能源法打磨待時(shí)日——
訪《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗
走完規(guī)定程序之后，《能源法》最樂(lè)觀出臺(tái)時(shí)間也要到2009年。這部能源領(lǐng)域基本大法，仍然面臨著來(lái)自國(guó)內(nèi)外諸多爭(zhēng)議。 業(yè)界千呼萬(wàn)喚、期待已久《能源法》終將“定胎成形”。
工作進(jìn)度
記者：葉會(huì)長(zhǎng)您好！《能源法》目前是已經(jīng)基本定型？
葉榮泗：我國(guó)《立法法》，全國(guó)人大和其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，法律制定權(quán)全國(guó)人大和其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院有制定行政法規(guī)和向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案權(quán)利。《能源法》立法工作，目前還處國(guó)務(wù)院系統(tǒng)起草階段。自2006年初開(kāi)始，將近兩年時(shí)間，從最開(kāi)始重點(diǎn)問(wèn)題研究到形成工作稿大綱，到工作稿一稿、二稿、三稿、四稿，然后是討論稿，現(xiàn)形成是征求意見(jiàn)稿。這個(gè)征求意見(jiàn)稿是相對(duì)完整，有15章132條，十幾天之前已經(jīng)發(fā)到各個(gè)省市自治區(qū)和有關(guān)部門、單位去征求意見(jiàn)了。
記者：這次征求意見(jiàn)主要對(duì)象是誰(shuí)呢？
葉榮泗：征求意見(jiàn)對(duì)象主這樣四類：一是各個(gè)省、市、自治區(qū)政府。二是中央有關(guān)單位，特別是《能源法》起草組15個(gè)部、委、辦，包括國(guó)務(wù)院系統(tǒng)十二個(gè)、全國(guó)人大兩個(gè)、再加上中央編委辦公室。三是各個(gè)全國(guó)性能源行業(yè)協(xié)會(huì)。四是大能源企業(yè)集團(tuán)，像中國(guó)石油、中國(guó)石化等等。
記者：下一步還會(huì)向哪些人征求意見(jiàn)？
葉榮泗：民營(yíng)企業(yè)也很關(guān)心這部法律。民企怎么進(jìn)來(lái)？民營(yíng)資本怎么進(jìn)入市場(chǎng)？門檻怎么樣？合法權(quán)益能不能受到保護(hù)？對(duì)此，國(guó)家能源辦準(zhǔn)備召開(kāi)一個(gè)座談會(huì)，專門向民營(yíng)企業(yè)征求意見(jiàn)。下一步還要開(kāi)一個(gè)面向全國(guó)人大代表征求意見(jiàn)會(huì)，邀請(qǐng)了部分人大專門委員會(huì)委員和能源行業(yè)人大代表參加。除此之外，可能還會(huì)請(qǐng)國(guó)際專家來(lái)提意見(jiàn)。今年4月 27日，釣魚臺(tái)國(guó)賓館開(kāi)了一個(gè)《能源法》國(guó)際研討會(huì)，那個(gè)時(shí)候有了一個(gè)框架，法律文本稿子沒(méi)有出來(lái)，參會(huì)國(guó)外專家也只能介紹介紹美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、南非等等國(guó)家和區(qū)做法�，F(xiàn)有了成型草稿，已經(jīng)有國(guó)際組織專家表示要提出他們正式意見(jiàn)。這是好事�。�(jù)我所知，國(guó)家能源辦牽頭做這個(gè)事時(shí)候，也希望能廣開(kāi)言路，聽(tīng)聽(tīng)方方面面不同意見(jiàn)
記者：會(huì)不會(huì)向全社會(huì)公布，向普通社會(huì)公眾征求意見(jiàn)呢？
葉榮泗：會(huì)，這是遲早事情。
記者：具體是什么時(shí)候呢？有消息說(shuō)是11月底，是這樣嗎？
葉榮泗：這個(gè)不好說(shuō)，只能說(shuō)是目前正做準(zhǔn)備。這里面有些“講究”。把全文公布出去，這是一個(gè)大動(dòng)作，內(nèi)部要走一定程序。 從我作為一個(gè)專家來(lái)看，向社會(huì)征求意見(jiàn)對(duì)搞好我們這部法律起草是很有好處，符合民主立法、科學(xué)立法精神，會(huì)違反《立法法》有關(guān)規(guī)定。我倒覺(jué)，不一定非要等到人大立法時(shí)候再向公眾征求意見(jiàn)。
出臺(tái)時(shí)間
記者：目前進(jìn)度，是年內(nèi)就有望提交國(guó)務(wù)院審議？
葉榮泗：原定計(jì)劃，是要今年年底前形成送審稿，報(bào)送國(guó)務(wù)院審議。這個(gè)征求意見(jiàn)稿發(fā)送出去之后，特別是向社會(huì)公布之后，肯定會(huì)有很多意見(jiàn)。把這些不同意見(jiàn)收集、反饋回來(lái)，怎么也要個(gè)把月時(shí)間，差不多就到了12月，再參照這些意見(jiàn)做修改，時(shí)間就非常緊迫了。
記者：那么，據(jù)您估計(jì)，《能源法》大概什么時(shí)候可以出臺(tái)，成為正式法律？
葉榮泗：從能源問(wèn)題重要性和緊迫性來(lái)看，從國(guó)家要完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系來(lái)說(shuō)，制定《能源法》都是很必要、很緊迫。早30多年前，小平同志就講能源問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“瓶頸”，要搞四個(gè)現(xiàn)代化，能源方面搞不好就會(huì)耽誤。我國(guó)能源面臨挑戰(zhàn)非常大，石油保障中國(guó)能源安全上又占有特別重要位置，法律上沒(méi)有基本制度來(lái)解決這些問(wèn)題，將是一個(gè)很大缺陷。現(xiàn)《能源法》征求意見(jiàn)稿還有許多不足方。這修改法，創(chuàng)制法，三五年能夠出來(lái)比較快了。有些大問(wèn)題必須把它規(guī)定好，不可能十全十美，但至少要能夠體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，遵循規(guī)律，符合國(guó)情，有所創(chuàng)新，可供操作，適用管用。不可能太容易。黨十七大剛開(kāi)過(guò)，明年初就要進(jìn)行政府換屆，我預(yù)計(jì)，一些政府機(jī)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化。這就出現(xiàn)了下一屆政府會(huì)將《能源法》放什么位置問(wèn)題。我相信明年換屆后政府也會(huì)非常重視此事，這樣，明年一年時(shí)間也很緊張。再報(bào)送到全國(guó)人大，是全國(guó)人大常委會(huì)立法，一般也要三讀程序，每讀之間至少要三個(gè)月。人大或人大常委會(huì)十分重視、及時(shí)列入立法計(jì)劃情況下，最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法人都希望2008年就能出來(lái)，但實(shí)際情況是2009年能出來(lái)就很不錯(cuò)了。
注重借鑒
記者：有消息說(shuō)，我國(guó)《能源法》起草受美國(guó)《能源法政策法—2005》影響很大，是這樣嗎？
葉榮泗：美國(guó)2005年能源政策法出臺(tái)確實(shí)一定程度上對(duì)我國(guó)《能源法》研究、起草起了推動(dòng)作用。 美國(guó)綜合性能源政策法自1992年頒布以后，一直沒(méi)有修訂和頒布新，直到2005年，才出來(lái)這么一個(gè)1720多頁(yè)420多條能源政策法。
頒布時(shí)正值我們研究“中國(guó)能源法律體系建設(shè)”課題，就及時(shí)把它主要內(nèi)容作了一些翻譯和整理，然后又召開(kāi)了一個(gè)高層研討會(huì)，結(jié)合中國(guó)能源立法實(shí)際，進(jìn)行比較分析，找出我們不足，并以中國(guó)能源法研究會(huì)名義向有關(guān)政府部門提出了盡快起草我國(guó)綜合性能源法建議。從政府決策層面來(lái)講，也與美國(guó)能源政策法出臺(tái)影響有一定聯(lián)系。當(dāng)時(shí)溫家寶總理是看到了一份有關(guān)美國(guó)能源法報(bào)告后做出批示，要求立即研究起草能源法。 實(shí)際工作中，我們也注意借鑒包括美國(guó)能源政策法內(nèi)國(guó)際能源立法經(jīng)驗(yàn)。比如立法理念、謀篇布局方面，又比如清潔能源發(fā)展，能源安全保障，科技進(jìn)步，應(yīng)對(duì)氣候變化等等內(nèi)容方面。但美國(guó)能源法律體系屬于英美法系，美國(guó)國(guó)體、政體和立法體制與我國(guó)有諸多不同，有很多東西我們是只可借鑒，不能抄襲。
記者：《美國(guó)能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國(guó)許多法律規(guī)定恰恰過(guò)于原則，可操作性欠缺。能源法可操作性方面是否有所突破？
葉榮泗：《能源法》是我國(guó)能源領(lǐng)域一部基礎(chǔ)性法律，主要規(guī)定一些基礎(chǔ)性制度和一些重大問(wèn)題規(guī)范，我們不可能做到美國(guó)能源政策法那樣細(xì)。從中國(guó)法律體系來(lái)講，法律中原則性東西比較多，操作性相對(duì)較差。操作主要靠行政法規(guī)和規(guī)章，靠一些政府“紅頭”文件來(lái)配套，來(lái)保障法律實(shí)施。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)過(guò)分倚重對(duì)能源政策調(diào)整，過(guò)多依靠政策性“紅頭” 文件來(lái)規(guī)范，這種狀況應(yīng)當(dāng)加以改變，實(shí)際上一些新修訂法律中已經(jīng)有了改變。這方面，《能源法》也力圖有所突破和創(chuàng)新，目前征求意見(jiàn)稿可操作性上也下了相當(dāng)功夫。有些問(wèn)題爭(zhēng)議比較大，做起來(lái)也比較難。我一直主張《能源法》中要有幾個(gè)閘口性量化指標(biāo)，比如能耗降低、清潔能源比重、農(nóng)村電氣化水平、能源儲(chǔ)備天數(shù)等。大家都說(shuō)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不合理、清潔能源比重低，就想要規(guī)定清潔能源比重到本法實(shí)施后多少年內(nèi)不低于多少，至于相關(guān)部門如何調(diào)控，法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定那么細(xì)。最后沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大說(shuō)明理由，對(duì)很重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)實(shí)行問(wèn)責(zé)。但實(shí)際上很難寫進(jìn)去。
法律協(xié)調(diào)
記者：能源領(lǐng)域，目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法�！赌茉捶ā泛退鼈兪鞘裁搓P(guān)系？發(fā)生矛盾，如何協(xié)調(diào)？
葉榮泗：這涉及《能源法》定位問(wèn)題�！读⒎ǚā芬�，它們是不能矛盾。我國(guó)《能源法》是你所點(diǎn)到幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護(hù)法律體系比較完備基礎(chǔ)上現(xiàn)實(shí)需要決定起草。目前，各方面對(duì)《能源法》是能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律是有共識(shí)。從某種意義上說(shuō)，《能源法》是調(diào)整我國(guó)能源開(kāi)發(fā)利用和管理活動(dòng)諸多法律關(guān)系“龍頭法” 和“小憲法”。《能源法》和單行法各有各位和功能。涉及能源領(lǐng)域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性一些重大問(wèn)題、涉及能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度與規(guī)則，以及單行法難以解決問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由《能源法》來(lái)調(diào)整，其他專門性問(wèn)題由單行法律去解決。單行法制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》基本精神和基本規(guī)定，出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)基礎(chǔ)性依據(jù)。我們思路是要“全面涵蓋，突出重點(diǎn)，注重協(xié)調(diào)”。所謂“全面涵蓋”，就是涵蓋我國(guó)能源領(lǐng)域行為與活動(dòng)，包括能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸供應(yīng)、貿(mào)易消費(fèi)、利用節(jié)約等諸多環(huán)節(jié)，也包括發(fā)展與改革、國(guó)際合作、保障措施等諸多方面�！ �，我們搞能源法典，不能面面俱到，包羅萬(wàn)象，《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領(lǐng)域重點(diǎn)問(wèn)題，解決那些單行法律解了問(wèn)題，解決事關(guān)能源安全、效率、環(huán)保方面綜合性、戰(zhàn)略性、制度性大問(wèn)題，我們叫“突出重點(diǎn)”。第三點(diǎn)是“注重協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)首先是與單行法律協(xié)調(diào)，主要靠一些綜合性制度、靠統(tǒng)一管理、靠全流程規(guī)范和規(guī)定法定關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)《能源法》統(tǒng)領(lǐng)作用。比如說(shuō)與《節(jié)約能源法》關(guān)系，《能源法》是從能源節(jié)約利用角度來(lái)設(shè)計(jì)，節(jié)能提效也是能源管理重要內(nèi)容，《能源法》不可能不涉及到節(jié)能問(wèn)題，但又不能簡(jiǎn)單重復(fù)《節(jié)約能源法》規(guī)定，節(jié)能問(wèn)題重點(diǎn)要靠《節(jié)約能源法》及法規(guī)、規(guī)章去解決。為此，《能源法》中，規(guī)定“節(jié)能優(yōu)先”總原則和能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)服務(wù)等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)節(jié)能提效規(guī)定之外，專設(shè)了“能源節(jié)約”一章來(lái)規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)節(jié)能，還有技術(shù)進(jìn)步節(jié)能，管理節(jié)能、節(jié)能重點(diǎn)領(lǐng)域等等。
記者：能源法體系內(nèi)這些法律外，還有一些體系外部法律，比如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》等等，《能源法》跟它們又是如何協(xié)調(diào)呢？
葉榮泗：這是個(gè)涉及《能源法》與相關(guān)法律協(xié)調(diào)問(wèn)題。我們理了理，涉及相關(guān)法律主要就有30多部。跟它們協(xié)調(diào)，我們提出了一個(gè)原則叫“不沖突、不替代、基本不重復(fù)”。比如說(shuō)是能源基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)，《刑法》及其他相關(guān)法中有所規(guī)定，這次征求意見(jiàn)稿里又做了規(guī)定，簡(jiǎn)單重復(fù)，表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源，談能源不可能不談環(huán)境，環(huán)境問(wèn)題最終也是個(gè)能源問(wèn)題。我國(guó)可供開(kāi)發(fā)能源資源十分有限，實(shí)際開(kāi)發(fā)利用中存開(kāi)發(fā)無(wú)序、資源利用率低，好多方、企業(yè)圈水、圈礦、圈資源，誰(shuí)拿走就是誰(shuí)，國(guó)家所有權(quán)益流失或受到侵害情形屢有發(fā)生，而現(xiàn)有法律存一定缺陷，《能源法》力圖《憲法》、《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)規(guī)定，能源資源所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式上進(jìn)行必要制度創(chuàng)新。
焦點(diǎn)問(wèn)題
記者：據(jù)我了解，《能源法》將引入多元產(chǎn)權(quán)，做出這一設(shè)計(jì)目是什么？
葉榮泗：是這樣。設(shè)計(jì)這樣一條，一個(gè)是要體現(xiàn)市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用。我們發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，首先要能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用�？倓t中，我們就規(guī)定了“市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用”這樣一條法律原則。要保證這個(gè)原則實(shí)現(xiàn)，首先是產(chǎn)權(quán)要清晰。產(chǎn)權(quán)制度要搞多元化，不能完全是國(guó)有。現(xiàn)煤炭和電力產(chǎn)權(quán)是中央、方、外資、民營(yíng)都有。石油石化這一行業(yè)，市場(chǎng)銷售基本上是放開(kāi)了，煉化這一塊基本沒(méi)有外資、民營(yíng)。規(guī)定能源投資產(chǎn)權(quán)多元化，就為多元主體進(jìn)入?yún)⑴c公平競(jìng)爭(zhēng)提供了條件。同時(shí)，保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全重要領(lǐng)域控制力，又規(guī)定了能源自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行國(guó)有資本控股產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈能源領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有獨(dú)資或國(guó)有資本控股產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家控股能是越搞越大，最后弄成一家壟斷。必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制�！赌茉捶ā肪鸵贫ㄒ恍┮�(guī)則，包括兼并重組申報(bào)制度等，來(lái)規(guī)范企業(yè)行為，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。
記者：多年來(lái)，中國(guó)能源行業(yè)長(zhǎng)期處于發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)等部門多頭監(jiān)管狀態(tài)，而名義上分管能源工作能源局僅是一個(gè)隸屬于國(guó)家發(fā)改委司局級(jí)單位。社會(huì)上對(duì)成立一個(gè)統(tǒng)一能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)呼聲一直很高�！赌茉捶ā氛礁逯�，對(duì)這個(gè)問(wèn)題是如何規(guī)定？
葉榮泗：是，目前我們能源管理主體比較分散，各部門不協(xié)調(diào)、扯皮事情時(shí)有發(fā)生，影響到能源管理效率。 企業(yè)、政府都有好多意見(jiàn)。對(duì)能源管理問(wèn)題，《能源法》中有相應(yīng)制度規(guī)定，國(guó)家要“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)一致”原則來(lái)加強(qiáng)和規(guī)范能源管理。 從主體上來(lái)講，要有一個(gè)能源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)能源管理，其他相關(guān)部門協(xié)同管理。要賦予能源主管部門必要職權(quán)，要有手段去管理�，F(xiàn)說(shuō)要有統(tǒng)一能源主管部門，還不清楚到底是成立新能源管理部門由現(xiàn)那個(gè)部門來(lái)主管，我想待政府換屆之后就清楚了。要把政策制定和市場(chǎng)監(jiān)管適當(dāng)分開(kāi)，最后形成是有政府主管部門、協(xié)管部門和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有行業(yè)協(xié)會(huì)自律性管理、公眾參與能源重大決策大管理格局。有權(quán)力必須有責(zé)任，有權(quán)利必須要有義務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)監(jiān)督，原來(lái)我們?cè)O(shè)想建立若干重大問(wèn)題報(bào)告制度，現(xiàn)主要體現(xiàn)人大監(jiān)督和行政層級(jí)監(jiān)督有關(guān)條款中�！赌茉捶ā窐�(gòu)建了一套全面監(jiān)督、管理體系�！ �
《能源法》今年頒布“并非沒(méi)有可能”
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2008年11月提交給國(guó)務(wù)院的《能源法》草案，今年通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的“可能性非常大”，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)葉榮泗昨日對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示。
他說(shuō)，《能源法》是一類立法項(xiàng)目，“所謂一類立法項(xiàng)目，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是該法律的草案必須先通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。如果是條例，國(guó)務(wù)院法制辦就直接頒布，如果是立法案，就提交給全國(guó)人大相關(guān)部門審議�！�
據(jù)葉榮泗介紹，因?yàn)椤赌茉捶ā吩谕ㄟ^(guò)國(guó)務(wù)院審議后，還要提交給全國(guó)人大討論、定稿并通過(guò)，并由國(guó)家主席簽發(fā)，才算正式頒布實(shí)施。
剛剛結(jié)束的全國(guó)能源工作會(huì)議提出，今年要將把能源立法放在更加重要的位置，逐步形成以《能源法》為母體，煤炭、石油天然氣、電力、可再生能源和節(jié)約能源等方面的法規(guī)為支撐的能源法律體系。但會(huì)議并未明確表示《能源法》將于2009年出臺(tái)。
“國(guó)務(wù)院對(duì)《能源法》非常重視，法制辦抓得很緊，去年上報(bào)后很快就把討論稿下發(fā)到各部委，春節(jié)前又召開(kāi)了專家座談會(huì)對(duì)此進(jìn)行討論�！比~榮泗說(shuō)。
不過(guò)，也可以注意到，去年10月全國(guó)人大公布的未來(lái)5年64項(xiàng)立法計(jì)劃中，并沒(méi)有《能源法》的蹤影。
對(duì)此，葉榮泗表示遺憾。他說(shuō)：“去年由于國(guó)務(wù)院大部制改革，《能源法》立法工作被延后，因此這個(gè)立法計(jì)劃并未報(bào)至全國(guó)人大。但如果條件成熟，比如說(shuō)，今年上半年就通過(guò)相關(guān)審議，那么2009年頒布也并不是沒(méi)有可能�！�
葉榮泗認(rèn)為，作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《能源法》將確定該領(lǐng)域的許多根本法律原則和制度，許多亟待修改的能源領(lǐng)域的子法律，也將因此得到引領(lǐng)和整合。
《能源法》胎動(dòng)已歷時(shí)近二十載。上世紀(jì)八九十年代，相關(guān)政府部門曾兩度動(dòng)議起草該法，但均無(wú)疾而終。
直到2005年，溫家寶總理就該法的起草工作作出批示，《能源法》的制定才正式駛上“快車道”。次年年初，《能源法》起草專家組成立，并于2007年10月初完成了討論稿和征求意見(jiàn)稿，當(dāng)年便向社會(huì)公開(kāi)征集了意見(jiàn)。