來 源：鳳凰衛(wèi)視《世紀(jì)大講堂》
時 間：2009年6月20日
王魯湘：近年來土地資源使用的失控，以及由房地產(chǎn)開發(fā)所引發(fā)的種種爭議，已成為社會的熱點問題，并引起了各界的關(guān)注。事實上仔細(xì)分析后我們發(fā)現(xiàn)目前諸多的經(jīng)濟(jì)社會乃至政治問題，都直接或間接地同土地相關(guān)，那么當(dāng)前中國土地問題的困局在哪里？解決的方法又是什么？法律法規(guī)和政策應(yīng)該如何調(diào)整？有關(guān)這些問題我們非常榮幸地邀請到了中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國先生。
在政法大學(xué)的校園里經(jīng)�？梢钥匆娡跣l(wèi)國教授忙碌的身影，除了身兼校長助理，民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長等職務(wù)之外，教學(xué)與研究更是他從未間斷與喜愛的事業(yè)。上世紀(jì)80年代，王衛(wèi)國相繼在西南政法大學(xué)法律專業(yè)取得學(xué)士學(xué)位，民法專業(yè)取得碩士學(xué)位，并留校任教。1989年他出國留學(xué)，先后在瑞典烏普薩拉大學(xué)和加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)從事訪問研究。1994年調(diào)入中國政法大學(xué)。王衛(wèi)國的學(xué)術(shù)專長是：民法、商法、經(jīng)濟(jì)法與法理學(xué)。
王魯湘：王教授是一個法律權(quán)威，而且他對土地的問題可以說關(guān)注已經(jīng)有很多年了，那么我在這里有一個法律的常識問題先請教一下王教授，我們中國有關(guān)土地問題的法律到底有多少部？
王衛(wèi)國：國家一級的就是全國人大的立法，主要是《土地管理法》，就是以土地命名的法律。當(dāng)然跟它有關(guān)的很重要的一部法律是2007年頒布的《物權(quán)法》。
王魯湘：《物權(quán)法》也算是。
王衛(wèi)國：《物權(quán)法》實際上是關(guān)于土地權(quán)利的一個基本法。
王衛(wèi)國：還有一個《城市房地產(chǎn)管理法》。
王魯湘：現(xiàn)在我們知道土地違法的案件是逐年遞增，而且我們還可以看得出和土地相關(guān)的所有的利益方、所有的主體：其中包括地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、包括我們城市的市民、甚至包括我們很多的一些企事業(yè)單位、還有包括我們郊區(qū)的農(nóng)民，也包括我們最普通的邊遠(yuǎn)地區(qū)的一些農(nóng)民，好像所有和土地相關(guān)的利益主體都有一種想要違反這些剛才說到的這個土地法規(guī)啊，然后去要對現(xiàn)行的土地的法規(guī)法律和政策有一種要突破它的這樣一種違法的沖動。那么怎么理解為什么大家都想去犯法？
王衛(wèi)國：首先人們在土地上寄托了太多的利益，而且確實通過土地經(jīng)營可以帶來很大的利益。在這個巨大的利益誘惑面前，人人都想巧取豪奪，另外就是在土地上也寄托了很多老百姓的生存利益和發(fā)展利益。那么這些巧取豪奪的人，當(dāng)他們要去爭奪這個土地的利益的時候，必然要和這些人的生存利益和發(fā)展利益發(fā)生沖突。《土地管理法》也好、《物權(quán)法》也好、《城市房地產(chǎn)管理法》也好，看起來管的是土地，實際上調(diào)整的是人和人的關(guān)系。所以長期以來我們在立法的時候，我們心目中只有土地，缺乏對人的關(guān)懷。
王魯湘：所以這個土地法規(guī)政策的調(diào)整應(yīng)該說是勢在必行。
王衛(wèi)國：現(xiàn)在正在修訂《土地管理法》，是繼《物權(quán)法》之后，有關(guān)土地關(guān)系調(diào)整制度性變革的一個很重要的立法活動。
王魯湘：那么這個《土地管理法》的修訂草案，好像是今年就要公布是吧？
王衛(wèi)國：應(yīng)該說國土資源部正在，已經(jīng)出了一個初步的草案。
王魯湘：那您看過這個草案嗎？
王衛(wèi)國：我看過。
王魯湘：您對它有什么樣的評價？
王衛(wèi)國：這個草案當(dāng)然是站在行政機(jī)關(guān)的角度。這也可以說是過去《土地管理法》的一些觀念、理念的延續(xù)。當(dāng)然里面也包含了在當(dāng)前政府部門對一些問題的看法、他們的理念。我基本的一個評價就是如果說是按照目前這種理念，或這種認(rèn)識來修訂這個《土地管理法》，可能是很難得到全體人民的同意。
王魯湘：這是您的基本評價。那么看樣子就是我們對這個《土地管理法》的修訂草案也不用期待太高。但是有一點，人們對于未來中國30年的發(fā)展，這個命系于土地這個認(rèn)識，大家好像是越來越明朗了。就是認(rèn)為我們現(xiàn)在既然所有的矛盾都集中在土地問題上頭，那么土地政策的調(diào)整就可以說是未來中國30年歷史的一個新的起點。
王衛(wèi)國：如果我們再把這個說得大一點的話，未來中國將面臨一場土地改革，甚至可以說是一場土地革命。
物業(yè)稅之爭再掀房產(chǎn)波瀾，土地管理法修訂牽動人心，土地問題，是否成為下一個30年的關(guān)鍵？土地改革，攻堅之戰(zhàn)從何入手？法律、法規(guī)與政策該作出怎樣的調(diào)整？
王衛(wèi)國：大家可能已經(jīng)意識到，土地改革的春風(fēng)已經(jīng)撲面而來，那么喚起這個春風(fēng)的，我們首先要歸功于2007年的《物權(quán)法》，《物權(quán)法》正式宣示了中國的人民普通老百姓和集體等等，民事主體，在土地上所享有的種種合法權(quán)利。那么第二就是在去年，中共中央十七屆三中全會通過了一個關(guān)于農(nóng)村改革的一個重要的決定，其中也涉及到農(nóng)村的土地制度改革，以及農(nóng)村土地市場的發(fā)展問題。那么當(dāng)前有關(guān)部門正在積極地組織起草《土地管理法》。但是目前為止據(jù)我所知，對已經(jīng)初步形成的《土地管理法》修訂草案已經(jīng)有方方面面的爭論或者批評意見。
那么如何來解決我們將會面臨的這場關(guān)于《土地管理法》的一場爭論，我們?nèi)绾蝸碓O(shè)計未來的中國的土地制度？這是我們每一個人都關(guān)心的問題。今天我想講的是幾個根本性的轉(zhuǎn)變問題。
我認(rèn)為中國的土地改革需要面臨三個方面的變革。第一就是思維方式的變革，就是從以物為本，轉(zhuǎn)向以人為本。第二就是增長方式的變革，要從土地效用轉(zhuǎn)向土地信用。第三個變革就是生活方式的變革，就是要從經(jīng)濟(jì)績效到文化功效。
那么我先講第一個問題，土地改革與思維方式的變革，從以物為本到以人為本。我們現(xiàn)行的土地立法，以《土地管理法》為例，是一個典型的以物為本的立法。比如說我們可以舉一下《土地管理法》的第一條，關(guān)于它的立法宗旨：它說為了加強土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。然后根據(jù)憲法制訂的法律。它的目的、立法宗旨的定位是放在土地資源的保護(hù)開發(fā)，土地的合理利用和耕地的保護(hù)，這就是一個很明確的以物為本的立法思想。在它的整個立法結(jié)構(gòu)里邊，第一章是總則，第二章是土地所有權(quán)和使用權(quán)，下面第三章就是土地利用總體規(guī)劃，然后是第四章，耕地保護(hù)，保護(hù)這個物，第五章是建設(shè)用地，特定的土地用途來怎么分配怎么配置，后邊是監(jiān)督檢查法律責(zé)任。
在整個《土地管理法》里邊，它的關(guān)注點不是土地上的人，而是人腳底下的土地。在現(xiàn)行中國的這種以物為本的土地立法之下，這個土地管理法實際上就是一個土地行政法，長期以來我們的立法缺乏土地民事立法，直到2007年《物權(quán)法》的頒布，才有了規(guī)范土地民事關(guān)系的基本立法。在這個以行政為主導(dǎo)的、以物為本的立法之下，我們所看到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中的土地困局就是四句話，叫做土地GDP、土地財政、土地壟斷、土地腐敗。
地方政府把它的GDP、把它的政績是寄托在土地開發(fā)土地經(jīng)營上面。它的財政來源很大一部分也是寄托于土地開發(fā)、土地經(jīng)營。為此他們需要壟斷土地市場，不允許農(nóng)民帶著自己土地進(jìn)入市場。那么在這個當(dāng)中就形成了大量的土地腐敗，錢權(quán)交易。也就是說在土地開發(fā)發(fā)展的過程當(dāng)中，這個利益的配置，這個關(guān)鍵的問題沒有納入我們當(dāng)政者的視野。由此就帶來了非常嚴(yán)重的社會矛盾。這些年圍繞城市拆遷，農(nóng)村征地所發(fā)生的，從個體事件到群體事件，可以說是連綿不斷、層出不窮，因此在這個里邊我們就看到了，實際上是一種工程師治國的治國思想。工程師治國的特點就是見物不見人，就是指標(biāo)治國，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)治國，所以為了完成那些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，那么它可以不去考慮這個人的需求、人的喜怒哀樂、人的利益沖突、人的情感。這恰恰就是工程師治國在治國思想上在他的科學(xué)理論上的一個重大的缺陷。
所以我們國家要從現(xiàn)在的工程師方式治理國家，要轉(zhuǎn)向依法治國。因為法學(xué)家治國，或者依法治國它首先強調(diào)的就是人文關(guān)懷，以人為本。在人文關(guān)懷的前提下強調(diào)的是制度的理性和實踐的智慧，因此我們回到一個最基本的法學(xué)概念，法學(xué)一個基本的概念就是一切法律關(guān)系都是人與人的社會關(guān)系，而不是人與物的關(guān)系，法律的價值，基本的價值追求就是公平正義。公平正義就是法律調(diào)整社會關(guān)系的最基本的價值目標(biāo)。那么什么是公平正義呢？
什么是公平正義？城鄉(xiāng)土地關(guān)系中，公平訴求如何滿足？什么是土地信用？作為最重要的資源，土地如何發(fā)揮價值？什么是農(nóng)村土地改革新的目標(biāo)？
什么是公平正義呢？我們可以引用羅馬法的一句話，就叫做正義是人人各得其所的永恒意志。按照這種正義的要求，在土地關(guān)系當(dāng)中我們要使每一個人都能各得其所，都能得到他所應(yīng)有的東西，而不是去剝奪一部分人應(yīng)有的東西，來滿足另一部分人的需要�，F(xiàn)實土地關(guān)系當(dāng)中的社會沖突直接來自于我們的制度偏差，也就是沒有去認(rèn)真地維護(hù)這個社會關(guān)系當(dāng)中的這種正義，這個利益平衡，每一個人的權(quán)利。所以我們看由于公平的問題沒有解決好，直接又影響到我們的發(fā)展。
當(dāng)前在城鄉(xiāng)土地關(guān)系當(dāng)中，公平訴求是非常強烈的。比如說在城市國有土地資源的公平分配和公平定價問題�，F(xiàn)在很多人反映在城市房地產(chǎn)發(fā)展過程當(dāng)中，開發(fā)過程當(dāng)中，土地資源是被少數(shù)人少數(shù)有權(quán)有勢的人所壟斷，不能在市場上公平分配，也不能公平地定價，所以房地產(chǎn)開發(fā)的過程是伴隨著很多人的痛苦經(jīng)歷，很多人就成了房奴，他們要去忍受那個不公平的高價等等這么一些問題。
又比如說人們非常關(guān)心的就是城市居民住宅土地使用權(quán)的長期穩(wěn)定和合理負(fù)擔(dān)。長期穩(wěn)定的問題在《物權(quán)法》起草過程當(dāng)中這個問題基本解決了，就是住宅用地的土地使用權(quán)到期以后自動續(xù)期。但是負(fù)擔(dān)問題現(xiàn)在還沒有解決，目前也正在討論這個所謂的物業(yè)稅的問題。將來的人們再住房子究竟要給國家交多少錢？而且怎么才能實現(xiàn)公平稅賦?有的人占了可能是上百畝的土地，或者是買了多少套房子？而一般老百姓可能只擁有夠他基本生活的居住面積,這個稅來怎么公平負(fù)擔(dān)？這是我們下一步需要研究的問題。
還有就是農(nóng)民集體土地的所有權(quán)怎么去保護(hù)?他們的土地發(fā)展權(quán)怎么能得到實現(xiàn)?還有就是城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場如何去實現(xiàn)一體化和規(guī)范化?這都是我們將來需要認(rèn)真地去站在公平的角度、正義的角度去認(rèn)真研究的制度設(shè)計制度改進(jìn)，這是第一個問題。
第二個問題我講講土地改革與增長方式的變革，從土地效用到土地信用。
目前為止我們的土地管理法注意力是集中在土地效用上，也就是土地的自然屬性。這種觀念、這種認(rèn)識方式實際上代表了長期以來從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的這種實物經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)。就是說土地的價值在什么地方？農(nóng)業(yè)用途就是它能生產(chǎn)出糧食和各種農(nóng)作物。從工業(yè)的用途就是它可以修路蓋房子，可以建工廠�？偠灾际菑膶嵨锷a(chǎn)，但是我們知道到了今天，我們已經(jīng)告別了那個完全的、純粹的實物經(jīng)濟(jì)的時代，我們已經(jīng)到了一個由實物經(jīng)濟(jì)加上知識經(jīng)濟(jì)、再加上金融經(jīng)濟(jì)的三位一體的新時代。
我們知道土地是一個社會當(dāng)中最重要的資源，那么我們怎么去認(rèn)識這個土地的價值？如果我們僅僅看中了它的實物產(chǎn)出的價值，忽略了它的信用價值�？梢哉f是對我們的土地資源的一個極大的浪費。換句話說如果我們把土地的信用價值開發(fā)出來的話，在土地上所創(chuàng)造的價值總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我們在它上面從事農(nóng)業(yè)開發(fā)和工業(yè)開發(fā)所能創(chuàng)造的價值，這就是一個土地信用的概念。
所以在這個金融大系統(tǒng)當(dāng)中土地起到了一個融資的功能，起到了一個信用支持的功能。我們大量的銀行貸款交易，需要擔(dān)保物去支持它，土地就可以充當(dāng)這個職能。我們現(xiàn)在的非金融企業(yè)的融資來源在我們國家這個結(jié)構(gòu)，大概20%是來自直接融資，就是從資本市場上融資或者投資者出資，剩下的80%以上是靠間接融資，主要就是靠信貸。那么這個信貸是需要支撐的，需要信用支撐的，否則銀行不會白白地貸款的。我們現(xiàn)在大量的土地如果不能進(jìn)入市場，不能去發(fā)揮它的信用支撐的價值，我們的金融交易的總量這種間接融資的總量就要受到限制，我們的企業(yè)就會感到缺錢，特別是那些新興企業(yè)。沒有多少固定資產(chǎn)的這些高科技企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)性行業(yè)，它們?nèi)谫Y就更困難。
所以我們需要把土地市場跟我們的金融市場很好地連接起來，我們需要打開土地金融市場的通道，使更多的土地能夠進(jìn)入市場去發(fā)揮它的信用功能。所以農(nóng)村土地改革的一個新的目標(biāo)就是要從過去的土地勞動力的結(jié)合轉(zhuǎn)向土地和資本的結(jié)合，當(dāng)土地和資本結(jié)合的時候，勞動力實際上也成了人力資本，貨幣資本，智力資本和其他的資本結(jié)合，因此這就帶來了一個城鄉(xiāng)關(guān)系創(chuàng)新、經(jīng)營組織創(chuàng)新的一個新的機(jī)遇。
我們應(yīng)該開辟這么一個前景，使農(nóng)民可以帶著他的土地進(jìn)入到這個資本市場里邊去，和其他的資本擁有者結(jié)合起來，共同去創(chuàng)造未來，提供一個創(chuàng)造未來的金融市場，這就是我們未來土地發(fā)展在土地上求發(fā)展要思考的一個問題。
所以我們可以說土地不僅僅是一種生產(chǎn)資料，而且是一種資本。這就由此提出進(jìn)一步的問題，就是在城市化的過程當(dāng)中，農(nóng)民和土地的關(guān)系，是讓農(nóng)民脫離土地、失去土地？還是建立一個新型的農(nóng)民和土地的關(guān)系？我們知道所謂城市化就是其中一個很重要的標(biāo)志，就是城市人口的大量的增加，也就是很多農(nóng)村人要進(jìn)入到城市。在改革開放初期我們國家的城市人口在1978年的時候，占全國人口的18.19%，到現(xiàn)在已經(jīng)到了45%。據(jù)專家測算到2030年有60%的城市人口。
這樣一來大量的人離開農(nóng)村進(jìn)入城市，是讓他兩手空空地進(jìn)入城市去當(dāng)城市的貧民，還是再帶著他的土地資本以某種轉(zhuǎn)換的方式進(jìn)入城市？比如說他把他家鄉(xiāng)的土地以土地入股的方式投入到一個開發(fā)項目當(dāng)中，他就取得了股份又取得了收益，他就可以帶這個收入進(jìn)城，他就不會是一個貧民。還可以把他家的宅基地，和他的老宅子賣掉，賣掉以后拿著錢以后到城里去，他也可以買房也可以去創(chuàng)業(yè)，這個農(nóng)民的財產(chǎn)要能夠流動起來，要進(jìn)入城市，有人投資，他就可以從中獲得收益，因此要把農(nóng)民由過去的這種依靠土地耕種來生存的人，把他從土地上解放出來，而不是讓他失去土地。
把他變成什么呢？變成通過土地收益而致富的有產(chǎn)者，而不是失去土地的無產(chǎn)者。所以土地市場化可以使大量的依靠土地的產(chǎn)出來維持生存的人也就是農(nóng)民，變成通過土地資本化來從事創(chuàng)業(yè)的人，就變成了市民，所以城市化的過程當(dāng)中，這個過程應(yīng)該成為一個農(nóng)民市民化的過程。
所以土地要成為農(nóng)村居民的信用財產(chǎn)，這就是我們未來的目標(biāo)。為此我們法律上就要允許農(nóng)民把自己的土地用來轉(zhuǎn)讓、出資、出租或者抵押，要打開農(nóng)民土地市場化的通道。
城鄉(xiāng)一體化的障礙在哪里？文化重建的關(guān)鍵是什么？國家立法該秉承何種理念？人文關(guān)懷該如何體現(xiàn)？
第三個問題，就是土地改革與生活方式變革，從經(jīng)濟(jì)績效到文化績效。
我們過去在評價一個法律它的社會效果的時候主要是從經(jīng)濟(jì)績效去考慮的。怎么能有更多的產(chǎn)出，怎么能夠有利于土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮。但是我們改革發(fā)展的根本目的不僅僅是給人們帶來富裕的生活，或者說物質(zhì)資料的極大豐富，而且要給人們帶來文明的和諧的新生活。如果在富裕的同時這個社會當(dāng)中充滿了各式各樣的沖突，尤其是文化沖突，我們的社會是永遠(yuǎn)不得安寧的。
隨著大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，他們的身上打的是農(nóng)業(yè)文化的烙印，如果他們不能轉(zhuǎn)為市民，他們不能認(rèn)同城市文化，不能認(rèn)同城市的這些規(guī)則這些制度這些法律。那么就會成為生活在城市當(dāng)中的邊緣化人群。在未來隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市，如果他們不能在文化上轉(zhuǎn)型，我們將會面對在城市當(dāng)中這種邊緣化人群越來越多的尷尬局面。所以未來的中國要超越工業(yè)化和城市化的片面性和局限性，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展和諧發(fā)展。
所以這個城鄉(xiāng)一體化就要求我們多方位地去消除城鄉(xiāng)差別，從市場差別到身份差別到待遇差別到文化差別�，F(xiàn)在我們就從土地而言，土地市場是分割的，農(nóng)村土地市場和城市土地市場是分割的，在這次修改土地管理法當(dāng)中，還有人主張要制定這樣的規(guī)則，就是房地產(chǎn)市場只允許國有土地使用權(quán)，不容忍集體土地使用權(quán)。這是市場分割，市場分割實際上也是發(fā)展權(quán)上的一種歧視待遇。憑什么你城市人可以利用你取得的國有土地去進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)取得豐厚的利潤，而農(nóng)民就不可以從事這種開發(fā)。道理何在？無非是如果允許農(nóng)村的集體建設(shè)用地進(jìn)入到商品房市場，就會沖擊原來壟斷房地產(chǎn)市場的那些既得利益集團(tuán)的利益。那么就提出一個更嚴(yán)峻的問題了？我們的法律是保護(hù)絕大多數(shù)人的利益，還是去保護(hù)那個極少數(shù)的既得利益集團(tuán)的利益？我們是在為誰立法？我們是在秉持什么樣的理念立法？是公平正義還是偏袒歧視？這就是一個嚴(yán)重的問題擺在了我們面前。
所以我相信在未來圍繞《土地管理法》的修改我們將會看到各種不同的主張，這個爭論的背后，存在著各種不同利益集團(tuán)的利益的較量。
這個身份差別也是中國人的一個長期以來的一個心病，甚至可以說是一個恥辱。我們的《民法》我們的《憲法》都規(guī)定公民身份一律平等，但是我們的戶籍制度人為地把人、把我們的公民分成了兩類人。那么他們在享受各種待遇比如社會保障接受教育等等的時候，對他們現(xiàn)行的制度是存在很多歧視的。那么在這種待遇差別下當(dāng)然會維持一種文化差別，那么在這種文化差別下就必然會造成社會的族群分裂。這不是一個建設(shè)和諧社會所需要看到的局面。
據(jù)專家統(tǒng)計，我們每年要損失大概上萬個自然村，每年要減少一千多個農(nóng)村集市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在凋敝，農(nóng)民大量地涌入城市，而他們找不到他們的生存定位和發(fā)展定位。首先是文化上的迷茫，因此我們需要建立一個中間地帶，這個中間地帶就是小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)能夠給農(nóng)民提供它的初步的創(chuàng)業(yè)積累的一個平臺，給他帶來機(jī)會，同時讓他們接受初步的第一階段的市民化的訓(xùn)練，那么在小城鎮(zhèn)里面還可以保留一些鄉(xiāng)村文化，同時也在接受都市文化城市文化。所以小城鎮(zhèn)是都市文化和農(nóng)村文化的鄉(xiāng)村文化的一個交匯地，這是一個中間帶。
可以說中國的現(xiàn)代化根本上講就是一種文化重建，而這個文化重建的一個重要任務(wù)就是要消除農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明之間的文化沖突，整合傳統(tǒng)文化與外來文化。
中國人能夠做到這一點？從我們的傳統(tǒng)文化當(dāng)中，我們有這樣的營養(yǎng)，梁漱溟先生就說到，中國文化的性格叫做開明無執(zhí)，仁厚有容，如果我們繼續(xù)保持傳承我們這種博大包容的文化胸懷，又有中庸致和的藝術(shù)，我們相信在法治社會的支撐之下，我們可以走向一個新世紀(jì)的中國。這種文明的創(chuàng)造需要一步一步地來實現(xiàn)，那么眼下我們何妨從《土地管理法》做起。
王魯湘：非常感謝王衛(wèi)國教授激情而又睿智的演講，我剛才在聽您演講的時候，我發(fā)現(xiàn)您的邏輯中間，假如說我這么倒退，您從土地改革的人們思考的一個最最終端的一個關(guān)懷就是我們農(nóng)民如何在這一次改革中間實現(xiàn)市民化。完成農(nóng)民的市民化這樣一個社會進(jìn)步的過程，那么農(nóng)民市民化過程的前提是土地資本化，而土地資本化的前提是土地市場流轉(zhuǎn)的自由化，土地市場流傳自由化的前提是土地所有權(quán)要明細(xì)化，我不一定提私有化，但是一定要明細(xì)化
王衛(wèi)國：我給你改一個字。叫做土地產(chǎn)權(quán)明細(xì)化。這個產(chǎn)權(quán)可以有兩種形式，一種是所有權(quán)的形式，另一種就是使用權(quán)的形式。以使用權(quán)為載體的明細(xì)化國際上也是有先例的，比如說英國的土地制度，英國它所有權(quán)是屬于國王的，普天之下莫非王土。但是個人是有一個地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)實際上是落實到人頭的，這種制度和中國是很相似的，因為這個所有權(quán)在按照英國法學(xué)家的說法，所有權(quán)不過是普照在地產(chǎn)權(quán)上面的一種光。
也就是說如果所有權(quán)的主體是虛擬的，它就不會造成現(xiàn)實生活當(dāng)中所有權(quán)和使用權(quán)之間的利益沖突。而中國這個國有土地這個國家，從某種意義上講就是一個虛擬的人格，所以國家它不會站出來去跟你爭利的。那么當(dāng)然這里邊還有一些中間環(huán)節(jié)。有人會自稱我是代表國家，這是政府，政府它也是個虛擬的，最后落實到政府官員，政府官員說我代表政府，政府代表國家，我代表國家，他可以用這么一種邏輯，但是如果我們在有法制的情況下，你政府官員你的位置決定了你的權(quán)力，那么你的位置權(quán)力是多少？那是由法律來界定的，你就不能抽象地說，我戴個大蓋帽我就代表國家。人家要問你代表國家做什么？如果沒有授權(quán)你政府官員代表國家行使所有權(quán)，他也就不可能發(fā)生所有權(quán)和使用權(quán)之間的沖突。到目前為止至少我們的《物權(quán)法》還沒有給政府官員這種代表所有權(quán)去侵占這個使用權(quán)的更大的空間。現(xiàn)在唯一的空間是什么呢？就是土地征收權(quán)。
王魯湘：說到土地征收我一直不理解一個問題，就是按照憲法的規(guī)定，農(nóng)民的土地集體所有制的變更是個非常嚴(yán)肅的問題，是一個設(shè)限的問題。可是我們在整個這30年中國城市化的急劇擴(kuò)張中間，我們發(fā)現(xiàn)城市是在向周邊的農(nóng)村擴(kuò)張，那么也就是說意味著有大量的農(nóng)村的農(nóng)民集體所有的土地然后變化了性質(zhì)。到底我們的憲法我們的法律賦予哪一級政府去變更這個土地所有權(quán)的這樣一個權(quán)利。
王衛(wèi)國：現(xiàn)在這個《物權(quán)法》是規(guī)定了一個基本的要求，就是土地征收必須具備三個條件，第一是公共利益、第二是正當(dāng)程序、第三是公平補償，但是怎么證明它是公共利益，需要什么樣的程序？哪一機(jī)關(guān)或者哪一級政府機(jī)關(guān)有權(quán)來從事這個征收行為，以及這個補償?shù)木唧w的標(biāo)準(zhǔn)，以及后邊的救濟(jì)制度，救濟(jì)措施現(xiàn)在都沒有。我在全國人大也曾經(jīng)呼吁過，要趕緊制訂土地征收法，或者叫做不動產(chǎn)征收法，去落實。
小產(chǎn)權(quán)問題該如何解決？征地補償該怎樣進(jìn)行？土地兼并能否避免？農(nóng)地流失能否控制？
王魯湘：深圳市人大常委日前通過了一個決定，就是給部分的小產(chǎn)權(quán)房核發(fā)了房地產(chǎn)證.那么這個可以說一石激起千層浪。深圳人大常委的這樣一個決定，您覺得會產(chǎn)生積極的作用嗎？
王衛(wèi)國：深圳的這個事情有一點特殊性，現(xiàn)在有關(guān)部門也在非常強調(diào)它這個特殊性，它是在這個之前，深圳市，政府單方面宣布，進(jìn)入它的城市地區(qū)的原有的集體主義全部國有化，國有化以后就形成，在這個土地上已經(jīng)現(xiàn)有的這些農(nóng)民的住房，你可以說過去是沒有按照國有土地那套建設(shè)程序來做的，那么怎么辦？形成大量的既成事實.實際上這個問題深圳政府已經(jīng)欠了農(nóng)民一大筆，你就這么一夜之間就把農(nóng)民的土地變成你政府的了。所以他現(xiàn)在就在這個問題上讓一步，那就是你這個房子就給你國有了，合法化了。
王衛(wèi)國：但是問題不在這，這個事為什么引起全國各界人士那么大的關(guān)注，引起那么大的反響?說明小產(chǎn)權(quán)問題，確實牽動了社會的方方面面。我們國家現(xiàn)在農(nóng)村的現(xiàn)有的房屋建設(shè)面積是330億平方米，其中住宅面積是270億平方米.這270億平方米當(dāng)中，已經(jīng)有50億平方米以各種方式被城市人取得了。50億平方米你可以把他稱作小產(chǎn)權(quán)。我定義的小產(chǎn)權(quán)是兩種，一種就是搞開發(fā)開出來的，然后賣給城市人；還有一種農(nóng)民他自己本來就有的，他進(jìn)城了，他把它賣了，各種方式。比如四川地震以后，就有一個農(nóng)民，他有一塊宅基地，因為城市人來跟他達(dá)成協(xié)議，我在你這個地上，我修兩棟房，你拿一棟，我拿一棟，錢我出。他也形成他的小產(chǎn)權(quán)，各種方式�，F(xiàn)在大量的城市人他也可以下鄉(xiāng)了，過去是只準(zhǔn)鼓勵城市人下鄉(xiāng)，不讓鄉(xiāng)下人進(jìn)城，現(xiàn)在是允許鄉(xiāng)下人進(jìn)城，不讓城里人下鄉(xiāng)，這是何道理？現(xiàn)在城市人口老齡化，很多人也希望有一個空氣清新、田園式的生活。退休了，他到農(nóng)村去，愿意到廣闊天地里面去，這有什么不好？他到那個地方去了以后，他要有消費，他也有這種需求，他也有這種購買力，那就會形成相應(yīng)的服務(wù)業(yè)，是吧？這個產(chǎn)業(yè)就會起來，你會創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，也會帶動周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以雙向流動是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于城市減輕這些負(fù)擔(dān)。
提問：王老師，您講得非常精彩，給我有很多的啟發(fā)。我想問的問題就是，美國的聯(lián)邦土地法規(guī)定，就是說征地如果沒有合理的補償，是不能征地的。所以我就想國內(nèi)征地有很多糾紛，現(xiàn)在有一些國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，征地補償應(yīng)該與社保聯(lián)合在一起，應(yīng)該掛鉤，您是怎樣看的？
王衛(wèi)國：我講充分補償，不僅是補償他的眼前，也不僅僅是補償他的財產(chǎn)，而且要補償他未來的生活保障。那么我們現(xiàn)在這個程序上是有很多不足，因為物權(quán)法42條，也不可能搞出很多很詳細(xì)的程序性規(guī)定，它是個框架性的規(guī)定。我剛才講了，我們正在呼吁全國人大制訂不動產(chǎn)征收法，來細(xì)化這個東西，我剛才講了我們的基本觀點，我的理解，《物權(quán)法》42條，任何征收必須具備三個條件才能征收。因為它有個《物權(quán)法》二十八條這么規(guī)定的，就是政府的征收決定生效的話，那么被征收財產(chǎn)上的所有權(quán)就會消滅，這是個很嚴(yán)重的。那么什么時候這個征收決定生效？一旦生效了，那就不是你的個人財產(chǎn)，那就成了國有財產(chǎn)。所以我們的觀點就是必須具備這三個條件，這個征收決定才可以生效。但是這個必須要有進(jìn)一步的立法來明確這一點，因為我們只是這么一種認(rèn)識，這么一種看法�！段餀�(quán)法》頒布以后，生效以來，在很多地方仍然發(fā)生征地糾紛，野蠻拆遷，暴力拆遷的情況仍然發(fā)生，更加說明了我們進(jìn)一步完善土地征收立法的重要性。
提問：王老師，您好，很高興聽到您的演講。我想請教您一個問題，正如您所說的，允許土地的自由流通，是對農(nóng)民的保護(hù)，那么在土地自由流通的過程中，會不會發(fā)生土地兼并這種不公平的問題？
王衛(wèi)國：關(guān)于這個問題主要解決的出路就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的這個土地市場。那么十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》里邊已經(jīng)指出了，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場以公開規(guī)范的方式來轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。所以我們可以設(shè)想在這個交易平臺上，我們的這個規(guī)劃管理土地管理建設(shè)管理，到稅收，這個土地登記產(chǎn)權(quán)登記以及各種法律服務(wù)，都可以進(jìn)入這個平臺，那么在這個平臺當(dāng)中，一切都是公開透明的，政府可以及時的掌握有關(guān)土地兼并土地投機(jī)這些信息，我們不要一般的去說這個土地兼并，而且在現(xiàn)在土地所有權(quán)不交易的情況下，其實土地兼并沒有太大的意義。過去土地所有權(quán)交易的情況下，有些大地主通過土地兼并形成非常大的地產(chǎn)。在中國這個土地使用權(quán)是有年限的，所以在這種情況下，可以有多種方式我們?nèi)ザ糁七@種不利于社會的土地兼并。但是并不排除土地的規(guī)模化經(jīng)營，也不能把這種規(guī)�；�(jīng)營簡單地稱作是土地兼并。
同學(xué)：王老師您好，我有一個問題，就是現(xiàn)在如果農(nóng)民他有權(quán)利，可以帶著自己的土地加入到市場化的進(jìn)程當(dāng)中以后，會不會造成一種情況，就是過多的農(nóng)民加入到這個過程當(dāng)中，而導(dǎo)致我國本來就不是很發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)受到了影響，而影響了整個國家？比如人民的吃飯問題，會不會造成這樣一種情況，就是因為農(nóng)民有的時候會有一種盲目性，而這樣的話削弱了我國的宏觀調(diào)控的力度，會不會有這樣一種情況？
王衛(wèi)國：現(xiàn)在我們的土地管理有一個原則叫做用途管理原則，目前這個《土地管理法》我認(rèn)為還是應(yīng)該堅持未來的《土地管理法》修改以后，還要堅持這個原則，就是農(nóng)業(yè)用地你不能把他賣了以后，拿去蓋房子。搞成建設(shè)用地，而且如果是通過這種公開的規(guī)范化的市場平臺來進(jìn)行交易的話，那首先你過用途管理那一關(guān)你就過不去。你把那塊耕地賣給他，去建工廠，那就做不到，所以這個完全是能夠控制的，是可控制的。
王魯湘：隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人們對土地的需求日益高漲，與土地資源的稀缺性之間的矛盾日益凸顯。正因為如此我們需要一種源自實踐而不斷涌流的理性認(rèn)識，從以人為本的理念出發(fā)，在法律政策制度方面作出積極的調(diào)整，從而促進(jìn)土地資源的整合和良性運作，創(chuàng)造富裕、文明和諧的新生活。
本文系王衛(wèi)國教授在鳳凰衛(wèi)視2009年6月20日《世紀(jì)大講堂》中演講的文字實錄。