我是文革后恢復(fù)高考上大學(xué)學(xué)法律的第一屆法科學(xué)生。我上大學(xué)時(shí)，大學(xué)法律院系尚沒(méi)有行政法課程，國(guó)家法律中尚沒(méi)有行政法這個(gè)部門(mén)，國(guó)人那時(shí)還不知行政法為何物，政府那時(shí)不是依法行政，而是依政策、依領(lǐng)導(dǎo)人和上級(jí)的指示行政。我也只是在進(jìn)北大后聽(tīng)?wèi)椃▽W(xué)老師龔祥瑞先生講外國(guó)憲法課時(shí)第一次聽(tīng)到“行政法”這個(gè)概念，龔先生的講授使我開(kāi)始對(duì)行政法感興趣，課后到圖書(shū)館借了若干外國(guó)行政法著作和國(guó)民政府時(shí)期大學(xué)使用過(guò)的一些行政法教科書(shū)閱讀。通過(guò)閱讀和聽(tīng)龔先生的課，我感覺(jué)到行政法治是中國(guó)民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的重要的、不可缺少的條件，甚至是中國(guó)民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的重要的、不可缺少的內(nèi)容。從那時(shí)起，我即決定將自己的后半生全部投入中國(guó)行政法治的建設(shè)。1982年，我大學(xué)畢業(yè)，在《中國(guó)法制報(bào)》（法制日?qǐng)?bào)）的前身）上發(fā)表了《加強(qiáng)行政立法，為四化服務(wù)》的文章，鼓吹通過(guò)推動(dòng)中國(guó)行政法的立法推動(dòng)我國(guó)行政領(lǐng)域的法治進(jìn)程。自此，我除了以主要時(shí)間和精力從事行政法的教學(xué)和研究外，并開(kāi)始用大量的時(shí)間和精力宣傳和參與行政法的實(shí)際立法工作。
我正式參與行政法立法的第一部法律是《公務(wù)員法》（開(kāi)始起草時(shí)叫《國(guó)家工作人員法》，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布時(shí)叫《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，2005年人大常委會(huì)通過(guò)時(shí)叫《公務(wù)員法》）。1984年10月，中央組織部和勞動(dòng)人事部成立《國(guó)家工作人員法》立法小組，中組部副部長(zhǎng)曹志任組長(zhǎng)，成員15人，其中學(xué)者5人（外交學(xué)院
我參與中國(guó)行政法立法的第二部重要法律是《行政訴訟法》，這部法律是中國(guó)行政法治發(fā)展的一個(gè)非常重要的里程碑。1986年4月，全國(guó)人大通過(guò)了《民法通則》。該法通過(guò)幾天后，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大法律委員會(huì)顧問(wèn)陶希晉打電話通知我的老師龔祥瑞和我到他那里談話。他說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)制定了刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法（試行），現(xiàn)在只差行政法和行政訴訟法了。你們搞行政法的是不是要行動(dòng)起來(lái)，造點(diǎn)輿論，先搞個(gè)試擬稿出來(lái)。我
在《行政訴訟法》起草的過(guò)程中，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院法制局即準(zhǔn)備制定兩個(gè)與《行政訴訟法》實(shí)施配套的條例：一個(gè)是《行政復(fù)議條例》，一個(gè)是《行政處罰條例》。對(duì)這兩個(gè)條例，國(guó)務(wù)院沒(méi)有成立專門(mén)的立法小組，而是采取了一種新的立法模式：先委托三位專家和三個(gè)地方法制機(jī)構(gòu)分別起草試擬稿，然后進(jìn)行比較、綜合，在此基礎(chǔ)上起草正式的法規(guī)草案。我是受委托起草法規(guī)專家稿的學(xué)者之一。法制局與我聯(lián)系的人是汪永清副處長(zhǎng)（現(xiàn)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)），他交付我委托草擬費(fèi)1000元，每個(gè)條例草擬費(fèi)500元。我很高興，當(dāng)時(shí)這對(duì)于我可是一大筆錢(qián)呀。后來(lái)，《行政復(fù)議條例》由國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布實(shí)施（1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)為法律），《行政處罰條例》則轉(zhuǎn)交行政立法研究組重新草擬為法律草案，于1996年由全國(guó)人大作為法律通過(guò)。在《行政處罰法》起草過(guò)程中，有人曾極力反對(duì)，說(shuō)“現(xiàn)在處罰就夠多夠?yàn)E的了，你們還要制定《處罰法》啊。他們不知道制定《行政處罰法》的主要目的正是要治處罰的亂、濫，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
《行政訴訟法》制定出來(lái)以后，行政立法研究組立即轉(zhuǎn)入《國(guó)家賠償法》試擬稿的草擬，因?yàn)槿绻槐M快通過(guò)立法建立國(guó)家賠償制度，《行政訴訟法》建立起來(lái)的救濟(jì)制度在很大程度上就會(huì)失去意義：受害人歷盡艱辛好不容易把官司打贏了，受損害的權(quán)益卻得不到賠償，會(huì)嚴(yán)重挫傷他們“民告官”的積極性。我們草擬《國(guó)家賠償法》試擬稿，如同草擬《行政訴訟法》、《行政處罰法》試擬稿一樣，立法組先后分別組團(tuán)考察了十多個(gè)國(guó)家的行政、刑事賠償制度，以借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)。我們的考察經(jīng)費(fèi)是向外國(guó)基金會(huì)申請(qǐng)的行政立法研究課題基金，對(duì)此，一些人很不以為然。一次，我們組團(tuán)去某國(guó)考察時(shí)，
現(xiàn)在，我國(guó)的行政法已經(jīng)比較完備了。但是，就完整的行政法體系而言，我國(guó)還缺少一部是基本的主干法律，這就是《行政程序法》�！缎姓V訟法》出臺(tái)以后，我和行政立法研究組的幾位學(xué)者就一直呼吁制定《行政程序法》。1994年，我接受《法制日?qǐng)?bào)》專訪，詳細(xì)闡述行政程序法對(duì)于依法行政和整個(gè)行政法治的意義；1995年，我在《中國(guó)法學(xué)》上撰文，探討“我國(guó)行政程序立法的模式選擇”；1998年，我在《中外法學(xué)》上發(fā)表“行政的現(xiàn)代化與行政程序制度”，介紹現(xiàn)代行政程序的十大基本制度；2002年，我們北大公法中心草擬出了《行政程序法（試擬稿）》（共106條），并召集了一個(gè)全國(guó)性的專題立法研討會(huì)進(jìn)行研討。之后，行政立法研究組又在多位學(xué)者專家的參與下，研擬出了一個(gè)更為完善的《行政程序法（專家稿）》（共176條），作為法律建議稿提交給了全國(guó)人大法工委。目前，雖然作為統(tǒng)一法典的《行政程序法》尚未啟動(dòng)正式立法程序，但是，作為單行行政程序法的《行政處罰法》、《行政許可法》已經(jīng)出臺(tái)，《行政強(qiáng)制法》也即將出臺(tái)。
除了上述立法以外，我還參與了《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政強(qiáng)制法》等法律試擬稿的草擬，參與了一百多部法律、行政法規(guī)和規(guī)章的立法咨詢、論證工作。我作為一個(gè)法學(xué)教授、法學(xué)研究者，能參與這么多實(shí)際立法工作，參與改革開(kāi)放后中國(guó)行政法治創(chuàng)建、發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程，我感到自己非常幸運(yùn)。如果不是身處這么一個(gè)偉大的變革時(shí)代，我和我的同事們絕對(duì)沒(méi)有這么多的參與實(shí)際立法的機(jī)會(huì)，絕對(duì)沒(méi)有這么好的參與創(chuàng)建、推進(jìn)國(guó)家法治進(jìn)程的機(jī)會(huì)。