各位領(lǐng)導(dǎo)，各位學(xué)界朋友，各位警界朋友： 大家下午好！
今天很高興有這樣的機(jī)會，來參加“環(huán)太湖警務(wù)論壇”。我是第一次參加這樣的活動，一方面是因為俞可平教授的邀請，另外一方面也是因為警察制度對于現(xiàn)代法律秩序具有非常重要的意義。法律體系要具有實效性，要貫徹執(zhí)行，必須依靠警力來作為保證。在某種意義上來說，警察就是老百姓直接感受到的國家權(quán)力，他們的一舉一動都會使民眾對國家權(quán)利的印象發(fā)生變化。所以，從建構(gòu)法治秩序的角度來看，警務(wù)的確是非常重要的。尤其是在中國的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型到了改革進(jìn)入深水區(qū)的程度，如何整頓吏治、刷新吏治、加強(qiáng)警務(wù)、改善警務(wù)，的確是一個非常重要的問題。正是基于上述考慮，我非常高興地接受了邀請。同時也感謝論壇的主辦方，提供了這樣一個機(jī)會，使我能夠向各位學(xué)習(xí)。
昨天我看了一下警務(wù)廣場的有關(guān)材料，感覺非常好。我覺得這種實踐，這種概念的提出，對于社會治理模式的創(chuàng)新都具有重要的意義�，F(xiàn)在我接著上午各位專家學(xué)者就警務(wù)廣場本身進(jìn)行了深入分析和評價的基礎(chǔ)上，主要從宏觀的層面，從中國社會轉(zhuǎn)型以及法治秩序建構(gòu)的宏觀背景來談一談警務(wù)改革發(fā)展的意義，并對它的內(nèi)容談?wù)勎易约旱囊稽c(diǎn)粗淺的看法。
警務(wù)廣場這項舉措的提出，當(dāng)然與警民關(guān)系的緊張有著非常密切的關(guān)系。大家知道，近些年來，的確存在著一些現(xiàn)象讓我們感到不安。尤其是在座的各位處在維護(hù)治安的第一線，你們了解情況比我更多，感受比我更深，有的時候也充滿了委屈，甚至冒著生命危險，我想你們對問題現(xiàn)狀的理解一定會更深一些，憂患意識一定會更強(qiáng)些。而我在這個地方，只想從理論的角度來跟大家交換一下看法。
我們知道近些年來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常好，總體上來說，情況是令人樂觀的。但是在這樣大好的形勢下，我們居安思危，不得不說有一些征兆讓我們看到執(zhí)政合法性的危機(jī)似乎在若隱若現(xiàn)。比如說維穩(wěn)成本非常高，據(jù)統(tǒng)計已經(jīng)達(dá)到一年六千億人民幣這樣令人驚詫的程度，超過了國防支出。這個時候大家就會想，我們以現(xiàn)有的方式來維護(hù)這個社會的穩(wěn)定，能否持續(xù)下去。我們知道中國社會的穩(wěn)定非常重要，正是社會穩(wěn)定為中國30年高速發(fā)展的奇跡提供了基礎(chǔ)和保障。但是，當(dāng)維穩(wěn)的制度成本過高的時候，我們就應(yīng)該在體制改革的成本和維持現(xiàn)狀的成本之間進(jìn)行比較，思考采取什么樣的方式實現(xiàn)長治久安之類的嚴(yán)肅問題。
又比如浙江省在去年年底發(fā)生的錢云會命案。其實這個命案的真相已經(jīng)不重要了，這個命案的判斷也已經(jīng)不重要了，重要的是民眾的反應(yīng)。關(guān)于這個案件的性質(zhì)，公安部門已經(jīng)作出了鑒定，作出了結(jié)論，說明這是一場交通肇事案件。然而網(wǎng)絡(luò)輿論以及當(dāng)?shù)孛癖妳s不愿意接受這樣的判斷。這才是問題的關(guān)鍵所在。也就是說，在這里，不管真相如何，我們都可以看到問題和危險性。假如老百姓對錢云會死于謀殺的懷疑或多或少有一點(diǎn)根據(jù)的話，那我們就會發(fā)現(xiàn)，制度的根基和權(quán)威性正在動搖。信訪制度是國家規(guī)定的制度，當(dāng)民眾利用這個制度來主張自己的權(quán)利的時候，何罪之有？也許上訪者有過激的地方，也許有偏頗的地方，但只要他是在運(yùn)用國家規(guī)定的制度，那么要阻攔他、要動用強(qiáng)制手段乃至極端手段就會產(chǎn)生問題。反過來說，假如大家的懷疑是錯誤的，事實上的確是一個單純的交通意外肇事案件，那么老百姓對公安部門，對政府部門作出來的這樣的結(jié)論依然不信任，我們也能發(fā)現(xiàn)制度的根基和權(quán)威性正在動搖，這時執(zhí)政合法性危機(jī)以信任危機(jī)的方式呈現(xiàn)出來。
無論如何，在當(dāng)前的中國，警民對立、公安部門與民意之間的沖突的確是一個比較尖銳的問題。當(dāng)然，在社會轉(zhuǎn)型期，矛盾激化，手段匱乏，警民關(guān)系緊張這樣的情況不僅僅在中國發(fā)生。日本的50年代到60年代，經(jīng)濟(jì)高速增長，社會急劇轉(zhuǎn)型，也曾經(jīng)出現(xiàn)過警民關(guān)系緊張的時候。當(dāng)時一個最著名的案件發(fā)生在日本西部城市尼崎，一群老百姓因為不滿警察局的處理，結(jié)果把警車給推翻了，燒毀了。從此以后呢，日本的警察當(dāng)局開始反思，也開始強(qiáng)調(diào)警察的人民性這個側(cè)面。在香港，我們知道1967年也曾經(jīng)發(fā)生過非常尖銳的警民沖突，導(dǎo)致了廉政公署的誕生，以及香港警察的親民化，開始深入社區(qū)。從這個角度來看，我們中國目前發(fā)生的情況，并不奇怪。從這個角度來看，我認(rèn)為湖州這個警務(wù)廣場的嘗試，是具有非常重要意義的。因為在現(xiàn)階段，如果警民關(guān)系不能得到有效的改善的話，那么執(zhí)政合法性危機(jī)就不僅僅是一種苗頭，一種征兆，很有可能會變成現(xiàn)實。何況這種狀況如果得不到改變，當(dāng)中國的體制改革按照中央的部署進(jìn)一步推動下去的時候，首當(dāng)其沖的就是公安部門。所以，在現(xiàn)階段，以警務(wù)廣場這種模式改善警民關(guān)系，是一個重要的舉措。
我在昨晚看到相關(guān)材料，特別是金局長的幾篇文章，覺得有些內(nèi)容是很精彩，很深刻的。比如談到了公安部門一方面要有政治性，但同時也要有社會性，這里存在著國家權(quán)力中立化的契機(jī)。比如敦促人們注意社會利益集團(tuán)分化這樣一種現(xiàn)實，注意中國由社區(qū)社會轉(zhuǎn)變到陌生人社會這樣一種變化，這些觀察和分析都是頗有見地的。所以警務(wù)廣場的經(jīng)驗值得重視。當(dāng)我們把警民關(guān)系緊張的問題放在法治秩序建構(gòu)的背景下來看，就可以發(fā)現(xiàn)癥結(jié)或許并不在警察部門本身。應(yīng)該在一個更宏觀的背景下看警務(wù)與民主化的關(guān)系。我們知道，在任何一個國家，警察都是國家行使壟斷性暴力的載體。即唯一具有合法性的暴力手段主要由警察來行使，任何國家都不例外。當(dāng)然，這個暴力手段的行使是否正當(dāng)，還需要鑒別。也就是說，關(guān)鍵不在于是否強(qiáng)制，而在于強(qiáng)制是否正當(dāng)。從這個角度來看，目前中國的突出問題是過度使用警力，任意使用警力。在很多情況下，強(qiáng)制手段的動用忽視了現(xiàn)代法治國家所強(qiáng)調(diào)的警察比例原則，警察不介入民事糾紛原則等等。這樣做的結(jié)果，導(dǎo)致公安部門即便采取自以為忠于職守的行動，也往往會遭遇民眾的指責(zé)和抵制。正因為如此，公安部門感到改善警民關(guān)系的必要性。毫無疑問，在現(xiàn)階段改善警民關(guān)系的舉措都是好的。
但在這里，我還想就民意導(dǎo)向的警務(wù)改革舉措提兩點(diǎn)意見或建議供大家思考、參考。一是在公民不服從的情況下，警察何去何從。警察使用強(qiáng)制手段主要是為了保障財產(chǎn)權(quán)，維護(hù)社會治安，前者往往基于個人的合法訴求，后者往往基于政府的命令。在使用強(qiáng)制手段時，對警察的要求是必須令行禁止。但是在目前的中國，貧富懸殊過大，資源配置不公，造成了財產(chǎn)權(quán)難以正當(dāng)化的事態(tài)。警察按照法律規(guī)定來保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的行動本身有可能導(dǎo)致民眾強(qiáng)烈的抵觸情緒。而嚴(yán)格執(zhí)行來自政府的命令，也可能由于政府舉措未必具有充分的合法性而受到質(zhì)疑。我覺得警民關(guān)系緊張的癥結(jié)在這里。因此警方自身改善警民關(guān)系的舉措雖然必要，但也可能會時常遭遇尷尬。尤其是在政府的命令與民意之間產(chǎn)生沖突的情況下，請問是服從政府的命令還是民意。這個問題現(xiàn)在還沒有顯現(xiàn)出來，在日常情況下一般不會顯現(xiàn)出來，但是，社會矛盾一旦激化，何去何從的問題就會尖銳地擺在警察面前。這是非常復(fù)雜的問題。二是在民意出現(xiàn)差異和變化的情況下，警察怎樣抉擇。當(dāng)民意與警察權(quán)力良性互動，互動過程發(fā)展到某一個節(jié)點(diǎn)，民意就會要求公安部門按照他們的要求去做，否則民意就會發(fā)生變化。雖然警察把民意作為指南在原則上是正確的，但一時一地的民意不一定符合法律以及長期理性的原則。也就是說，一時一地的民意與整體的民意會發(fā)生沖突。在這樣的情況下，試問警察如何自處？我這么說并不是空穴來風(fēng)。在文化大革命期間，就曾經(jīng)出現(xiàn)民意與強(qiáng)制權(quán)力突然短路結(jié)合的狀況，結(jié)果導(dǎo)致群眾專政。也就是強(qiáng)制力的行使被一時一地的群眾情緒所左右，出現(xiàn)了比法律更強(qiáng)有力的群眾意見。當(dāng)然，警務(wù)廣場的設(shè)想是要跟這些現(xiàn)象劃清界線的。有關(guān)介紹材料中特別提到了文化大革命的亂象，進(jìn)行了批判。盡管如此，我還是把這個問題提出來，意在強(qiáng)調(diào)未雨綢繆的重要性。
我認(rèn)為，在湖州警務(wù)廣場這樣一種民意導(dǎo)向的可貴改革舉措的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該考慮警務(wù)改革的第二步，那就是制度化的條件，從制度上保障警民良性互動的關(guān)系不至于被扭曲。換句話說，警務(wù)改革的方向不僅僅是民意引領(lǐng)，還應(yīng)該設(shè)法使這樣一種尊重民意、敬畏民意的良好愿望升華到制度建設(shè)的層面，使民主與法律程序結(jié)合起來，使警民互動變成一種依法行為。因為我們知道，警務(wù)廣場的創(chuàng)新舉措中潛在的最強(qiáng)有力的傾向，就是警務(wù)的政治化。因為在廣場化的條件下，警務(wù)勢必隨著民意的變化而變化，或者反過來對民意進(jìn)行誘導(dǎo)并做出政策性的判斷。但是，現(xiàn)代警察制度有一個最根本的特點(diǎn)，這就是要求警察機(jī)構(gòu)中立化、技術(shù)化，也就是說避免政治性和政策判斷。當(dāng)然這樣的要求不是絕對的，在任何一個社會都不是絕對的。盡管如此，中立警務(wù)的制度設(shè)計更切合多元化社會的需求。從這樣的視角來考察警務(wù)改革，我認(rèn)為目前更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的倒是如何使警務(wù)非政治化、中立化，使強(qiáng)制力的行使更符合法律程序，在這個基礎(chǔ)上再來考慮警察與民意的關(guān)系如何調(diào)整的問題。尤其要防止警察的行為變質(zhì)成以所謂“民意”作為推動力的滑梯游戲，為了達(dá)到偵查、逮捕和懲罰的目的不擇手段，不設(shè)遮攔。警察在遏制犯罪等方面，要習(xí)慣在法律程序中進(jìn)行“跨欄賽跑”，要習(xí)慣讓律師來挑毛病，只有這樣才能更有效地防止冤假錯案，才能更切實地改進(jìn)警民關(guān)系。為了破案而采取各種上不了臺面的下策，這與破壞法律程序、打壓辯護(hù)律師是相伴而生的，是反制度化的做法。
另外，民意與政府的決定或者命令在某些場合會發(fā)生矛盾，這時警察怎么辦？在現(xiàn)代法治的制度設(shè)計中，具體說來在現(xiàn)代警察制度以及司法制度中，這個因素已經(jīng)得到考慮，有關(guān)的困境已經(jīng)得到排除。比如說，涉及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的改變的警察行為，必須經(jīng)過法院的審批，要等法院發(fā)出令狀來你才能進(jìn)行。這就意味著政府與法院之間要有功能分化，不能混淆在一起。又比如在緊急事態(tài)發(fā)生的時候，治安出動也不是由政府直接發(fā)令，需要代議機(jī)關(guān)來決定或者授權(quán)決定。還比如要為強(qiáng)制行為的受眾提供事后提出申訴、尋求司法救濟(jì)的機(jī)會，等等。如果我們把這樣的制度條件與尊重民意的警務(wù)改革舉措緊密結(jié)合在一起，警民互動的效果會更好。俞可平教授在上午的講演中特別談到了自己過去強(qiáng)調(diào)民主，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)法治，尤其應(yīng)該把民主與法治結(jié)合起來，也是基于同樣的道理。我完全贊同他提出的與法律程序結(jié)合在一起的民主才真正是個好東西的命題。
強(qiáng)調(diào)民主當(dāng)然是非常正確的方向。然而我覺得在目前中國的社會背景下，特別要注意防止對民意的理解產(chǎn)生偏差，造成民主化被誤導(dǎo)的事態(tài)。在中國的政治話語中，始終存在法國大革命產(chǎn)生的那種直接民主制的幻想，這樣思想很可能在轉(zhuǎn)型過程中帶來事與愿違的結(jié)果。一定要把民主與法治結(jié)合起來，而決不能打著民主的旗號來否定法治。實際上，浙江省從2004年起就大力強(qiáng)調(diào)法治，并且推出了一系列舉措，值得高度評價�？傊瘎�(wù)廣場是很值得重視的改革經(jīng)驗，無論從制度上還是從理論上來說，都值得進(jìn)一步研究和推廣。根據(jù)我的理解，警務(wù)廣場舉措除了改善警民關(guān)系的功效之外，還試圖通過群眾的行為來確保法律的實施。本來警察與個人之間的關(guān)系屬于一種特殊的權(quán)力關(guān)系，是一種縱向的關(guān)系，警務(wù)廣場的設(shè)想把這樣的縱向關(guān)系橫向化、平面化了，形成了參與的機(jī)會結(jié)構(gòu)。通過這樣一種方式，可以調(diào)動個人以及群眾在法律執(zhí)行方面的積極性。我覺得這樣就把警務(wù)的重點(diǎn)從職權(quán)轉(zhuǎn)移到當(dāng)事人，也是一條頗有現(xiàn)實可行性的改革思路。當(dāng)然，其中涉及個人以及群眾的積極性如何調(diào)動的問題。我們必須考慮老百姓為什么要應(yīng)用法律，為什么要支持司法機(jī)各種機(jī)關(guān)（也包括公安部門）的動機(jī)，總之要考慮法律動員的機(jī)制和誘因體系。如果老百姓通過現(xiàn)行的法律體系能實現(xiàn)自己的訴求、保障自己的利益，那他就愿意利用之。反過來，如果制度上雖然規(guī)定了救濟(jì)手段，但不讓老百姓去運(yùn)用，不方便老百姓去運(yùn)用，總是通過某種超法的方式來解決現(xiàn)實問題，最后制度本身就變得沒有意義了，民眾也就會規(guī)避法律，試圖通過法外的手段來達(dá)到自己的目的。這就是信訪怪圈，可以看到小鬧小解決、大鬧大解決的奇事，這樣的機(jī)會主義結(jié)構(gòu)似乎以培養(yǎng)刁民為能事。不言而喻，如果只有通過鬧事才能實現(xiàn)權(quán)利，那么老實守法的公民的權(quán)利就相對得不到保障，最后造成守法者吃虧的結(jié)果。這類問題的確需要在更深層次上研究。
還有一點(diǎn)值得注意的是中介。當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)警察和民眾的良性互動關(guān)系時，我們還要考慮，我們需要什么作為兩者的中介。在我看來，克服警察與民眾直接互動的流弊危險性，中介非常重要，主要是指律師的中介作用。令人遺憾的是，這一點(diǎn)被國人忽視了。最近，中國社會轉(zhuǎn)型過程中的一些矛盾有所激化，所以維穩(wěn)的舉措更加凌厲，具體表現(xiàn)為各地都在打黑。打黑當(dāng)然是深得民心的。但在實踐中可以看到兩種不同的打黑模式，一種是警匪一家的模式，為了破案甚至不惜與犯罪團(tuán)伙勾結(jié)起來反過來打擊律師、破壞程序制度。另一種是警民一家的模式。我認(rèn)為湖州經(jīng)驗的最大意義就在于彰顯了警民一家的模式。如果這樣的理解不錯，可以推而論之的是，在今后制度化過程中，應(yīng)該加強(qiáng)律師作為中介的功能。因為在法律體系當(dāng)中，律師與民眾的距離最短，最適合扮演民意表達(dá)者和組織者的角色。通過律師來適當(dāng)組織民眾的訴求，使之變得更合理，更符合法治原則，就可以避免警民直接互動中時常引起的警方尷尬。
總而言之，我認(rèn)為警務(wù)廣場的制度化作業(yè)具有非常重要的意義。湖州警務(wù)改革的舉措似乎在探索一種新的法治模式，把特殊的權(quán)力關(guān)系、縱向的權(quán)力關(guān)系變成某種平面關(guān)系、互動關(guān)系。這樣的做法當(dāng)然跟中國社會的特征有很大的關(guān)系。傳統(tǒng)的中國社會秩序主要靠兩個東西來維系，一個是共同體的紐帶和基本價值共識，另一個是強(qiáng)有力的官僚機(jī)構(gòu)，即自上而下的科層制。當(dāng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展到一定階段，由熟人社會轉(zhuǎn)變成陌生人社會，共同體的有序化機(jī)制就開始逐步弱化乃至瓦解。針對這樣的趨勢，警務(wù)廣場構(gòu)想試圖再次形成某種新型的共同體效應(yīng)。從科層制的角度來看，科層監(jiān)控的最大問題就是如何進(jìn)行強(qiáng)制的正當(dāng)化，所以我們可以看到在指令系統(tǒng)之外還有強(qiáng)調(diào)道德秩序，強(qiáng)調(diào)程序正義，強(qiáng)調(diào)互惠關(guān)系以及強(qiáng)調(diào)社會博弈等等的思路。另外，把這些不同因素綜合起來也會構(gòu)成一種選項。實際上，在湖州警務(wù)廣場的模式里上述各種因素以及它們的不同組合方式均有所浮現(xiàn)，所以從理論上研究這些經(jīng)驗是非常有意義的。分配給我的時間到了，就此打住。謝謝大家。