馬懷德,中國政法大學(xué)副校長,教授,博士生導(dǎo)師。中國政法大學(xué)法治政府研究院院長。中國法學(xué)會行政法研究會副會長兼秘書長,中國法學(xué)會常務(wù)理事。第四屆“全國十大杰出青年法學(xué)家”
行進在法治之路上,我們不斷困惑,也不斷悟解。與先賢的智慧相遇,與智者的思想碰撞,往往會使我們獲得一種撥云見日的眼界,一種洞穿夜障的勇氣。
每一個時代,總有一群人在思考,在引領(lǐng)。穿越5000年的時空,人類歷史上偉大的思想仍然熠熠生輝,它們是永恒的。
生活在當(dāng)下,也許繁忙的工作讓你無暇思考,也許柴米油鹽等人生的重負(fù)已讓你無意思考。人生的意義,剝離了理想與價值,便剩下無比現(xiàn)實的生存危機。也許,正是每個人的兢兢業(yè)業(yè)才凝成了社會前行的動力,也許正是平凡的人生才匯成宏大的時代主題。但是,在您前行的時候,不要忘記傾聽……
□ 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,公民權(quán)利意識不斷增強,加之現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體提供了更加便利的技術(shù)支持,法治政府建設(shè)實踐中提出越來越多復(fù)雜棘手的難題,諸如戶籍問題、弱勢群體的特別保護問題、信訪問題、精神病人的治療與管束問題等
□ 進一步健全行政程序和激勵監(jiān)督制度,是未來行政法治很重要的任務(wù)。如果沒有行政程序法,一個國家的法律體系就是不完整的。所以,制訂行政程序法,是未來一段時間內(nèi)我們的重要任務(wù)之一
□馬懷德
國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確提出了未來一段時間推進依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)與具體任務(wù)。
隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,公民權(quán)利意識不斷增強,加之現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體提供了更加便利的技術(shù)支持,法治政府建設(shè)實踐中提出越來越多復(fù)雜棘手的難題,亟待學(xué)術(shù)界回答。
需要解決的問題很多,諸如戶籍問題、弱勢群體的特別保護問題、信訪問題、精神病人的治療與管束問題、流動人口違法犯罪率高的問題、行政管理體制改革中的法律問題、法律的有效實施的動力不足問題、司法救濟渠道不暢通導(dǎo)致的“信訪不信法”問題等,都是亟待研究解決的問題。筆者看來,加快法治政府建設(shè)必須重點解決以下五個方面的問題。
進一步推進行政體制改革
法治政府不僅是一個有限有為的政府,還應(yīng)當(dāng)是一個高效便民的政府。要實現(xiàn)這一目標(biāo),必須進一步推進行政體制改革。
具體而言,一是要推進政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)行政組織程序的法制化。十七大報告提出要重點推進行政管理體制改革,實現(xiàn)行政組織和程序的法制化、規(guī)范化和制度化。重點要推進轉(zhuǎn)變政府職能。現(xiàn)在我國的組織法并不健全,只有一個1980年代的國務(wù)院組織法,只有十幾條,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用,各部門缺少組織法,而且組織體制和職責(zé)權(quán)限尚在變動過程中,還沒有完全穩(wěn)定到一定程度。所以,用部門規(guī)章規(guī)定組織的職能和權(quán)限,是可行的也是有必要的,而不能簡單地靠“三定方案”(定機構(gòu)、定職能、定編制)解決。
二是要理順關(guān)系,優(yōu)化結(jié)構(gòu),提高效率。要理順垂直管理部門和地方政府的關(guān)系,還要理順行政機關(guān)內(nèi)部各種職能關(guān)系,要減少政府層級,優(yōu)化結(jié)構(gòu)。
三是要規(guī)范行政行為,減少行政審批,減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。
四要加大機構(gòu)整合力度,健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制。
進一步完善立法、執(zhí)法和司法
完善立法、執(zhí)法和司法,使體現(xiàn)正義的良法真正得到有效實施。目前,我國的立法、執(zhí)法、司法這三個領(lǐng)域不同程度地存在一些問題。
比如,部門立法仍然很普遍,部門起草法律,不可避免就有部門的色彩和因素,要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度,要增加公眾的參與、民主的論證,以及其他部門——特別是人民代表機構(gòu),對行政立法有效地約束和監(jiān)督。讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志,順應(yīng)民心,反映民意。
執(zhí)法問題更為重要,因為我們的法律還沒有進入自動良性運轉(zhuǎn)的狀態(tài),還是運動式的執(zhí)法。法律不是自動運轉(zhuǎn)的,通常事情發(fā)生之后,先是媒體曝光,然后是領(lǐng)導(dǎo)批示,接下來才是執(zhí)法司法機關(guān)通過法律手段解決問題。
所以,很多重要的法律被架空了,無法有效實施,甚至有越來越多的人試圖規(guī)避法律,拒絕執(zhí)行法律。法律不能自動運轉(zhuǎn),是目前中國法治領(lǐng)域最突出的現(xiàn)象。因此,如何增強法律的權(quán)威、保證法律有效實施是當(dāng)前法學(xué)界需要重點研究的問題,也應(yīng)當(dāng)成為決策部門重點關(guān)注的問題。
司法公正尤為關(guān)鍵。司法在法律實施乃至公民權(quán)利保障的過程中,發(fā)揮的作用更為獨特。所以,現(xiàn)在嚴(yán)格實施法律的重點,是保證法院、檢察院的司法權(quán)威,保證公正、獨立地公開行使這些審判權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。
進一步健全行政程序和激勵監(jiān)督制度
進一步健全行政程序和激勵監(jiān)督制度,是未來行政法治很重要的任務(wù)。如果沒有行政程序法,一個國家的法律體系就是不完整的。所以,制訂行政程序法,是未來一段時間內(nèi)我們的重要任務(wù)之一。
幾年前,我提出了一個“法治GDP”的概念。因為現(xiàn)在的行政官員、公務(wù)人員執(zhí)行法律沒有動力。為此,建議各地的黨政部門,要把執(zhí)行、實施法律,作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)中最重要的指標(biāo)。這個地方經(jīng)濟抓得好不好是一個指標(biāo),但是這個地方法治搞得好不好是更重要的指標(biāo)。
如果以犧牲、破壞法治的方式取得了經(jīng)濟的發(fā)展,那是一種倒退,應(yīng)該受到批評、受到苛責(zé)。所以“法治GDP”比“經(jīng)濟GDP”更重要。如果不講法治,繼續(xù)走“經(jīng)濟GDP”崇拜之路,那我們就會離法治越來越遠(yuǎn),不可能達(dá)到建設(shè)法治國家、法治政府這樣宏大的目標(biāo)。
進一步讓信訪工作步入法制軌道
必須對信訪制度、訴訟制度等進行較大力度的改革,使之更加適應(yīng)新形勢下社會矛盾和糾紛解決的要求。重新認(rèn)識信訪功能,嚴(yán)格限制信訪范圍,使信訪回歸到下情上達(dá)、了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位。
盡可能限制信訪在案件實體處理方面的功能,將各類涉法、涉訴信訪案件剝離至司法救濟渠道。同時建立起信訪與復(fù)議、訴訟、申訴等法定糾紛解決渠道的銜接機制。鼓勵行政復(fù)議機關(guān)與人民法院在信訪機構(gòu)設(shè)立接待室,使大批涉法、涉訴的信訪案件直接進入復(fù)議訴訟等程序。
還應(yīng)該修改相關(guān)法律,擴大行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟等受案范圍,降低起訴條件,改革審判方式,擴大調(diào)解、和解范圍。改革兩審終審制度,將審級增加為三級,降低當(dāng)事人訴訟成本,提高司法裁判的公信度,將各類爭議盡可能吸引到正式的救濟渠道上來。
各級領(lǐng)導(dǎo)在重視信訪工作的同時減少批示、增加指導(dǎo),將各類爭議逐步引導(dǎo)到糾紛解決的主渠道上來。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的作用,分清主次,鼓勵公眾更加理性地選擇救濟渠道,更多運用行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護自己的合法權(quán)益。
進一步提高全民法律素質(zhì)
進一步提高公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員的法律素質(zhì)和法治觀念,為構(gòu)建和諧社會奠定人文基礎(chǔ)。通過日益廣泛的法學(xué)教育和普法宣傳,樹立法律的權(quán)威,目前社會公眾特別是公務(wù)人員的法治意識和規(guī)則意識仍然比較淡薄。
盡管政府自上個世紀(jì)八十年代以來進行了比較廣泛的法律普及工作。但是,法學(xué)教育與普法效果并不平衡:有些公眾權(quán)利意識強,規(guī)則意識弱；公務(wù)員權(quán)力意識強,責(zé)任意識淡；上級政府法治觀念強,下級政府法治意識弱。進一步完善法律普及與法律教育制度,重點做好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、上級與下級的均衡普法,鼓勵公務(wù)人員通過實踐掌握與運用法律。提高公眾的素質(zhì),減少和抑制糾紛,鼓勵公眾通過合法正當(dāng)?shù)那澜鉀Q爭議。