馬懷德，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，行政法學(xué)家。1988年畢業(yè)于北京大學(xué)法律系，1993年在中國(guó)政法大學(xué)獲法學(xué)博士學(xué)位，系我國(guó)首位行政訴訟法博士。直接參與了國(guó)家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等多部法律的起草工作。2005年入選第四屆中國(guó)十大杰出中青年法學(xué)家。
對(duì)話背景
在央視“焦點(diǎn)訪談”曝光以后,揚(yáng)州市政府日前召開新聞發(fā)布會(huì),宣布中止渡江西苑小區(qū)和福運(yùn)苑小區(qū)地塊的土地使用權(quán)出讓行為。這兩個(gè)小區(qū)交付使用剛剛8年,在多數(shù)居民不知情的情況下,不久前土地使用權(quán)又被出讓給了另一家開發(fā)商,被媒體稱為“一地二賣”。
近來不斷發(fā)生的土地征地糾紛、房屋拆遷糾紛,再度引發(fā)了人們對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)注。在城市房地產(chǎn)開發(fā)中如何保障群眾利益,實(shí)現(xiàn)公平正義?怎樣使保護(hù)私權(quán)、依法行政成為各級(jí)地方政府的自覺行動(dòng)?本報(bào)記者與中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法學(xué)家馬懷德進(jìn)行了對(duì)話。
不能因?yàn)橥恋厮袡?quán)是國(guó)家的，政府就可以隨意收回、出讓使用權(quán)
新聞回放
揚(yáng)州市渡江西苑小區(qū)和福運(yùn)苑小區(qū)是兩個(gè)新建不久的小區(qū),共有居民70多戶,業(yè)主的土地使用證、房產(chǎn)證等手續(xù)一應(yīng)俱全。前不久,在多數(shù)居民不知情的情況下,當(dāng)?shù)卣謱⑼恋厥褂脵?quán)出讓給了另一家開發(fā)商。業(yè)主們買了房住著沒幾年,卻突然被告知房子馬上就要拆了,手中的土地使用權(quán)證即將成為廢紙一張。而據(jù)揚(yáng)州市國(guó)土資源局土地利用處處長(zhǎng)卞廣驥介紹,這個(gè)地塊將被用來再建普通商品房。
法律法規(guī)摘錄
物權(quán)法第42條為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。
征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
物權(quán)法第149條住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。
城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第12條土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(1)居住用地70年;(2)工業(yè)用地50年……
國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見稿第10條縣級(jí)以上地方人民政府在組織有關(guān)部門論證后,應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告,并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。
記者:揚(yáng)州這個(gè)事件,簡(jiǎn)單說就是“一地二賣”。我們首先要問,在土地出讓期未滿的情況下,政府能不能再次出讓?
馬懷德:按照現(xiàn)行的物權(quán)法等法律,土地一旦出讓,并且作為建設(shè)用地蓋起了商品房,就應(yīng)該遵守法律規(guī)定,即居住用地的使用期是70年。過了70年,按照物權(quán)法的規(guī)定,還可以自動(dòng)續(xù)期。
土地使用期限的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性,是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)基本保障。如果失去了這個(gè)基本保障,那誰也不敢買房置業(yè)了。政府要想在這個(gè)期限以內(nèi)把已經(jīng)出讓的土地再收回來,那就要履行一個(gè)嚴(yán)格的程序。物權(quán)法和現(xiàn)在正在制定的房屋征收補(bǔ)償條例實(shí)際上對(duì)這個(gè)程序已經(jīng)有了明確規(guī)定。這個(gè)條例雖然還沒有正式出臺(tái),但它的精神和物權(quán)法是一樣的。
這個(gè)程序是,第一,要有公共利益的需要。什么是公共利益?這個(gè)問題社會(huì)上已經(jīng)討論了很久,那就是不特定人的需要。比如說建體育館、文化館這些公共設(shè)施。但揚(yáng)州事件中,收回土地使用權(quán)是為了搞商業(yè)項(xiàng)目,這和公共利益是沾不上邊的。
第二,必須征得被征收人的同意。而這個(gè)事件里大多數(shù)居民都不知情,根本沒聽說過這件事,也沒有專家論證、聽證,就是沒有履行征得被征收人同意這個(gè)程序。那么,這個(gè)征收也好,收回也好,本身就不符合法律規(guī)定,也不符合被征收人的利益。
第三,就是要補(bǔ)償。收回土地使用權(quán)將對(duì)被征收人的權(quán)益造成損害,沒有足額的補(bǔ)償,沒有談妥條件,就把土地進(jìn)行二次拍賣,這等于是強(qiáng)加給居民一個(gè)結(jié)果,而沒有經(jīng)過一個(gè)必須的程序,這是先斬后奏。揚(yáng)州事件中我們看到,根本就沒有談補(bǔ)償?shù)膯栴}。
為了公共利益的需要、征得被征收人同意以及補(bǔ)償,這都是前提。必須補(bǔ)償談妥了,大家沒有異議了,征收決定作出了,才能夠征收、拆遷。而現(xiàn)在是沒有經(jīng)過前面這一系列程序,直接進(jìn)入了招拍掛的程序,這是非常荒唐的事情。
總的來說,不能因?yàn)橥恋厮袡?quán)是國(guó)家的,政府就可以翻來覆去地隨意收回使用權(quán)、出讓使用權(quán)。土地使用權(quán)一旦出讓,有了特定的權(quán)利主體,政府就必須按照法定的條件和程序來收回。違法行為不因?yàn)檫`法的普遍性,而變成合法行為,凡是違法,都應(yīng)該追究
新聞回放
據(jù)央視“焦點(diǎn)訪談”報(bào)道,兩個(gè)小區(qū)的多數(shù)業(yè)主對(duì)土地被出讓并不知情。經(jīng)過四處打聽,他們才在市國(guó)土局網(wǎng)站和江蘇土地市場(chǎng)網(wǎng)上看到了地塊以每畝250萬元的價(jià)格掛牌出讓給一家房地產(chǎn)公司的消息。網(wǎng)上發(fā)布的公告其實(shí)是土地招商公告,對(duì)于這些只發(fā)布在專業(yè)網(wǎng)站上的招商公告,作為普通公眾的業(yè)主能有多少人知情呢?同時(shí),對(duì)于“一地二賣”,揚(yáng)州市國(guó)土資源局的卞處長(zhǎng)解釋說:“土地招拍掛確實(shí)有這種做法,據(jù)我了解還不止是一個(gè)地方在做。”
記者:我們注意到一個(gè)有意思的細(xì)節(jié),就是國(guó)土部門說已經(jīng)在網(wǎng)上發(fā)了公告,但小區(qū)居民都說不知情。
馬懷德:這里就涉及到行政行為的合理性問題。什么是行政行為的合理性?就是公平、公正、理性。一個(gè)行政決定,想要讓公眾知道,最好的辦法就是一一送達(dá),讓每個(gè)人知道這里要被征收。做不到一一送達(dá),起碼應(yīng)該在小區(qū)貼告示,或者在電子屏幕上顯示,或者通過社區(qū)居委會(huì)來告知。
這些可以讓居民直接知道土地將被出讓的方式不用,反而選擇一個(gè)最遠(yuǎn)的方式。這個(gè)最遠(yuǎn)的方式在某種意義上說,就是規(guī)避的方式。不想讓公眾知道,但又要證明我履行了告知的程序,所以就在一個(gè)專業(yè)的土地網(wǎng)站上公布一下。但是哪個(gè)居民能想到,我買了70年產(chǎn)權(quán)的房子,還要天天去盯著看這個(gè)網(wǎng)站,說不定哪天我的房子就要被拆了?這就是不按照常理做事,行政行為不合理。
記者:當(dāng)?shù)貒?guó)土部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人說,不是揚(yáng)州這一個(gè)地方在“一地二賣”。你怎么看?
馬懷德:這個(gè)表態(tài)是試圖想說明這種現(xiàn)象比較普遍,不能簡(jiǎn)單看成是違法行為。但我認(rèn)為,這是一個(gè)蒼白無力的辯解。違法行為不因?yàn)檫`法的普遍性,而變成合法行為。同樣一個(gè)行為,張三違法了,李四也違法了,就可以視為不違法?這不行,別人都違法,并不意味著你同樣的行為就合法。凡是違法,都應(yīng)該追究。
這種重復(fù)賣地、獲取高額土地出讓金的現(xiàn)象,在其它地方也可能存在。但它是一種無視公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為,說得更直接一些,是一種濫用行政權(quán)力的行為。
新聞回放
揚(yáng)州市政府已經(jīng)宣布,中止該地塊的土地使用權(quán)出讓行為。市政府新聞發(fā)言人王駿同時(shí)表示,該地塊的出讓屬于舊城改造方案的一部分,區(qū)域整體環(huán)境較差,配套設(shè)施不夠齊全,群眾要求改善居住環(huán)境的呼聲比較強(qiáng)烈。
記者:雖然這塊土地出讓被叫停了,但當(dāng)?shù)卣l(fā)言人依然認(rèn)為這是舊城改造,是尊重民意。
馬懷德:我覺得政府說這個(gè)話要有依據(jù)。70多戶居民是不是都一一調(diào)查了、詢問了?是不是多數(shù)人都認(rèn)為小區(qū)的居住環(huán)境不好,強(qiáng)烈要求改造?證據(jù)是什么,政府拿不拿得出來?一個(gè)小區(qū)建了七八年,至少房子不會(huì)很差,算得上是新房,居住條件應(yīng)該沒問題,說到居住環(huán)境,比如小區(qū)周邊的環(huán)境臟亂差,那可以整治,沒有必要收回土地使用權(quán)再去賣土地,推倒只入住七八年的房子再建。所以這個(gè)說法恐怕是不客觀的,站不住腳。更何況多數(shù)群眾不知道這個(gè)事,連知情都沒有,何談要求改造的呼聲強(qiáng)烈?
我覺得,政府要誠(chéng)實(shí)守信,說話要講事實(shí)講依據(jù)的,不能隨便說。
以舊城改造之名重復(fù)賣地,說穿了就是土地財(cái)政主導(dǎo)下的與民爭(zhēng)利
法律法規(guī)摘錄
國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見稿第3條本條例所稱公共利益的需要,包括……(5)為改善城市居民居住條件,由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要;
國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見稿第13條因危舊房改造的需要征收房屋的,縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上,征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的,縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定;未達(dá)到90%被征收人同意的,不得作出房屋征收決定。
記者:此次事件中有一個(gè)關(guān)鍵詞,就是“舊城改造”。一個(gè)小區(qū)是不是“舊房”、要不要實(shí)施“舊城改造”,居民到底有沒有話語權(quán)?
馬懷德:物權(quán)法里沒有涉及到舊城改造的概念,但房屋征收補(bǔ)償條例征求意見稿提出了這個(gè)概念。就是說,危房、舊房改造也屬于公共利益。這個(gè)規(guī)定也很好理解,危舊房有垮塌的危險(xiǎn),不及時(shí)改造可能會(huì)損害不特定公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。但是危房也好,舊房也好,必須要嚴(yán)格界定,要由專業(yè)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)來鑒定它是不是危舊房。不能由開發(fā)商、政府隨口說,更不能說把剛剛使用了8年的房子當(dāng)成危舊房來改造,這是不符合常理的。
為了嚴(yán)格界定危舊房,房屋征收補(bǔ)償條例征求意見稿規(guī)定了一套民主的程序。如果是危舊房改造,必須要有90%以上的居民同意。這個(gè)程序是居民自己參與的一個(gè)程序,他參與了這個(gè)過程,了解了這些情況,就可以判斷這到底是不是危舊房,是不是需要改造。所以這個(gè)話語權(quán)是把握在居民手里的。
記者:有評(píng)論說,以舊城改造之名重復(fù)賣地、重復(fù)開發(fā),說穿了就是土地財(cái)政主導(dǎo)下的利益再開發(fā)。
馬懷德:此次揚(yáng)州“一地二賣”,表面的理由是回應(yīng)群眾呼聲、改善環(huán)境、舊城改造等,但實(shí)際上是為了獲得第二次的土地出讓金。這個(gè)土地出讓金一共是22億元,這是相當(dāng)大的一個(gè)數(shù)字。政府拿900畝土地再賺20多億元,這是一大筆錢。利益驅(qū)動(dòng),使政府做出了這樣一個(gè)違反誠(chéng)信的舉動(dòng)。
現(xiàn)在,政府獲利已經(jīng)深為人們?cè)嵅×�。照理說,政府應(yīng)該靠稅收來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但不少地方政府卻靠賣土地,而且是重復(fù)賣、翻來覆去的賣,獲取土地財(cái)政。沒錢了就可以拿地來賣,地不夠了就可以找理由收回已出讓的土地來再賣。因?yàn)?SPAN lang=EN-US>,作為稀缺資源,土地總會(huì)升值,每賣一次,政府總有賺的,總有開發(fā)商愿意付更高的價(jià)格。這是一種政府自肥的行為,是與民爭(zhēng)利、唯利是圖的表現(xiàn)。
記者:你去過揚(yáng)州嗎?
馬懷德:我剛剛從揚(yáng)州出差回來,對(duì)那里的印象還不錯(cuò)。不僅自然風(fēng)光很好,文化氣息也很深厚。我印象中揚(yáng)州是比較講法治的城市。以前我們做一個(gè)城管的研究課題,了解到揚(yáng)州的數(shù)字城管,城管人員實(shí)行網(wǎng)格化管理,這個(gè)做法搞得挺好。當(dāng)然,土地、規(guī)劃和建設(shè)部門的問題可能比較復(fù)雜了。
記者:揚(yáng)州市提出要推進(jìn)“三個(gè)揚(yáng)州”的建設(shè),也就是“創(chuàng)新?lián)P州、精致?lián)P州、幸福揚(yáng)州”建設(shè)。此次“一地二賣”行為被曝光后,有評(píng)論質(zhì)疑說,百姓的房產(chǎn)和物權(quán)都這樣被輕易侵犯,又談何幸福的生活?
馬懷德:我的感覺也是這樣的。一方面政府提出要建設(shè)“三個(gè)揚(yáng)州”,另一方面揚(yáng)州城里,居民70年的房屋所有權(quán)都得不到長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。如果大家都時(shí)刻面臨著推土機(jī)、挖掘機(jī)的威脅,那還談得上幸福么?政府當(dāng)然可以提出建設(shè)創(chuàng)新、精致、幸福的揚(yáng)州,但首先是要為老百姓服務(wù),讓老百姓知道你是在為我們著想。如果這個(gè)小區(qū)的多數(shù)居民都不希望拆這個(gè)房子,而政府強(qiáng)行要拆,那就是政府幸福了老百姓不幸福。
記者:“一地二賣”已經(jīng)被叫停了,你從中看到了什么?
馬懷德:最關(guān)鍵的就是政府的誠(chéng)信。2004年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要。這個(gè)綱要對(duì)政府部門推進(jìn)依法行政提了6項(xiàng)要求:合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中誠(chéng)實(shí)守信這一項(xiàng),是一個(gè)完整、全面的要求。政府決策也好,作具體決定也好,發(fā)布紅頭文件也好,都要講誠(chéng)信,守信用,不能出爾反爾、反復(fù)無常,更不能以舊城改造為名,犧牲老百姓的利益。
從房地產(chǎn)開發(fā)來看,政府給老百姓發(fā)放了土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證,就要對(duì)這“兩證”的合法性、合理性、可預(yù)見性、可期待性負(fù)責(zé)任。老百姓看到這是政府蓋了公章的土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證,同時(shí)法律又規(guī)定使用期是70年,那不可能剛住了三五年、七八年就要拆。
現(xiàn)在來看,事情發(fā)生了,又被叫停了,是到了地方政府應(yīng)該警醒的時(shí)候了。對(duì)自己不誠(chéng)信的行為要有所警醒,只有這樣才能贏得老百姓的信任。如果違法行政,如果濫用權(quán)力,即使取得了經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī),也不能被肯定
記者:溫家寶總理說,“公平正義比太陽還要有光輝”。他要求政府不僅要搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè),而且要推進(jìn)社會(huì)的公平正義。你認(rèn)為,如何在城市房地產(chǎn)開發(fā)中保障百姓的利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義?
馬懷德:從“一地二賣”的事件來看,地方政府的做法確實(shí)有違公平正義的要求。
我國(guó)行政許可法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)一旦作出了生效的行政許可決定,不得隨意改變和撤回。若要改變、撤回,必須滿足兩個(gè)條件:一是國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)章改變了,二是客觀環(huán)境發(fā)生變化,有公共利益的需要。在滿足了這兩個(gè)前提的條件下,在補(bǔ)償了被許可人的條件下,才可撤回和改變行政許可。
土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,雖然不是簡(jiǎn)單的行政許可,但在某種意義上也是行政許可,因?yàn)槎际俏餀?quán)登記行為。給了土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,就有排他性,其他人不能侵犯你的權(quán)利。同樣,政府也不能侵犯你的權(quán)利,不能隨意收回土地使用權(quán)。揚(yáng)州的“一地二賣”是一個(gè)條件也不具備,政府就收回了土地使用權(quán)。
這個(gè)事件值得人們深思。中國(guó)的民事侵權(quán)造成的損害,其廣度、深度是有限的,恰恰是公權(quán)力侵害私權(quán)利的行為,是比較危險(xiǎn)的。它一侵權(quán)就是大面積的,領(lǐng)域?qū)挿?SPAN lang=EN-US>,頻率也很高。政府不能打著公共利益的旗號(hào),隨意行政,侵害百姓利益。政府應(yīng)該做的是依法行政,多為老百姓服務(wù),多替老百姓著想,只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)公平正義。
一個(gè)社會(huì)的公平正義,既是百姓維權(quán)爭(zhēng)取出來的,更是政府機(jī)關(guān)自覺守法、依法行政保障得到的。在政府和老百姓這兩個(gè)主體之間,老百姓當(dāng)然是弱者,要調(diào)整兩者的關(guān)系,就必須給百姓更多的關(guān)注和保護(hù),給政府更多的約束和規(guī)范。
記者:物權(quán)法實(shí)施已經(jīng)兩年多了,但現(xiàn)在看來,如何讓法律規(guī)定落到實(shí)處,依然是一個(gè)嚴(yán)峻課題。尤其是近來發(fā)生的違法賣地、暴力拆遷等事件,大都和政府沒有真正確立保護(hù)人民群眾物權(quán)的法治觀念有關(guān)。如何才能讓保護(hù)私權(quán)、依法行政成為地方政府的自覺行動(dòng)?
馬懷德:我一直在思考一個(gè)問題,就是政府握有公權(quán)力,它做任何事情都會(huì)給百姓帶來巨大影響。所以,對(duì)政府的要求應(yīng)該比對(duì)普通公眾的要求要高很多。對(duì)政府的一個(gè)基本要求,就是要依法行政。
我在國(guó)外考察時(shí)發(fā)現(xiàn),一些國(guó)家公務(wù)員群體不僅有公平、公正這些一般的法律意識(shí),還有強(qiáng)烈的依法行政的觀念。如果公務(wù)員思想觀念中缺乏法治意識(shí),在關(guān)鍵的時(shí)候想要他堅(jiān)持依法行政,這就很難。所以我們要推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,就要著力提高公務(wù)員依法行政的觀念和能力。
另外,對(duì)公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,要形成依法行政的約束和動(dòng)力機(jī)制，就是要把依法行政的好壞,作為評(píng)價(jià)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來我們都以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評(píng)價(jià)政績(jī),我覺得以后確實(shí)需要考慮法治指標(biāo)。不能光看經(jīng)濟(jì)指標(biāo),還要看你是否依法行政,行為是否規(guī)范合法,這才是完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
如果違法行政,如果濫用權(quán)力,即使取得了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績(jī),也不能被肯定。各級(jí)組織人事部門提拔任用干部,評(píng)價(jià)一級(jí)組織、一級(jí)政府的政績(jī),如果都考慮到法治指標(biāo),那么對(duì)于公務(wù)人員依法行政的約束和保障機(jī)制就真正建立起來了。
（來源：法治政府網(wǎng)）