【摘要】國家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)的任何部門之間，都有憲法位階差異，把“公安”稱為“機(jī)關(guān)”，完全掩蓋了差異，給人以法檢公三者憲法地位平等的印象。由此，對(duì)“公安機(jī)關(guān)”往往凌駕于本行政區(qū)域的法院、檢察院之上這種顛倒憲法秩序的現(xiàn)象，人們習(xí)非為是，難以意識(shí)到這種人為安排有違憲定秩序和憲法精神�！�
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一、現(xiàn)行憲法中的“公安”到底是“機(jī)關(guān)”還是“部門”
關(guān)于“公安機(jī)關(guān)”，上述報(bào)道文章寫道：全國人大內(nèi)司委戴玉忠委員“針對(duì)草案第33條第3款最后四個(gè)字‘司法機(jī)關(guān)’表示，該表述是指哪些機(jī)關(guān)不明確。他分析，在理論和實(shí)踐中對(duì)這個(gè)概念的認(rèn)識(shí)和表述不一致，有的人認(rèn)為司法機(jī)關(guān)就是法院，有人認(rèn)為在中國司法機(jī)關(guān)是法院和檢察院，也有人覺得包括公安機(jī)關(guān)都算廣義的司法機(jī)關(guān)�！薄按饔裰也⒎治觯瑧椃ǖ�135條對(duì)刑事訴訟當(dāng)中的主體明確是法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)。在刑事訴訟法中多數(shù)情況下都是用法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)，‘這里的司法機(jī)關(guān)應(yīng)明確表述是法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)，還是只算法院和檢察院？’他建議進(jìn)行調(diào)整。”另外，
無疑，把“司法機(jī)關(guān)”概念的外延的范圍界定清楚有重要實(shí)踐意義。
司法是個(gè)外來詞，一般是從 judicial或judicature翻譯過來的，司法權(quán)、司法機(jī)關(guān)也無外乎是從judicial power,和judicial branch等外來語翻譯過來的。這些外語中被譯為“司法”的對(duì)應(yīng)部分之原意都是審判、裁判，絕對(duì)不包括警察或公安的意思，也不包括我國意義上的檢察權(quán)、國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)容。由于我國檢察院情況與當(dāng)今其他國家很不一樣，情況復(fù)雜，它算不算司法機(jī)關(guān)的問題可留待日后討論，但“公安機(jī)關(guān)”能否歸類于司法機(jī)關(guān)的問題直接涉及這次刑訴法修改結(jié)果，應(yīng)及時(shí)解決。須注意，司法機(jī)關(guān)在我國不是一個(gè)憲法概念，此概念的外延及其是否包括“公安機(jī)關(guān)”的問題只能依據(jù)憲法精神和法理、學(xué)理來解決。并且，解決這個(gè)問題最好從“公安”是否應(yīng)該表述為“機(jī)關(guān)”，是哪種意義上的“機(jī)關(guān)”說起。
現(xiàn)行憲法在單獨(dú)提及國務(wù)院下屬組織時(shí)，確實(shí)是將其表述為“機(jī)關(guān)”的，對(duì)“公安”如此，對(duì)“審計(jì)”也是如此�，F(xiàn)行憲法使用“公安機(jī)關(guān)”這個(gè)概念共有3次。《憲法》第37條 第2款規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。” 《憲法》第40條規(guī)定：“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密�！薄稇椃ā返�135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律�！� 此外，現(xiàn)行憲法第91條、108條還使用了“審計(jì)機(jī)關(guān)”的概念，如憲法第91條、第109條分別規(guī)定：“ 國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)”，“審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”； “縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)�！�
但更值得注意的是，現(xiàn)行憲法同時(shí)又在使用頻率相近（電腦查找比例為8:9）然而卻在更一般的情況下將包括“公安”、“審計(jì)”在內(nèi)的國家行政機(jī)關(guān)所有下屬組織統(tǒng)稱為“部門”、“工作部門”，個(gè)別情況下也稱為“行政機(jī)構(gòu)”�，F(xiàn)行憲法第90條規(guī)定：“國務(wù)院各部部長、各委員會(huì)主任負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！庇秩纾瑧椃�第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。”憲法第89條和91條中還在差不太多同等的意義上使用了“行政機(jī)構(gòu)”和“財(cái)政金融機(jī)構(gòu)”的概念。憲法這類條款中的“部門”、“工作部門” 或“行政機(jī)構(gòu)”等，與前引條款里“公安機(jī)關(guān)”等詞組中“機(jī)關(guān)”一詞指代的是同樣的對(duì)象，即國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織，它們?cè)谶@個(gè)范圍內(nèi)實(shí)際上是同義詞。
人們看到，如此一來，“公安”、“審計(jì)”等國務(wù)院下屬組織，就具有了“機(jī)關(guān)”和“部門”等不同的稱謂。同樣是指稱國家行政機(jī)關(guān)下屬組織，現(xiàn)行憲法時(shí)而用“機(jī)關(guān)”，時(shí)而用“部門”等名詞，表明現(xiàn)行憲法中一些重要概念間的邏輯關(guān)系沒有理順。考慮到憲法中還有比它們更重要的、上位的“國家機(jī)構(gòu)”、“國家機(jī)關(guān)”概念，如此對(duì)國務(wù)院下屬組織做多樣化表述難免在憲法的理解和實(shí)施方面造成邏輯混亂。
二、“公安機(jī)關(guān)”是歷史上修憲者文字表述不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)物
從憲法地位看，憲法中“機(jī)關(guān)”一詞指代的對(duì)象，存在一個(gè)此機(jī)關(guān)非彼機(jī)關(guān)、憲法地位不同的問題。現(xiàn)行憲法中所說的機(jī)關(guān)，一般來說指的是憲法第3章標(biāo)題“國家機(jī)構(gòu)”屬下的國家機(jī)關(guān)。國家機(jī)關(guān)是國家機(jī)構(gòu)的構(gòu)成單位，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)，這些國家機(jī)關(guān)在學(xué)理上可分為中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)兩個(gè)層級(jí)。國家主席和中央軍委也是國家機(jī)關(guān)，屬于中央國家機(jī)關(guān)。在同一級(jí)國家機(jī)關(guān)中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位高于其他國家機(jī)關(guān)。國家機(jī)關(guān)都有其確定的憲法地位，其中除國家權(quán)力機(jī)關(guān)由選民直接或間接產(chǎn)生外，其它國家機(jī)關(guān)都由本級(jí)人大直接產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)、受本級(jí)人大監(jiān)督。
在現(xiàn)行憲法中，“機(jī)關(guān)”一詞在極少數(shù)情況下也用以指稱國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織。電腦查找表明，現(xiàn)行憲法3次使用了“公安機(jī)關(guān)”一詞、5次使用了“審計(jì)機(jī)關(guān)”一詞，1次在相對(duì)于“審計(jì)機(jī)關(guān)”的意義上使用了“其他行政機(jī)關(guān)”的用語。在我國國家機(jī)構(gòu)中，除國家權(quán)力機(jī)關(guān)外，其它國家機(jī)關(guān)憲法地位是平行的。但毫無疑問，憲法雖有時(shí)也將國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織稱之為機(jī)關(guān)，但其憲法地位處于國家機(jī)關(guān)的下一個(gè)位階。所以，這種“機(jī)關(guān)”只是“國家機(jī)關(guān)”的下屬組織，原本應(yīng)該像憲法其他條款對(duì)待國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)一樣，稱為“部門”。
由于歷史上修憲者認(rèn)知方面的原因，現(xiàn)行憲法使用的“公安機(jī)關(guān)”、“審計(jì)機(jī)關(guān)”等概念，存在明顯的學(xué)理和邏輯缺失�？梢哉f，“公安機(jī)關(guān)”一詞主要應(yīng)歸結(jié)為歷史上修憲者認(rèn)知出現(xiàn)失誤的產(chǎn)物或結(jié)果，同時(shí)也在一定程度上與習(xí)慣用法有關(guān)。要講清楚這個(gè)問題，還得從上世紀(jì)50年代和1954年憲法說起。
“公安機(jī)關(guān)”一詞最早出現(xiàn)在上世紀(jì)50年代具普遍約束力的規(guī)范性文件中，那個(gè)時(shí)期，包括1954年憲法頒布施行之前和之后的相當(dāng)長一段時(shí)期中，中央的政策與法律事實(shí)上是不分的，“公安機(jī)關(guān)”、 “公安部門”的稱謂常常混用，并無一定之規(guī)。例如，1951年5月《中共中央批發(fā)第三次全國公安會(huì)議<關(guān)于組織全國犯人勞動(dòng)改造問題的決議>的通知》對(duì)“公安”的稱謂是“各級(jí)公安部門”，[i]但1952年6月政務(wù)院批準(zhǔn)、同年7月公安部公布的《管制反革命分子暫行辦法》又將“公安”稱為“各地公安機(jī)關(guān)”。[ii]1955年8月《中共中央關(guān)于肅清暗藏的反革命分子的指示》在同一條文中也將“省市公安機(jī)關(guān)”與“中央公安部”相提并論。[iii]
就1954年憲法本身看，這部憲法并沒出現(xiàn)將國家行政機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)下屬組織也稱為“機(jī)關(guān)”的情況。以“公安”為例，該詞僅僅在這部憲法的第70條第3款中出現(xiàn)過，所規(guī)定的是民族區(qū)域自治地方有權(quán)“依照國家的軍事制度組織本地方的公安部隊(duì)。” 可見，1954年憲法的制定者尚未出現(xiàn)對(duì)“公安機(jī)關(guān)”表述的認(rèn)知錯(cuò)誤。
現(xiàn)行憲法“公安機(jī)關(guān)”一詞，主要應(yīng)歸結(jié)為1975年憲法修改者認(rèn)知錯(cuò)誤的產(chǎn)物或結(jié)果。1975年憲法取消了1954年憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定，也就是撤銷了檢察機(jī)關(guān)。這部憲法第25條第3款和第28條第2款分別規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”；“任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不受逮捕�！� 這樣，修改1954年憲法、起草1975年憲法草案的人們，就把“公安”這個(gè)國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織稱為“機(jī)關(guān)”并正式寫進(jìn)了新通過的憲法。之所以造成這種結(jié)果，究其原因，或許是當(dāng)時(shí)的修憲者只是選用已有的習(xí)慣稱謂之一，或許是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為把一個(gè)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)交給另一個(gè)國家機(jī)關(guān)的下屬組織后，這個(gè)下屬組織就應(yīng)該成為一個(gè)機(jī)關(guān)了。確切原因到底是什么，似乎已無從考證。其實(shí)，當(dāng)時(shí)如果選用自50年代初就已在中共中央文件中使用的“公安部門”一詞，國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部及相關(guān)概念間的關(guān)系原本能夠理得比較順暢。
1978年憲法繼受了1975年憲法的上述做法。這部我們后來也不看好的憲法的第47條第2款規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者人民檢察院批準(zhǔn)并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕�！庇谑�，“公安” 1978年憲法中依然是“機(jī)關(guān)”而不是“部門”。
1982年憲法繼受了源自1975年憲法的提法，“公安機(jī)關(guān)”的稱謂自那時(shí)以來一直未變。很可能是受這一稱謂的影響，比照“公安機(jī)關(guān)”的定位，1982年憲法新設(shè)置的、隸屬于國家行政機(jī)關(guān)的審計(jì)組織在憲法中也被稱為“審計(jì)機(jī)關(guān)”，同時(shí)憲法還使用了“其它行政機(jī)關(guān)”一詞，這個(gè)詞顯然指的是國家行政機(jī)關(guān)中的其它行政部門。當(dāng)年的修憲者如果考慮到同一級(jí)行政機(jī)關(guān)中的下屬組織不應(yīng)該也叫做行政機(jī)關(guān)這個(gè)簡單的道理，將總共8個(gè)指代行政機(jī)關(guān)下屬組織的“機(jī)關(guān)”相應(yīng)修改為“部門”，憲法表述國家機(jī)構(gòu)中兩層次組織概念體系的內(nèi)部關(guān)系就順暢了。另外，憲法第73條規(guī)定， 全國人大代表在全國人大開會(huì)期間，全國人大常委會(huì)成員在常委會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，“受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)�！边@里的機(jī)關(guān)亦須相應(yīng)修改為“機(jī)關(guān)或部門”。下次修憲時(shí)應(yīng)該考慮按這個(gè)思路理順這些概念間的關(guān)系。
三、處理“公安機(jī)關(guān)”與其他相關(guān)概念關(guān)系須把握的要點(diǎn)
在刑訴法修改過程中要解決好
1.從現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，國務(wù)院所屬的“公安”、“審計(jì)”等機(jī)構(gòu)，可稱為公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)，也可稱為公安部門、審計(jì)部門，兩套稱謂都有憲法依據(jù)，稱為公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的憲法依據(jù)是包含這兩個(gè)名詞的憲法條款本身，稱為公安部門、審計(jì)部門的憲法依據(jù)是前引憲法第90條、108條等條款，這些條款將國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織統(tǒng)稱為“部門”或 “工作部門”， 而“公安”、“審計(jì)”分別是這些“部門”之一。
2.從理順概念角度看，現(xiàn)行憲法中的 “公安機(jī)關(guān)”、“審計(jì)機(jī)關(guān)”等國家行政機(jī)關(guān)下屬組織最適宜于稱為“公安部門”、“審計(jì)部門”。在憲法中，我國政權(quán)組織最上位的概念是“國家機(jī)構(gòu)”，其次是“國家機(jī)關(guān)”，這是確定無疑的，位階處于第三的是“部門”、“工作部門”和“機(jī)構(gòu)”。為了概念清晰化，其中位階處于第三的組織稱為“部門”最合適，若稱為“機(jī)構(gòu)”層次不太清晰，因?yàn)閲覚C(jī)構(gòu)也是機(jī)構(gòu)，但最不妥的做法是稱為“機(jī)關(guān)”。將國家行政機(jī)關(guān)等下屬組織稱為機(jī)關(guān)的做法，無異于說國家行政機(jī)關(guān)里邊又分為各種行政機(jī)關(guān)，相關(guān)概念如此理解和使用起來極易混淆，不同概念間的邏輯關(guān)系很難理順。
3.從理順憲法秩序的需要看，“公安機(jī)關(guān)”、“審計(jì)機(jī)關(guān)”等更應(yīng)該稱為“公安部門”、“審計(jì)部門”。國家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的任何部門之間，都是有憲法位階差異的，把國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織稱為“機(jī)關(guān)”的做法，模糊甚至完全掩蓋了位階差異。例如，一方面，憲法第135條將“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)”并列，而另一方面，憲法又已經(jīng)規(guī)定人民法院、人民檢察院分別是國家的審判機(jī)關(guān)和國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，將這兩種國家機(jī)關(guān)與“公安機(jī)關(guān)”并列，前者與后者之間的憲法位階的差異就消失了。因?yàn)�，在憲法課教學(xué)水準(zhǔn)普遍偏低的情況下，即使是法律專業(yè)畢業(yè)的公民，他們也未必能知道哪種機(jī)關(guān)前憲法上有“國家的”定語，哪種機(jī)關(guān)前憲法上沒有“國家的”定語之類差別。憲法的上述表述方式對(duì)現(xiàn)實(shí)的憲法秩序是有影響的：它給人以法檢公三者憲法地位平等的印象，從而造成人們對(duì)“公安機(jī)關(guān)”往往凌駕于本行政區(qū)域的法院、檢察院之上這種顛倒憲法秩序的現(xiàn)象，就不是特別不能接受，就不會(huì)認(rèn)為這種人為安排有違憲定秩序和憲法精神。
4.在法律創(chuàng)制活動(dòng)中，包括在刑訴法修改過程中，介于兩可之間的國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織，都應(yīng)該表述為“部門”，不應(yīng)該表述為“機(jī)關(guān)”。這個(gè)技術(shù)性原則對(duì)于刑訴法修改過程中處置“公安機(jī)關(guān)”與相關(guān)概念間的關(guān)系完全適用。因?yàn)�，在將國家行政機(jī)關(guān)的下屬組織表述為“機(jī)關(guān)”和“部門”皆有憲法依據(jù)的情況下，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該本著兩利相權(quán)取其重的原則，按最有利于促進(jìn)憲法充分實(shí)施的精神來對(duì)憲法進(jìn)行立法適用。選用“公安部門”的概念，有助于官民各方正確理解憲法有關(guān)規(guī)定，因而也最有利于促進(jìn)憲法的充分實(shí)施。因此，全國人大及其常委會(huì)制定和修改法律，包括修改刑事訴訟法，在概念上都應(yīng)該避開“公安機(jī)關(guān)”、“審計(jì)機(jī)關(guān)”，選用“公安部門”、“審計(jì)部門”。
5. 按憲法的規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)下屬的擔(dān)負(fù)“公安”職能的組織，不論被稱為“公安機(jī)關(guān)”還是“公安部門”，在立法劃分上都不能歸類于“司法機(jī)關(guān)”，只能歸類于“國家行政機(jī)關(guān)”。這不僅是因?yàn)榍闆r正如前引陳光中教授的言論揭示的那樣，“在世界范圍內(nèi)，并沒有將公安或者警察部門列入司法機(jī)關(guān)的做法�！备匾氖牵覈鴳椃�第85條、第105條明確規(guī)定了公安部門所屬的國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)是“國家行政機(jī)關(guān)”。同時(shí)，依照憲法第85條、第89條、第105條和第107條等條款，我國中央和地方公安部門分別是“最高國家行政機(jī)關(guān)”和“地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)”的下屬組織。公安部門是國家行政機(jī)關(guān)的下屬部門，其所屬的國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定它們本身的性質(zhì)。
最后我想說的是，以上這些問題，有的不是刑訴法和刑法學(xué)者的研究專長而是憲法學(xué)者的研究專長，有的問題處于憲法學(xué)與刑訴法學(xué)的結(jié)合部，若沒有憲法學(xué)者參與，解決起來可能產(chǎn)生片面性。按憲法的要求，刑訴法最基本的任務(wù)應(yīng)該是從刑事訴訟程序上保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障無罪的人不受刑事追究。刑訴法保護(hù)的公民權(quán)利，不僅都是我國憲法列舉的公民基本權(quán)利，在世界范圍內(nèi)歷史地看，這些權(quán)利還是各國公民全部基本權(quán)利中最基礎(chǔ)的、應(yīng)最優(yōu)先獲得憲法保護(hù)的部分。就憲法與刑訴法的關(guān)系而言，后者通常被視為憲法的適用法，與憲法關(guān)系極為密切。
但遺憾的是，我國刑訴法從制定、解釋到修改，參與其事的人員中，似乎歷來鮮有憲法學(xué)者，這次修改刑訴法也是如此。刑訴法草案沒見公布，更沒人就此草案有組織地征求憲法學(xué)界的意見，盡管我們憲法學(xué)者很想為修改好這部法律做點(diǎn)貢獻(xiàn)。這種情況應(yīng)該改變，不僅修改刑訴法如此，制定或修改其他法律也應(yīng)該如此。