主講嘉賓：王錫鋅（北京大學(xué)法學(xué)院教授）
主 辦：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院
承 辦：騰訊評(píng)論
時(shí) 間：2009年6月27日下午15點(diǎn)-17點(diǎn)
地 點(diǎn)：中國(guó)政法大學(xué)（薊門(mén)校區(qū)）圖書(shū)館學(xué)術(shù)報(bào)告廳
主持人：楊子云
提要1：現(xiàn)在討論統(tǒng)治合法性，都是用西方民主的概念來(lái)解釋?zhuān)热缯f(shuō)主權(quán)在民，用民眾的支持、民眾的同意來(lái)解釋政治的合法性基礎(chǔ)。事實(shí)上，這樣合法性的理論，也是中國(guó)傳統(tǒng)治理理念中一直強(qiáng)調(diào)的東西，比如，在漢朝的文獻(xiàn)中，就可以看到我們的統(tǒng)治這已經(jīng)非常強(qiáng)調(diào)天下公意。
提要2：我覺(jué)得“三個(gè)代表”從執(zhí)政黨的角度來(lái)說(shuō)，在某種程度上它是去回應(yīng)統(tǒng)治正當(dāng)性危機(jī)的一種努力，在我看來(lái)那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。
提要3：總書(shū)記在十七大報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)公眾參與，當(dāng)然他加了一個(gè)限定詞，叫有序參與。我認(rèn)為“有序”的確是參與的關(guān)鍵所在，如何做到“有序”，其中一個(gè)最重要的條件就是組織化。因?yàn)閭�(gè)體參與的效率是很低的，而且很難用一種理性的方式進(jìn)行。
主持人：今天我們非常榮幸請(qǐng)來(lái)了北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅老師，他同時(shí)也是北大法學(xué)院公眾參與研究與支持中心主任。公眾參與研究與支持中心成立于2004年，我要特別介紹的，這不僅是一個(gè)研究中心，而且也做了很多可貴的公民行動(dòng)。比如，2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后， 王老師和沈巋、陳端洪等三位教授向北京市發(fā)改委等3部門(mén)分別提交了3份政務(wù)信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求了解機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)數(shù)額、流向等信息。王老師經(jīng)常出現(xiàn)在“新聞?wù){(diào)查”、“新聞1+1”等媒體平臺(tái)上，相信不少網(wǎng)友是熟悉的，今天王老師演講的主題是：治道與治術(shù)，從管理模式走向參與治理模式。掌聲歡迎王老師。
王錫鋅：非常高興有這個(gè)機(jī)會(huì)能夠在一個(gè)炎熱的周末的下午和大家一起討論、也許各位都比較關(guān)心的問(wèn)題——治道與治術(shù)的問(wèn)題。這個(gè)題目看起來(lái)很大，我準(zhǔn)備從一個(gè)具體的、微觀的視角來(lái)解讀和闡釋宏觀的問(wèn)題。
治道、治術(shù)和治效，是所有統(tǒng)治過(guò)程中或者統(tǒng)治的制度體系中都必然涉及到的三個(gè)層面。首先，任何統(tǒng)治都必須涉及到合法性，這個(gè)合法性很多時(shí)候被解讀為政治意義上的正統(tǒng)性，統(tǒng)治的權(quán)威到底從哪里來(lái)？我們?nèi)绾握J(rèn)可和接受？如果放到非常具體的生活化的層面，許多時(shí)候政府或者政府的某部門(mén)做出一個(gè)決策，發(fā)布一個(gè)決定，并不能夠得到公眾的認(rèn)同、支持、接受和合作。在統(tǒng)治意義上強(qiáng)調(diào)合法性，主要是追問(wèn)統(tǒng)治的權(quán)來(lái)源和基礎(chǔ)是什么。
我們今天在討論統(tǒng)治合法性的時(shí)候，都是用西方民主的概念來(lái)解釋。比如說(shuō)主權(quán)在民，用民眾的支持、民眾的同意來(lái)解釋政治的合法性基礎(chǔ)。但事實(shí)上，這樣一種由民主來(lái)產(chǎn)生的合法性的理論，也是中國(guó)傳統(tǒng)治理理念中一直強(qiáng)調(diào)的東西，比如在漢朝的文獻(xiàn)中，就可以看到我們的統(tǒng)治這已經(jīng)非常強(qiáng)調(diào)“天下公意”。對(duì)于一個(gè)事情，對(duì)某一個(gè)重要的決策，乃至對(duì)一個(gè)統(tǒng)治，如果天下人可以去接受它、可以去認(rèn)同它，這才是統(tǒng)治的正當(dāng)性或者說(shuō)統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ)。在治道層面上，我們一直一來(lái)是強(qiáng)調(diào)天下公意、強(qiáng)調(diào)民意的，在這個(gè)角度上，東方和西方其實(shí)并沒(méi)有本質(zhì)上的差別。
這種服務(wù)于天下公意的理想化的狀態(tài)如何來(lái)實(shí)現(xiàn)？這就涉及到制度的問(wèn)題，在這里我把它稱(chēng)之為治術(shù)。即你用什么樣的制度化的技術(shù)來(lái)兌現(xiàn)統(tǒng)治階層對(duì)天下、對(duì)民眾的承諾。我們強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該是為人民服務(wù)的，那就是天下公意。但很多時(shí)候我們發(fā)現(xiàn)政府的官員是在為人民幣服務(wù)。
為什么沒(méi)有做到這種必要的兌現(xiàn)？有可能是技術(shù)層面上制度的安排，恰好和所承諾的治道是背離的，這樣一種治術(shù)對(duì)于治道的背離，在中國(guó)過(guò)去的2000多年中，一直延續(xù)至今。因此，我們有一個(gè)基本的觀察，盡管一直以來(lái)傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念中都強(qiáng)調(diào)天下公意，強(qiáng)調(diào)所涉及到公眾生活的事項(xiàng)必須要去探討公意。但在制度層面上，治術(shù)并沒(méi)有有效的保障天下公意。只有待圣人出來(lái)以后，把人們的訴求匯集在一起，以他的智慧做出一種裁斷。
治效關(guān)系到統(tǒng)治正當(dāng)性評(píng)價(jià)
在治道、治術(shù)層面之下，我們對(duì)統(tǒng)治的正當(dāng)性的考察，還可以從治理的效果方面來(lái)看。治理的效果是非常實(shí)用主義的評(píng)估方式，比如經(jīng)濟(jì)改革，在過(guò)去30年中，不論是我們自己，還是外部的觀察者，都認(rèn)為是取得了比較大的成就。
之前，人們有一個(gè)基本的設(shè)想，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能會(huì)逐步的引導(dǎo)這個(gè)國(guó)家走向政治民主化的改革。到現(xiàn)在為止，還有很多人持這樣一種假設(shè)。但在西方也有一些人提出了這種擔(dān)憂(yōu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得越來(lái)越大的成就，老百姓的生活越來(lái)越好，有可能帶來(lái)另一個(gè)負(fù)擔(dān)，那就是政治改革陷入停滯。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)改革的成就，反過(guò)來(lái)可以給既得利益者一個(gè)理由，那就是，我們既然現(xiàn)在干的這么好，干嘛還要改呢？因此，在治效層面上，我們看到它會(huì)對(duì)治道和治術(shù)產(chǎn)生影響，盡管它們之間并不是有必然的關(guān)系，但是往往也會(huì)由干的結(jié)果會(huì)反證統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)和制度安排。
目前的很多表述以及各種各樣的討論，以及許多微觀的問(wèn)題都可能折射出在治道、治術(shù)和治效這三個(gè)宏觀層面上。舉個(gè)例子，到現(xiàn)在如果討論政治和政府體制的改革，都會(huì)問(wèn)到統(tǒng)治的合法性到底在哪里？這可能是非常敏感的問(wèn)題，但實(shí)際上統(tǒng)治者，特別是執(zhí)政黨本身一直在問(wèn)這個(gè)問(wèn)題。比如說(shuō)1982年中國(guó)憲法的序言，把中國(guó)憲法的序言當(dāng)做一個(gè)政治文件來(lái)解讀，它是非常有含義的，至少對(duì)我來(lái)說(shuō)，我對(duì)憲法解讀有一些基本的發(fā)現(xiàn)。
假如我們把憲法的序言想象為一個(gè)人在說(shuō)話(huà)，我們首先會(huì)問(wèn)誰(shuí)在說(shuō)話(huà)。憲法序言是一個(gè)敘事，第一句是“中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)”。從格式來(lái)看是有一個(gè)聲音傳出來(lái)，但說(shuō)話(huà)者是不是人民？不是。美國(guó)憲法也有一個(gè)很短的序言，它的起調(diào)大家都很清楚——我們?nèi)嗣�，也就是后面說(shuō)話(huà)的都是“我們?nèi)嗣?SPAN lang=EN-US>”。我們的憲法序言寫(xiě)的是我們?cè)谌祟?lèi)的文明歷史上取得了非常重要的成就，對(duì)世界的文明做出了很大的貢獻(xiàn)，第二段是1840年以來(lái)，1840年對(duì)中國(guó)來(lái)講是非常不同尋常的。1840年以前，中國(guó)就是地理意義上或者說(shuō)整個(gè)文化意義上的中心，但1840年讓我們徹底的放棄了那樣一種假象，我們的國(guó)門(mén)被打開(kāi)了，而且這種打開(kāi)是被槍炮、列強(qiáng)的軍艦叩開(kāi)的。憲法完成了一個(gè)歷史敘事，其實(shí)是要說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，1840年到辛亥革命，到共產(chǎn)黨的出現(xiàn)，然后到共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民取得了政權(quán)，建立了共和國(guó)。這個(gè)歷史敘事到底在說(shuō)什么？在我看來(lái)它就是在解釋共產(chǎn)黨統(tǒng)治的合法性。為什么我是合法的？它告訴答案：這是歷史的選擇。
在治道層面上它是以“公”為前提的，用歷史和人民的選擇作為合法性的基礎(chǔ)。我剛才特別強(qiáng)調(diào)，憲法序言作為一個(gè)歷史敘事我們不知道是誰(shuí)在說(shuō)話(huà)，我們發(fā)現(xiàn)敘事和真實(shí)是有一些隔閡的。而且這種對(duì)合法性的解釋?zhuān)赡軙?huì)帶來(lái)有很大危害性的副產(chǎn)品。不論在邏輯上還是事實(shí)上，它都有一個(gè)潛在的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題就是毛主席講的“槍桿子里出政權(quán)”。如果說(shuō)合法性是以暴力革命為基礎(chǔ)的話(huà)，它帶來(lái)的問(wèn)題是，假如再發(fā)生別的暴力革命，那樣的革命是否同樣具有合法性呢？
我們現(xiàn)在對(duì)合法性的思考，至少在執(zhí)政黨的層面上，也在考慮別的角度。比如通過(guò)經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)解釋。其實(shí)，在真正的以競(jìng)爭(zhēng)性的選舉為基礎(chǔ)的民主制度中，績(jī)效合法性具有很大的評(píng)判效力。比如說(shuō)美國(guó)總統(tǒng)大選，新一屆政府往往要開(kāi)出很多的支票，當(dāng)面臨新一次大選的時(shí)候，人們對(duì)政府去留的抉擇其實(shí)是要看它的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，我們所遇到的問(wèn)題是我們?cè)趹椃ㄉ蠌?qiáng)調(diào)的執(zhí)政黨的執(zhí)政，它不是周期性的，而是永久的。因此用績(jī)效合法性來(lái)解釋永久執(zhí)政的合法性必然會(huì)面臨一個(gè)問(wèn)題，比如現(xiàn)在全世界的經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)了問(wèn)題，我們也出現(xiàn)了很大的問(wèn)題，反映在財(cái)政上。原來(lái)我們國(guó)家財(cái)政過(guò)去至少20年增長(zhǎng)都是兩位數(shù)的，而且都是以百分之二十幾的增長(zhǎng)，但今年第一季度的財(cái)政是沒(méi)有增長(zhǎng)的。假如你用經(jīng)濟(jì)合法性來(lái)解釋統(tǒng)治的合法性，那人們就有理由對(duì)政權(quán)執(zhí)政的合法性提出質(zhì)疑。
正是基于這個(gè)意義，我對(duì)于執(zhí)政黨“三個(gè)代表”的理論實(shí)際上是有不同解釋的。我覺(jué)得“三個(gè)代表”從執(zhí)政黨的角度來(lái)說(shuō)，在某種程度上它是去回應(yīng)合法性危機(jī)的一種努力，在我看來(lái)那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。不論你是否接受這樣的推論，但我們可以從這個(gè)角度探尋，這樣一個(gè)理論實(shí)際上是在回答合法性的問(wèn)題。我們其實(shí)并沒(méi)有否認(rèn)公意或者民意就是我們統(tǒng)治的基礎(chǔ)，但是這樣一種基礎(chǔ)或者說(shuō)這樣一種理念、產(chǎn)生政治合法性的源泉是否得到政治層面的保障？我的觀察是這個(gè)背離一直是存在的。在整個(gè)2000多年的歷史中，在整個(gè)20世紀(jì)它一直存在，今天它又伴隨著我們進(jìn)入了21世紀(jì)。
因此我今天想要和大家討論的主題，講到這里已經(jīng)差不多了。我想提出的只是一個(gè)問(wèn)題，雖然我們的統(tǒng)治一再?gòu)?qiáng)調(diào)它的基礎(chǔ)是天下公意，但我們的制度和技術(shù)層面，乃至績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有可能都已經(jīng)背離了我們所承諾的天下公意的理念。因此，如何讓治術(shù)回歸到治道，如何在行政治理的過(guò)程中的真正去落實(shí)，賦予政權(quán)以合法性的基礎(chǔ)的理念，那就是天下公意。
如何讓治術(shù)回歸到治道
要回答這個(gè)問(wèn)題，我們其實(shí)沒(méi)有答案，在這里只是從幾個(gè)方面來(lái)看一種謹(jǐn)慎的、樂(lè)觀的可能性。如果我們要推進(jìn)治術(shù)對(duì)治道的回歸，可以從幾個(gè)角度來(lái)進(jìn)行。一個(gè)角度是宏觀的，那就是我們重新思考這個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)。西方式的民主有多黨制、有競(jìng)爭(zhēng)，有選民的富有意義的選舉制度，有政治的制衡，所有這些通過(guò)制度將它固化下來(lái)。我們國(guó)家也有宏觀的民主制度，社會(huì)主義民主制度，也有人大的代議制度，也有多黨協(xié)商制度。我們不斷的講政治宏觀結(jié)構(gòu)比較的時(shí)候，會(huì)看到多黨的競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)好一些，分權(quán)制衡可能會(huì)好一些，但是也有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，那些是西方的東西，我們絕不搞那套。沒(méi)有推理、沒(méi)有分析，但是有響當(dāng)當(dāng)?shù)慕Y(jié)論，這種結(jié)論是擲地有聲的。換句話(huà)說(shuō)，這樣層面的思考和努力是需要的，我們需要去做，但也許在目前這樣一種思考和行動(dòng)仍然有許多障礙。人生苦短，如果我們看到有可能讓自己進(jìn)入死胡同的話(huà)，或許還可以從微觀的角度去思考，并且能夠提出真正有建設(shè)性的策略。我始終相信這是公眾參與中心一直在推進(jìn)的一個(gè)理念，我們覺(jué)得改變世界的其實(shí)還是行動(dòng)。我一直強(qiáng)調(diào)一個(gè)概念“破壞性的建設(shè)”。
我要討論的是微觀層面上，治術(shù)對(duì)治道回歸的可能性，我選擇的角度是行政決策的過(guò)程�，F(xiàn)在的管理總體來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為它的核心就是決策者對(duì)人和事的單向的管理和控制。在任何微觀的層面，不要說(shuō)行政過(guò)程中，就算在我們的大學(xué)，包括在政法大學(xué)，當(dāng)然也包括在北大，有很多事項(xiàng)都涉及到我們的同學(xué)、我們的教員，但在那些事項(xiàng)中，沒(méi)有多少時(shí)候我們是真正參與了過(guò)程，真正發(fā)出了聲音，我們的聲音被傾聽(tīng)了，我們不過(guò)是另外一些人、很少的一些人做出決定的承受者。換句話(huà)說(shuō)，在這個(gè)意義上，你我都是被管理和被決定的對(duì)象。
回到我剛才說(shuō)的治道層面，我們當(dāng)然問(wèn)這是誰(shuí)給你的權(quán)力。放到生活的角度，如果這個(gè)事情與我有關(guān)，我是當(dāng)事人，我是利益相關(guān)者，為什么我不能夠參與？為什么我不能去表達(dá)？為什么我不能有充分的知情權(quán)？為什么我不能對(duì)你進(jìn)行有效的監(jiān)督？只能說(shuō)這樣的一種管理和管理模式與你所承諾的治道是背離的。
傳統(tǒng)管理模式的特征
我把管理模式的特征歸納為七個(gè)方面。第一，管理模式的理念預(yù)設(shè)。假如說(shuō)我們的管理還是要為民管理的，但今天許多時(shí)候政府做決定并不是讓老百姓來(lái)參與的，因此它在理念上首先就假定了黨和政府就是人民的抽象利益的代表。管理的主體上，誰(shuí)來(lái)做決定？自然是黨以及黨領(lǐng)導(dǎo)的政府。為什么？因?yàn)樗痛泶蠹业睦�，因此你就不需要參與了。當(dāng)你問(wèn)不參與我們的利益如何表達(dá)呢？回答是，黨就代表了你的利益。
第二，在組織結(jié)構(gòu)上，我們的管理模式主要是層級(jí)的金字塔模式，自上而下發(fā)生作用。決策與管理，都是自上而下的在系統(tǒng)中運(yùn)行，從中國(guó)的系統(tǒng)管理層級(jí)來(lái)看至少是五個(gè)。管理的目標(biāo)、管理的措施在落實(shí)中都是自上而下，層層向下傳遞的。向下傳遞的過(guò)程，會(huì)有很多問(wèn)題，比如傳遞的過(guò)程中，信息不斷的被截留，因此中央政府一個(gè)命令向下傳遞的過(guò)程是越來(lái)越弱的，這導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中折扣率在不斷的增加。
在這樣一個(gè)金字塔般層級(jí)化的組織結(jié)構(gòu)中，如果從生活化的角度考慮決策，離我們最近的那個(gè)管理者其實(shí)對(duì)我們的生活影響是最大的。管理的模式在金字塔式的層級(jí)上不斷傳遞，這就意味著下級(jí)機(jī)關(guān)主要的任務(wù)在于回應(yīng)上級(jí)，滿(mǎn)足上級(jí)下達(dá)的剛性指標(biāo)。基層政府只有在完成了上級(jí)政府剛性命令和指標(biāo)之后，才會(huì)去考慮當(dāng)?shù)乩习傩盏降仔枰裁�，才能夠去回�?yīng)當(dāng)?shù)孛癖姷男枰Ｒ虼斯芾砘蛘哒f(shuō)我們的政府看起來(lái)在物理意義上到處都是政府的大樓，但這些政府的大樓對(duì)于它周?chē)娜罕娙匀皇潜容^陌生的，隔閡感是很明顯的。
第三， 從管理的決策來(lái)說(shuō)，議程的設(shè)定是非常重要的，議程的設(shè)定實(shí)際上就是所有管理的開(kāi)始。比如說(shuō)我們要做一個(gè)決定，到底要解決什么樣的問(wèn)題，所以議程設(shè)定其實(shí)就是政府在界定問(wèn)題的時(shí)候最關(guān)鍵的一項(xiàng)活動(dòng)，只有那些進(jìn)入了政府議程中的意向才能制定決策。比如中國(guó)農(nóng)村到現(xiàn)在為止已經(jīng)有1.65億、超過(guò)60歲以上的老年人，他們的養(yǎng)老問(wèn)題，我在中央電視臺(tái)做節(jié)目時(shí)看到一些數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老居然是零投入，導(dǎo)致了一些非常難以理解的事實(shí)。我曾經(jīng)講過(guò)一句話(huà)：中國(guó)只有一個(gè)鐵飯碗就是農(nóng)民，因?yàn)槟惚仨毟上氯ィ?SPAN lang=EN-US>60歲、70歲也得干活，不干活就沒(méi)有吃的。我們就會(huì)問(wèn)，為什么農(nóng)民養(yǎng)老的問(wèn)題一直沒(méi)有列入國(guó)家重要的決策和管理的議程之中呢？管理者的資源是有限的，需要解決的問(wèn)題可能是無(wú)限的，因此我們?cè)谧h程上把哪些問(wèn)題規(guī)定為我要解決，并且哪些是優(yōu)先解決的，這是一項(xiàng)非常重要的權(quán)利，它既是話(huà)語(yǔ)權(quán)，其實(shí)也是分配和控制資源的權(quán)利。
第四，在信息傳遞上， 我們知道管理和決策都需要嚴(yán)重地依賴(lài)于信息，傳統(tǒng)的管理模式在信息的獲取上主要是內(nèi)部信息傳輸?shù)那溃](méi)有充分的從社會(huì)中獲取信息。傳統(tǒng)的管理模式在獲取信息的時(shí)候是由下級(jí)不斷的向上級(jí)報(bào)告各種各樣信息，基本上是通過(guò)公文來(lái)完成的，但我們也知道公文可能是有文字但沒(méi)有信息。因?yàn)橄录?jí)的公文是模仿上級(jí)的工作來(lái)造的，因此上級(jí)在考慮重要決策的時(shí)候，他會(huì)感覺(jué)到文件很多，但有效信息比較少，或者說(shuō)信息很多，但信息的真實(shí)性很難判斷。
信息的內(nèi)部傳遞還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)。公文傳遞上來(lái)的信息可信度很低。因此在公文傳遞信息之外我們還有內(nèi)參，很多部門(mén)都有發(fā)內(nèi)參的特權(quán)。這些內(nèi)參可能是直接遞上去的，但內(nèi)參也有很大的問(wèn)題，信息傳遞的權(quán)利本質(zhì)上也是影響決策的關(guān)鍵的權(quán)利。大家看看明朝的歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有一些官員被賦于可以直接向皇帝上折子的權(quán)利，這種權(quán)利很重要，它不是決策的權(quán)利，只是遞信息的權(quán)利。但信息的提供，特別是信息選擇性的提供，進(jìn)行有效的排列組合，完全可以影響到?jīng)Q策者。所以這種內(nèi)部的信息獲取途徑，雖然信息獲取的渠道很多，但是拿到原生態(tài)的信息相對(duì)來(lái)說(shuō)概率比較低。
第五，傳統(tǒng)管理模式在考慮民眾的訴求表達(dá)的通道上基本上也是采用了封閉的機(jī)制。民眾各種各樣的利益訴求要傳到政府里面去，通常是非制度化的，甚至是極其小概率的事情。比如說(shuō)熊德明丈夫在外面打工拿不到工資，她的運(yùn)氣比較好，甚至可以說(shuō)太好了，居然能見(jiàn)到溫總理，總理正好問(wèn)她有什么困難，這個(gè)農(nóng)民也比較實(shí)在，她說(shuō)真有困難，我丈夫在外面幫人打工，要不到工資，總理就發(fā)火了。這種非常具體的微觀利益訴求的表達(dá)，它是以極端戲劇化的、小概率的方式來(lái)得到解決的。媒體放大這種小概率的事件，可能帶給公眾一個(gè)不切實(shí)際的幻覺(jué)，每個(gè)人都期待見(jiàn)到總理，都可以跟他說(shuō)同樣的訴求。
今年頻頻在廣州海珠大橋上上演的“跳橋秀”，一個(gè)月里發(fā)生了12起。跳橋有各種各樣的原因，有的跟政府有各種各樣的糾葛，因?yàn)槔姹磉_(dá)的渠道不暢通，所以海珠橋那里出現(xiàn)了“大橋政治”。訴求表達(dá)通道的閉塞導(dǎo)致一些問(wèn)題，很小的個(gè)案可能借由十倍的發(fā)酵引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。
第六，傳統(tǒng)管理模式通常是用動(dòng)員的方式來(lái)改造公眾的偏好。比如說(shuō)我們要求統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)，政策出來(lái)了，比如這個(gè)地方要建一個(gè)垃圾廠，許多人反對(duì)，這里是公眾對(duì)你的政策不接受，怎么辦？如果按照天下公意民眾的或者公共政治的理念來(lái)做，那當(dāng)然是我們要反思自己的政策，但通常情況下，它的主要策略是改造或教育公眾的偏好。
第七， 在政策糾錯(cuò)方面，傳統(tǒng)的管理模式主要是通過(guò)內(nèi)部的方式來(lái)糾錯(cuò)的，并沒(méi)有引入外部的，比如說(shuō)司法的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督，這種政治化安排也不存在。
主客體顛倒的管理控制模式源于什么？
將這七個(gè)方面用一句話(huà)歸納，就是管理者把本來(lái)具有參與管理的主體資格的人當(dāng)作了管理的對(duì)象，因此它存在一個(gè)主客體顛倒的問(wèn)題。這種傳統(tǒng)管理模式在中國(guó)的存在并不是偶然的，一方面有長(zhǎng)期的歷史文化和政治傳統(tǒng)的影響，另一方面，我們的共和國(guó)建立的早期，由于國(guó)家動(dòng)員的行動(dòng)方式經(jīng)過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)年代成功的實(shí)踐，在建國(guó)之后依然是領(lǐng)導(dǎo)者管理國(guó)家的主要思維和技術(shù)。因此我們一碰到什么事就是全民打仗，比如說(shuō)抗擊各種自然災(zāi)害是戰(zhàn)爭(zhēng)，抗擊非典也是戰(zhàn)爭(zhēng)，而且這些戰(zhàn)爭(zhēng)都是打人民戰(zhàn)爭(zhēng)，就是讓大家都去打。因此它最重要的技術(shù)，是通過(guò)社會(huì)動(dòng)員的模式來(lái)使得各種各樣的人員、各種各樣的資源都能夠去按照決策者或者統(tǒng)治者指向的目標(biāo)去努力、去行動(dòng)。這種管理模式在早期發(fā)生過(guò)一些作用，比如說(shuō)各種各樣的重點(diǎn)工程，管理動(dòng)員模式一個(gè)極端的例子，是剛剛建國(guó)以后，特別是五、六十年代那么艱難的時(shí)期，把全民發(fā)動(dòng)起來(lái)，把自家煮飯的鍋全部拿出來(lái)大煉鋼鐵，不管質(zhì)量怎么樣，但數(shù)量要上去。集中力量辦大事的確產(chǎn)生過(guò)一些作用，但從長(zhǎng)期來(lái)看都是一種殺雞取卵的效應(yīng)。
中國(guó)過(guò)去30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家把它解釋為一個(gè)最重要的推動(dòng)力機(jī)制是地方競(jìng)爭(zhēng)。像張五常就特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，他強(qiáng)調(diào)以地區(qū)為單位的相互競(jìng)爭(zhēng)，是中國(guó)過(guò)去二、三十年中經(jīng)濟(jì)發(fā)展有這么高速度的主要的動(dòng)力源泉。GDP的考核體系有很多壞處，當(dāng)然也有一些好處，官員都想往上升，升的標(biāo)準(zhǔn)就是GDP。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方要員最關(guān)心的問(wèn)題。地方要拼命發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在管理模式上是靠動(dòng)員一切力量來(lái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展護(hù)航。其實(shí)每一個(gè)地方政府都像一個(gè)公司，大家都看績(jī)效怎么樣。政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的正向激勵(lì)，傳統(tǒng)的動(dòng)員模式的確會(huì)對(duì)官員產(chǎn)生誘惑力。這種模式在短期的層面上有一定的意義，如果放在當(dāng)下或者說(shuō)略微長(zhǎng)期的視野中，這種管理模式正在瓦解。我們發(fā)現(xiàn)在很多時(shí)候、在很多地方，傳統(tǒng)的管理模式的運(yùn)行，它所需要付出的成本已經(jīng)越來(lái)越高了。
為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種情形？可以用社會(huì)學(xué)的分析框架來(lái)解釋?zhuān)@是一種模式與社會(huì)變遷之間的關(guān)系。簡(jiǎn)單的說(shuō)，30年經(jīng)濟(jì)體制改革，引發(fā)了中國(guó)社會(huì)的分化，其中最核心的變化是利益多元化。因?yàn)閭鹘y(tǒng)管理模式一定要有一個(gè)前提，或者說(shuō)一個(gè)基本的假定，這個(gè)假定就是絕大部分人的利益是共同的，大家是統(tǒng)一的整體，不能分離。如果大家利益不一樣，這個(gè)共同體就會(huì)瓦解。今天我們的社會(huì)已經(jīng)產(chǎn)生了各種各樣的階層，就像池塘一樣，我們都是魚(yú)，但有的魚(yú)生活在水面上，但更多的魚(yú)是沉在下面的。利益已經(jīng)不一致了。
現(xiàn)有的體制就像一個(gè)人，他的性格是非常拘謹(jǐn)?shù)模皇呛π�。拘�?jǐn)?shù)娜艘灿锌赡苁潜砻嫔峡雌饋?lái)非常強(qiáng)有力的，裝作很蠻橫的。用一種比較拘謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來(lái)看穩(wěn)定，一出什么事就可能影響穩(wěn)定，亨廷頓認(rèn)為“穩(wěn)定”是社會(huì)變遷和制度變遷之間要成比例。如果一方面社會(huì)在變，另外一方面國(guó)家的各種管理制度也在變，只要管理制度的改革能夠跟上社會(huì)改革的速度，這個(gè)社會(huì)就是穩(wěn)定的。換句話(huà)說(shuō)，維持穩(wěn)定的最重要的技術(shù)其實(shí)是變革。
參與式治理模式的興起
我們的管理模式的確也在發(fā)生一些變革。2007年開(kāi)始有一些非常有意義的個(gè)案，讓人看見(jiàn)了新的參與治理模式興起的曙光。
比如， 2007年廈門(mén)的PX事件，這個(gè)事件分為兩個(gè)階段，這個(gè)事件來(lái)卡一看出管理模式的“危”其實(shí)就是參與模式的“機(jī)”。廈門(mén)的PX第一個(gè)階段是廈門(mén)市的政府為了引進(jìn)投資、為了刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)?SPAN lang=EN-US>GDP的發(fā)展、對(duì)稅收財(cái)政肯定是有好處的。在這個(gè)階段，廈門(mén)市政府的決策程序上都是合法的，進(jìn)行了立項(xiàng)，層層報(bào)批，一直到發(fā)改委，也經(jīng)過(guò)了環(huán)評(píng)，原來(lái)環(huán)�？偩忠餐饬�。
但是。政府在做這個(gè)決策過(guò)程中沒(méi)有對(duì)公眾進(jìn)行開(kāi)放，這個(gè)決策做出以后遭到了公眾強(qiáng)烈的抵制。一些人開(kāi)始利用互聯(lián)網(wǎng)、利用手機(jī)短信進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，原來(lái)是國(guó)家動(dòng)員的模式，現(xiàn)在通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、通過(guò)手機(jī)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員模式，而且這種效率是非常高的，在很短的時(shí)間內(nèi)組織很多人。他們采取的行動(dòng)方式是在政治化和合法化之間的，上街散步，不是上街游行。廈門(mén)市民就采用了散步的方式，大家通過(guò)網(wǎng)絡(luò)約好到指定的地方進(jìn)行“散步”。
我想用這一個(gè)個(gè)案來(lái)進(jìn)行解釋?zhuān)姆忾]式的管理、傳統(tǒng)的管理技術(shù)在今天已經(jīng)遇到了很大的挑戰(zhàn)。第一，人們的觀念變化；第二，人們組織和動(dòng)員的技術(shù)或渠道已經(jīng)多元化；第三，人民采取行動(dòng)的意愿不僅強(qiáng)化了，而且采取行動(dòng)付諸實(shí)際行動(dòng)的愿望也增強(qiáng)了；第四，這種模式是理性化的而非運(yùn)動(dòng)化的模式展開(kāi)的。廈門(mén)PX事件在第二個(gè)階段，政府也意識(shí)到問(wèn)題，召開(kāi)了兩天的公開(kāi)座談會(huì)，讓各方意見(jiàn)代表發(fā)言，而且非常認(rèn)真的聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，重新進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，最后把這個(gè)項(xiàng)目請(qǐng)除了廈門(mén)市。
PX事件對(duì)于我們將要產(chǎn)生的新的參與治理模式來(lái)說(shuō)是非常重要的，在2007年底、2008年初有PX模式的擴(kuò)展，就是上海磁懸浮事件，其實(shí)是同樣的事件，上海市民采用的是到南京路購(gòu)物的方式。由廈門(mén)的“散步”到上海的“購(gòu)物”，以及后來(lái)重慶和廣州等地出租車(chē)司機(jī)罷運(yùn)事件中還采用的“喝茶”，都在沿用這種模式。
在這些事件前面，我們都看到固往的管理模式遭到了很大的阻力，必須進(jìn)行變革。作為變革的主力，湖南的個(gè)案和杭州的個(gè)案是另外一種模式，就是政府預(yù)先通過(guò)制度化的設(shè)計(jì)為需要表達(dá)意見(jiàn)訴求的人提供渠道。不論是在湖南還是在杭州，制度的改進(jìn)都有人為因素。我們知道湖南的周強(qiáng)省長(zhǎng)是法學(xué)院出身的，對(duì)法律比較關(guān)注。杭州市市長(zhǎng)蔡齊之前在臺(tái)州是最早搞協(xié)商民主的。從簡(jiǎn)單的個(gè)案觀察，可見(jiàn)以往的管理模式遭遇了很大的困境，這樣一種管理模式的困境，一方面逼迫，另外一方面也啟示我們新的機(jī)遇已經(jīng)到來(lái)。我們可以從前面所講的管理模式的七個(gè)方面做一一對(duì)比。
參與式治理模式的特點(diǎn)
參與式治理模式與管理模式相比較，在七個(gè)方面都是存在差別的。第一，在利益代表方面，傳統(tǒng)模式假定政府就是代表，所以你不用參與，而參與治理模式中強(qiáng)調(diào)多元利益，因此公眾的參與、組織化的利益表達(dá)就成為必要。
第二，決策的組織結(jié)構(gòu)上來(lái)看，參與式治理在目前依然是一個(gè)層級(jí)官僚制的結(jié)構(gòu)我們我對(duì)官僚制的績(jī)效考核引入了很多因素，民眾也可以利用這些指標(biāo)因素來(lái)考核組織結(jié)構(gòu)以及官員的績(jī)效。這個(gè)組織結(jié)構(gòu)的外形沒(méi)有發(fā)生變化，但內(nèi)部運(yùn)行的游戲規(guī)則將有可能發(fā)生變革。
第三，在議程設(shè)置方面，雖然還不能說(shuō)民眾已經(jīng)真正獲得議程設(shè)定的權(quán)利，但應(yīng)該可以說(shuō)民眾正在獲得越來(lái)越的機(jī)會(huì)邁進(jìn)議程設(shè)置這樣一個(gè)平臺(tái)。比如說(shuō)，各種各樣的開(kāi)門(mén)立法、開(kāi)門(mén)決策，通過(guò)對(duì)公眾意見(jiàn)的吸納，自上而下的要求，比如總理一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“三問(wèn)”，問(wèn)政于民、問(wèn)績(jī)于民、問(wèn)需于民。傳統(tǒng)模式在決策過(guò)程中話(huà)語(yǔ)權(quán)利和知識(shí)都是被政府壟斷的，現(xiàn)在有所改變。政府的信息公開(kāi)以及信息的流通實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)多渠道的充分的信息交流。
第四， 在利益表達(dá)和公眾參與方面，這幾年我們也一直在推進(jìn)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、開(kāi)放會(huì)議以及各種各樣的協(xié)商討論等等新的模式。
第五，在政策接受程度上，民眾對(duì)政策的接受程度本身也成為考核評(píng)估政策質(zhì)量的重要指標(biāo)。
第六，在政策糾錯(cuò)的機(jī)制上，內(nèi)部的糾錯(cuò)仍然在進(jìn)行，但我們今天越來(lái)越看重外部糾錯(cuò)，比如法院、媒體等等糾錯(cuò)功能。所以，我們已經(jīng)看到參與式治理模式的雛形。
如果要做一個(gè)規(guī)范論證，我覺(jué)得各種各樣的參與其實(shí)就是讓行政管理和決策過(guò)程通過(guò)利益表達(dá)、利益參與能夠有部分意義上的自我合法化的功能。我們?yōu)槭裁葱枰獏⑴c式治理，不是因?yàn)槲鞣接小?guó)外有我們就應(yīng)該有。我們之所以需要參與式治理，可以從四個(gè)方面解釋回答。
為什么需要參與式治理？
首先，即便是統(tǒng)治階層從工具意義上來(lái)說(shuō)，這樣一種新的治理模式對(duì)它來(lái)說(shuō)是非常重要的。工具的意義至少有兩個(gè)方面的功能，第一個(gè)是救急，第二個(gè)是未來(lái)的發(fā)展。今天行政管理面臨非常突出的問(wèn)題，群體性事件數(shù)量一年比一年多，救急的功能應(yīng)對(duì)各種各樣的群體性事件傳統(tǒng)的模式基本上它的回應(yīng)能力非常低，解決的滿(mǎn)足程度非常低，它的運(yùn)行成本非常高。因此很多時(shí)候都要靠新的模式來(lái)救急，最后解決問(wèn)題的路子無(wú)非是引入了開(kāi)放的對(duì)話(huà)、充分的信息交流。我們叫消防對(duì)應(yīng)的工具箱，既然救急可以用，日常也可以用。有效的參與治理其實(shí)要與城市化結(jié)合在一起，在城市化發(fā)展程度比較高的地方參與式治理程度就比較高。小城鎮(zhèn)是人員非常集中的地區(qū)，應(yīng)該說(shuō)在未來(lái)參與式治理有很大的前景。
民眾通過(guò)微觀的民主訓(xùn)練自己可以學(xué)習(xí)，相互也可以學(xué)習(xí)。原來(lái)是政府老在教育我們，現(xiàn)在是公民“訓(xùn)政”，不是政府來(lái)教育我們，而是公民教育政府，告訴你應(yīng)該怎么去做好一個(gè)官員。這樣的一種自我學(xué)習(xí)，公民“訓(xùn)政”在微觀上起步，難道不是未來(lái)宏觀民主的一個(gè)訓(xùn)練嗎？因?yàn)楹芏嘀袊?guó)人講民主的時(shí)候，官方包括很多學(xué)者都說(shuō)民眾素質(zhì)太差，素質(zhì)太差不能搞，要搞的話(huà)就像臺(tái)灣那樣，人家搞民主都是越搞越文明，對(duì)岸臺(tái)灣一搞民主大家都是一定要學(xué)跆拳道或者武術(shù)。自我學(xué)習(xí)、相互學(xué)習(xí)，乃至官員政府向公民學(xué)習(xí)，也是參與式治理非常重要的方式。
在社會(huì)心理學(xué)意義上，這種參與可以有一種主體意識(shí)，可以很好的消除我們今天普遍感覺(jué)到失望甚至絕望的無(wú)力感。
假如每個(gè)人都感覺(jué)到無(wú)力，那些所謂的有力者你們所出臺(tái)的決策，你們所發(fā)布的法律，在我這里我也可以用一個(gè)弱者的方式去抵抗�！度跽叩奈淦鳌愤@本書(shū)中恰好從很多方面揭示了這個(gè)問(wèn)題。我把它叫做社會(huì)治愈功能，我們的社會(huì)今天有很?chē)?yán)重的心理疾病，我覺(jué)得參與真誠(chéng)的溝通也是一劑良方。我覺(jué)得應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)對(duì)抗和合作的統(tǒng)一，前面強(qiáng)調(diào)利益的多元，是不是意味著大家的利益要你死我活？我相信政治應(yīng)該是有某種德行的，并不是強(qiáng)勢(shì)的利益壓迫弱者的利益。合作的機(jī)制是我們?cè)谖磥?lái)建設(shè)中應(yīng)該考慮的，那就是為弱者提供必要的政治支持。利益政治還是原則政治，在這個(gè)意義上，在原則層面上回答了技術(shù)，在原則上我們一定要相信政治是一種利益的博弈，但我們也必須堅(jiān)持某種基本的原則。要做到這一點(diǎn)，在程序上既要強(qiáng)調(diào)對(duì)抗和制約，也要強(qiáng)調(diào)合作。
互動(dòng)交流階段
“中國(guó)的網(wǎng)民是全世界最有公共精神的”
主持人：非常感謝王老師的演講。王老師的演講給了我們很多希望。作為一個(gè)記者，我曾經(jīng)到西部、中部、東部做采訪(fǎng)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)有一些差異，比如，在東部尤其是江浙一帶，他們的官員是可以和公眾坐在一張桌子上談話(huà)的，比如浙江臺(tái)州、溫州的民主懇談，做參與性公共預(yù)算的實(shí)驗(yàn)。而在中部省份，比如湖南，官員和百姓是很難坐在一張桌子上協(xié)商事情的。在西部就更不用說(shuō)，政府是一個(gè)全職的父親，與百姓之間幾乎沒(méi)有對(duì)話(huà)的平臺(tái)，沒(méi)有對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)。這也從另外一個(gè)角度注解了王老師今天講的問(wèn)題。關(guān)于治理模式的變革，相信在座有很多需要和王老師交流的問(wèn)題，以下是自由提問(wèn)時(shí)間，請(qǐng)盡量簡(jiǎn)短地提出你的問(wèn)題。
Q1：在現(xiàn)有的政治框架下沒(méi)有公眾集體利益訴求的表達(dá)渠道，我們?nèi)绾螐闹贫壬辖o民眾以利益訴求表達(dá)方式的路口？參與治理模式有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一個(gè)是知情權(quán)，一個(gè)是監(jiān)督權(quán)，還有話(huà)語(yǔ)權(quán)�，F(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)是一種很強(qiáng)大的力量，如何培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)上越來(lái)越多的理性聲音，來(lái)增加公眾參與的力量？
王錫鋅：回答第一個(gè)問(wèn)題。我們的渠道過(guò)去的確是很匱乏的，原來(lái)民眾訴求表達(dá)的渠道憲法上寫(xiě)的是通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)參與國(guó)家的治理，但是我們不知道我們的代表和我們有什么關(guān)系，比如說(shuō)我就不知道誰(shuí)是我的代表。真正利益表達(dá)的途徑在原有的制度下只是被假定了，它能否實(shí)現(xiàn)這可能是一個(gè)問(wèn)題，很多人都覺(jué)得它應(yīng)該是一個(gè)否定的答案。
參與治理模式中，表達(dá)權(quán)是非常重要的，十七大報(bào)告提出的“四權(quán)”，我把它稱(chēng)為新公民四權(quán)。表達(dá)權(quán)的落實(shí)，最直接的是要看你提供哪些渠道讓別人去表達(dá)，這個(gè)渠道不是僅僅說(shuō)了話(huà)就走，而是說(shuō)了話(huà)得有后續(xù)的工作，比如說(shuō)回應(yīng)。因此在這方面的確是一個(gè)制度建設(shè)問(wèn)題。
從實(shí)踐中來(lái)看，表達(dá)權(quán)行使的方式，包括各種各樣的征求意見(jiàn)，現(xiàn)在在走向制度化。比如說(shuō)我們中心跟廣州市政府合作，出臺(tái)了全國(guó)第一部政府規(guī)章，制定了公眾參與辦法，這是一個(gè)地方性的規(guī)章�！兑�(guī)章》里規(guī)定政府在制定重大決策、規(guī)范性文件過(guò)程中，必須要有足夠的時(shí)間將草案公布，然后由公眾來(lái)發(fā)表他們的評(píng)論，提出他們的意見(jiàn)。而且，政府必須要對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行歸納，做出回應(yīng)。當(dāng)然還有一些其他的路徑，比如說(shuō)媒體，特別是你說(shuō)的互聯(lián)網(wǎng)，可以說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)在很大程度上改變了中國(guó)交流和溝通的模式。
第二個(gè)問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)在政治層面參與上水平是很高的，也表現(xiàn)出足夠的理性。至于有時(shí)看到公眾表達(dá)有情緒這是太正常不過(guò)了。要知道在莊嚴(yán)的議會(huì)大廈中，議員們都穿著筆挺的西裝，戴著領(lǐng)帶，他們尚且還動(dòng)手。你只需要看指出的問(wèn)題是不是真實(shí)的，討論是不是有邏輯的。網(wǎng)絡(luò)參與有相互學(xué)習(xí)的過(guò)程，我的總體評(píng)價(jià)是中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)、中國(guó)的網(wǎng)民是全世界最有公共精神的。
Q2：您講到包括參與式治理模式在內(nèi)都是通過(guò)微觀形式來(lái)實(shí)現(xiàn)治道與治術(shù)的，您在強(qiáng)調(diào)這些微觀改變的重要性，但是，到底能不能通過(guò)微觀上的改變來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀的改變，也就是制度的改變？
王錫鋅：政治可以分為宏觀政治和微觀政治，宏觀政治是結(jié)構(gòu)性，微觀政治是日�；�。在民主意義上也有宏觀的民主。不論怎么樣，在微觀層面上如果我們身邊這些事情沒(méi)有管好，就算你有一個(gè)宏觀的治理結(jié)構(gòu)，比如說(shuō)宏觀的民主，基層的治理其實(shí)還是要靠自己。我后面有一部分內(nèi)容就講到了你說(shuō)的問(wèn)題，中國(guó)參與式治理真正適用的空間在哪里？我認(rèn)為是在縣級(jí)政府以及縣以下的政府。一個(gè)大國(guó)對(duì)治理者來(lái)講，他們可以畫(huà)出宏偉的藍(lán)圖，但在縣及縣以下的政府讓他們自己去治理自己好了。他們自己治理好了，這個(gè)國(guó)家就治理好了�；貞�(yīng)你的問(wèn)題，微觀制度的改變并不必然的在邏輯上可以推導(dǎo)出宏觀結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，假如這些小單位能治理好，人民是生活在微觀政治中的。
在美國(guó)，他們告訴我，真正的政治在這些小鎮(zhèn)中。他們自己來(lái)管理。我的結(jié)論是，微觀并不必然推動(dòng)宏觀變革，但是微觀改變了整個(gè)國(guó)家民眾的生活方式。在這個(gè)意義上，我比較贊成一“憲政即縣政”的提法，如果我們能夠把縣的治理都做好，那國(guó)家憲政也可以做好了。
在行動(dòng)的層面上，我們中心在湖南長(zhǎng)沙縣做了一個(gè)縣域治理的試點(diǎn)，嘗試在縣級(jí)政府治理模式上做一種調(diào)整。如果做好了，第一步首先在湖南推廣。湖南推廣好了，其他地方也可以推廣。甚至我覺(jué)得不是只有一種模式，而是應(yīng)該有很多種模式，但它基本的核心應(yīng)該是一致的，那就是每一個(gè)人的生活應(yīng)該由他自己能夠產(chǎn)生影響，而不是受他者影響。
組織化有利于公民有序參與
Q3：您講到參與式治理模式中有一句話(huà)，是通過(guò)公眾參與來(lái)表達(dá)一定的訴求，美國(guó)是通過(guò)特定的社會(huì)團(tuán)體來(lái)代表特定的人群向政府表達(dá)一些意愿。在中國(guó)，社會(huì)團(tuán)體鑒于設(shè)定的程序比較嚴(yán)格，而且即便是有一定的團(tuán)體，基于一定的原因，它也不太可能代表這些群體說(shuō)一些話(huà)。在實(shí)際工作中政府制定決策的時(shí)候主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向市民征求意見(jiàn)，但網(wǎng)民只是公民的極少部分，其他的群體的利益訴求如何表達(dá)？在當(dāng)前公眾參與的模式下，還有哪些渠道是需要著重?cái)U(kuò)充的？
王錫鋅：您講到的問(wèn)題可以聚焦在一個(gè)領(lǐng)域，那就是中國(guó)社會(huì)目前遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到公民社會(huì)的狀態(tài)。從社會(huì)學(xué)的分類(lèi)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該說(shuō)我們現(xiàn)在所處的是大眾社會(huì)。大眾社會(huì)就是每個(gè)人都是原子化的方式存在的，都是個(gè)體，沒(méi)有有效的組織起來(lái)。組織化程度非常低下，也是非常危險(xiǎn)的，有的學(xué)者指出大眾社會(huì)是政治集權(quán)的土壤，他可以很容易的進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。但大眾社會(huì)的另外一個(gè)危險(xiǎn)就是通常他沒(méi)有組織起來(lái)，所以會(huì)以非常情緒化的方式來(lái)行動(dòng)。你想關(guān)心政治，但政治不關(guān)心你，你想關(guān)心利益，但利益也不關(guān)心你，這時(shí)你就會(huì)產(chǎn)生心理的挫敗感，解決的辦法就是組織化。
中國(guó)也有組織，民政部門(mén)登記的社團(tuán)組織優(yōu)30多萬(wàn)個(gè)，相比于13億人口來(lái)說(shuō)，30多萬(wàn)個(gè)的社團(tuán)組織顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但也有數(shù)據(jù)表明中國(guó)實(shí)際上存在，但并沒(méi)有到民政部門(mén)登記注冊(cè)的組織大概是320多萬(wàn)。即便是320多萬(wàn)個(gè)這樣的組織，目前中國(guó)的組織化程度還是非常低的。如果我們?nèi)ビ^察這些領(lǐng)域，這些人的訴求如何表達(dá)，利益如何保障，如何去消解他們的政治無(wú)力感，其實(shí)還是要鼓勵(lì)這樣一些有相同利益的個(gè)體，把他們組織起來(lái)。
總書(shū)記在十七大報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)了公眾參與，當(dāng)然他講的參與還加了一個(gè)限定詞，叫有序參與。我認(rèn)為有序參與的確是參與的關(guān)鍵所在，但如何做到有序，其中一個(gè)最重要的條件就是組織化。因?yàn)閭�(gè)體化參與是效率很低的，而且很難用一種秩序的理性化的方式進(jìn)行。
組織化的進(jìn)程，不僅僅是在技術(shù)層面上改進(jìn)提升公眾參與的效率，推進(jìn)有意義的公眾參與的前提，而且對(duì)于我們今天正在講的社會(huì)轉(zhuǎn)型來(lái)講，它也正是應(yīng)有之義，是關(guān)鍵，沒(méi)有這個(gè)社會(huì)的根本情況是不會(huì)發(fā)生變化的。
Q4：你今天在報(bào)告里提到一個(gè)觀點(diǎn)，關(guān)于衡量政權(quán)合法性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，您怎么去認(rèn)識(shí)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)性、有效性？你是否認(rèn)為我們國(guó)家這些年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是真實(shí)的、有效的？還有，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人權(quán)保障兩者之間的關(guān)系，衡量一個(gè)國(guó)家政權(quán)的合法性究竟是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)還是人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)？
王錫鋅：您提的問(wèn)題都是非常重要的，也很宏觀。首先我不認(rèn)為我自己有資格去評(píng)價(jià)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到底好不好，我不是做宏觀經(jīng)濟(jì)的，在這方面非常欠缺專(zhuān)業(yè)性的知識(shí)。
績(jī)效合法性作為評(píng)價(jià)統(tǒng)治的視角應(yīng)該說(shuō)它只是在治術(shù)層面上，也就是說(shuō)治理在技術(shù)層面上到底產(chǎn)生了什么樣的效果。比如我們用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)我們干的好不好，但還有人提出另外一個(gè)問(wèn)題，就算漂亮數(shù)據(jù)背后真實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很漂亮，這些都是真的是不是意味著我們的統(tǒng)治就很好了呢？也不一定，因?yàn)橐廊贿�是要回應(yīng)一個(gè)政權(quán)的最終目標(biāo)是什么。比如說(shuō)你是把民眾的福祉，把民眾對(duì)某些價(jià)值的追求和實(shí)現(xiàn)當(dāng)作根本目標(biāo)，還是只是由一部分精英定的目標(biāo)然后你朝著這個(gè)目標(biāo)去走。
我想績(jī)效評(píng)價(jià)只是解決了這一套統(tǒng)治制度系統(tǒng)是否有效的問(wèn)題，如果你想判斷這種效率是我們想要的還是討厭的，就是前面講的治道問(wèn)題、價(jià)值問(wèn)題。有人說(shuō)前蘇聯(lián)政府是最有效的，也有人說(shuō)納粹德國(guó)政府是最有效的。通常來(lái)說(shuō)績(jī)效的評(píng)價(jià)并不是最有效的評(píng)價(jià)，我講的時(shí)候是說(shuō)我認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)必須是治道和治術(shù)相結(jié)合才有意義。
Q5：當(dāng)今中國(guó)有一個(gè)現(xiàn)狀貧富差距特別大，在零和博弈的情況下,參與治理式還能不能實(shí)現(xiàn)？
王錫鋅：參與式治理的確需要很多的條件，因?yàn)槲覀兯械母母锒际菍?duì)利益格局的調(diào)整，改革有的時(shí)候是可以用一種所謂的增量改革的模式，增量改革有時(shí)是容易被大家接受的。有的時(shí)候是雙贏，可以把蛋糕做大一點(diǎn)，大家就能多拿一點(diǎn)，這時(shí)改革的推進(jìn)是比較容易的，因?yàn)榇蠹叶紡母母镞M(jìn)程中得到了好處。但是有很多時(shí)候改革就是一個(gè)存量，它是一個(gè)對(duì)存量進(jìn)行重新分配的問(wèn)題，這時(shí)存量改革就是你說(shuō)的零和博弈。應(yīng)該說(shuō)改革的攻堅(jiān)階段許多都是存量改革，實(shí)際上是對(duì)基本的游戲規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。這時(shí)改革的難度很大，所以我們有時(shí)講改革的攻堅(jiān)期或者改革進(jìn)入到進(jìn)一步深化階段。
說(shuō)要去推動(dòng)改革，主力主要是既得利益者，或者說(shuō)在分配中 更占優(yōu)勢(shì)的利益集團(tuán)。以政府改革作為例子，假如我們管理體制、管理模式的改革要在某個(gè)決策層中落實(shí)，通常決策者、強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)或者說(shuō)公眾盡管人數(shù)很多但很分散，這個(gè)改革要做一個(gè)新的調(diào)整，有些人多拿了以后要吐出來(lái)，他當(dāng)然不愿意。問(wèn)題是改革如果要真正的推進(jìn)，就是要改變那些一小部分人不愿意看到的情形。假如改革的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)正好在那些人手里，那改革可能是很難推進(jìn)的�；蛘呒词拱l(fā)生了改革，但是是換湯不換藥的。
最近的一個(gè)例子就是杭州的公車(chē)改革。我們現(xiàn)在批公務(wù)用車(chē)已經(jīng)批了很多年，國(guó)家每年在公車(chē)方面大概要消耗2000億。大家都說(shuō)要改，改了之后大家還在罵，因?yàn)楦牧艘院笫菑d級(jí)干部每個(gè)月補(bǔ)2600元�，F(xiàn)在許多人就問(wèn)了，改革確實(shí)是他自己主導(dǎo)了，設(shè)定了新的模式，以后每個(gè)月可以多2600元，這就是車(chē)改帶來(lái)的好處。這樣的改革的確帶來(lái)很多問(wèn)題，因?yàn)樗歉母镎呒犬?dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判。
簡(jiǎn)單回應(yīng)你的問(wèn)題，在零和博弈的情況下，利益此消彼漲，利益的沖突會(huì)更加的直接。我覺(jué)得改革的推進(jìn)有兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是誰(shuí)來(lái)推動(dòng)的問(wèn)題，第二個(gè)是如何設(shè)計(jì)公正程序的問(wèn)題。誰(shuí)來(lái)推動(dòng)？如果你依靠既得利益者來(lái)推動(dòng)，改革改完要么推動(dòng)不了，要么改來(lái)改去都是對(duì)他自己有利的。因此我們強(qiáng)調(diào)改革的透明，比如說(shuō)信息的提供應(yīng)該是由外向內(nèi)、自上而下的過(guò)程，而不是原來(lái)內(nèi)部主導(dǎo)的自下而上的過(guò)程。當(dāng)然也要有程序，不能夠由利益當(dāng)事者自己去設(shè)計(jì)改革方案。因?yàn)椴┺恼摱际前讶思俣榻?jīng)濟(jì)理性動(dòng)物，這種博弈中我當(dāng)然要讓自己的這塊蛋糕更大，我少拿了，別人就多拿了，因此當(dāng)事人在改革中應(yīng)該做利益的相關(guān)者，而不能成為利益的決策者，更不能成為決策的制定者。
主持人：到該結(jié)束的時(shí)間了，還有問(wèn)題的網(wǎng)友，請(qǐng)?jiān)谥v座結(jié)束后再找機(jī)會(huì)和王老師交流。謝謝王老師，謝謝各位網(wǎng)友。燕山大講堂的理念是“培育理性精神，開(kāi)啟公民社會(huì)”，感謝各位的積極參與。