā)展過程中涌現(xiàn)某些較為突出的現(xiàn)象的規(guī)范性文件。立法機(jī)關(guān)以通過《決定》的形式推進(jìn)反恐立法,體現(xiàn)了經(jīng)驗立法的顯著特點,反映了國家對反恐怖工作的慎重態(tài)度。反恐法畢竟不同于其他公法,也不同于民商事法律,可以大膽設(shè)計、革新求變,這是一部動用最優(yōu)勢國家權(quán)力打擊恐怖勢力的法律,稍有不慎就可能造成公民權(quán)利的限縮,或是影響國家法制建設(shè)的走向。
《決定》集中、系統(tǒng)地總結(jié)了我國近年來防范和懲治恐怖活動的成熟經(jīng)驗,將實際工作中的一些有效做法,如認(rèn)定恐怖組織和恐怖分子、凍結(jié)涉恐資產(chǎn)等及時納入法制軌道,這些經(jīng)驗將成為中國反恐立法據(jù)以進(jìn)一步發(fā)展的制度源泉。此外,《決定》也具有適度超前立法的特點,如將“脅迫國際組織”納入恐怖活動目的,既履行了我國的國際義務(wù),也能夠應(yīng)對實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。
立法模式——構(gòu)建我國反恐立法新格局
反恐立法模式,主要是指按照立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分的反恐立法方式。反恐立法采用何種模式,與一國的政治體制、法制文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會、面臨恐怖威脅的嚴(yán)重程度等因素密切相關(guān),正是由于存在上述差別,使得各國反恐立法模式并不相同。在我國反恐立法過程中,存在兩種不同的觀點:一是采用獨立式的立法模式,制定一部獨立規(guī)定權(quán)利、義務(wù)關(guān)系,而無須依附、參照其他法律文件的反恐法。二是采用附屬式的立法模式,鑒于恐怖活動通常表現(xiàn)為嚴(yán)重刑事犯罪,可以采用修訂刑法、刑事訴訟法的方式進(jìn)行,沒有必要制定專門反恐法。
應(yīng)該說,我國現(xiàn)行法律體系難以滿足反恐怖工作的實際需要,這些問題又難以規(guī)定于任何一門部門法之中,因而立法機(jī)關(guān)選擇了“少而精、抓重點、求實效”的獨立式,這是一種折衷而又符合實際的解決方案。其特點在于:第一,《決定》名稱體現(xiàn)了反恐怖工作的重要地位和專門性。第二,《決定》在一部法律內(nèi)集中規(guī)定反恐怖工作的多項制度,不受其他部門法框架的束縛,能夠創(chuàng)設(shè)全新的內(nèi)容。第三,《決定》的邏輯清晰、內(nèi)容豐富,涵蓋了恐怖活動等核心術(shù)語的概念界定、反恐怖工作體制、恐怖活動組織和恐怖活動人員的認(rèn)定、涉恐資金凍結(jié)和反恐怖國際合作等,類似于在我國法律體系內(nèi)增設(shè)一個全新的法律部門。
《決定》標(biāo)志著我國反恐立法格局發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。以往,我國法律關(guān)于反恐的條款集中規(guī)定于刑法中,如恐怖活動犯罪的特殊累犯,組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織罪,資助恐怖活動罪等,使得反恐立法呈現(xiàn)一種“以刑為主,諸法配合”的格局。這種格局容易使人將反恐怖工作與刑事制裁相混同,且與國際反恐法治的發(fā)展趨勢不符�！稕Q定》通過之后,我國反恐法律體系就形成了“以專門反恐法為主導(dǎo),諸法配合”的新格局,并且達(dá)成兩個銜接:從效力等級來看,各法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋圍繞《決定》的專門內(nèi)容,相互配合,形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。從反恐職能來看,應(yīng)當(dāng)是預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)職能的相互銜接,如《決定》的涉恐資產(chǎn)凍結(jié)措施、《反洗錢法》的臨時凍結(jié)措施與《刑事訴訟法(草案)》的不定罪沒收程序共同防范著恐怖融資網(wǎng)絡(luò)的形成。
立法內(nèi)容——立足國情與國際視野并重
《決定》從我國國情和反恐局勢的特點出發(fā),既有一般性預(yù)防和懲治的框架,又著力解決反恐怖工作中的主要問題。目前,我國面臨的恐怖威脅主要來自“東突”恐怖組織,它們是民族分裂主義和宗教極端主義的結(jié)合體,依托境外某些政治經(jīng)濟(jì)勢力或社會團(tuán)體,“以分裂為目標(biāo)、以宗教為外衣、以恐怖為手段”,相繼制造了多起恐怖事件,暴力恐怖色彩十分明顯。為了維護(hù)我國的國家安全和社會穩(wěn)定,當(dāng)前和今后一個時期對恐怖活動組織實行重點打擊,是反恐怖工作的重心所在。在《決定》的七條中,有五條涉及恐怖活動組織,包括宣誓依法取締恐怖活動組織,明確恐怖活動組織的含義,授權(quán)國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定并凍結(jié)其資產(chǎn)等,為反恐怖工作提供了強(qiáng)有力的法律武器。值得注意的是,完善反恐立法,必須要將其放置在整個社會背景下進(jìn)行考慮。與一些國家相比,我國面臨的反恐局勢尚未達(dá)到極其嚴(yán)重的程度,局部性的恐怖活動不足以動搖我國社會穩(wěn)定的大局,社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。為此,《決定》主要規(guī)定了基礎(chǔ)性、組織性和預(yù)防性內(nèi)容,并未對公民的言論、通信、隱私等權(quán)利進(jìn)行限制,更沒有像西方大國那樣規(guī)定境外反恐條款。這不僅不會引發(fā)社會的動蕩,反而有利于維護(hù)發(fā)展改革穩(wěn)定的大局,以最小的立法成本獲得最佳的社會效果和國際影響。
《決定》借鑒、吸收和發(fā)展了國際反恐法治的共同準(zhǔn)則�？植乐髁x是國際社會面臨的共同威脅,我國也具有同其他國家開展反恐怖合作的迫切需要與廣闊前景。但是,恐怖活動的管轄、恐怖分子的引渡和刑事司法協(xié)助仍然是實踐的難點。其中,各國反恐法內(nèi)容差異較大是造成上述困境的重要原因之一。《決定》在概念界定、恐怖活動組織認(rèn)定和涉恐資產(chǎn)凍結(jié)等方面,充分考慮了全球化趨勢和國際反恐合作的需要。
在恐怖主義的危害面前,我國已經(jīng)邁出了專門反恐立法的步伐。但也要看到,反恐立法之路必定艱辛而漫長:同歷史淵源深厚的刑法、民法等部門法相比,反恐法是一門新興的法律,迫切需要相關(guān)理論的支持；為使反恐法的具體制度獲得實效,還需要制定一系列的實施辦法,為執(zhí)法人員提供明確、清晰的操作依據(jù)；基于反恐怖工作之需要,社會生活中尚有空白的立法領(lǐng)域等待開拓。我們相信,隨著社會發(fā)展與國家法治的進(jìn)步,我國反恐立法必將逐步得到完善。