主講人：俞可平（中央編譯局副局長、博士生導(dǎo)師）
點(diǎn) 評：楊 陽（中國政法大學(xué)教授、研究生院副院長）
主持人：李樹忠（中國政法大學(xué)教授、法學(xué)院副院長）
時(shí) 間：2010年5月7日
地 點(diǎn)：中國政法大學(xué)昌平校區(qū)大禮堂
李樹忠：憲政的中國趨勢是一個(gè)大型的公法論壇，有賴蔡定劍教授的努力與推動(dòng)，進(jìn)行的非常順利，影響也很大。本期的憲政講堂我們一共安排了五講，今天的講座是本期憲政講堂的第二講。今天有幸請來了著名政治學(xué)者、中央編譯局副局長俞可平教授來作第二講。俞教授受聘于國內(nèi)多所重點(diǎn)院校，是政治學(xué)和哲學(xué)兩個(gè)學(xué)科的博士生導(dǎo)師。俞教授是國家高層領(lǐng)導(dǎo)的智囊,對改革開放中很多政策的制定有非常重要的影響力。俞教授對政治發(fā)展、比較政治學(xué)和政治哲學(xué)有著比較獨(dú)特的視角，在政治學(xué)界有重大影響。下面請俞教授開講！
俞可平：同學(xué)們，晚上好！好幾次都說要來政法大學(xué)，今天終于成行了，我很高興！既然來做演講，就要選一個(gè)大家都感興趣的，無論是政界和學(xué)界都關(guān)心的問題。今天我講的題目很嚴(yán)肅，因?yàn)檫@是一個(gè)沉重的話題：農(nóng)民工進(jìn)城與公民權(quán)利的變遷。這也是我去年研究的最重要的問題之一。農(nóng)民工進(jìn)城，我稱之為新移民，新移民運(yùn)動(dòng)是與公民身份與制度變遷聯(lián)系在一起的。
三農(nóng)問題，這是困擾我們國家發(fā)展的大問題。改革開放以來，每一年的中共中央一號文件，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，但是三農(nóng)問題依然很嚴(yán)峻。農(nóng)民工付出的勞動(dòng)比城里人多，但得到卻比較少。與之而來的管理問題、權(quán)利保障問題，確實(shí)給城市帶來了很多問題。農(nóng)民工本身的問題、權(quán)利的問題與社會管理的問題，給社會穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)。
我之所以研究這樣一個(gè)問題，還有另外一個(gè)原因。這些年來，對農(nóng)民工問題的研究大部分是社會學(xué)家、法學(xué)家做的，政治學(xué)學(xué)者很少對農(nóng)民工問題進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。我的研究正好彌補(bǔ)了這個(gè)缺憾。
一、改革開放以來的中國新移民運(yùn)動(dòng)
改革開放三十年來，我們到底有哪些重大制度發(fā)生了根本性的變化？這些制度變化的原因是什么？我在追溯這個(gè)問題的時(shí)候就發(fā)現(xiàn)，改革開放三十年來，我們許多重大的制度變遷幾乎都與農(nóng)民工進(jìn)城有關(guān)系。在很多地方，新的移民構(gòu)成了對已有制度的挑戰(zhàn)，促使我們對現(xiàn)在的制度進(jìn)行改革。通過這些改革，可以整體性地推動(dòng)社會進(jìn)步。
我認(rèn)為，這些農(nóng)民工進(jìn)城完全可以稱之為“新的移民”，不論是它對社會的影響、它的規(guī)模，都形成新的浪潮。而移民對中國歷史、社會的發(fā)展產(chǎn)生過巨大的影響，幾乎每一次大規(guī)模的移民都極大地影響了社會變遷。
很多人都知道浙江一帶富甲天下，近代史上也是非常相似的。清末的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)要搞開放，但是不愿意在核心地帶開放，于是先在南部地區(qū)開放；后來開放了浙江、上海等地區(qū)，江浙兩地的經(jīng)濟(jì)馬上就起來了；上個(gè)世紀(jì)七十年代末的改革開放也是這樣，先在廣東搞特區(qū)，看到效果不錯(cuò)后，馬上在內(nèi)地開放，江浙和上海的經(jīng)濟(jì)很快又趕上來了。
其實(shí)還有一個(gè)現(xiàn)象，就是古時(shí)浙江紹興和寧波兩地士子中進(jìn)士的比較多。現(xiàn)在兩院院士中，這兩地的人也是比較多的。這并不是說這兩地的人比較聰明，我本人就是寧波人，這里的人不見得就非常聰明。我認(rèn)為，這里面最大的原因就是移民。中國歷史上最大的一次移民是南宋的建立，當(dāng)時(shí)大約50萬人南遷。北宋的都城建在汴京，即開封，后來南宋將首都建在浙江的臨安，即杭州。移民過去的都是貴族、商人、士族，或者說是北宋的精英，普通的百姓是沒有那個(gè)力量遷移過去的，所以江浙的文化底蘊(yùn)要比其他地方好。
移民對中國社會的影響現(xiàn)在仍然存在，這是我為什么選取這個(gè)角度來觀察中國社會。移民造成了城市管理的困難等問題，但是移民對中國社會的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，所以今天我將我最近主要的研究拿出來，與同學(xué)們進(jìn)行交流。
改革開放，首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，然后引起了其他方面的變化，所以說，我們的改革開放是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面發(fā)展的過程。我們可以從不同的領(lǐng)域、不同的角度來概括這些變化。社會層面最重要的變遷就是大規(guī)模的新移民運(yùn)動(dòng)的形成，我的數(shù)據(jù)援引的是從1980起算的，截止到08年底的材料。08年底，離開家鄉(xiāng)，外出打工的人高達(dá)1.4億人。按照有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，短期，如外出幾天，不計(jì)算在內(nèi)；至少是外出時(shí)間達(dá)六個(gè)月才可以計(jì)算在內(nèi)。這么多的人，占到了全國總?cè)丝诘氖种�。這么多的人進(jìn)城，完全可以稱為新移民。
這種移民和歷史上大規(guī)模的移民相似，對社會歷史的發(fā)展影響很大，但是與歷史上的移民有很大的區(qū)別，也不同于改革開放前的移民。改革開放前的移民，主要是工程性的，即興修大的水利工程、核武器工程等，具有強(qiáng)制性。歷史上也有移民，主要是基于戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害的威脅，有的移民也具有強(qiáng)制性，比如明朝朱元璋定都南京，下令全國豪強(qiáng)遷往南京。若按移民行為和移民現(xiàn)象的性質(zhì)來進(jìn)行分類，可分為工程性移民、災(zāi)害性移民、戰(zhàn)爭性移民、政治性移民和經(jīng)濟(jì)性移民。中國歷史上三次最大規(guī)模的移民運(yùn)動(dòng)，主要屬于戰(zhàn)爭和災(zāi)難移民。與此不同，改革以來的這次移民浪潮，主要是工程移民和經(jīng)濟(jì)移民。
與中國歷史上其他大規(guī)模移民運(yùn)動(dòng)相比，改革開放后發(fā)生的新移民運(yùn)動(dòng)有以下四個(gè)十分明顯的特點(diǎn)。
首先，移民具有自愿性。歷史上的大規(guī)模移民主要是被迫的，或者是因?yàn)閼?zhàn)爭而被迫流亡他鄉(xiāng)，或者是因?yàn)樽匀粸?zāi)害無法生存而遷往他鄉(xiāng)，或者是因?yàn)檎膹?qiáng)制性移民政策。與此不同的是，新移民運(yùn)動(dòng)中的絕大多數(shù)人，都是為了有更高的物質(zhì)生活水平而自發(fā)和自愿進(jìn)行遷徙的，并沒有外部力量強(qiáng)迫他們這樣做。
其次，移民主要是受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。在傳統(tǒng)中國，戰(zhàn)爭移民、政治移民和災(zāi)難移民是歷次移民的主流，其直接的動(dòng)因是政治的或生存的需要，而不是為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。改革開放之后的新移民運(yùn)動(dòng)，其主要?jiǎng)右蚴寝r(nóng)民為了增加經(jīng)濟(jì)收入，屬于經(jīng)濟(jì)性移民。
其三，新移民運(yùn)動(dòng)的主要流向，是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)。中國歷史上大規(guī)模移民，一般都是區(qū)域性的遷徙，從生存條件差的地方流向條件好一點(diǎn)的地方，多半是從農(nóng)村到農(nóng)村，特別是從經(jīng)濟(jì)落后的中西部農(nóng)村地區(qū)流向比較發(fā)達(dá)的東部沿海城鎮(zhèn)地區(qū)。但改革開放后的移民運(yùn)動(dòng)，則主要是從農(nóng)村流向生產(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)集中的城鎮(zhèn)。從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的人數(shù)約占全部移民總數(shù)70％以上。
最后，新移民居住時(shí)間的暫時(shí)性。歷史上的移民一般都會在新的流入地永久性居住下來，成為當(dāng)?shù)氐挠谰镁用�，在遷出地不再保留親屬和住房。與此不同，改革開放之后，新移民中的多數(shù)都是臨時(shí)性遷入，只有其中的一部分能夠成為遷入地的永久性居民，大多數(shù)人在原居住地保留著房屋和戶籍。
當(dāng)然最明顯的特點(diǎn)是規(guī)模大。這么大規(guī)模移民的原因何在？這就是第二個(gè)部分要講的現(xiàn)代化與全球化。
二、現(xiàn)代化、全球化與新移民運(yùn)動(dòng)
眾多的研究表明，改革開放后以農(nóng)民工進(jìn)城為主流的新一輪移民浪潮的直接動(dòng)因，是農(nóng)民為了增加收入，改善其物質(zhì)生活條件和社會地位。專家的調(diào)查證實(shí)，目前中國的所有職業(yè)中，經(jīng)濟(jì)收入、社會聲望和社會地位最低的是耕種田地的農(nóng)民。一項(xiàng)研究指出：純粹務(wù)工經(jīng)商的收入是純粹務(wù)農(nóng)收入的2.87倍。但在這一直接動(dòng)因的背后，還存在著一系列更深刻的原因。
首先是市場化。中國經(jīng)濟(jì)體制最根本的改革，是用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制取代原先指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。遵循著市場經(jīng)濟(jì)的一般法則，中國在推行市場經(jīng)濟(jì)體制后也逐漸形成了兩類競爭性的勞動(dòng)力市場，即以技術(shù)人員或管理人員為主體的人才市場和以簡單體力勞動(dòng)者為主體的勞務(wù)市場。初級勞務(wù)市場實(shí)際上就是農(nóng)村的勞動(dòng)力市場或農(nóng)民工市場。這些農(nóng)村勞動(dòng)力幾乎沒有專門知識和技能，其最大的優(yōu)勢是價(jià)格低廉。中國在改革開放初期，首先發(fā)展的是勞動(dòng)力密集型工業(yè)，大量需要的正是這些價(jià)格低廉的簡單勞動(dòng)力。此外，中國的城鄉(xiāng)兩元體制造成了城鄉(xiāng)居民較大的收入差距，1978年城鎮(zhèn)居民的收入是農(nóng)村居民的2.4倍，2008年更升至 3.13倍�？梢�，市場化條件下農(nóng)村勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢仍然極其明顯，這是導(dǎo)致眾多中國農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移、從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的基本原因之一。
其次是工業(yè)化。改革開放的根本標(biāo)志，便是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和中國政府將國家工作的重心由原先的階級斗爭，轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并將提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和提高人民的物質(zhì)生活水平，作為最重要的國家發(fā)展目標(biāo)。正像所有發(fā)達(dá)國家都走過的道路一樣，中國也將工業(yè)化當(dāng)作發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本道路。過去30年來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，從某種意義上說，就是一個(gè)工業(yè)化的過程。這一點(diǎn)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷下降這一趨勢中便可以明顯地看出來：1980年第一產(chǎn)業(yè)占GDP總量的30.2％，2008年則降到了11.3％。國家要發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，除了先進(jìn)的工業(yè)技術(shù)、大規(guī)模的投資和現(xiàn)代企業(yè)管理體制等要素外，一個(gè)基本的要素便是大量勞動(dòng)力，而中國農(nóng)村正好可以提供大量的剩余勞動(dòng)力。我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩的現(xiàn)象極為突出：一般估計(jì)在 1.8億—2.1億左右，占農(nóng)村勞動(dòng)力總量的58％—68％。一方面，城市的快速工業(yè)化需要大量勞動(dòng)力；另一方面，農(nóng)村又存在著豐富的剩余勞動(dòng)力，于是，勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)便成為一種自然而然的現(xiàn)象。有統(tǒng)計(jì)表明，在上個(gè)世紀(jì)90年代，農(nóng)村平均每年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力超過1000萬，而2000年之后這一數(shù)字則達(dá)到2000萬以上。
再次是城市化。從世界現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化與城市化是密不可分的，前者是后者的根本動(dòng)力。工業(yè)化必然伴隨著城市化，這一點(diǎn)中國也不例外。改革開放的30年，是中國工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的30年。1978年，全國共有城市193個(gè)，2008年增加到655 個(gè)。1978年，城市人口僅占全國總?cè)丝诘?8％，到了2008年，這一比例迅速提升到45.7％。城市化通過以下三種方式加速了中國的新移民運(yùn)動(dòng)：（1）城鎮(zhèn)是工業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)的集中地，從而也是農(nóng)民工的遷入地；（2）城鎮(zhèn)人均勞動(dòng)收入要普遍高于農(nóng)村的人均勞動(dòng)收入，對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有巨大的吸引力；（3）城市居民的社會地位和聲望明顯高于農(nóng)村居民，這也成為眾多農(nóng)民工進(jìn)城的重要?jiǎng)右颉?br /> 最后是全球化。20世紀(jì)80年代末由鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的新一輪現(xiàn)代化，在時(shí)代背景上與以往的現(xiàn)代化的最大區(qū)別，就是世界歷史逐漸進(jìn)入一個(gè)全球化的時(shí)代，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益走向一體化。鄧小平和其他中國領(lǐng)導(dǎo)人敏銳地看到了這一趨勢，將對內(nèi)改革與對外開放有機(jī)結(jié)合起來，使得“改革”與“開放”成為一個(gè)整體。從改革開放30年的歷史看，中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程，其實(shí)也是一個(gè)對外開放水平不斷擴(kuò)大的過程，是中國經(jīng)濟(jì)整體逐步融入世界經(jīng)濟(jì)的過程。全球化不僅是中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，也是中國新一輪移民運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵變量。
這是我講的第二部分，為什么會出現(xiàn)這么大規(guī)模的移民。第三部分，我要講的是，這種移民給我們的公民權(quán)利帶來哪些變化。
三、新移民運(yùn)動(dòng)與公民身份變遷
農(nóng)民工到城市去務(wù)工，為的是增加收入，改善在農(nóng)村的生活待遇。但是，進(jìn)城之后發(fā)現(xiàn)，在城市掙錢是比農(nóng)村多，但是他們面臨的問題更多。最大的問題是身份上的不平等。農(nóng)村人比城市人付出的勞動(dòng)要多，但是得到的待遇卻比不上城市人。如何尋找城市人的感覺，對農(nóng)村進(jìn)城民工是個(gè)問題。他們的身份認(rèn)同遇到了巨大挑戰(zhàn)。他們就發(fā)現(xiàn)他們與生活和工作在同一城市的戶籍居民之間，存在著巨大的公民身份差異和嚴(yán)重的權(quán)利不平等，尤其表現(xiàn)在勞動(dòng)權(quán)、居住權(quán)、福利權(quán)、教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)方面。
勞動(dòng)權(quán)的不平等。首先是職業(yè)歧視。農(nóng)民工所從事的往往是城市中最苦、最累、污染嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)大、勞動(dòng)強(qiáng)度高、技術(shù)含量低的職業(yè)，例如井下礦工、建筑工人、清潔工人、搬運(yùn)工人、流動(dòng)攤販等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國建筑業(yè)的90％、煤采掘業(yè)的80％、紡織業(yè)的60％和城市一般服務(wù)業(yè)的90％的從業(yè)人員都是農(nóng)民工。在北京，81.9％的農(nóng)民工集中在5個(gè)行業(yè)，即建筑、餐飲、零售、制造和其他服務(wù)業(yè)。其次是收入偏低。農(nóng)民工平均月工資為城鎮(zhèn)戶籍工人月工資的40％—60％左右，實(shí)際勞動(dòng)小時(shí)工資只有后者的1／4。此外，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍，2003年全國拖欠農(nóng)民工工資高達(dá)1000多億元。其三是工作時(shí)間長，勞動(dòng)強(qiáng)度大，不能享受法定的休息權(quán)。
居住權(quán)的不平等。首先，城鎮(zhèn)居民通常享有最低的居住標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo)準(zhǔn)，政府會提供住房幫助；而政府對城里的農(nóng)民工則根本沒有確立最低居住標(biāo)準(zhǔn)，也不提供住房幫助。其次，在取消原先的福利分房后，政府對城鎮(zhèn)居民提供專項(xiàng)的購房或租房特別補(bǔ)助和優(yōu)惠政策，如住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的農(nóng)民工則沒有資格享受這些住房補(bǔ)助和優(yōu)惠政策。最后，兩者的住房條件反差十分懸殊。城市農(nóng)民工的人均居住面積只有11平方米，城鎮(zhèn)戶籍居民的人均居住面積則為54.08平方米，前者只有后者的1／5。而農(nóng)民工的住房多在交通不方便的城郊地區(qū)，建筑密度大、容積率高、通風(fēng)采光條件差，多數(shù)住房內(nèi)沒有專門的廁所和廚房，許多房子還是臨時(shí)的簡易工棚和等待拆遷的危房。
社會福利權(quán)的不平等。傳統(tǒng)的城市社會救濟(jì)制度和福利制度基本上不能惠及廣大的外來農(nóng)民工，例如，他們不能享受失業(yè)救濟(jì)，沒有養(yǎng)老金，沒有最低生活保障，沒有醫(yī)療補(bǔ)助。近些年來，在中央政府的要求下，一些城市已經(jīng)努力為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等，新移民開始享受公民的社會福利權(quán)，但程度很低，限制很多。以農(nóng)民工參加社會保障體系為例，從整體上看，比例相當(dāng)?shù)�，農(nóng)民工的實(shí)際受益少。2008年的一份調(diào)查表明，仍有83％的農(nóng)民工沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，81.5％的農(nóng)民工沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。而且，由于農(nóng)民工從參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲得的實(shí)際利益并不顯著，再加上跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的不方便，已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工中有40％的人又退出了保險(xiǎn)。
子女受教育權(quán)不平等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全部流動(dòng)人口中，18歲以下的未成年人約占20％左右。對這些未成年人來說，特別重要的是享受國家規(guī)定的義務(wù)教育權(quán)。然而，一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與戶籍居民的子女相比，這些移民子女在受教育方面也面臨著極大的不平等。首先是教育機(jī)會不平等。在九年義務(wù)教育階段，戶籍地居民子女在當(dāng)?shù)貙W(xué)校擁有入學(xué)的優(yōu)先權(quán)，而沒有當(dāng)?shù)貞艏囊泼褡优畡t必須交納一般農(nóng)民工負(fù)擔(dān)不起的高額贊助費(fèi)才能入學(xué)，否則只能選擇辦學(xué)條件較差的農(nóng)民工子女學(xué)校。其次是受教育的過程不平等。農(nóng)民工子女由于語言、文化、習(xí)俗和知識基礎(chǔ)的不同，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生之間往往會產(chǎn)生較大的心理隔閡，甚至受到歧視或其他不公平對待，從而影響這些外來學(xué)生的學(xué)業(yè)和心理。
身份的不平等。農(nóng)民工雖然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多數(shù)情況下其“農(nóng)民”身份并未改變，“市民”身份離他們依然十分遙遠(yuǎn)。農(nóng)民工也遠(yuǎn)沒有融入城市社會，他們在很大程度上仍被視為“外來者”。這些情況甚至在新一代農(nóng)民工身上也沒有實(shí)質(zhì)性變化。一份對新生代農(nóng)民工自我身份認(rèn)同的調(diào)查顯示，高達(dá)78.5％的人仍然自認(rèn)為是 “農(nóng)民”，只有9.1％的人認(rèn)為自己已經(jīng)不再是“農(nóng)民”。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民工不僅收入低、工作辛苦、生存狀況差，還經(jīng)常會受到當(dāng)?shù)鼐用竦拿黠@歧視。
這種身份的不平等會影響到農(nóng)民工的心理，會傳到下一代，影響中華民族的國民素質(zhì)。這種不平等造成了國民事實(shí)上的不同等級，與政治上的等級不同，這種等級上的差別是多種因素綜合造成的，造成人民之間非常深刻的裂痕。
今天這個(gè)憲政講堂的主題就是談一談憲政問題。同學(xué)們都是學(xué)法律的,都知道農(nóng)民工的這種不平等待遇牽涉到法律上公民權(quán)的問題。憲法規(guī)定，中華人民共和國公民一律平等。但是事實(shí)上，農(nóng)民工的待遇是不平等的，很容易產(chǎn)生不滿的情緒。
中國在全球化和現(xiàn)代化背景下推行的市場取向的經(jīng)濟(jì)改革，引發(fā)了農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流入城鎮(zhèn)的新移民浪潮。以農(nóng)民工為主體的這些城鎮(zhèn)新移民的公民身份在新的工作和生活場所遇到了極大的挑戰(zhàn)，其合法公民權(quán)難以得到平等的保護(hù)。因此，接下來我要講一講新移民運(yùn)動(dòng)給社會制度變遷帶來的影響。
四、新移民運(yùn)動(dòng)與制度變遷
以農(nóng)民工流向城鎮(zhèn)為標(biāo)志的新移民運(yùn)動(dòng)，不僅對中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，而且對整個(gè)中華民族的歷史演進(jìn)，都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。已經(jīng)有眾多的研究揭示了新移民運(yùn)動(dòng)對中國經(jīng)濟(jì)的增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口素質(zhì)的改善、城鄉(xiāng)差別的縮小和“三農(nóng)”問題的解決所產(chǎn)生的重大影響。盡管也有不少研究討論了新移民運(yùn)動(dòng)對社會管理體制、政府行政職能和公民政治權(quán)利所產(chǎn)生的影響，但比較而言，這類研究還是顯得相當(dāng)不足。在這一部分，我們將著重論述新移民運(yùn)動(dòng)對現(xiàn)行社會管理制度造成的重大挑戰(zhàn)，及其所帶來的制度變遷。這些制度變遷主要體現(xiàn)在戶籍管理、單位制度、社區(qū)管理、社會保障、民主選舉和工會制度等方面。
第一、戶籍制度。戶籍制度是政府行政機(jī)關(guān)以家庭（戶）為單位對所在地區(qū)的全部居民進(jìn)行登記和管理的制度。剛才我講到很多不平等的待遇就是由于戶籍制度的存在。這樣戶籍就成為一種身份了。它可以有很多形式，一種是你對這個(gè)地方投資了多少，對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了多少，給你一個(gè)戶口；一種是你和某個(gè)城市戶口的人是配偶關(guān)系，你可以擁有城市戶口。戶籍制度甚至成為某些官員、警察謀取利益的手段。北京市有好幾個(gè)案件，都是在辦理戶籍過程中謀取了不正當(dāng)利益。戶籍制度是一個(gè)古老的制度。中國統(tǒng)一的國家自秦朝以后建立的，戶籍制度之前就存在了。中國有很多偉大的政治家都想改革戶籍制度，比如張居正、王安石，甚至包括后來的蔣介石也想改，都改不了。但是現(xiàn)在到了非改不可的時(shí)候。前面講到的市場化、工業(yè)化、城市化和全球化，以及公民權(quán)的保護(hù)都需要戶籍制度的改革。我們的戶籍制度已經(jīng)進(jìn)行了改革，當(dāng)然這個(gè)改革的力度和很多人的預(yù)期相差很遠(yuǎn)�，F(xiàn)在，中央在14個(gè)城市進(jìn)行戶籍改革的實(shí)驗(yàn)，都采取了很多的措施進(jìn)行改革，各種措施影響最大的是移民。舉個(gè)例子，比如發(fā)達(dá)地區(qū)的城市。戶籍人口和整個(gè)城市的人口太不成比例了。比如說深圳，深圳人口有一千多萬人，戶籍人口只有兩百多萬，外來人口是戶籍人口的五倍以上。深圳之前GDP按照戶籍人口統(tǒng)計(jì)的，將五分之四的外來人口排出了，導(dǎo)致人均GDP比很多發(fā)達(dá)國家都高得多。但是，這樣的統(tǒng)計(jì)方式十分荒唐的，在最近兩年才由國家統(tǒng)計(jì)局下令改正。今年有一個(gè)事件，就是多家都市報(bào)聯(lián)合發(fā)表社論，推動(dòng)戶籍制度改革。如果站在地方當(dāng)局的立場，大規(guī)模的改革風(fēng)險(xiǎn)是很大的，但是又非改不可。
第二、單位制度。單位制度和屬地制度，是中國的基本人口管理制度，每一個(gè)成年公民都要接受單位和屬地的雙重管理。之前我們會經(jīng)常問你是哪個(gè)單位的，你們會感到奇怪，我們不奇怪。每一個(gè)成年公民都有一個(gè)單位，單位不僅能夠影響其成員的職業(yè)、收入、住房、升遷以及生老病死等最重要的生活和工作，也負(fù)責(zé)對其成員進(jìn)行政治教育、處罰、獎(jiǎng)勵(lì)和遷移。現(xiàn)在仍然存在著嚴(yán)重的單位制現(xiàn)象，但是已經(jīng)遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。1.4億農(nóng)民工哪里有單位，因此原來的單位制在社會上遭到了沖擊。這些外出農(nóng)民來到城鎮(zhèn)后，要不根本就沒有固定的單位；要不即便有相對固定的單位接收他們，也往往不能給予他們正式的成員身份，從而也就無法對他們進(jìn)行有效的管理。與這種從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕钡那闆r相適應(yīng)，改革開放后中國政府對傳統(tǒng)的單位制進(jìn)行了適時(shí)的改革，逐漸從以單位管理為重心轉(zhuǎn)向以屬地管理為重心。這一制度轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，是1985年中國開始推行居民身份證制度。居民身份證破天荒地取代戶口簿和工作證，成為中國公民最重要的身份證件。
第三、社區(qū)制度。在中國，除了單位管理外，每一個(gè)人都必須接受其戶籍所在地的屬地管理。對于那些沒有單位的無業(yè)居民，屬地是其唯一的管理單位。在城市，居民的屬地管理制度就是街道和居民委員會制度，簡稱“街居制”。從法律上說，城鎮(zhèn)的街道和居委會并不是一級行政管理機(jī)構(gòu)，街道是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，而居民委員會則是居民的自治組織。但事實(shí)上，它們履行著三種不同的重要職能，即行政管理、公共服務(wù)和居民自治。隨著政府人口管理的重心由單位制逐漸轉(zhuǎn)向?qū)俚刂疲瑐鹘y(tǒng)的街居制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，原先由單位承擔(dān)的部分人口管理職能轉(zhuǎn)到街道，例如屬地成員的社會保險(xiǎn)、就業(yè)、衛(wèi)生、黨務(wù)等，街道在維護(hù)社會秩序中的重要性變得更加突出；另一方面，街道面臨著許多新的管理事務(wù)，其管理對象不再僅僅是戶籍居民，還包括外來人口。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，一些街道的外來人口甚至大大超過了戶籍人口。在20世紀(jì)80年代末和90年代初，一些城市開始試行街居體制的改革，出現(xiàn)了一些不同的街道管理模式。這些改革的總趨勢，是將城市的街道變?yōu)樯鐓^(qū)，以社區(qū)作為城市管理的基本單位。同時(shí)將社區(qū)的行政管理、公共服務(wù)和居民自治三種基本職能進(jìn)行分離，設(shè)立不同的組織，履行不同的職能。
第四、社會保障體制。改革開放前，中國基本上沒有覆蓋全社會的保障體系，低水平的社會保障，如就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，主要局限于有城鎮(zhèn)戶口的黨政機(jī)關(guān)干部，以及國有和集體企業(yè)的正式職工，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有基本的社會保障。當(dāng)大量的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)后，以下兩個(gè)方面的社會保障問題便突然顯得十分突出：其一，城鎮(zhèn)的新移民與原居民之間在社會保障方面存在著巨大的不平等。其二，由于城鎮(zhèn)的新移民沒有任何社會保障，他們的基本生存權(quán)利經(jīng)常受到威脅，甚至合法的勞動(dòng)報(bào)酬也常常被雇主克扣或拖欠。這些城市新移民的惡劣生存狀況，反過來又成為威脅城鎮(zhèn)的穩(wěn)定和安全的重要因素。這種現(xiàn)狀使得建立完善的社會保障體系成為政府的緊迫任務(wù)。從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，國家相繼頒布并施行了《勞動(dòng)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等勞動(dòng)保障法規(guī)，力圖為包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體職工建立起失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、傷亡保險(xiǎn)等基本的社會保障制度�？梢哉f，新移民運(yùn)動(dòng)是促使中國建立和健全覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的現(xiàn)代社會保險(xiǎn)體制的重要?jiǎng)恿Α?br /> 第五、選舉制度。中國的改革開放過程，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步過程，也是一個(gè)政治進(jìn)步過程。在民主選舉方面，20世紀(jì)80年代以后有兩個(gè)歷史性的突破。一是縣級以下的人民代表實(shí)行直接選舉，二是在廣大農(nóng)村推行村民自治，即由村民直接選舉產(chǎn)生村的自治權(quán)威機(jī)構(gòu)——村民委員會。然而，對于那些從鄉(xiāng)村流入城鎮(zhèn)的新移民來說，要真正實(shí)現(xiàn)這種來之不易的民主權(quán)利卻有著不少實(shí)際的困難。首先，他們長期外出，如果在選舉日不回原籍地，就得放棄其選舉權(quán)和被選舉權(quán)。其次，在他們勞動(dòng)和生活的城鎮(zhèn)，他們又因?yàn)闆]有戶籍而無權(quán)參加當(dāng)?shù)氐拿裰鬟x舉。為了解決這些問題，一系列技術(shù)性的選舉制度便應(yīng)運(yùn)而生。這次選舉法的修改，農(nóng)民和城市居民同票同權(quán)的改革，流動(dòng)投票箱的設(shè)立，和社區(qū)選舉的規(guī)定，黨員也是這樣都在不同層面體現(xiàn)了對農(nóng)民工選舉權(quán)的保護(hù)。
第六、工會制度。傳統(tǒng)的工會更多地被看作是一個(gè)準(zhǔn)政府的管理機(jī)構(gòu)而不是工人的維權(quán)組織。改革開放前，只有集體企業(yè)和國有企業(yè)的工人才有資格加入工會。改革開放后，大量的私有企業(yè)、外資企業(yè)和合資企業(yè)開始出現(xiàn)，在東部沿海地區(qū)，私有經(jīng)濟(jì)的比重甚至超過了國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)。眾多的私有企業(yè)、外資企業(yè)和合資企業(yè)沒有工會組織，政府原有的工會體制又沒有保護(hù)農(nóng)民工的職責(zé)。由此產(chǎn)生了這樣一個(gè)嚴(yán)重困境：權(quán)利最需要受到保護(hù)的廣大農(nóng)民工，工會卻不能為他們提供保護(hù)。應(yīng)運(yùn)而生的各種民間維權(quán)組織又為政府不允許。于是，農(nóng)民工維權(quán)成為新移民運(yùn)動(dòng)帶來的最急迫的社會政治問題之一。舉個(gè)小例子，昌平的農(nóng)民工拿不到工資，去找工會，找哪個(gè)工會，昌平的還是老家的？你可能會說昌平的工會，但是事情不是那么簡單的。你到老家的工會,要交錢；有時(shí)還愛理不理的。去年我們國家獎(jiǎng)勵(lì)了成都市的工會。四川成都很多的農(nóng)民工要不到工錢，請求當(dāng)?shù)氐墓椭麄�。但是在制度上遇到了困難。后來成都市的工會發(fā)起了全國工會的聯(lián)動(dòng)，提倡協(xié)議，建立機(jī)制，才實(shí)現(xiàn)了目的。但是，廣州、北京等地都出現(xiàn)了跳橋的民工。這一現(xiàn)實(shí)的困境促使國家大力改革傳統(tǒng)的工會體制。
五、結(jié)語：公民身份與公民權(quán)利
總而言之，從政治哲學(xué)的角度來看，我們可以得到以下結(jié)論：
公民身份是公民權(quán)利的基礎(chǔ)，但公民身份并不等于公民權(quán)利。公民身份是由國家的法律規(guī)定的國民資格，它包括公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和可以享有的權(quán)利。在通常情況下，公民身份是公民權(quán)利的前提。只有擁有公民身份的國民，才能享有國家規(guī)定的各種公民權(quán)利。但擁有公民身份并不意味著擁有公民權(quán)利。公民身份的同一性與公民權(quán)利的差異性之間存在著巨大的鴻溝。事實(shí)上，法定的公民身份以及相應(yīng)的公民權(quán)利，在農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間就存在著很大的差別。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)和選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度要低得多。對于中國社會來說，努力消除不同社會階層，尤其是鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間在公民身份和公民權(quán)利方面的差別，是社會進(jìn)步的必然要求。
努力消除影響公民身份的成員身份差異，實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的平等，是政治進(jìn)步的實(shí)質(zhì)要求。成員身份是成員權(quán)利的前提，但每一個(gè)公民除了是國家的成員即國民外，還有其他的成員身份，如社區(qū)的成員、階層的成員、社團(tuán)的成員、俱樂部的成員等。不同的成員身份，通常享有不同的成員權(quán)利，最終會導(dǎo)致公民權(quán)利的差異。例如，中國的農(nóng)民和市民都是中華人民共和國的公民，在法律上擁有同等的公民身份和公民權(quán)利。但農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)的成員，市民是城市社區(qū)的成員，他們的成員身份各不相同。城市社區(qū)的成員身份所享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和政治權(quán)益，要大大多于鄉(xiāng)村社區(qū)的成員身份。最終，作為公民的農(nóng)民與作為公民的市民所擁有的公民權(quán)利，事實(shí)上會有很大的差別。這里的教訓(xùn)是，即使每個(gè)國民有不同的成員身份，但作為國家的成員即公民，每個(gè)人的成員身份及成員權(quán)利，即公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是平等的。不能因?yàn)楣窦资寝r(nóng)民，公民乙是市民，甲和乙的勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等基本公民權(quán)利也各不相同。
移民是實(shí)現(xiàn)公民身份變遷的直接動(dòng)因。移民可以改變公民的成員身份和自己的社會身份，例如，從農(nóng)民變?yōu)槭忻�，從東部地區(qū)的居民變?yōu)槲鞑康貐^(qū)的居民，從而享受因成員身份改變而帶來的成員權(quán)利。通過改變公民身份和成員身份來增加自己的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是移民的內(nèi)在動(dòng)因。從權(quán)利更少的社區(qū)流向權(quán)利更多的社區(qū)，是移民的基本規(guī)律。因而，大規(guī)模的移民通常會暴露出國民之間在成員身份、公民身份和公民權(quán)利方面存在的不平等。移民可以分成不同的類型，如自愿性移民和強(qiáng)制性移民。中國歷史上的大規(guī)模移民都是強(qiáng)制性移民，改革開放以后的新移民運(yùn)動(dòng)則是自愿性的移民。只有自愿的移民才有利于全社會在成員身份、公民權(quán)利和公民身份方面的平等。在法律和制度上賦予公民自由遷徙的權(quán)利，是公民自愿移民的基本政治條件。沒有自由遷徙的權(quán)利，就沒有人口的自由流動(dòng)，也就沒有公民身份和公民權(quán)利的平等。從這個(gè)意義上說，公民的自由遷徙權(quán)，直接關(guān)系到公民的政治平等權(quán)。
市場化、工業(yè)化、城市化和全球化都有助于公民身份的變遷。其中。市場化、工業(yè)化和城市化是大規(guī)模公民身份變遷的根本動(dòng)因。市場化要求勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和自由交換，要求勞動(dòng)力這種特殊商品也必須遵循平等交換的市場原則，因此，勞動(dòng)力的市場化是公民身份變遷的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。工業(yè)化和城市化的必然結(jié)果是，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民。由此可見，中國在20世紀(jì)80年代開始的以大量農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)為主體的新移民運(yùn)動(dòng)，不過是中國的工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物。全球化是我們這個(gè)時(shí)代的最重要特征之一。全球化是一個(gè)世界歷史的轉(zhuǎn)變過程，其基本特征是，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。全球化加速了資本、技術(shù)和人口在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)，尤其是加速了發(fā)展中國家的資本、技術(shù)、產(chǎn)品和人口的流動(dòng)。從這個(gè)意義上說，全球化推動(dòng)了新的移民運(yùn)動(dòng)，有助于公民身份的變遷。
市場化、工業(yè)化、城市化和全球化要求勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和公民的自由遷徙，從而要求公民身份的變遷，但它們并不自發(fā)導(dǎo)致公民身份的平等和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)公民身份的平等、維護(hù)公民平等的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，關(guān)鍵是民主化的政治改革。從中國的經(jīng)驗(yàn)看，戶籍制度、社區(qū)制度、教育制度、工會制度、選舉制度和社會保障制度的改革，對于切實(shí)維護(hù)公民合法的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益，特別是其自由權(quán)、平等權(quán)、參與權(quán)、居住權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)和社會福利權(quán)，具有實(shí)質(zhì)性的重大意義。沒有這些制度的改革，工業(yè)化、城市化和全球化帶來的移民運(yùn)動(dòng)，可能會造成公民身份和公民權(quán)利新的不平等。從這個(gè)意義上說，全球化背景下的移民運(yùn)動(dòng)，與現(xiàn)代化過程中的移民運(yùn)動(dòng)一樣，必然要求政府及時(shí)推行民主治理變革，努力消除公民身份的差異，確保全體國民享有平等的公民身份，維護(hù)全體人民的人權(quán)和公民權(quán)。
總之，20世紀(jì)80 年代的改革開放所引發(fā)的大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)城，是中國在現(xiàn)代化過程中必然產(chǎn)生的移民運(yùn)動(dòng)，它與中國歷史上的大規(guī)模移民運(yùn)動(dòng)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。改革開放后的中國新一輪現(xiàn)代化高潮，是在全球化背景下發(fā)生的，市場化、工業(yè)化、城市化與全球化不可分割地交織在一起，這種時(shí)代特征使得中國的新移民運(yùn)動(dòng)又與西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化過程中的移民運(yùn)動(dòng)有著重大的區(qū)別。從移民的角度來研究大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，不僅具有人口學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義，也有政治學(xué)的意義。它有助于理解制度變遷和政治發(fā)展的規(guī)律，有利于更好地維護(hù)公民合法的政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)益，應(yīng)當(dāng)受到更多的重視。
李樹忠：感謝俞教授的演講！俞教授從移民的角度來研究大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，既運(yùn)用了社會學(xué)、歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，又運(yùn)用了政治學(xué)的方法，揭示了移民運(yùn)動(dòng)與社會發(fā)展和制度變遷的關(guān)系。下面我們請楊陽教授進(jìn)行點(diǎn)評。
楊 陽：今天俞教授講的問題是一個(gè)宏大的話題，大家也比較關(guān)注。俞教授剛才的講座主要是從公民權(quán)利這個(gè)視角出發(fā)來關(guān)注農(nóng)民工移民運(yùn)動(dòng)的問題。俞教授也要訴我們，問題的解決要以政治改革的方式，從民主化開始。
移民在中國歷史上往往會發(fā)生，往往是在王朝的中后期。原因在于王朝建立之初，人口比較少，與土地資源的關(guān)系比較融洽，大致能供養(yǎng)當(dāng)時(shí)的人口，是一個(gè)相對靜態(tài)和簡單的社會。我國古代的王朝體制大致能適應(yīng)這樣的一個(gè)社會。但是中國人口增長的快，中后期就發(fā)展的比較快了。在生產(chǎn)力水平?jīng)]有本質(zhì)性突破的時(shí)候，大量的人口要從土地中溢出，從事農(nóng)業(yè)之外的行業(yè)，成為學(xué)徒、工人、小商販等等。
人口溢出后，形成移民潮，走向城市。當(dāng)一些人既被農(nóng)村拒絕，又被城市拒絕的時(shí)候，就成為流民，一旦遇到重大的事件，很可能引發(fā)重大的社會動(dòng)蕩，誘發(fā)社會解體。社會由一個(gè)靜態(tài)、簡單的農(nóng)業(yè)社會，變成動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的工商業(yè)社會。王朝體制就不適應(yīng)了，就會出現(xiàn)原來體制之外的領(lǐng)域。大家回想一下八十年代改革之初，大致出現(xiàn)的“新移民”運(yùn)動(dòng)，與歷史上相近。中國歷史上一直都沒有解決這個(gè)移民問題，實(shí)現(xiàn)社會管理和社會發(fā)展上的飛躍。新移民運(yùn)動(dòng)給我們的改革形成巨大的壓力，一方面可能對現(xiàn)行制度形成挑戰(zhàn)，逼迫當(dāng)局改革制度；另一方面，也可能是動(dòng)力，能夠?yàn)檎莆�，成為中國社會�?shí)現(xiàn)變革的關(guān)鍵因素。
俞教授講的四個(gè)移民特點(diǎn)，即資源性、受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、人員流向，還有一個(gè)臨時(shí)性的特點(diǎn)。但是我們要追問，為什么不是永久性的？原因在于制度的安排中就拒絕了農(nóng)民工成為城市永久居民的可能性。我們國家是一個(gè)高度集權(quán)的體制，權(quán)力集中到頂端；從另外一個(gè)方面看，資源的分配掌握在上層手里。這種體制造成城鄉(xiāng)資源配置的不平等。資源從農(nóng)村經(jīng)政府流入城市。由于政治運(yùn)作缺乏民主制的監(jiān)督，導(dǎo)致資源的配置大量流向了中心城市。
農(nóng)民工來到城市，只能享受機(jī)會，但是不能享受比較好的公共服務(wù)。這樣給社會帶來一系列的問題，尤其表現(xiàn)在公民權(quán)利的差異性上面。一方面，公民在憲法上規(guī)定，權(quán)利一律平等；另一方面，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，制度上設(shè)置了大量的差異性對待。這種區(qū)別對待造成了歧視性的現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，有些地方政府已經(jīng)在改革和創(chuàng)新。但是我覺得，僅僅依靠政府，很難解決這種現(xiàn)象。并且地方政府的措施，有些與全國性的趨勢不一致，因?yàn)楹芏嗌鐣Ｕ现贫仁且詤^(qū)域?yàn)閱挝灰罁?jù)制定的。
提 問：請問您如何看待意識形態(tài)與制度創(chuàng)新的關(guān)系？
俞可平：這個(gè)問題與移民運(yùn)動(dòng)沒有什么關(guān)系，但是與整個(gè)社會的制度變遷關(guān)系極大。在中國，意識形態(tài)的作用重要。這個(gè)根源并不在于執(zhí)政黨，而在于中國古代“師出有名”的傳統(tǒng)。另外還牽涉到合法性的問題。政治合法性是權(quán)威或政治秩序，自覺被民眾接受的一種狀態(tài)。意識形態(tài)就是制造了政治的合法性。意識形態(tài)能讓制度為當(dāng)局接受。
從歷史學(xué)的角度看，意識形態(tài)與制度的關(guān)系有兩種：第一，意識形態(tài)盡量少干預(yù)政治制度設(shè)計(jì)，這在中國歷史上都有先例的；第二，傳統(tǒng)的意識形態(tài)要轉(zhuǎn)型，而不是改革。轉(zhuǎn)型的方向，要與社會進(jìn)步發(fā)展的方向相一致。我們和你們評價(jià)政治的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不同的，我們是從縱向看的，你們是從橫向看的。社會在進(jìn)步，在發(fā)展，意識形態(tài)也要與時(shí)俱進(jìn)。制度也要改革創(chuàng)新，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。意識形態(tài)的轉(zhuǎn)型，也就是思想解放；思想一定要解放，但是思想解放的落腳點(diǎn)一定要是制度創(chuàng)新。
提 問：俞教授，您認(rèn)為新移民運(yùn)動(dòng)的趨向是農(nóng)民工從農(nóng)村流入城市，為城市提供大量的勞動(dòng)力。低廉的土地和勞動(dòng)力支撐了我們國家自改革開放以來的現(xiàn)代化建設(shè)。如果土地和勞動(dòng)力隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，改變了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，那么改變后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還有他們的一席之地嗎？如果沒有，還能不能返回農(nóng)村？如果不能，這個(gè)身份認(rèn)同的問題怎么解決？
俞可平：首先，要正視這一矛盾。第一，現(xiàn)代化的過程本身充滿了矛盾，沒有平坦的路。每一個(gè)民族都要為自己的現(xiàn)代化付出代價(jià)，還包括每一個(gè)人。在九十年代的中國青年報(bào)，我早已經(jīng)指出來了。第二，城市化過程已經(jīng)開始。開始城市化進(jìn)程，必然引起這一類的矛盾。無視這類矛盾，只是理想主義者的想法。
其次，已有的制度一定要開始改革和創(chuàng)新，比如，對農(nóng)民工的土地不要一次性補(bǔ)償或沒收等等。農(nóng)民工既不能成為永久的城市居民，回到原來的土地也很困難。
再次，一定要完善社會保障制度。要制定切實(shí)的保障措施保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。
提 問：您怎樣看待中央政策的制定和地方的多元發(fā)展問題？
俞可平：簡單地說，這個(gè)是中央與地方的關(guān)系，是國家體制的重要組成部分，尤其是單一制國家。如果沒有良好的溝通，就會出現(xiàn)“雙輸”的局面。中央政策的制定需要實(shí)地調(diào)研，地方保護(hù)主義的現(xiàn)象也需要加以消除。原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，體制比較單一。新的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了社會的巨大變化，國家舊有的一些體制就很難適應(yīng)了，需要改革。因此，我覺得在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的關(guān)系，國家要認(rèn)真研究，力爭找到一個(gè)最佳結(jié)合點(diǎn)。