天則經(jīng)濟(jì)研究所401次學(xué)術(shù)報告會
主持人：盛洪
評論人：楊志勇、賈俊雪、溫來成
盛洪：
天則經(jīng)濟(jì)研究所雙周論壇的歷史很久了，今天是第401次學(xué)術(shù)報告會，我們有幸請到了蔡定劍教授。蔡教授現(xiàn)在在中國政法大學(xué)憲政研究所，他在憲政研究方面頗有成就，寫了很多文章，做了很多呼吁。最近，蔡教授又發(fā)表文章對暴力拆遷提出了批評和建議。同時，他還關(guān)心憲政建設(shè)，包括財政的相關(guān)問題。政府職能的發(fā)揮要依靠財政的正常運轉(zhuǎn)，所以財政在中國非常重要。這里的問題是，公共財政是取之于民的財富，政府應(yīng)該如何利用公共財政更好地為老百姓服務(wù)。錢并不是到了政府手里，就能自動實現(xiàn)服務(wù)百姓的目標(biāo)的，我們需要有適宜的制度安排。今天蔡教授報告的題目是：如何推進(jìn)公共預(yù)算改革——上海閔行區(qū)等地的做法。地方的這些財政改革實驗并不單純是行政改革，它還有更深的涵義。下面，有請蔡教授為我們作報告。
蔡定劍：
拆遷條例是我今年很關(guān)注的一個問題，我之前寫了一篇文章，成了第一個點火的人。后來，有另外五位教授站出來，媒體也對這個話題進(jìn)行了大量報道。雖然有些結(jié)果并不如我們此前期望的那樣，但是進(jìn)步還是很大的。我的主張是，土地公共征收要以規(guī)劃為前提。規(guī)劃是一個民主的過程，比如，城市規(guī)劃是城市議會批準(zhǔn)的，而此前，有完整的公共參與程序。中國的拆遷條例始終沒有出現(xiàn)一個我希望看到的詞，即“利害相關(guān)者”，而這些利害相關(guān)者恰恰應(yīng)該享有民主參與的權(quán)力。公共利益的界定很困難，它要以城市規(guī)劃和公眾參與為前提，然后還需要司法判斷，因為大家對公共利益會有不同的看法。行政法上有個平衡原則，目的雖然重要，但手段過當(dāng)也不行。不能為了很小的公共利益，損害很大的私人利益。
今天跟大家報告的內(nèi)容是如何推進(jìn)公共預(yù)算改革。很多媒體及公眾都比較關(guān)注這個話題，也是時候在兩會上對其進(jìn)行討論了。去年，民間人士推動了廣州市公共預(yù)算的公開，上海很快出臺了公開公共預(yù)算的實施辦法，中央政府也表了態(tài)。今年，北京市人代會上還規(guī)定人大代表可以把預(yù)算帶回家，預(yù)算不再收回，不再作為國家機密了�？梢�，全國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了公共預(yù)算公開的趨勢。
這三年間，我們一直和財政部財科所合作，在上海閔行邊實驗邊研究。我此前對公共預(yù)算不甚了解，但是這個事情太重要了。我們研究憲法的都知道，議會的成長就是奪取國家稅收和預(yù)算權(quán)力的過程，英國議會就是這樣發(fā)展起來的。另外，美國國會也不會討論奧巴馬的國情咨文，而是在三月份預(yù)算出來后，就預(yù)算討論到十月份。相比之下，我們的人代會經(jīng)常討論的都是宏觀大計、政府工作報告等，這是沒有太大用處的。
我們看一下2009年的預(yù)算，中央直接支出一萬四千，將近一萬五千億。其中，一般公共服務(wù)花了一千兩百億，大概占6.7%；國防有四千七百億，占31.5%。我們這幾年的開支還是很大的，主要是中央經(jīng)費開支。下面看一下民生項目，教育占4.1%，社會保障和就業(yè)占2%，科技投入占2%，衛(wèi)生占0.37%，環(huán)境保護(hù)占0.25%，教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保四項加起來還不到7%。這能說是以民為本、保民生的預(yù)算嗎？所以，我們只有看預(yù)算，而不是聽報告，才能真正了解國家的政策。也希望今后媒體更多地關(guān)注政府在民生項目上花了多少錢，而不是報告講得有多好。
首先定義一下公共預(yù)算。我前幾年參加公共預(yù)算方面的項目時發(fā)現(xiàn)，財政學(xué)家言中公共預(yù)算的概念和憲法學(xué)家不太一樣。財政學(xué)家對公共預(yù)算的一種解釋是，把國家財政的錢投入到公共服務(wù)里。我不這樣認(rèn)為，因為政府所有的服務(wù)都是公共服務(wù)，給公務(wù)員的支出也是公共服務(wù)。我理解的公共預(yù)算是個公共過程，預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等等，都是老百姓民主參與、討論和決定的過程。我正是從這個角度出發(fā)，對公共預(yù)算改革進(jìn)行研究的。2006年，我參加了APEC關(guān)于預(yù)算公開的一個會議，大家都在談如何保持政府公共預(yù)算的資產(chǎn)負(fù)債和收入支出表的透明性，而我們還在談?wù)差A(yù)算能不能公開的問題�？梢娫谶@個方面，我們國家還非常落后。
下面，我介紹一下中國在公共預(yù)算方面做了哪些改革。首先，中國公共預(yù)算改革的背景是：中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時受到政府腐敗的嚴(yán)重困擾。每年財經(jīng)審計報告都能查出大量的資金濫用、盜用和違規(guī)使用。比如2004年，國資委就有四千億沒有上報人大進(jìn)行審查。但是，審計部門的工作只是杯水車薪，我多次發(fā)文指出，審計查出來的都是末端的問題，解決這些問題的根本途徑在于把公共預(yù)算做好，使公共預(yù)算細(xì)化、公開、透明，得以讓全社會對其進(jìn)行監(jiān)督。在新加坡，腐敗有97%的概率被發(fā)現(xiàn)，但到了泰國，這個概率只有5%，這就導(dǎo)致不管泰國的刑法多嚴(yán)酷，那里的貪官都敢貪污，因為人都有僥幸心理。同樣，審計只是一個很小的部門，貪官們根本不怕。要解決貪污問題，必須把預(yù)算做好，讓大家都來監(jiān)督。所以，建立統(tǒng)一的、公開透明的、民主的公共預(yù)算制度，是中國公共財政制度改革的目標(biāo)，也是中國政治改革的重要內(nèi)容。
中國的預(yù)算改革是從1999年開始的。1992年以前，中國實行計劃經(jīng)濟(jì)，資源的配置由中央計劃決定，預(yù)算只不過是計劃的反映。計委實際上是中國真正的“預(yù)算決策機構(gòu)”。由于計劃是跨部門的，因此，預(yù)算歷來就不是以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，而是按支出功能進(jìn)行編制的。1992年的市場經(jīng)濟(jì)改革開始瓦解計劃經(jīng)濟(jì)在資源分配方面的支配作用。但是，直到1999年，并沒有對預(yù)算進(jìn)行改革，而只進(jìn)行了財政體制改革。其重點是中央與地方財政收入分配關(guān)系，而不是預(yù)算改革。雖然傳統(tǒng)的以計劃為主導(dǎo)的財政資金分配體制已經(jīng)開始衰落，但由于預(yù)算改革的滯后，中國沒有建立一個有效的預(yù)算體制來填補計劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。原來由計劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸地被各個部門肢解，出現(xiàn)了部門各自為政，都有自己的小金庫，在不同銀行開賬戶。國家沒有統(tǒng)一的預(yù)算，財政部門也無法掌握所有資金的情況。此時的政府預(yù)算不完整，呈現(xiàn)出“碎片化”狀態(tài)。預(yù)算從來就不是一個有效約束財政的工具，也不能反映政府財政活動的全貌。我國過去預(yù)算管理制度存在以下嚴(yán)重缺陷：
一是國家沒有完整、統(tǒng)一的預(yù)算。各級政府和政府各部門不是單一賬戶，而是在商業(yè)銀行多頭設(shè)立賬戶，預(yù)算和非預(yù)算資金分散在單位開設(shè)的賬戶中支出。各級政府和部門不但有預(yù)算內(nèi)資金，還有大量的“預(yù)算外收入”，這些資金來自改革以來政府各部門擴(kuò)大有收費罰款權(quán)力和土地出讓金，這些錢被部門收取留用，并由部門支出，并不在政府的預(yù)算中反映出來。目前，我們的收入分為三大塊：稅收收入，收費和罰款和土地出讓金。現(xiàn)在的預(yù)算主要反映的是稅收這一塊，有的地方把罰款納入預(yù)算了，但土地出讓金基本沒有。
二是沒有規(guī)范的政府采購制度。各政府部門直接通過自己在商業(yè)銀行的賬戶對為政府提供的商品和服務(wù)支付款項，而不是公開的政府采購。這是腐敗的一個重要途徑。
三是沒有建立起有效的財政監(jiān)管和嚴(yán)格的會計制度。財政和審計部門不能對政府發(fā)生資金支出活動的財政交易進(jìn)行會計記錄和集中監(jiān)管。
四是人民代表大會沒有對預(yù)算進(jìn)行實質(zhì)上的審批。預(yù)算只做非常粗線條的分類，預(yù)算信息非常簡單，它使得人大很難對預(yù)算進(jìn)行實質(zhì)上的審查監(jiān)督。預(yù)算也很難反映政府資金的流向。
可見，預(yù)算既缺乏完整、有效的政府內(nèi)部行政控制，又缺乏外部的政治控制，預(yù)算缺乏透明度，每級政府可能只有很少的幾個領(lǐng)導(dǎo)人知道預(yù)算，資金分配到各部門時又只有具體掌管資金的人才知情。既沒有內(nèi)部的控制，又缺乏外部的監(jiān)督，所以，資金的濫用、違規(guī)、低效率、浪費和腐敗到了極點。
1992年中國開始實行市場經(jīng)濟(jì)改革后，建立一個現(xiàn)代公共預(yù)算體制來改進(jìn)支出管理的要求變得越來越強烈。1994年，中國頒布《預(yù)算法》，在一定程度上為建立一個新的預(yù)算體系奠定了法律基礎(chǔ)。但是，直到1999年，中國開始了新一輪的財政改革，才將改革的重點轉(zhuǎn)到加強對支出的管理。這一改革目標(biāo)是重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程，主要包括：
一，實行部門預(yù)算改革。即強調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，部門的預(yù)算必須包括它所有的收入和支出。這一改革將把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強行政控制和預(yù)算的透明度。
二，實行國庫集中收付的財政體制改革。即政府部門建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制。
三，實行政府采購。2002年制定《政府采購法》，在集中型國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中、透明的政府采購制�，F(xiàn)在政府采購中有不少黑箱操作，比如政府采購的會議點九華山莊，那里只有房價是便宜的，菜價比其他地方貴了一倍。
四，進(jìn)行政府收支分類改革和細(xì)化預(yù)算編制。這是財政部近幾年致力推行的。對政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，全面規(guī)范細(xì)致地反映政府的各項收入；建立支出功能體系，使預(yù)算更清楚地反映政府的各項職能活動；建立支出經(jīng)濟(jì)分類體系，全面、規(guī)范、細(xì)致地反映政府支出的具體用途。2007年起，財政部推動了財政的細(xì)化和部門預(yù)算，包括經(jīng)濟(jì)分類、功能分類和部門分類，但這些動作都是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，還沒有推廣到外部。
對改革進(jìn)行一下簡單的評價。1999年開始，中央政府在全國人大要求下進(jìn)行的公共預(yù)算改革，主要是以建立集中完整、統(tǒng)一的、以提高資金效率為目標(biāo)的財政預(yù)算管理體制。這一改革希望建立起一種可控制性、規(guī)范、透明的預(yù)算體系。但改革主要還只是政府內(nèi)部建立行政控制，即將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預(yù)算機構(gòu)”，由它來集中支配資源，并在預(yù)算執(zhí)行中對每個部門支出行為施加“外部控制”。也就是說，政府部門花錢，財政等部門可以監(jiān)督，但老百姓看不到。
由于預(yù)算改革逐漸地將預(yù)算權(quán)力集中到財政部門手中，涉及到即得利益和權(quán)力格局的重新調(diào)整。因此，出現(xiàn)了一些抵制改革的情緒和力量。比如有人質(zhì)疑在現(xiàn)有體制下財政部門能否有效地統(tǒng)一制定和執(zhí)行預(yù)算。有的部門要求繼續(xù)保留部資金的二次分配權(quán)，抱怨國庫集中支付體制缺乏靈活性，并指責(zé)目前的預(yù)算改革是財政部門為了集權(quán)目的等。所以，當(dāng)前仍然有大量非正式制度和潛規(guī)則在起作用。
我們可以看到，改革主要是以加強行政內(nèi)部控制為目標(biāo)，是有限的改革。中國要建立現(xiàn)代的公共預(yù)算制度，需要完全完成從行政控制到法律控制，從法律到民主的過程，這樣才能最終實現(xiàn)公共預(yù)算的民主控制和公開透明。由于長期以來政府官員缺乏預(yù)算法制觀念，財經(jīng)紀(jì)律極其弱化，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度，而不是法制原則。預(yù)算中隨意挪用、浪費和腐敗等現(xiàn)象不勝枚舉，每年由審計部門查出的財政違法資金都難以計數(shù)。如果不能在中國的預(yù)算中確立財經(jīng)紀(jì)律和會計制度的有效約束，增加透明度，實行法制，那么，無論采取任何預(yù)算都不可能切實地改進(jìn)資源的配置效率和財政管理效率，不可能有效地控制支出，也不可能杜絕浪費與腐敗。所以，以實現(xiàn)預(yù)算的行政控制為目標(biāo)的改革，要真正建立起對預(yù)算的硬約束，實行法制化和建立預(yù)算的公共責(zé)任，僅有行政的內(nèi)部控制是不行的，必須強化外部力量對預(yù)算的監(jiān)督，將預(yù)算過程納入政治控制過程，實行公共預(yù)算的公開化和民主化改革。
我們改革的方向是法制化、透明化和民主化。預(yù)算法制化就是使預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、決算和監(jiān)督有規(guī)范法定的程序。法制化保證預(yù)算編制信息的充分提供，預(yù)算編制和執(zhí)行機關(guān)的責(zé)任明確，會計紀(jì)律的嚴(yán)格，不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和違法行為承擔(dān)法律責(zé)任等。以保證預(yù)算統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)格實現(xiàn)預(yù)算的目的。
加強對預(yù)算的審查監(jiān)督是1999年進(jìn)行的改革：一是全國人大常委會作出《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，表現(xiàn)了；二是全國人大常委會和地方人大常委會成立了協(xié)助人大進(jìn)行預(yù)算審查的工作機構(gòu)——預(yù)算工作委員會，以加強人大對預(yù)算審查的能力。另外，預(yù)算審查程序的改革使人民代表大會的專門委員會和工作機構(gòu)可以提前對政府預(yù)算進(jìn)行預(yù)審�，F(xiàn)在政府預(yù)算要提前1個半月交人大財經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查，根據(jù)委員會的審查意見，再由全國人大進(jìn)行審查批準(zhǔn)。因為人大會議時間很短，人大代表也并非全有相關(guān)的專業(yè)知識，所以人大很難真正行使審批的權(quán)力，將預(yù)算審查的重點環(huán)節(jié)放在財經(jīng)委和預(yù)工委是合適的。此外，審計法也得以實施。人大常委會要求政府審計機關(guān)每年向它報告預(yù)算執(zhí)行情況，加強了對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。有的地方人大財政委員會還建立了與政府財政部門的預(yù)算執(zhí)行信息的電腦聯(lián)網(wǎng)，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。但這只是國家機關(guān)之間的，對老百姓還是不透明。
這些改革有助于人民代表大會從外部對政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，進(jìn)而有助于增加政府預(yù)算的公共責(zé)任，促進(jìn)預(yù)算民主。但是，人大沒有進(jìn)入預(yù)算審查的角色。仍然是形式上的審查。人大也缺少預(yù)算審查能力。政府預(yù)算細(xì)化以后，人民代表大會代表對預(yù)算由過去看不懂，到現(xiàn)在的沒有時間看。要實現(xiàn)預(yù)算民主化的政治控制，需要提高人大的審查預(yù)算能力，這不是一件簡單的事，需要中國政治體制改革及人大整個機構(gòu)的改革。我們都知道，人大會議最長也就半個月，去年更是破了紀(jì)錄，只開了八天。八天的會議要審查十幾個議程，還要討論法令，用于討論預(yù)算的時間只有半天，這怎么可能夠呢？綜上，改革主要包括預(yù)算的統(tǒng)一化，內(nèi)部的規(guī)范化，加強了財政部對預(yù)算的控制，增加了人大對預(yù)算的預(yù)審，加強了審計部門的監(jiān)督，但這些都還是內(nèi)部的過程。
以上是對公共預(yù)算改革背景的簡單介紹。我們研究所懷著理解公共預(yù)算的目標(biāo)，從2005年開始致力于推動真正的改革。于是，我們就開始尋找合作對象，最后確定為上海閔行。閔行的書記原來是學(xué)憲法的，否則可能很難同意這樣的改革。云南個舊、紅河，廣東的南海，河南的焦作等也都在做預(yù)算改革，但這些改革主要都是預(yù)算的績效評估�，F(xiàn)在財政部也在推動預(yù)算的績效評估，但是領(lǐng)導(dǎo)們似乎關(guān)注的也只是績效預(yù)算，并沒有提到公共預(yù)算的過程�？冃ьA(yù)算是預(yù)算改革很重要的一個內(nèi)容，是指政府財政部門對預(yù)算的項目進(jìn)行打分績效評估，比如，建立監(jiān)控系統(tǒng)的項目等。這個當(dāng)然是有意義的，它加強了財政部門對項目合理性、有效性、節(jié)約性的評估，但它還是內(nèi)部控制，還是財政部門控制預(yù)算項目的方法。但我們在上海實施的績效評估與此不同，它是民主化的過程。中國發(fā)展研究基金會也在做公共預(yù)算，他們主要在社區(qū)層面進(jìn)行，即政府給社區(qū)一筆錢，由住戶討論決定是蓋老人休息所還是綠地等。我認(rèn)為做的比較好的是浙江溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的預(yù)算改革，它有點民主的色彩，即人大通過民主討論來決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的資金怎么花，但這種改革中，仍缺少鄉(xiāng)級以上的政府來做全面的預(yù)算。
我們根據(jù)財政部政府收支分類改革計劃，在上海閔行做的是一個全方位的公共預(yù)算的改革試點。改革遵循科學(xué)理財、民主理財、陽光財政的精神，實現(xiàn)以下三個目標(biāo)：一，預(yù)算編制的科學(xué)和細(xì)化。現(xiàn)在細(xì)化基本都做到了，有些地方的預(yù)算甚至細(xì)到了各個單位，看得我眼都花了，卻無法了解預(yù)算的整體框架。所以，預(yù)算編制還要科學(xué)化，要有可理解性，可讀性，能充分反映必要的、受大家關(guān)注的預(yù)算信息。二，預(yù)算審查的民主化和程序化。預(yù)算審查批準(zhǔn)的過程中，一定要體現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)民意。三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的科學(xué)化，建立預(yù)算績效評估制度。這三方面的改革是一個編制、審查和監(jiān)督系統(tǒng)過程：
首先，編制一套科學(xué)、詳細(xì)的預(yù)算。我原來是想建立預(yù)算賬戶，這是美國預(yù)算編制的方法，但是財科所不太同意，說不適合中國國情，后來我們就放棄了。這項工作需要預(yù)算編制方面的專家，在財政部實行的收支分類改革計劃的基礎(chǔ)上，借鑒國外預(yù)算編制的經(jīng)驗，研究一套適合我國的有很好科學(xué)分類的預(yù)算編制方法，使每個預(yù)算單位建立詳細(xì)的預(yù)算財政財戶，使人大和公眾都能看得懂，每筆資金都有清楚的安排。
第二步，建立一套以人大批準(zhǔn)審查預(yù)算為基礎(chǔ)的、程序化的、有公眾參與的民主審查預(yù)算的制度。在審查批準(zhǔn)程序中，要有人大有關(guān)專門委員會的提前介入，有公眾參與的程序安排，審查中有人大代表和人代會中充分討論和辯論，人大對預(yù)算也有修正的權(quán)力。這個環(huán)節(jié)主要是做到審查批準(zhǔn)程序化和民主化。
第三步，加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學(xué)規(guī)范和具有可操作性，同時建立部門預(yù)算績效評估制度。剛才說政府在推動項目的績效評估，而我們的改革以人大為中心，使人大建立起對政府部門的預(yù)算績效評估，即人大對政府部門預(yù)算執(zhí)行的制度和紀(jì)律等進(jìn)行評估，這一點項目評估很難做到。因此，人大的預(yù)算績效評估是建立在項目預(yù)算評估基礎(chǔ)上，更高層次的評估制度，這目前在中國還沒有先例。其實，為監(jiān)督預(yù)算，還要規(guī)范結(jié)算制度�，F(xiàn)在，每年人大會上都要報告結(jié)算，和預(yù)算一樣，每次都是說預(yù)算完成得很好。其實，如果我們把預(yù)算做好了，結(jié)算很簡單，就是提交一張預(yù)算結(jié)算的對照表，如果按要求執(zhí)行了預(yù)算，那沒問題，如果執(zhí)行中有變化，必須做出說明和解釋。這樣就使監(jiān)督變得更加現(xiàn)實，更加具有操作性。此外，人大要發(fā)揮監(jiān)督作用，可以指定政府部門就人民群眾關(guān)心的項目進(jìn)行審計，要善于利用審計部門進(jìn)行審計。審計有兩個重要方面：財務(wù)審計和財政審計。人大應(yīng)該督促審計部門進(jìn)行財政審計，而不是具體的財務(wù)審計，那是會計師事務(wù)所的工作。整個預(yù)算改革的過程應(yīng)該體現(xiàn)財政公開透明和陽光財政的精神。
下面，我介紹一下我們在閔行做了什么。閔行的改革是分三年，逐步推進(jìn)的，畢竟中國的情況不允許一步到位。我們第一步改革了預(yù)算編制方法，使預(yù)算信息的充分、科學(xué)、透明和簡明易懂，有利于人大進(jìn)行審議。我們在2007年，要求當(dāng)?shù)刎斦块T向人大提供了比較詳細(xì)的預(yù)算，有三百多頁。但是預(yù)算細(xì)化以后，人大代表還是看不懂，所以我們的第二步就是，去年設(shè)計了一個預(yù)算的表格，希望進(jìn)行推廣。2009年，政府給人大提供了這樣一個預(yù)算，它不是非常詳細(xì)，因為太詳細(xì)了代表們看不過來也理解不了。我們把預(yù)算信息進(jìn)行了分類，從財政的收入到預(yù)算的支出都集中到了11張表上，基本把收入和支出都反映了出來。支出一般都是按經(jīng)濟(jì)和功能分類，我們著重的是部門分類。我們2009年的設(shè)計上有表，有編制，有目標(biāo)描述，還有餅圖等，可以說是圖文并茂，在國內(nèi)其他地方還沒有見到過。人代會上我們就代表對該表的滿意度進(jìn)行了調(diào)查，滿意的比例達(dá)到了89%。雖然還需要改進(jìn)，但這個數(shù)字說明大家對這個表還是比較認(rèn)可的。而一年前的調(diào)查結(jié)果是，大家滿意度只有34%，普遍反應(yīng)看不懂，沒時間看。財政部、全國人大、財經(jīng)委等要規(guī)范預(yù)算信息，我們現(xiàn)在就希望抓緊時間對表格進(jìn)行完善，以給這些機構(gòu)作參考。我們現(xiàn)在有一個表格，閔行也還沒有做到，但是我們希望今后國家都能用這個表格。
這張表是部門預(yù)算表，信息都是分類列示的。以前的表格不這樣，而是一下就細(xì)化到某個單位。部門預(yù)算表的第一張是部門的支出總表，有過去三年的預(yù)算綜述，方便了解預(yù)算的發(fā)展趨勢，然后是基本支出和項目支出兩大塊。第一塊基本支出包括兩類：一類是人員經(jīng)費，如基本工資、津貼補助、社保醫(yī)療住房福利和其他；一類是日常運行，如日常辦公費、交通和公車運行、差旅接待費和其他。第二塊項目支出也包括兩類：一類是經(jīng)常性項目支出，即除政府機關(guān)提供的正常服務(wù)外，進(jìn)行的會議和培訓(xùn)、調(diào)研和活動、出國費用，商品服務(wù)的購買，公共給付等。另一類是非經(jīng)常性項目支出，即不是經(jīng)常發(fā)生，就像上海今年舉辦的世博會。這里包括如購車、家具和信息系統(tǒng)等特別購置和大型慶典等大型專項活動。申請項目的時候需要有一套項目申請的表格。在國外，基本支出一般不變，它是控制機構(gòu)官員控制膨脹的手段。機構(gòu)不變時基本支出是不變的，機構(gòu)擴(kuò)大需要增加基本支出時，需要議會審查批準(zhǔn)。而且編制增加需要有法律規(guī)定，比如要依法設(shè)立環(huán)保機構(gòu)，增加相關(guān)人員，這樣才能得到合法的撥款。
上面第一張是功能支出表，第二張是按經(jīng)濟(jì)分類的表�？梢钥闯觯@兩張表和我們設(shè)計的部門預(yù)算表不一樣。我們設(shè)計的表中，第一張是人大、黨委、政協(xié)等整個政府機關(guān)的總表，第二張是各個政府的具體機構(gòu)的，第三張表是政府機構(gòu)下的單位的，比如，發(fā)改委下就有很多局。還有一張更詳細(xì)的表，不提供給人大，但是可以在網(wǎng)上查詢。比如教育局，它可能管理著一百個中學(xué)，原來是把這些中學(xué)全列出來，這樣大家看著就很頭疼。其實類似的信息并不是每個人都關(guān)注的，所以，我們就不再把這些信息放在給人大的表中。整個預(yù)算表格分類分層次后，大家會更容易理解，這也是我們希望向財政部宣傳推廣的。
我們在閔行做的第二件事情是改革預(yù)算編制方法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制，這在國內(nèi)都是很靠前的。目前國內(nèi)的編制是以資金為導(dǎo)向的，各個部門把預(yù)算報上去，財政部門拼一拼，這個部門砍掉20%，那個部門砍掉30%，這就行了。預(yù)算執(zhí)行得好的意思就是錢沒有挪用，也沒有多花。但是這樣不能反應(yīng)預(yù)算執(zhí)行的效率，所以90年代以后，許多國家開始采用結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制。預(yù)算管理的重點是支出、投入、產(chǎn)出到結(jié)果。投入指政府部門用于某項活動的財政支出，產(chǎn)出指提供的公共服務(wù)，結(jié)果指政府工作對社會產(chǎn)生的實際影響和效果。原來的預(yù)算編制看的只是投入和產(chǎn)出，而我們還要看結(jié)果。舉個例子，勞動人事部門要提高勞動就業(yè)率，措施之一是培訓(xùn)下崗職工，培訓(xùn)費一百萬。按以前的方法，培訓(xùn)的效果，能否提高勞動就業(yè)率等都不得而知，而按我們的要求，必須有目標(biāo)，比如要解決兩千人的就業(yè)問題。從這個結(jié)果出發(fā)，確定需要接受培訓(xùn)的總?cè)藬?shù)是一萬人，然后再定需要多少培訓(xùn)費。所以，報預(yù)算的時候都要報目標(biāo)，這樣監(jiān)督也很容易，年終檢查的時候看原來的目標(biāo)是否達(dá)到就行了。如果最后只解決了一千人的就業(yè)問題，這個培訓(xùn)可能第二年就不繼續(xù)辦了。
閔行去年的五個民生項目就是用以結(jié)果為導(dǎo)向的方法編制的預(yù)算。因為這種預(yù)算編制比較復(fù)雜，當(dāng)時各個部門都有抵觸情緒。我們就以美國農(nóng)業(yè)部為例，介紹了如何采用分解方法進(jìn)行預(yù)算編制。首先，政府要有個宏觀政策，或者叫戰(zhàn)略目標(biāo)，然后再進(jìn)行分解。美國農(nóng)業(yè)部當(dāng)時確立了6大戰(zhàn)略目標(biāo)，分成了17個工作目標(biāo)，又分成了32個業(yè)績目標(biāo)。運用到閔行，光一個“民生”的目標(biāo)是不行的，應(yīng)該把它具體分解為社會保障、醫(yī)療保障、教育、社區(qū)安全、食品衛(wèi)生等。有了這些工作目標(biāo)后，還要再分解出具體的績效目標(biāo)。比如要提高勞動就業(yè)率，有很多方法：培訓(xùn)、勞動法咨詢、增加崗位等。這樣，預(yù)算管理的重心從花多少錢轉(zhuǎn)移到了花什么、為什么花，進(jìn)而到效果和績效如何。
我們詳細(xì)看一下美國的例子。美國農(nóng)業(yè)部2005-2010年的6大戰(zhàn)略目標(biāo)分別是：提高美國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，加強鄉(xiāng)村和農(nóng)場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性和競爭力，支持增加經(jīng)濟(jì)機會和改善鄉(xiāng)村生活質(zhì)量，加強國民農(nóng)業(yè)和食品供給的安全和保護(hù)，改善國民營養(yǎng)和健康，保護(hù)和加強國家自然資源基地和環(huán)境。這六大戰(zhàn)略目標(biāo)又被分成了17個工作目標(biāo)，像“擴(kuò)大和保持國際出口機會”，“支持國際經(jīng)濟(jì)開發(fā)和貿(mào)易能力”等。這些戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)而被細(xì)化到業(yè)績目標(biāo)，像增加的貿(mào)易價值要達(dá)到10億美元，受援國要達(dá)到15個等。
以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理改革可以把黨委、人大和政府三者結(jié)合起來，是黨政改革的一個契機。以前，預(yù)算都是政府在做，其他機構(gòu)都不參與。如果實施以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制，黨委就要參與決策。這在國外的表現(xiàn)是，議會會給政府一個預(yù)算指南。比如，美國議會會根據(jù)奧巴馬的國情咨文制定預(yù)算指南，指導(dǎo)政府的預(yù)算編制。在中國，黨委提出本年度預(yù)算的戰(zhàn)略目標(biāo)和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的大具體目標(biāo)，然后把這些目標(biāo)做成預(yù)算指南下達(dá)給政府，政府將黨委的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體目標(biāo)細(xì)化成工作目標(biāo)，政府各部門通過預(yù)算編制將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化成詳細(xì)的績效目標(biāo)，人大作為權(quán)力機關(guān)代表人民審查具體預(yù)算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo)，并批準(zhǔn)預(yù)算。這個過程就是民主的過程，黨委、人大、政府也各得其所。閔行每年3月份要開黨委擴(kuò)大會，討論預(yù)算政策和改革，這種黨委開會討論預(yù)算的問題在中國其他地方還沒有出現(xiàn)過。
閔行還做了一項改革，就是提高公眾參與，這在其他地方也沒有進(jìn)行。每年8、9月份預(yù)算有了初稿之后，會通過閔行日報和當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行發(fā)布，供大家公開討論。可以說，閔行的改革不僅公開了預(yù)算結(jié)果，其編制過程中，還加入了公眾的參與。
以上是閔行區(qū)政府關(guān)于2009年五大領(lǐng)域民生項目預(yù)算安排的意見征詢。民生項目被分為了公共治安、勞動就業(yè)、公共安全等。勞動就業(yè)被分為推進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，對就業(yè)“雙困”人員和“零就業(yè)家庭”進(jìn)行支持，加強職業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險區(qū)級統(tǒng)籌。概括起來，民生項目被分為了6大領(lǐng)域，每個領(lǐng)域又包括若干工作目標(biāo)，之后再決定預(yù)算的分配，并征求民眾的意見。
以上是閔行衛(wèi)生局的預(yù)算。編制預(yù)算時，首先是部門職能概述和部門編制及人員構(gòu)成，然后是工作目標(biāo)，接著是預(yù)算分配，再接下來是我們設(shè)計的表格。
我們改革中也遇到了一些阻力。貧富差距給預(yù)算公開造成了很大障礙，工資、招待費、購車費、出國費等一旦公開，很可能會影響社會安定。但我們做的表格就是在逼政府公開，只有這樣，才能真正落實反腐。這個改革非常重要，我們現(xiàn)在耐心地一步步推進(jìn)。
我們的第二步改革針對人大。如何在現(xiàn)有的人大制度下，發(fā)揮人大的作用，加入公眾的參與呢？我們設(shè)計了以下制度。首先，人大專門委員會提前介入。預(yù)算提前一個月提交給人大，人大預(yù)算工作委員會對此進(jìn)行預(yù)算聽證。去年，我們做了兩個項目的試點聽證，效果很不錯。我參加過一個聽證，涉及的是資助養(yǎng)老床位的方案，按民政部的設(shè)計，政府要進(jìn)行養(yǎng)老機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證，比如看該機構(gòu)有沒有空調(diào)，條件夠不夠等，以決定給誰補助。這個方案聽起來還不錯，但馬上就有聽證代表反對，說原來政府建的養(yǎng)老機構(gòu)接受的多是經(jīng)濟(jì)情況比較差的老人，這些機構(gòu)雖然條件比較差，但是收費很低。如果驗證，這些機構(gòu)大多沒有接受補助的資格，有資格的都是私人開辦的收費高昂的養(yǎng)老機構(gòu)，最后導(dǎo)致需要補助的機構(gòu)得不到補助，不需要補助的反而能拿到補助。所以說，民眾的意見還是能幫助改善政府方案中的不足。去年，幾乎沒有人報名參加預(yù)算公開聽證，網(wǎng)上提意見的人也不多。人大財經(jīng)委主任跟我說，老百姓還是沒有覺悟。我說，不是老百姓沒有覺悟，而是任何改革，特別是民主性質(zhì)的改革，因為大家沒有經(jīng)歷過，都會有種不信任，認(rèn)為聽眾都是事先指定好的。但是，這種制度是可以慢慢地教育人的。到了今年，就有300人報名參加預(yù)算聽證。大家看到聽證是有效的，就會積極來參與。此外，我們還建議，聽證不能只有財政部門聽，一個月再聽也聽不了幾場，人大有那么多專門委員會，每個委員會都應(yīng)該去聽。這也是美國的做法，美國的預(yù)算審查不是在國會開大會，而是專門的委員會去審議聽證。
因為人大能力有限，我們就想發(fā)揮人大常委會的作用。在人大之前，讓常委會審一下預(yù)算，然后給政府一些意見�？傊�，我們希望盡量提前審議，盡量讓大家都能參與預(yù)算討論。會議期間也有一個重要改革，就是人大代表有權(quán)在會上提修正案。政府和黨委當(dāng)時也考慮了很久，萬一代表對一個重要項目提的修正案被表決通過了，相關(guān)部門可能會措手不及。盡管這樣，這項權(quán)力最終還是被寫進(jìn)了程序，10個人大代表可以提出預(yù)算修正案。沒有提修正案的權(quán)力，人大就不可能真正履行審議預(yù)算的職能。但是這項改革其他地方都還不敢做。在閔行，去年沒有人提議案，今年有人提了，因為針對的是比較敏感的組織部門，沒有列。但這是一個過程，程序堅持下來，總會有成果的。
還有一個改革目標(biāo)是規(guī)范預(yù)算結(jié)算制度。我們設(shè)計了閔行區(qū)部門預(yù)算績效評估指標(biāo)和實施方案。我們每做一項改革，都要出一套方案，然后在堅持一定原則的基礎(chǔ)上，和相關(guān)部門進(jìn)行討論，建議其進(jìn)行實施，至于具體措施，相關(guān)部門能做到哪一步就做到哪一步。這個部門預(yù)算績效評估指標(biāo)體系包括幾塊。一是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革和預(yù)算編制的科學(xué)性指標(biāo)，總分100分，下面又細(xì)分為若干小項。二是部門預(yù)算的管理制度指標(biāo)，下分若干項。三是部門財務(wù)管理指標(biāo)，我們評估的不僅是項目，還有財務(wù)制度。四是公共服務(wù)滿意度指標(biāo)。最后是扣分的情況。
以下是操作程序：
我們和財科所一起組成了專家組，不斷地對討論這個方案，觀察實施效果并進(jìn)行指導(dǎo)和完善。對于公共預(yù)算改革，我們不僅有想法，還進(jìn)行了試點。我們希望今年把這個項目做完，因為明年政府就要換屆，制度的連續(xù)性得不到保證。并且，今年把改革做到位以后，人大可以通過關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的決定，并把它寫進(jìn)程序中，希望最后這個程序能成為一項制度。我們不確定新的書記上任后會不會把這項改革推翻，但重要的是，我們通過實踐證明了我們的理念，中國的預(yù)算可以這樣做，如果有其他地方愿意合作，我們可以到其他地方推進(jìn)這項改革。我們今年下半年準(zhǔn)備開一次全國性的公共預(yù)算理論研討會，以閔行的經(jīng)驗為主，把這項改革推廣。
今天，借這個機會向大家介紹一下，中國的公共預(yù)算改革已經(jīng)到了可以公開的階段，但是具體怎么公開，還有學(xué)問要講。我的報告就到這里，謝謝大家！
盛洪：
非常感謝蔡教授！蔡教授是憲政研究方面的知名學(xué)者。憲政常常給人一種范圍太大，不知從何入手的感覺。但從蔡教授的報告中我們可以看到，憲法和細(xì)節(jié)是很相關(guān)的。美國憲法中的很多規(guī)定都非常細(xì)節(jié)�？梢姡魏未蟮脑瓌t都要通過細(xì)節(jié)進(jìn)行把握和實施，如果只是漂亮的空話，則沒有任何意義。所以，對憲政我們要把握兩點：一是一般性的原則，二是可實施性。蔡教授作為一個學(xué)者，身體力行，通過地方財政把憲政的思想體現(xiàn)在公共預(yù)算上，這種作法非常值得喝彩，也很令人敬佩。
今天我們請到了三位評議人，分別是來自社科院財科所的楊志勇教授，人大財政金融學(xué)院的賈俊雪教授和中財大的溫來成教授。下面，先請楊教授進(jìn)行評論。
楊志勇：
感謝天則經(jīng)濟(jì)研究所的邀請和蔡教授的對閔行預(yù)算改革的細(xì)致介紹。我非常佩服蔡教授身體力行的精神，下面我主要談一下對報告的體會吧。
蔡教授開始提到財政學(xué)和法學(xué)的學(xué)者對公共預(yù)算的理解可能不太一樣。據(jù)我所知，在很長一段時間內(nèi)，國內(nèi)研究財政的學(xué)者很少深入研究公共預(yù)算問題。2000年之前，大學(xué)里的相關(guān)課程還都是冷門，直到2000年后，大家才開始重視。財政學(xué)界，很多人是從公共財政改革入手開始討論公共預(yù)算問題的。比如廈門大學(xué)的張馨教授，他在《公共財政論綱》里多處強調(diào)財政的法治性，并從公共財政的法治性轉(zhuǎn)到了部門預(yù)算改革。我想，財政學(xué)和法學(xué)里的很多內(nèi)容還是相通的。
我此前看了一些關(guān)于閔行預(yù)算改革的報道，我覺得這個改革很不容易，它牽扯到編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列問題。特別是關(guān)于績效評估的改革，這不僅在國內(nèi)是個難題，在美國等其他國家也是如此，因為政府是壟斷的，市場上沒有其他可比的實體。所以，不管改革做得怎么樣，能走出去這一步就已經(jīng)非常不容易了。但是，我的一個擔(dān)心是，閔行是一個特例，它的改革是在黨委推動下進(jìn)行的。而其他地方多是財政部門推動的，這些地方要么比較窮，財政部門沒有錢了；要么比較富，人民有這樣的政治訴求。這就帶來了改革制度化的問題，黨委能夠做到很多財政部門做不到的事情，從而保證改革的推行。另外，就像蔡教授所說，如果黨委換人了，這種制度還能否延續(xù)下去？所以，改革能否得到多數(shù)人支持是個非常重要的問題。
至于加強人大監(jiān)督，我認(rèn)為，至少現(xiàn)在，人大起不到真正的監(jiān)督作用。人大的監(jiān)督和人大制度改革有關(guān)，如果國家法治化和民主化沒有達(dá)到一定程度，人大就沒有能力做好監(jiān)督工作。雖然人大的監(jiān)督不能忽視，但從可行性的角度考慮，現(xiàn)在的預(yù)算改革可能需要更多強調(diào)技術(shù)性改革和行政部門在公共預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督中的效率。我們可以走技術(shù)改革先于制度改革的路子，因為制度改革牽扯到既得利益，比較麻煩。像公共預(yù)算，即使專家也很難判斷那些數(shù)字是否合理，所以我們可以先強調(diào)技術(shù)改革，提高預(yù)算透明度，這樣其他問題就可能逐漸地迎刃而解了。
和預(yù)算透明度相關(guān)的一個問題是綜合預(yù)算改革，或者叫全口徑預(yù)算改革。中央本級預(yù)算和其他我們經(jīng)�？吹降念A(yù)算多屬于一般性預(yù)算，從中可以看到政府做了什么。但政府的許多行為并不能通過這些表反映出來。比如，地方政府一些項目的資金可能來自于土地出讓金，但土地出讓金的收入如何全面反映到預(yù)算中去，這還是一個問題。另外，2007年的政府收支分類改革雖然很好，但也遺留下來一個問題：2007年前后的財政支出來源數(shù)據(jù)無法銜接。這樣一來，2007年前后的數(shù)據(jù)就沒有可比性。
一個跟績效和財政分析相關(guān)的問題是，如何建立有中國特色的政府財務(wù)報告體系。我們講風(fēng)險、財務(wù)赤字等問題的時候往往忽略一點：中國政府擁有的或者可支配的資產(chǎn)是最多的。國外政府的負(fù)債率和中國的沒有可比性，即使把隱形負(fù)債和或有負(fù)債加起來，中國政府的資產(chǎn)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過負(fù)債的。從技術(shù)上看，政府預(yù)算可能還是要用到資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表。總之，在現(xiàn)階段情況下，技術(shù)改革應(yīng)該優(yōu)先。當(dāng)然，有些問題是技術(shù)改革解決不了的，但重要的是，告訴大家我們現(xiàn)在的問題是什么，而不是解決問題的方案，因為現(xiàn)在最大的問題是我們不知道問題是什么。
賈俊雪：
感謝天則經(jīng)濟(jì)研究所的邀請。這是我第三次來參加雙周論壇，每次來都能聽到精彩的演講。這次，蔡教授從憲政的角度解讀了公共預(yù)算制度的改革，為我們提供了新的視野。2000年以后，大家都在關(guān)注預(yù)算制度改革。預(yù)算是約束政府行為，提高政府行政或者說資源配置效率的重要制度手段，它是起點，因為支出的效率始于預(yù)算的效率。
首先，我們要強調(diào)預(yù)算的公開和透明，就要知道怎么去解讀政府預(yù)算。剛才蔡教授向我們展示了中央政府預(yù)算，但我們還有省和地市縣的各級政府，不同級次政府的職能定位不同。中央政府的主要職能就是國防、外交等，地方政府更側(cè)重于民生，如果用中央政府的預(yù)算分配比例代表整體的預(yù)算分配，可能就會產(chǎn)生誤讀。比如說國防占中央財政的30%，這是正常的，大頭本來就應(yīng)該中央財政出。所以，有了數(shù)據(jù)，如何去看，這是一個問題。另一個是口徑的問題。政府支出大體可以分為三塊：預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和體制外。體制外的我們一直沒有辦法研究清楚，預(yù)算外我們多少還有比較嚴(yán)格的管理制度。預(yù)算制度改革首先要把預(yù)算外的資金真正納入到預(yù)算管理體系內(nèi)，否則只看預(yù)算內(nèi)的數(shù)據(jù)很容易導(dǎo)致誤解。所以，預(yù)算制度改革既要關(guān)注不同級次政府不同職能定位的差異，也要關(guān)注不同數(shù)據(jù)的口徑，盡可能把政府的所有資金都納入到預(yù)算管理中來。
其次，憲政要有原則，也要有操作性。閔行進(jìn)行的部門績效評估很有新意，因為以前的績效都是從項目角度來談的。但是，我對部門績效評估還有幾個問題。我們知道，績效評估需要考察績效，而績效必然涉及投入產(chǎn)出的問題，投入越少，產(chǎn)出越高，績效越好。然而，部門的投入如何計算？人員經(jīng)費算不算投入？如果算，人員經(jīng)費的膨脹是不是有一定的合理性？部門的產(chǎn)出又如何衡量？蔡教授提出了一些原則，但這些原則都比較大，怎么把它們細(xì)化、量化？比如，一個部門說它的目標(biāo)完成了，我們需要有辦法量化考核目標(biāo)的完成情況。
政府的最優(yōu)預(yù)算規(guī)模本身就是個規(guī)范問題，很多時候我們無法給出一致的解答，我主要就從解讀和技術(shù)細(xì)節(jié)這兩個角度簡單談了一下。
溫來成：
這幾年，大家對公共預(yù)算還是比較關(guān)注的。我原來是學(xué)財政的，這幾年轉(zhuǎn)向了公共管理，對預(yù)算也是一直比較關(guān)注。預(yù)算改革在我國已經(jīng)逐漸成為許多學(xué)科都關(guān)心的熱點問題。財政學(xué)界對此是長期跟進(jìn)，這兩年，法學(xué)界、政府學(xué)界和公共管理學(xué)界也開始進(jìn)行研究。這說明，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到現(xiàn)在的水平后，大家開始注意公共預(yù)算的問題了。蔡教授開展試點，將理論運用于實踐，是值得我們贊揚和學(xué)習(xí)的，對于推動改革也有很高的價值。下面，我想就報告中的一些觀點和蔡教授進(jìn)行討論，另外也提一些我的看法。
蔡教授的報告中有這樣一句，中國的預(yù)算改革是從1999年開始的，1992年以前，中國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)。這種說法和財政學(xué)界的描述不完全一樣，財政學(xué)界的描述大體是：從狹義角度講，財政管理體制指的是預(yù)算管理體制，財政收支指的是預(yù)算收支，包括現(xiàn)在也是，財政收支一般不包括預(yù)算案。按照這個概念，中國的財政改革從改革開放開始，不涉及預(yù)算的改革。1980年，中國實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，俗稱“分灶吃飯”，1985年實施“劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制，1988年實行大包干，1994年又實行分稅制的體制。嚴(yán)格地講，1999年以后的改革是預(yù)算編制自身的改革。從一般意義上講預(yù)算改革從哪一年開始，這種說法可能還需要考慮。改革開放以后，官方對社會主義經(jīng)濟(jì)的界定是從1992年開始，但此前，也有很多的說法，比如1978-1983年叫“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場經(jīng)濟(jì)為輔”，1984年提出了有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，1989年之后中央文件也有自己的說法，統(tǒng)稱1992年以前是計劃經(jīng)濟(jì)的說法可能也還要考慮�？傊�，蔡教授在用詞上可以再斟酌斟酌。
不同學(xué)科看待預(yù)算的角度不一樣，最后的結(jié)論也有差異。但不管怎么樣，政府預(yù)算是政府財政收支的一部分。法制社會中，預(yù)算是通過政治程序決策的計劃，具有法律效力。由于各個國家的政治制度不同，公共選擇制度也因此不同。我國人民代表大會制度下，不管形式上和實質(zhì)上，這種決策程序和其他國家的都有很大差異。我們現(xiàn)在面對的是，在當(dāng)前環(huán)境下，公共預(yù)算的改革如何選擇突破口的問題，是走技術(shù)路線還是民主程序。這幾年，我也在思考這個問題，從預(yù)算改革的角度看，如何判斷我們到了哪了階段，下一步從哪個方面入手�？傮w上看，這么多學(xué)科的重視和這么多人的關(guān)注，說明了預(yù)算改革的敏感性和難度。從國外的情況看，資產(chǎn)階級革命勝利的標(biāo)志就是議會從封建王室奪取了預(yù)算的大權(quán)。革命勝利以后，政府只有執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力，國王不能想征稅就征稅。而在中國，地方政府就有權(quán)力決定收稅，從法制的角度講，這是不合適的，權(quán)力應(yīng)該交給立法機關(guān)。關(guān)于收稅的問題，當(dāng)年朱镕基總理用“民怨沸騰”形容得非常到位，但是十多年后再看，稅仍然很多。前幾天因為課題需要，我查了一下2009年的中央政府預(yù)算科目，得出的結(jié)論是：中國幾乎所有的部門都收稅。目前，僅列入預(yù)算科目的稅收項目就有300多種，還有些稅收是預(yù)算外的。這么多稅收項目，誰能管得好呢？既然有這么多項目，在合法的基礎(chǔ)上，想把擴(kuò)大稅收范圍、提高稅收標(biāo)準(zhǔn)等都管住，不大可能。中國目前的稅收關(guān)系理不清楚，仍然是嚴(yán)重的公共管理問題。為什么管不��？因為現(xiàn)在的預(yù)算不能統(tǒng)攬政府收支，政府還有預(yù)算外和制度外的收支，這種情況下，如何判斷改革到了什么程度，下一步怎么走？整體上講，預(yù)算是通過政治程序進(jìn)行的公共選擇，我們對預(yù)算的改革不能有太高的期望，或者說，我們對預(yù)算的改革要和對政治體制的改革相一致。閔行所以能推行這樣一套改革，首要的條件就是書記的支持，否則是難以實施的。我曾經(jīng)和廣州地方財政部門的同志交換過意見，問在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行績效預(yù)算可不可行，對方說他沒有那么大的本事，財政局無權(quán)評價黨委辦公室的支出是否符合績效。
現(xiàn)階段，預(yù)算改革到什么程度，要看大環(huán)境的政治體制改革能推進(jìn)到何種程度。甚至預(yù)算技術(shù)的改革到了一定程度也會停止，比如，每年政府都會有大量的預(yù)算確定，有權(quán)追加預(yù)算科目和支出項目的多是省長、書記，而不完全是通過正常的程序?qū)徍�。那么，現(xiàn)行的政治體制下，我們能做什么呢？我認(rèn)為首先是推進(jìn)預(yù)算的公開化，走出這一步后，后面的就比較好辦。預(yù)算的公開可以使社會公共有興趣了解政府用稅收做了哪些事情、是否符合社會的公共利益，使公眾和媒體更有可能對政府行為進(jìn)行監(jiān)督。如果仍然把預(yù)算、決算作為國家機密，社會公眾根本不了解政府的開支，監(jiān)督就無從談起。目前，國務(wù)院的政府信息公開條例已經(jīng)出臺，其中明確說明，政府預(yù)算和決算必須公開。財政部的實際工作也有所改進(jìn)，我們從報紙和財政部網(wǎng)站上看到的政府預(yù)算和決算草案，量上已經(jīng)達(dá)到了幾年前的兩三倍�？梢姡缮嫌辛祟A(yù)算公開的框架后，公開哪些內(nèi)容，如何公開就比較好辦。
去年，我參加了上海財經(jīng)大學(xué)的一個會議。一項關(guān)于財政透明度的研究中說，只有福建省的透明度比較高，因為作者按照政府信息公開條例向政府要預(yù)算材料的時候，福建提供了，其他大部分省份理都不理。前兩年，我們和中國行政協(xié)會做了一個關(guān)于公共借貸的課題。根據(jù)我國目前的財政統(tǒng)計口徑，根本算不出來公款吃喝花了多少，公款用車花了多少，公款出國花了多少。之前大家看到的數(shù)字都是推算出來的，沒有官方數(shù)據(jù)的支持。不過現(xiàn)在廣東省已經(jīng)開始了試點，官方也有了信息公開的條例，預(yù)算的公開化有了比較好的開端，再往前走一步，預(yù)算管理中的許多問題就有解決的可能。
此外，推行績效管理是目前我們能做的另一件事情。從預(yù)算管理的角度來說，首先可以進(jìn)一步加強人大的監(jiān)督，人大可以立法，要求每年對政府的若干項目進(jìn)行績效評估，以介入預(yù)算的績效評估。至于預(yù)算的民主化，如果社會組織可以介入政府開支項目的評估，并把評估結(jié)果放在網(wǎng)上，預(yù)算就加入了第三方的評估，增加了其公信力�？冃Ч芾砜梢允股鐣䦟φ纬蓧毫�，政府每花一分錢，就會想到事后的評估，就會有自律的意識。不像現(xiàn)在，政府花錢時很清楚，社會公眾對此毫不知情，人大也沒有什么辦法，這就導(dǎo)致政府進(jìn)行暗箱操作時的膽子更大了。比如說，某某市長一頓飯吃了12萬塊錢，他現(xiàn)在敢這樣，一旦預(yù)算公開并引入了績效考核，這個市長再敢這樣，他可能就該辭職了。所以，績效預(yù)算的改革可以使我國的預(yù)算向著公開、透明、法制和規(guī)范一步步邁進(jìn)。
據(jù)我所知，我國財政主管部門對績效管理的態(tài)度不是很積極。財政部發(fā)布的文件叫財政支出績效考評管理辦法，績效考評和績效管理的差別還是比較大的，前者是指各個部門根據(jù)給定的指標(biāo)和規(guī)定自己評估。財政部還認(rèn)為我國目前推行績效預(yù)算的條件尚不成熟，應(yīng)該先推行績效考評，再推行績效預(yù)算。
預(yù)算改革的問題很多，困難也很多，但是價值很大。而且，只要我們邁出了一步，就會有第二步，第三步。其實，預(yù)算改革的進(jìn)程可以理解為我國民主化的進(jìn)程，或者說政治體制改革的標(biāo)尺。預(yù)算資金都是納稅人的錢，如果每個納稅人都有可能，有途徑，有制度參與這些資金的管理，那么，我國的民主化、法制化的程度就大大提高了。從實踐的情況來看，雖然改革很難，但還是有希望繼續(xù)推進(jìn)的。
盛洪：
天則所這兩年一直很關(guān)注財政問題，也做了一些課題，有很多體會想和蔡教授進(jìn)行溝通。為了研究財政改革，我們?nèi)ミ^焦作、南海、無錫、溫嶺等很多地方，去南海的時候蔡教授剛走。由此可以看出，法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都在關(guān)注財政改革。一致的地方我就不再說了，下面談一下不一樣的地方。
首先，我們側(cè)重從約束收入手約束支出。就像蔡教授所說，好的公共財政治理應(yīng)該以支定收。政府收稅的目的是提供公共品，但公共品不是越多越好，它有一個恰當(dāng)?shù)乃�。政府要根�?jù)最適公共品提供量來決定自己的稅制，這種思想非常重要。而目前最大的問題是，政府認(rèn)為稅收是天經(jīng)地義的，而且收上來的稅全要花出去。這種思想在很多地方根深蒂固，短時間內(nèi)無法扭轉(zhuǎn)。政府的存在是為了提供公共品，并根據(jù)要提供的公共品決定收多少稅，從憲政上講，人大應(yīng)該介入這個過程。
其次，民主是否能確定最優(yōu)的財政收入規(guī)模。我們的答案是，民主可以施加約束，但并不能完全確定最優(yōu)規(guī)模。布坎南有本書叫《赤字中的民主》，其中講美國和歐洲赤字越來越多的根源恰恰在民主，民主制度有一些弊端，比如互投贊成票，希望政府?dāng)U張以解決當(dāng)下問題等。所以，民主也存在失靈的情況。于是，他又引出了憲政意識。憲政意識是最高原則，不是投票投出來的。我們?nèi)ビ疾斓臅r候，英國財政部也講，他們有權(quán)對地方政府的支出進(jìn)行干預(yù)，但是干預(yù)不會太多，只有1%的水平。這樣做的目的是防止《赤字中的民主》里提到的弊端。到縣里考察的時候，我們問當(dāng)?shù)毓賳T他們覺得干預(yù)是否有道理，有些縣的官員自己也說有道理。所以，收支平衡原則是一條非常高的憲政原則，可能并不能由民主完全確定。
再次，政府提供的是公共品，公共品不能用市場評價，所以評價起來非常麻煩。這時，評價就涉及老百姓民主投票的有效性問題。一般老百姓做出的都是直觀評價，對如設(shè)立社區(qū)文化中心等直觀項目，老百姓評價沒有什么問題，但對城市發(fā)展等比較抽象的項目，老百姓可能就不明白了。評價應(yīng)該是民主和專家的結(jié)合。很多人大代表教了也還是看不懂預(yù)算，所以，人大要聘專家，讓專家來提意見。焦作和南海就比較強調(diào)專家的作用，我們要想辦法將其和人大結(jié)合起來。同時，第三方評價也很重要。其實，作為社會組織我們已經(jīng)做過類似的評價了。我們已經(jīng)公布了兩次公共治理指數(shù)，對除拉薩以外的30個省會城市進(jìn)行了排序。雖然這是個排序評價，還不是很準(zhǔn)確，但已經(jīng)比較接近了。另外，我們對東城區(qū)的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)做了基數(shù)評價。這個評價技術(shù)性比較強，評價體系還需要繼續(xù)改進(jìn)，需要專家的介入。
第四點，我想給大家演示一下透明性可以做到什么程度。這個例子可以作為全世界的榜樣。我現(xiàn)在把焦作市市委書記路國賢的工資給大家調(diào)出來。他2009年6月份的工資是4661.94元。這很令人震驚，也讓我對路國賢充滿敬意。2009年1月份，焦作市的官員來北京開過會，當(dāng)時我也看到這個表了，但當(dāng)時查詢還需要有身份證號，現(xiàn)在已經(jīng)取消了。下面看焦作市市長孫立坤。他2009年6月份的工資是4663.88元，細(xì)目也都有。就我所知，這是全世界最透明的，非常了不起。這個演示是想讓大家看看，中國可以做到怎樣的奇跡。下面需要討論的就是，我們公布這些具體數(shù)字的后果是什么。老百姓會不會造反？其實不公布，老百姓也不會覺得政府官員和他們掙得一樣多，說不定他們還覺得政府官員掙得更多。
蔡定劍：
不發(fā)達(dá)地區(qū)收入都不高，公布官員的工資問題還不是很大，但發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距就太大了。像財產(chǎn)申報，新疆可以做，發(fā)達(dá)地區(qū)就做不了。
盛洪：
我覺得，上海政府官員的工資上萬是可以接受的。無論如何，公開工資的勇氣非常值得敬佩，這也讓我們看到了中國改革的希望。我多講一些焦作的情況，當(dāng)?shù)卦谕该鞫壬献龅梅浅：�。我們第一次去焦作時，當(dāng)?shù)刎斦髲d里擺著一本本很厚的預(yù)算細(xì)目。他們現(xiàn)在又做了財經(jīng)沙盤，實時公開財政信息。總而言之，焦作市地方政府是非常透明的。透明就有約束，至于這些官員有沒有其他收入，那就是另外一回事了。
最后一個問題是政府的改革動力何在。其實在中國的改革框架下，政府還是有體制內(nèi)的動力的。我問過一些書記，他們?yōu)槭裁匆鲃幼约杭s束自己，得到的答復(fù)是，現(xiàn)在的錢比以前多多了，他們也不知道應(yīng)該怎么辦，如果自己決定，不一定能說服班子里的其他人。其實，他們是想通過民主擺脫決策的責(zé)任。財政局也有動力，因為其并非財政不透明的受益者，財政局也想把錢管好。我們碰到的很多財政局局長都非常干練，都是改革的推動者。文化和個人經(jīng)歷等因素也對改革起到了推動作用，比如，很多官員出身貧困，立志要當(dāng)清官，有的有超越精神，致力于憲政改革。另外，中國這么大，有那么多地方政府，總有一些人想改革并且?guī)砗玫慕Y(jié)果。我們之前也在討論透明化的好處有哪些，其中一個就是政府的融資會更容易。有了這么透明的財政和充分的信息，投資人就能更放心地投資，老百姓也會更愿意納稅。中國改革的動力可能就從這些方面而來。改革的過程中，通過凸現(xiàn)一些明星地方政府，使其積累的經(jīng)驗為全國的改革提供參照，乃至指明方向。
蔡定劍：
我是研究憲法的，和研究財政的視角可能不太一樣。財科所原來關(guān)注的是財政的規(guī)范和監(jiān)督等，而我們關(guān)注的是公共過程合作。法學(xué)家可以把過程程序化并把民主的理念帶到程序的設(shè)計中去，財政學(xué)家可以研究更細(xì)節(jié)的規(guī)定，我們合作得非常順利，雙方也都學(xué)到了很多東西。
我開始講數(shù)據(jù)主要是想介紹從預(yù)算看政策這樣一個角度，而不是看具體的數(shù)據(jù)。中央預(yù)算的很多數(shù)字我們都沒有，無法得到全面的認(rèn)識，但還是能得到一定的信息的。我們都知道，美國的公共衛(wèi)生服務(wù)是發(fā)達(dá)國家中最差的，但即便如此，公共衛(wèi)生的預(yù)算所占的比例仍然是最高的。我去意大利托斯卡納考察的時候，地方政府正在討論決定托斯卡納的衛(wèi)生制度改革。因為當(dāng)?shù)卣鼣埩司用竦乃泄残l(wèi)生費用，導(dǎo)致入不敷出，現(xiàn)在面臨收稅和居民自付費用兩種選擇。大家都不愿意繳稅，就商量看能不能政府不再全部包攬，而由居民交一部分費用。我當(dāng)時問需要交多少錢，平均下來，每個人交20多歐元。就是這么小的一件事，政府都不敢決定，需要民眾廣泛參與決策，這就是民主的政府。至于教育，在美國，聯(lián)邦政府不管教育，由各個州管。而在意大利，教育由聯(lián)邦政府管理，省政府主要管理公共衛(wèi)生。托斯卡納省70%的財政支出都是用于公共衛(wèi)生的。西方國家的分類很少，主要就是教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共設(shè)施等，所以比較容易看出政府都在做什么。在國外，行政人員的經(jīng)費不會超過預(yù)算支出的15%，一般都是10%以下。而在咱們國家，地方有種說法叫“吃飯財政”，也就是說大部分的稅收都用于養(yǎng)公務(wù)員了。政府如果不提供服務(wù)，僅僅是維護(hù)公共秩序，那老百姓為什么還要養(yǎng)政府呢，養(yǎng)幾個警察就夠了。
我們這次的公共預(yù)算改革主要研究的是支出，不研究稅收，后者太復(fù)雜了。至于概念的劃分，在國外，預(yù)算一般包括收入計劃和支出計劃，但是在中國，政府提供的預(yù)算報告雖然也講稅收收入，但主要還是講財政支出。收入太復(fù)雜了，我近期想寫篇文章講“誰有權(quán)收稅”，因為這兩天透漏出好幾條信息，有部門領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布增收環(huán)境稅的消息，這在民主國家是不太可能的，稅收不應(yīng)該由部門決定。
在中國，財政收入占到了GDP的20%多，高的時候甚至能達(dá)到30%。我認(rèn)為“超收超支”背后隱藏著濫收，對此我有親身經(jīng)歷。大學(xué)為了鼓勵老師爭取外部科研經(jīng)費，會給爭取到的老師一定獎勵。前幾年因為沒錢，獎勵一直沒有發(fā)下來，去年年底合在一起獎了我十幾萬塊錢，但是加上工資，一共扣了我4萬多塊錢的稅。稅哪有這樣扣的？我們不是不愿意繳稅，但是稅收的要合理。分年分批地收，這樣才合理，而不是四年的加在一起算。財務(wù)處也覺得這樣不太妥當(dāng)，但他們說這個稅扣了就那不回來了。在國外，公民被不合理扣稅后，稅務(wù)部門很快就把稅退回去了，公民甚至還可以到法院提起上訴。而在中國，就沒有這些救濟(jì)措施。我還碰到了一件麻煩事，現(xiàn)在所有的科研經(jīng)費，一進(jìn)學(xué)校就要征稅�？墒悄挠锌蒲薪�(jīng)費這個稅種呢？我去請教財政部的專家，他說這是營業(yè)稅�？蒲兴銧I業(yè)嗎？營業(yè)是以盈利為目的的經(jīng)營行為，科研可不是。專家解釋說科研經(jīng)費里可能包括勞務(wù)費�？删退惆▌趧�(wù)費，也不能以科研經(jīng)費總額來征稅，否則就相當(dāng)于對科研的成本也征了稅。何況勞務(wù)費發(fā)出去的時候已經(jīng)繳了稅，如果科研經(jīng)費進(jìn)賬時再征稅，就成了雙重征稅，是不合理的。
稅收一定要講公平合理，現(xiàn)在，多征稅反而成了一種價值取向，結(jié)果一些稅務(wù)部門能扣的就扣，能搜刮的就搜刮。我們國家有二十多個稅種，其中只有兩個是全國人大通過的，其他二十多個都是國務(wù)院通過的，這其實違反了立法法的規(guī)定，即對公民財產(chǎn)征稅要全國人大立法。財政部的專家說當(dāng)時國務(wù)院是得到了授權(quán)，他指的就是1982年，國務(wù)院就經(jīng)濟(jì)體制改革立法的授權(quán)。這根本不是真正的授權(quán)，真正的授權(quán)應(yīng)該是專門性的。而且，即使有授權(quán)，2000年立法法實施以后，這個授權(quán)就因與其抵觸而失效了。所以，下一步我們需要質(zhì)疑的就是稅收的法定化。稅收必須要人大通過，不能由國務(wù)院或者部門決定。我去美國考察總統(tǒng)選舉的時候，對稅收深有體會。佐治亞州的一個縣為解決公共服務(wù)的不足，要征一種稅率很低的稅。政府首先要提方案，還要說明征稅的目的，比如，外來人口太多，學(xué)校不夠等，列出每一項需要多少錢，然后以支定收。相比之下，我們的稅和目的是不掛鉤的。按理說，不提供服務(wù)是不能征稅的，反過來，稅收取消了，服務(wù)也就不再提供了。比如在意大利，地方公共衛(wèi)生支出的稅收來源非常清楚，就是房地產(chǎn)稅，而中央政府征個人所得稅，就是為了提供教育的。在中國，稅種和目的都混在一起�？粗半娨暽喜サ慕诸^采訪，民眾普遍認(rèn)為國慶閱兵、奧運會應(yīng)該辦得漂亮一點，可大家都不知道這些活動的支出是多少，也不知道錢從哪里來。可能國慶閱兵的支出就夠把中國的醫(yī)療保險制度建起來了。
稅收實在是太重要了，但是我們現(xiàn)在主要關(guān)注預(yù)算，沒有時間研究稅收。希望各位財政方面的多做相關(guān)的研究。我的回應(yīng)就到這里，謝謝大家！
盛洪：
非常感謝蔡教授今天的報告，也感謝各位的評論和參與。今天的論壇到此結(jié)束，謝謝大家！
來源：天則經(jīng)濟(jì)研究所