馬懷德，中國政法大學(xué)副校長、教授，中國法學(xué)會行政法研究會副會長，行政法學(xué)家。1988年畢業(yè)于北京大學(xué)法律系，1993年在中國政法大學(xué)獲法學(xué)博士學(xué)位，系我國首位行政訴訟法博士。直接參與了國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等多部法律的起草工作。2005年入選第四屆中國十大杰出中青年法學(xué)家。
對話背景
在央視“焦點訪談”曝光以后,揚州市政府日前召開新聞發(fā)布會,宣布中止渡江西苑小區(qū)和福運苑小區(qū)地塊的土地使用權(quán)出讓行為。這兩個小區(qū)交付使用剛剛8年,在多數(shù)居民不知情的情況下,不久前土地使用權(quán)又被出讓給了另一家開發(fā)商,被媒體稱為“一地二賣”。
近來不斷發(fā)生的土地征地糾紛、房屋拆遷糾紛,再度引發(fā)了人們對財產(chǎn)權(quán)保護的關(guān)注。在城市房地產(chǎn)開發(fā)中如何保障群眾利益,實現(xiàn)公平正義?怎樣使保護私權(quán)、依法行政成為各級地方政府的自覺行動?本報記者與中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)家馬懷德進行了對話。
不能因為土地所有權(quán)是國家的，政府就可以隨意收回、出讓使用權(quán)
新聞回放
揚州市渡江西苑小區(qū)和福運苑小區(qū)是兩個新建不久的小區(qū),共有居民70多戶,業(yè)主的土地使用證、房產(chǎn)證等手續(xù)一應(yīng)俱全。前不久,在多數(shù)居民不知情的情況下,當(dāng)?shù)卣謱⑼恋厥褂脵?quán)出讓給了另一家開發(fā)商。業(yè)主們買了房住著沒幾年,卻突然被告知房子馬上就要拆了,手中的土地使用權(quán)證即將成為廢紙一張。而據(jù)揚州市國土資源局土地利用處處長卞廣驥介紹,這個地塊將被用來再建普通商品房。
法律法規(guī)摘錄
物權(quán)法第42條為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。
征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
物權(quán)法第149條住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。
城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第12條土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(1)居住用地70年;(2)工業(yè)用地50年……
國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿第10條縣級以上地方人民政府在組織有關(guān)部門論證后,應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間等事項予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。
記者:揚州這個事件,簡單說就是“一地二賣”。我們首先要問,在土地出讓期未滿的情況下,政府能不能再次出讓?
馬懷德:按照現(xiàn)行的物權(quán)法等法律,土地一旦出讓,并且作為建設(shè)用地蓋起了商品房,就應(yīng)該遵守法律規(guī)定,即居住用地的使用期是70年。過了70年,按照物權(quán)法的規(guī)定,還可以自動續(xù)期。
土地使用期限的長期性、穩(wěn)定性,是對公民財產(chǎn)權(quán)的一個基本保障。如果失去了這個基本保障,那誰也不敢買房置業(yè)了。政府要想在這個期限以內(nèi)把已經(jīng)出讓的土地再收回來,那就要履行一個嚴格的程序。物權(quán)法和現(xiàn)在正在制定的房屋征收補償條例實際上對這個程序已經(jīng)有了明確規(guī)定。這個條例雖然還沒有正式出臺,但它的精神和物權(quán)法是一樣的。
這個程序是,第一,要有公共利益的需要。什么是公共利益?這個問題社會上已經(jīng)討論了很久,那就是不特定人的需要。比如說建體育館、文化館這些公共設(shè)施。但揚州事件中,收回土地使用權(quán)是為了搞商業(yè)項目,這和公共利益是沾不上邊的。
第二,必須征得被征收人的同意。而這個事件里大多數(shù)居民都不知情,根本沒聽說過這件事,也沒有專家論證、聽證,就是沒有履行征得被征收人同意這個程序。那么,這個征收也好,收回也好,本身就不符合法律規(guī)定,也不符合被征收人的利益。
第三,就是要補償。收回土地使用權(quán)將對被征收人的權(quán)益造成損害,沒有足額的補償,沒有談妥條件,就把土地進行二次拍賣,這等于是強加給居民一個結(jié)果,而沒有經(jīng)過一個必須的程序,這是先斬后奏。揚州事件中我們看到,根本就沒有談補償?shù)膯栴}。
為了公共利益的需要、征得被征收人同意以及補償,這都是前提。必須補償談妥了,大家沒有異議了,征收決定作出了,才能夠征收、拆遷。而現(xiàn)在是沒有經(jīng)過前面這一系列程序,直接進入了招拍掛的程序,這是非�；奶频氖虑�。
總的來說,不能因為土地所有權(quán)是國家的,政府就可以翻來覆去地隨意收回使用權(quán)、出讓使用權(quán)。土地使用權(quán)一旦出讓,有了特定的權(quán)利主體,政府就必須按照法定的條件和程序來收回。違法行為不因為違法的普遍性,而變成合法行為,凡是違法,都應(yīng)該追究
新聞回放
據(jù)央視“焦點訪談”報道,兩個小區(qū)的多數(shù)業(yè)主對土地被出讓并不知情。經(jīng)過四處打聽,他們才在市國土局網(wǎng)站和江蘇土地市場網(wǎng)上看到了地塊以每畝250萬元的價格掛牌出讓給一家房地產(chǎn)公司的消息。網(wǎng)上發(fā)布的公告其實是土地招商公告,對于這些只發(fā)布在專業(yè)網(wǎng)站上的招商公告,作為普通公眾的業(yè)主能有多少人知情呢?同時,對于“一地二賣”,揚州市國土資源局的卞處長解釋說:“土地招拍掛確實有這種做法,據(jù)我了解還不止是一個地方在做。”
記者:我們注意到一個有意思的細節(jié),就是國土部門說已經(jīng)在網(wǎng)上發(fā)了公告,但小區(qū)居民都說不知情。
馬懷德:這里就涉及到行政行為的合理性問題。什么是行政行為的合理性?就是公平、公正、理性。一個行政決定,想要讓公眾知道,最好的辦法就是一一送達,讓每個人知道這里要被征收。做不到一一送達,起碼應(yīng)該在小區(qū)貼告示,或者在電子屏幕上顯示,或者通過社區(qū)居委會來告知。
這些可以讓居民直接知道土地將被出讓的方式不用,反而選擇一個最遠的方式。這個最遠的方式在某種意義上說,就是規(guī)避的方式。不想讓公眾知道,但又要證明我履行了告知的程序,所以就在一個專業(yè)的土地網(wǎng)站上公布一下。但是哪個居民能想到,我買了70年產(chǎn)權(quán)的房子,還要天天去盯著看這個網(wǎng)站,說不定哪天我的房子就要被拆了?這就是不按照常理做事,行政行為不合理。
記者:當(dāng)?shù)貒敛块T的相關(guān)負責(zé)人說,不是揚州這一個地方在“一地二賣”。你怎么看?
馬懷德:這個表態(tài)是試圖想說明這種現(xiàn)象比較普遍,不能簡單看成是違法行為。但我認為,這是一個蒼白無力的辯解。違法行為不因為違法的普遍性,而變成合法行為。同樣一個行為,張三違法了,李四也違法了,就可以視為不違法?這不行,別人都違法,并不意味著你同樣的行為就合法。凡是違法,都應(yīng)該追究。
這種重復(fù)賣地、獲取高額土地出讓金的現(xiàn)象,在其它地方也可能存在。但它是一種無視公民財產(chǎn)權(quán)的違法行為,說得更直接一些,是一種濫用行政權(quán)力的行為。
新聞回放
揚州市政府已經(jīng)宣布,中止該地塊的土地使用權(quán)出讓行為。市政府新聞發(fā)言人王駿同時表示,該地塊的出讓屬于舊城改造方案的一部分,區(qū)域整體環(huán)境較差,配套設(shè)施不夠齊全,群眾要求改善居住環(huán)境的呼聲比較強烈。
記者:雖然這塊土地出讓被叫停了,但當(dāng)?shù)卣l(fā)言人依然認為這是舊城改造,是尊重民意。
馬懷德:我覺得政府說這個話要有依據(jù)。70多戶居民是不是都一一調(diào)查了、詢問了?是不是多數(shù)人都認為小區(qū)的居住環(huán)境不好,強烈要求改造?證據(jù)是什么,政府拿不拿得出來?一個小區(qū)建了七八年,至少房子不會很差,算得上是新房,居住條件應(yīng)該沒問題,說到居住環(huán)境,比如小區(qū)周邊的環(huán)境臟亂差,那可以整治,沒有必要收回土地使用權(quán)再去賣土地,推倒只入住七八年的房子再建。所以這個說法恐怕是不客觀的,站不住腳。更何況多數(shù)群眾不知道這個事,連知情都沒有,何談要求改造的呼聲強烈?
我覺得,政府要誠實守信,說話要講事實講依據(jù)的,不能隨便說。
以舊城改造之名重復(fù)賣地,說穿了就是土地財政主導(dǎo)下的與民爭利
法律法規(guī)摘錄
國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿第3條本條例所稱公共利益的需要,包括……(5)為改善城市居民居住條件,由政府組織實施的危舊房改造的需要;
國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿第13條因危舊房改造的需要征收房屋的,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上,征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的,縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定;未達到90%被征收人同意的,不得作出房屋征收決定。
記者:此次事件中有一個關(guān)鍵詞,就是“舊城改造”。一個小區(qū)是不是“舊房”、要不要實施“舊城改造”,居民到底有沒有話語權(quán)?
馬懷德:物權(quán)法里沒有涉及到舊城改造的概念,但房屋征收補償條例征求意見稿提出了這個概念。就是說,危房、舊房改造也屬于公共利益。這個規(guī)定也很好理解,危舊房有垮塌的危險,不及時改造可能會損害不特定公眾的生命財產(chǎn)安全。但是危房也好,舊房也好,必須要嚴格界定,要由專業(yè)的第三方鑒定機構(gòu)來鑒定它是不是危舊房。不能由開發(fā)商、政府隨口說,更不能說把剛剛使用了8年的房子當(dāng)成危舊房來改造,這是不符合常理的。
為了嚴格界定危舊房,房屋征收補償條例征求意見稿規(guī)定了一套民主的程序。如果是危舊房改造,必須要有90%以上的居民同意。這個程序是居民自己參與的一個程序,他參與了這個過程,了解了這些情況,就可以判斷這到底是不是危舊房,是不是需要改造。所以這個話語權(quán)是把握在居民手里的。
記者:有評論說,以舊城改造之名重復(fù)賣地、重復(fù)開發(fā),說穿了就是土地財政主導(dǎo)下的利益再開發(fā)。
馬懷德:此次揚州“一地二賣”,表面的理由是回應(yīng)群眾呼聲、改善環(huán)境、舊城改造等,但實際上是為了獲得第二次的土地出讓金。這個土地出讓金一共是22億元,這是相當(dāng)大的一個數(shù)字。政府拿900畝土地再賺20多億元,這是一大筆錢。利益驅(qū)動,使政府做出了這樣一個違反誠信的舉動。
現(xiàn)在,政府獲利已經(jīng)深為人們詬病了。照理說,政府應(yīng)該靠稅收來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但不少地方政府卻靠賣土地,而且是重復(fù)賣、翻來覆去的賣,獲取土地財政。沒錢了就可以拿地來賣,地不夠了就可以找理由收回已出讓的土地來再賣。因為,作為稀缺資源,土地總會升值,每賣一次,政府總有賺的,總有開發(fā)商愿意付更高的價格。這是一種政府自肥的行為,是與民爭利、唯利是圖的表現(xiàn)。
記者:你去過揚州嗎?
馬懷德:我剛剛從揚州出差回來,對那里的印象還不錯。不僅自然風(fēng)光很好,文化氣息也很深厚。我印象中揚州是比較講法治的城市。以前我們做一個城管的研究課題,了解到揚州的數(shù)字城管,城管人員實行網(wǎng)格化管理,這個做法搞得挺好。當(dāng)然,土地、規(guī)劃和建設(shè)部門的問題可能比較復(fù)雜了。
記者:揚州市提出要推進“三個揚州”的建設(shè),也就是“創(chuàng)新?lián)P州、精致?lián)P州、幸福揚州”建設(shè)。此次“一地二賣”行為被曝光后,有評論質(zhì)疑說,百姓的房產(chǎn)和物權(quán)都這樣被輕易侵犯,又談何幸福的生活?
馬懷德:我的感覺也是這樣的。一方面政府提出要建設(shè)“三個揚州”,另一方面揚州城里,居民70年的房屋所有權(quán)都得不到長期穩(wěn)定的保障。如果大家都時刻面臨著推土機、挖掘機的威脅,那還談得上幸福么?政府當(dāng)然可以提出建設(shè)創(chuàng)新、精致、幸福的揚州,但首先是要為老百姓服務(wù),讓老百姓知道你是在為我們著想。如果這個小區(qū)的多數(shù)居民都不希望拆這個房子,而政府強行要拆,那就是政府幸福了老百姓不幸福。
記者:“一地二賣”已經(jīng)被叫停了,你從中看到了什么?
馬懷德:最關(guān)鍵的就是政府的誠信。2004年,國務(wù)院發(fā)布了全面推進依法行政實施綱要。這個綱要對政府部門推進依法行政提了6項要求:合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中誠實守信這一項,是一個完整、全面的要求。政府決策也好,作具體決定也好,發(fā)布紅頭文件也好,都要講誠信,守信用,不能出爾反爾、反復(fù)無常,更不能以舊城改造為名,犧牲老百姓的利益。
從房地產(chǎn)開發(fā)來看,政府給老百姓發(fā)放了土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證,就要對這“兩證”的合法性、合理性、可預(yù)見性、可期待性負責(zé)任。老百姓看到這是政府蓋了公章的土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證,同時法律又規(guī)定使用期是70年,那不可能剛住了三五年、七八年就要拆。
現(xiàn)在來看,事情發(fā)生了,又被叫停了,是到了地方政府應(yīng)該警醒的時候了。對自己不誠信的行為要有所警醒,只有這樣才能贏得老百姓的信任。如果違法行政,如果濫用權(quán)力,即使取得了經(jīng)濟建設(shè)成績,也不能被肯定
記者:溫家寶總理說,“公平正義比太陽還要有光輝”。他要求政府不僅要搞好經(jīng)濟建設(shè),而且要推進社會的公平正義。你認為,如何在城市房地產(chǎn)開發(fā)中保障百姓的利益,實現(xiàn)社會的公平正義?
馬懷德:從“一地二賣”的事件來看,地方政府的做法確實有違公平正義的要求。
我國行政許可法規(guī)定,行政機關(guān)一旦作出了生效的行政許可決定,不得隨意改變和撤回。若要改變、撤回,必須滿足兩個條件:一是國家法律法規(guī)、規(guī)章改變了,二是客觀環(huán)境發(fā)生變化,有公共利益的需要。在滿足了這兩個前提的條件下,在補償了被許可人的條件下,才可撤回和改變行政許可。
土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,雖然不是簡單的行政許可,但在某種意義上也是行政許可,因為都是物權(quán)登記行為。給了土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,就有排他性,其他人不能侵犯你的權(quán)利。同樣,政府也不能侵犯你的權(quán)利,不能隨意收回土地使用權(quán)。揚州的“一地二賣”是一個條件也不具備,政府就收回了土地使用權(quán)。
這個事件值得人們深思。中國的民事侵權(quán)造成的損害,其廣度、深度是有限的,恰恰是公權(quán)力侵害私權(quán)利的行為,是比較危險的。它一侵權(quán)就是大面積的,領(lǐng)域?qū)挿?SPAN lang=EN-US>,頻率也很高。政府不能打著公共利益的旗號,隨意行政,侵害百姓利益。政府應(yīng)該做的是依法行政,多為老百姓服務(wù),多替老百姓著想,只有這樣才能真正實現(xiàn)公平正義。
一個社會的公平正義,既是百姓維權(quán)爭取出來的,更是政府機關(guān)自覺守法、依法行政保障得到的。在政府和老百姓這兩個主體之間,老百姓當(dāng)然是弱者,要調(diào)整兩者的關(guān)系,就必須給百姓更多的關(guān)注和保護,給政府更多的約束和規(guī)范。
記者:物權(quán)法實施已經(jīng)兩年多了,但現(xiàn)在看來,如何讓法律規(guī)定落到實處,依然是一個嚴峻課題。尤其是近來發(fā)生的違法賣地、暴力拆遷等事件,大都和政府沒有真正確立保護人民群眾物權(quán)的法治觀念有關(guān)。如何才能讓保護私權(quán)、依法行政成為地方政府的自覺行動?
馬懷德:我一直在思考一個問題,就是政府握有公權(quán)力,它做任何事情都會給百姓帶來巨大影響。所以,對政府的要求應(yīng)該比對普通公眾的要求要高很多。對政府的一個基本要求,就是要依法行政。
我在國外考察時發(fā)現(xiàn),一些國家公務(wù)員群體不僅有公平、公正這些一般的法律意識,還有強烈的依法行政的觀念。如果公務(wù)員思想觀念中缺乏法治意識,在關(guān)鍵的時候想要他堅持依法行政,這就很難。所以我們要推進依法行政,建設(shè)法治政府,就要著力提高公務(wù)員依法行政的觀念和能力。
另外,對公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,要形成依法行政的約束和動力機制，就是要把依法行政的好壞,作為評價政績的重要標(biāo)準。長期以來我們都以經(jīng)濟指標(biāo)來評價政績,我覺得以后確實需要考慮法治指標(biāo)。不能光看經(jīng)濟指標(biāo),還要看你是否依法行政,行為是否規(guī)范合法,這才是完整的評價指標(biāo)。
如果違法行政,如果濫用權(quán)力,即使取得了經(jīng)濟建設(shè)的成績,也不能被肯定。各級組織人事部門提拔任用干部,評價一級組織、一級政府的政績,如果都考慮到法治指標(biāo),那么對于公務(wù)人員依法行政的約束和保障機制就真正建立起來了。
（來源：法治政府網(wǎng)）