行政訴訟是通過(guò)訴訟程序解決行政爭(zhēng)議的制度,即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向人民法院提起訴訟,由人民法院依法行使行政審判權(quán)解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。1989年建立的行政訴訟制度是我國(guó)三大訴訟制度之一,是解決行政爭(zhēng)議的基本制度,也是化解社會(huì)矛盾特別是官民社會(huì)矛盾的主要渠道。
行政訴訟亟待解決的問(wèn)題
自1989年建立行政訴訟制度以來(lái),行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議、化解官民社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了重要作用,對(duì)于保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益,規(guī)范和控制行政權(quán)力行使,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)具有重大意義。但是由于一些內(nèi)部、外部原因,行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面還存在一些問(wèn)題,這些問(wèn)題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發(fā)揮,具體表現(xiàn)在:
一是少數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟仍懷有抵觸情緒,對(duì)行政審判不予配合。在行政相對(duì)人提起訴訟的情況下,一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員不能正確對(duì)待原告,不能自覺(jué)接受行政訴訟,甚至干預(yù)行政審判。一位法官撰文指出,我國(guó)行政訴訟困難重重,其中最主要的原因是行政權(quán)優(yōu)越于司法權(quán),司法權(quán)威弱。有些行政機(jī)關(guān)對(duì)法院審查其具體行政行為合法性仍不能理解,對(duì)法院受理行政案件仍表示出不滿(mǎn)和抵觸情緒,不協(xié)助、不配合,甚至借故刁難法院。
二是行政訴訟人均案件數(shù)量畸低,行政相對(duì)人訴訟觀(guān)念有待提高,相對(duì)人對(duì)司法不信任。行政訴訟堅(jiān)持不告不理原則,訴訟只能由權(quán)益受到損害的行政相對(duì)人啟動(dòng)。
自產(chǎn)生以來(lái),我國(guó)的行政訴訟一直身處“案件少、告狀難”的困境。我國(guó)人均行政訴訟案件數(shù)量畸低,并不是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)執(zhí)法水平高、公民的合法權(quán)益較少受到侵害。從每年各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)收到的近于天文數(shù)字的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)中可以看出,行政案件少,并不是行政爭(zhēng)議總量少,而是大量的糾紛沒(méi)有被訴到法院。而行政訴訟案件少的原因之一就是行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)差、訴訟觀(guān)念嚴(yán)重滯后。在我國(guó),傳統(tǒng)的權(quán)利意識(shí)、訴訟觀(guān)念與現(xiàn)代法律制度、價(jià)值理念相背離。
另一個(gè)重要原因是,當(dāng)前司法腐敗還比較嚴(yán)重且呈蔓延趨勢(shì),這也導(dǎo)致了民眾對(duì)法院、行政訴訟制度的不信任。
三是行政審判阻力大、從事行政審判業(yè)務(wù)的法官獨(dú)立難。二十多年的行政訴訟實(shí)踐充分顯示,司法機(jī)關(guān)實(shí)際上為多種非司法力量所控制,司法權(quán)行政化、地方化趨勢(shì)明顯,司法實(shí)踐中有“選準(zhǔn)了管轄法院等于官司贏(yíng)了一半”的說(shuō)法。我國(guó)的行政審判距離“法院獨(dú)立”、“法官獨(dú)立”的目標(biāo)尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。不僅行政審判外部環(huán)境有待改善,人民法院內(nèi)部也要為加強(qiáng)行政審判組織和法官個(gè)人的工作獨(dú)立性創(chuàng)造條件,提供制度保障。
四是行政案件審判質(zhì)量有待提高。我國(guó)的行政訴訟制度雖然獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但在行政案件的審判方面,則存在著很多的問(wèn)題。如有些案件應(yīng)當(dāng)受理而不受理、超審理期限審結(jié)案件的情況比較普遍、撤訴率過(guò)高,其中大多數(shù)為“非正常撤訴”等。此外,在行政案件審判中,適用法律不正確等問(wèn)題也普遍存在。
五是行政訴訟制度有待進(jìn)一步完善。我國(guó)的行政訴訟法實(shí)施已有二十多年的時(shí)間,其間最高人民法院雖然出臺(tái)了很多《解釋》、《規(guī)定》以完善行政訴訟制度,但由于行政訴訟法尚未修改,因而很多問(wèn)題難以從根本上解決。主要包括:一是行政訴訟目的不明確；二是受案范圍太窄；三是受保護(hù)的公民權(quán)益范圍有限；四是行政訴訟案件初審管轄法院層級(jí)過(guò)低。此外,目前的行政訴訟制度中還存在著公益訴訟無(wú)法提起、經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件的被告規(guī)定不合理等諸多的問(wèn)題。
完善行政訴訟制度的建議
針對(duì)我國(guó)行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面所存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,修改行政訴訟法是完善我國(guó)行政訴訟制度的當(dāng)務(wù)之急。修改可以嘗試從以下六個(gè)方面著手:
一是增加“解決行政爭(zhēng)議”的目的。爭(zhēng)議的存在是啟動(dòng)訴訟程序的動(dòng)因,解決爭(zhēng)議是人民法院的根本任務(wù),正確及時(shí)審理案件最終要落實(shí)到解決爭(zhēng)議�！敖鉀Q行政爭(zhēng)議”這一目的的增加也有利于其他相關(guān)具體行政訴訟制度的設(shè)計(jì),從而有效化解社會(huì)矛盾。
二是明確規(guī)定法官獨(dú)立。建議增加“法官依法獨(dú)立審理、裁判行政案件,不受任何干涉”的條款。法官應(yīng)當(dāng)獨(dú)立,這是由行政訴訟案件的特殊性決定的,由于行政訴訟案件中行政干預(yù)的可能性大大高于刑事訴訟和民事訴訟案件,因此,強(qiáng)化法官在案件審理中的獨(dú)立地位顯得非常必要,只有這樣才能既排除來(lái)自法院外部機(jī)關(guān)、個(gè)人的干擾,又避免法院內(nèi)部的干涉,從而保證案件審理的公正。
三是將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍。為解決當(dāng)前行政訴訟受案范圍過(guò)窄的問(wèn)題,建議將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍,并建議規(guī)定由人民檢察院以公益代表人的身份提起公益訴訟。
四是確立司法權(quán)威,破解“執(zhí)行難”難題。為解決行政判決執(zhí)行難,建議在修改行政訴訟法時(shí)增加相關(guān)規(guī)定,強(qiáng)化完善執(zhí)行的程序并增加保障執(zhí)行的手段,如確立“藐視法庭罪”,規(guī)定行政機(jī)關(guān)拒不履行判決、裁定,情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)該行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員以藐視法庭罪論處。藐視法庭罪的確立,對(duì)于改善司法環(huán)境、提升司法權(quán)威具有政策導(dǎo)向作用。
五是完善管轄制度。具體的建議包括:以縣級(jí)以上人民政府為被告的行政案件,由中級(jí)人民法院管轄。以國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級(jí)人民法院管轄；如果原、被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的,原告可以申請(qǐng)其所在地人民法院的上級(jí)人民法院指定最鄰近區(qū)域的法院管轄。
六是確立公益行政訴訟制度。建議在我國(guó)確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當(dāng)行為,而某些不當(dāng)?shù)墓残孕袨榭赡芘c提起訴訟的人并不存在個(gè)人利益關(guān)系,因此需要賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾在行政行為損害公共利益時(shí)的起訴資格。檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)是提起公益訴訟的主體。為了防止檢察院怠于行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察院不提起訴訟的,公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起。
行政訴訟亟待解決的問(wèn)題
自1989年建立行政訴訟制度以來(lái),行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議、化解官民社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了重要作用,對(duì)于保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益,規(guī)范和控制行政權(quán)力行使,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)具有重大意義。但是由于一些內(nèi)部、外部原因,行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面還存在一些問(wèn)題,這些問(wèn)題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發(fā)揮,具體表現(xiàn)在:
一是少數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟仍懷有抵觸情緒,對(duì)行政審判不予配合。在行政相對(duì)人提起訴訟的情況下,一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員不能正確對(duì)待原告,不能自覺(jué)接受行政訴訟,甚至干預(yù)行政審判。一位法官撰文指出,我國(guó)行政訴訟困難重重,其中最主要的原因是行政權(quán)優(yōu)越于司法權(quán),司法權(quán)威弱。有些行政機(jī)關(guān)對(duì)法院審查其具體行政行為合法性仍不能理解,對(duì)法院受理行政案件仍表示出不滿(mǎn)和抵觸情緒,不協(xié)助、不配合,甚至借故刁難法院。
二是行政訴訟人均案件數(shù)量畸低,行政相對(duì)人訴訟觀(guān)念有待提高,相對(duì)人對(duì)司法不信任。行政訴訟堅(jiān)持不告不理原則,訴訟只能由權(quán)益受到損害的行政相對(duì)人啟動(dòng)。
自產(chǎn)生以來(lái),我國(guó)的行政訴訟一直身處“案件少、告狀難”的困境。我國(guó)人均行政訴訟案件數(shù)量畸低,并不是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)執(zhí)法水平高、公民的合法權(quán)益較少受到侵害。從每年各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)收到的近于天文數(shù)字的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)中可以看出,行政案件少,并不是行政爭(zhēng)議總量少,而是大量的糾紛沒(méi)有被訴到法院。而行政訴訟案件少的原因之一就是行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)差、訴訟觀(guān)念嚴(yán)重滯后。在我國(guó),傳統(tǒng)的權(quán)利意識(shí)、訴訟觀(guān)念與現(xiàn)代法律制度、價(jià)值理念相背離。
另一個(gè)重要原因是,當(dāng)前司法腐敗還比較嚴(yán)重且呈蔓延趨勢(shì),這也導(dǎo)致了民眾對(duì)法院、行政訴訟制度的不信任。
三是行政審判阻力大、從事行政審判業(yè)務(wù)的法官獨(dú)立難。二十多年的行政訴訟實(shí)踐充分顯示,司法機(jī)關(guān)實(shí)際上為多種非司法力量所控制,司法權(quán)行政化、地方化趨勢(shì)明顯,司法實(shí)踐中有“選準(zhǔn)了管轄法院等于官司贏(yíng)了一半”的說(shuō)法。我國(guó)的行政審判距離“法院獨(dú)立”、“法官獨(dú)立”的目標(biāo)尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。不僅行政審判外部環(huán)境有待改善,人民法院內(nèi)部也要為加強(qiáng)行政審判組織和法官個(gè)人的工作獨(dú)立性創(chuàng)造條件,提供制度保障。
四是行政案件審判質(zhì)量有待提高。我國(guó)的行政訴訟制度雖然獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但在行政案件的審判方面,則存在著很多的問(wèn)題。如有些案件應(yīng)當(dāng)受理而不受理、超審理期限審結(jié)案件的情況比較普遍、撤訴率過(guò)高,其中大多數(shù)為“非正常撤訴”等。此外,在行政案件審判中,適用法律不正確等問(wèn)題也普遍存在。
五是行政訴訟制度有待進(jìn)一步完善。我國(guó)的行政訴訟法實(shí)施已有二十多年的時(shí)間,其間最高人民法院雖然出臺(tái)了很多《解釋》、《規(guī)定》以完善行政訴訟制度,但由于行政訴訟法尚未修改,因而很多問(wèn)題難以從根本上解決。主要包括:一是行政訴訟目的不明確；二是受案范圍太窄；三是受保護(hù)的公民權(quán)益范圍有限；四是行政訴訟案件初審管轄法院層級(jí)過(guò)低。此外,目前的行政訴訟制度中還存在著公益訴訟無(wú)法提起、經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件的被告規(guī)定不合理等諸多的問(wèn)題。
完善行政訴訟制度的建議
針對(duì)我國(guó)行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面所存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,修改行政訴訟法是完善我國(guó)行政訴訟制度的當(dāng)務(wù)之急。修改可以嘗試從以下六個(gè)方面著手:
一是增加“解決行政爭(zhēng)議”的目的。爭(zhēng)議的存在是啟動(dòng)訴訟程序的動(dòng)因,解決爭(zhēng)議是人民法院的根本任務(wù),正確及時(shí)審理案件最終要落實(shí)到解決爭(zhēng)議�！敖鉀Q行政爭(zhēng)議”這一目的的增加也有利于其他相關(guān)具體行政訴訟制度的設(shè)計(jì),從而有效化解社會(huì)矛盾。
二是明確規(guī)定法官獨(dú)立。建議增加“法官依法獨(dú)立審理、裁判行政案件,不受任何干涉”的條款。法官應(yīng)當(dāng)獨(dú)立,這是由行政訴訟案件的特殊性決定的,由于行政訴訟案件中行政干預(yù)的可能性大大高于刑事訴訟和民事訴訟案件,因此,強(qiáng)化法官在案件審理中的獨(dú)立地位顯得非常必要,只有這樣才能既排除來(lái)自法院外部機(jī)關(guān)、個(gè)人的干擾,又避免法院內(nèi)部的干涉,從而保證案件審理的公正。
三是將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍。為解決當(dāng)前行政訴訟受案范圍過(guò)窄的問(wèn)題,建議將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍,并建議規(guī)定由人民檢察院以公益代表人的身份提起公益訴訟。
四是確立司法權(quán)威,破解“執(zhí)行難”難題。為解決行政判決執(zhí)行難,建議在修改行政訴訟法時(shí)增加相關(guān)規(guī)定,強(qiáng)化完善執(zhí)行的程序并增加保障執(zhí)行的手段,如確立“藐視法庭罪”,規(guī)定行政機(jī)關(guān)拒不履行判決、裁定,情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)該行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員以藐視法庭罪論處。藐視法庭罪的確立,對(duì)于改善司法環(huán)境、提升司法權(quán)威具有政策導(dǎo)向作用。
五是完善管轄制度。具體的建議包括:以縣級(jí)以上人民政府為被告的行政案件,由中級(jí)人民法院管轄。以國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級(jí)人民法院管轄；如果原、被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的,原告可以申請(qǐng)其所在地人民法院的上級(jí)人民法院指定最鄰近區(qū)域的法院管轄。
六是確立公益行政訴訟制度。建議在我國(guó)確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當(dāng)行為,而某些不當(dāng)?shù)墓残孕袨榭赡芘c提起訴訟的人并不存在個(gè)人利益關(guān)系,因此需要賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾在行政行為損害公共利益時(shí)的起訴資格。檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)是提起公益訴訟的主體。為了防止檢察院怠于行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察院不提起訴訟的,公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起。