我是文革后恢復(fù)高考上大學(xué)學(xué)法律的第一屆法科學(xué)生。我上大學(xué)時，大學(xué)法律院系尚沒有行政法課程，國家法律中尚沒有行政法這個部門，國人那時還不知行政法為何物，政府那時不是依法行政，而是依政策、依領(lǐng)導(dǎo)人和上級的指示行政。我也只是在進(jìn)北大后聽?wèi)椃▽W(xué)老師龔祥瑞先生講外國憲法課時第一次聽到“行政法”這個概念，龔先生的講授使我開始對行政法感興趣，課后到圖書館借了若干外國行政法著作和國民政府時期大學(xué)使用過的一些行政法教科書閱讀。通過閱讀和聽龔先生的課，我感覺到行政法治是中國民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的重要的、不可缺少的條件，甚至是中國民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的重要的、不可缺少的內(nèi)容。從那時起，我即決定將自己的后半生全部投入中國行政法治的建設(shè)。1982年，我大學(xué)畢業(yè)，在《中國法制報》（法制日報）的前身）上發(fā)表了《加強(qiáng)行政立法，為四化服務(wù)》的文章，鼓吹通過推動中國行政法的立法推動我國行政領(lǐng)域的法治進(jìn)程。自此，我除了以主要時間和精力從事行政法的教學(xué)和研究外，并開始用大量的時間和精力宣傳和參與行政法的實(shí)際立法工作。
我正式參與行政法立法的第一部法律是《公務(wù)員法》（開始起草時叫《國家工作人員法》，1993年國務(wù)院發(fā)布時叫《國家公務(wù)員暫行條例》，2005年人大常委會通過時叫《公務(wù)員法》）。1984年10月，中央組織部和勞動人事部成立《國家工作人員法》立法小組，中組部副部長曹志任組長，成員15人，其中學(xué)者5人（外交學(xué)院
我參與中國行政法立法的第二部重要法律是《行政訴訟法》，這部法律是中國行政法治發(fā)展的一個非常重要的里程碑。1986年4月，全國人大通過了《民法通則》。該法通過幾天后，當(dāng)時的全國人大法律委員會顧問陶希晉打電話通知我的老師龔祥瑞和我到他那里談話。他說，我國現(xiàn)在已經(jīng)制定了刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法（試行），現(xiàn)在只差行政法和行政訴訟法了。你們搞行政法的是不是要行動起來，造點(diǎn)輿論，先搞個試擬稿出來。我
在《行政訴訟法》起草的過程中，當(dāng)時國務(wù)院法制局即準(zhǔn)備制定兩個與《行政訴訟法》實(shí)施配套的條例：一個是《行政復(fù)議條例》，一個是《行政處罰條例》。對這兩個條例，國務(wù)院沒有成立專門的立法小組，而是采取了一種新的立法模式：先委托三位專家和三個地方法制機(jī)構(gòu)分別起草試擬稿，然后進(jìn)行比較、綜合，在此基礎(chǔ)上起草正式的法規(guī)草案。我是受委托起草法規(guī)專家稿的學(xué)者之一。法制局與我聯(lián)系的人是汪永清副處長（現(xiàn)任國務(wù)院副秘書長），他交付我委托草擬費(fèi)1000元，每個條例草擬費(fèi)500元。我很高興，當(dāng)時這對于我可是一大筆錢呀。后來，《行政復(fù)議條例》由國務(wù)院1990年發(fā)布實(shí)施（1999年全國人大常委會通過為法律），《行政處罰條例》則轉(zhuǎn)交行政立法研究組重新草擬為法律草案，于1996年由全國人大作為法律通過。在《行政處罰法》起草過程中，有人曾極力反對，說“現(xiàn)在處罰就夠多夠濫的了，你們還要制定《處罰法》啊。他們不知道制定《行政處罰法》的主要目的正是要治處罰的亂、濫，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
《行政訴訟法》制定出來以后，行政立法研究組立即轉(zhuǎn)入《國家賠償法》試擬稿的草擬，因為如果不盡快通過立法建立國家賠償制度，《行政訴訟法》建立起來的救濟(jì)制度在很大程度上就會失去意義：受害人歷盡艱辛好不容易把官司打贏了，受損害的權(quán)益卻得不到賠償，會嚴(yán)重挫傷他們“民告官”的積極性。我們草擬《國家賠償法》試擬稿，如同草擬《行政訴訟法》、《行政處罰法》試擬稿一樣，立法組先后分別組團(tuán)考察了十多個國家的行政、刑事賠償制度，以借鑒國外立法的經(jīng)驗。我們的考察經(jīng)費(fèi)是向外國基金會申請的行政立法研究課題基金，對此，一些人很不以為然。一次，我們組團(tuán)去某國考察時，
現(xiàn)在，我國的行政法已經(jīng)比較完備了。但是，就完整的行政法體系而言，我國還缺少一部是基本的主干法律，這就是《行政程序法》�！缎姓V訟法》出臺以后，我和行政立法研究組的幾位學(xué)者就一直呼吁制定《行政程序法》。1994年，我接受《法制日報》專訪，詳細(xì)闡述行政程序法對于依法行政和整個行政法治的意義；1995年，我在《中國法學(xué)》上撰文，探討“我國行政程序立法的模式選擇”；1998年，我在《中外法學(xué)》上發(fā)表“行政的現(xiàn)代化與行政程序制度”，介紹現(xiàn)代行政程序的十大基本制度；2002年，我們北大公法中心草擬出了《行政程序法（試擬稿）》（共106條），并召集了一個全國性的專題立法研討會進(jìn)行研討。之后，行政立法研究組又在多位學(xué)者專家的參與下，研擬出了一個更為完善的《行政程序法（專家稿）》（共176條），作為法律建議稿提交給了全國人大法工委。目前，雖然作為統(tǒng)一法典的《行政程序法》尚未啟動正式立法程序，但是，作為單行行政程序法的《行政處罰法》、《行政許可法》已經(jīng)出臺，《行政強(qiáng)制法》也即將出臺。
除了上述立法以外，我還參與了《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政強(qiáng)制法》等法律試擬稿的草擬，參與了一百多部法律、行政法規(guī)和規(guī)章的立法咨詢、論證工作。我作為一個法學(xué)教授、法學(xué)研究者，能參與這么多實(shí)際立法工作，參與改革開放后中國行政法治創(chuàng)建、發(fā)展的整個進(jìn)程，我感到自己非常幸運(yùn)。如果不是身處這么一個偉大的變革時代，我和我的同事們絕對沒有這么多的參與實(shí)際立法的機(jī)會，絕對沒有這么好的參與創(chuàng)建、推進(jìn)國家法治進(jìn)程的機(jī)會。