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| 應(yīng)松年,中國政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師。兼任全國人大法工委行政立法研究組副組長。第九屆、第十屆全國人大代表,全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員。享受國務(wù)院政府特殊津貼,中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長 三大訴訟法的修改已經(jīng)啟動(dòng),速度有快有慢,行政訴訟法的修改還在進(jìn)行當(dāng)中。行政訴訟法的修改有一個(gè)非常方便的條件,因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ横槍?duì)行政訴訟法已經(jīng)出臺(tái)了好幾個(gè)司法解釋,相當(dāng)一部分問題實(shí)際上都已經(jīng)解決了,但有些問題分歧依舊比較大。 行政訴訟法的修改應(yīng)該說勢(shì)在必行、非改不可。二十多年了,無論是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,還是法治環(huán)境的變化或者從訴訟實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看,行政訴訟法的修改都是十分必要的。我按照現(xiàn)行行政訴訟法的思路框架,對(duì)以下三個(gè)方面的問題進(jìn)行說明。 關(guān)于立法目的和原則 制定行政訴訟法時(shí),我們是將行政訴訟制度定位于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民權(quán)利這兩者結(jié)合起來的。從這幾年的實(shí)踐來看,行政訴訟法的立法目的當(dāng)中,最重要的應(yīng)該是解決行政爭(zhēng)議,在解決爭(zhēng)議中起到保護(hù)公民的權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。而解決行政爭(zhēng)議又和我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的解決社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的緊密聯(lián)系在一起的。 在基本原則方面,行政訴訟法規(guī)定被訴的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為,這個(gè)范圍是否需要重新界定。比如公共行政組織,在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下,可不可以當(dāng)被告?社會(huì)管理不僅僅要靠行政機(jī)關(guān),還需要發(fā)動(dòng)眾多公共行政組織的參與,才能解決問題。如果能把公共行政組織作為被訴的對(duì)象,這將是一個(gè)重大的突破。 關(guān)于訴訟標(biāo)的,目前規(guī)定是具體行政行為,在實(shí)踐中這個(gè)提法經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議。首先是具體行政行為、抽象行政行為這兩者之間不易界分,其次是所有的抽象行政行為都不可訴嗎? 在原則方面還有一個(gè)問題,就是有人建議要寫上人民法院對(duì)行政爭(zhēng)議行使最終裁決權(quán)。原則方面還規(guī)定了行政訴訟合法性審查的基本原則,即行政訴訟主要是解決合法性問題,至于有沒有合理性問題,訴訟法里面沒有寫,訴訟法只有一條叫“行政處罰顯失公正的可以變更”,這就是合理性問題。實(shí)踐證明,僅對(duì)行政處罰的合理性問題進(jìn)行審查似乎范圍太小,有人提出,行政訴訟應(yīng)該既可以審查合法性,也可以審查合理性,但如果這樣規(guī)定范圍又太廣,那么是不是要增加一些限制來具體規(guī)定哪些是合理性問題,有待進(jìn)一步斟酌。 關(guān)于受案范圍 關(guān)于行政訴訟的受案范圍,現(xiàn)行的行政訴訟法采用肯定列舉和否定列舉相結(jié)合的方式,這樣規(guī)定極易產(chǎn)生問題,因?yàn)樵趦蓚�(gè)列舉中間必然存在非常廣闊的既沒有肯定也沒有否定的灰色地帶,這是相當(dāng)大的一部分,而從二十年來的經(jīng)驗(yàn)來看,這也是產(chǎn)生問題最多的地方。 其實(shí)這一點(diǎn)最高人民法院的司法解釋已經(jīng)解決,司法解釋規(guī)定所有的行政行為都可以提起訴訟,然后采用列舉的方式將不能提起訴訟的行為一個(gè)一個(gè)地排除掉,這樣受案范圍就比較明確了。當(dāng)然對(duì)目前規(guī)定的排除條款還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮,比如行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免不能提起訴訟,這一否定規(guī)定能否修改。 另外,其他規(guī)范性文件能否納入訴訟范圍?行政復(fù)議已經(jīng)開了一個(gè)口子,與個(gè)人有關(guān)的其他規(guī)范性文件是可以一并申請(qǐng)復(fù)議的,行政訴訟可否也開這個(gè)口子?我認(rèn)為這個(gè)問題是不是要分成兩種不同的情況:一種是法院對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章有選擇適用的權(quán)力,而要選擇適用就必須審查,比如,如果地方性法規(guī)與法律不一致,根據(jù)立法法的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)以法律為準(zhǔn),這其實(shí)就是一種審查。 第二個(gè)問題是法院能不能夠直接就宣布這個(gè)規(guī)范性文件是違法的?現(xiàn)在討論的內(nèi)容是要與復(fù)議法接軌,對(duì)抽象行政行為的審查只限于其他規(guī)范性文件,也有學(xué)者提出要把規(guī)章也納入訴訟的范圍。 關(guān)于訴訟參加人 關(guān)于訴訟參加人,一個(gè)比較困難的問題就是經(jīng)復(fù)議、裁決的案件提起訴訟時(shí),誰來當(dāng)被告?裁決一般指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)民事案件所作出的裁決。而英美國家對(duì)和行政有關(guān)的民事案件也可以受理,也就是說對(duì)行政有關(guān)的民事案件行政機(jī)關(guān)設(shè)立的糾紛解決機(jī)制也可以受理,所以行政機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議不僅僅指行政爭(zhēng)議,也指與行政相關(guān)的,尤其是與社會(huì)法有關(guān)的案件,據(jù)了解,這個(gè)范圍正在不斷擴(kuò)大。 我們以前的基本理念就是糾紛當(dāng)然由法院解決,行政機(jī)關(guān)只管行政,行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身行為所產(chǎn)生的爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)可以解決(主要是指行政復(fù)議),如果不服可以提起訴訟。此外,還有一個(gè)行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的問題,這就是裁決問題。根據(jù)原治安管理處罰條例,如果張三把李四打傷了,張三應(yīng)該賠多少錢由治安的民警裁決,同樣的道理,在交通事故里面,由交警來裁決主要責(zé)任在誰,如何賠償�？梢�,在上述情形下,行政機(jī)關(guān)可以較為順利、快捷地解決這些民事糾紛。后來制定了治安管理處罰法,行政機(jī)關(guān)就不再裁決而是進(jìn)行調(diào)解,在產(chǎn)生糾紛的時(shí)候當(dāng)事人可以直接起訴到法院。道路交通安全法也是這樣規(guī)定,因而,很多此類案件迅速轉(zhuǎn)移到法院,目前法院的任務(wù)非常的繁重,壓力非常大。 為什么法律要做這樣的修改,將行政機(jī)關(guān)對(duì)于此類案件的裁決權(quán)取消呢?我的猜想可能是因?yàn)椴脹Q后一方不服提起訴訟后行政機(jī)關(guān)要當(dāng)被告。行政復(fù)議也存在這個(gè)問題。這類案件我們可以考慮一下,假定把裁決、復(fù)議看成是和法庭的第一審一樣,對(duì)一審不服上訴,我們并沒有讓一審的法官去當(dāng)被告,當(dāng)然這有個(gè)前提條件,即復(fù)議和裁決必須是公正的。這個(gè)問題其實(shí)也是今年我們行政法學(xué)界討論的問題。我們現(xiàn)在行政復(fù)議不能更好地發(fā)揮預(yù)期作用,可能正和這個(gè)問題有關(guān)。如果能把這個(gè)事情妥善地處理好了,大部分的糾紛和矛盾就可以在行政機(jī)關(guān)的層面上解決了。 |