2025年10月13日，由中國政法大學國家法律援助研究院、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學司法裁判研究中心、上饒市破產(chǎn)管理人協(xié)會主辦，江西盛義律師事務(wù)所、北京宸章律師事務(wù)所、北京衡寧律師事務(wù)所共同承辦的“上饒市第三屆破產(chǎn)法論壇暨民刑視角下公司清算責任熱點問題研討會”成功舉辦。
最高人民法院原咨詢委員會副主任兼秘書長、最高人民法院審判委員會原副部級專職委員杜萬華圍繞“關(guān)于對《企業(yè)破產(chǎn)法》修改的意見——兼談對當前破產(chǎn)法治建設(shè)的幾點建議”，分析了本次《企業(yè)破產(chǎn)法》（修訂草案）的八大亮點，逐條解讀涉及個人破產(chǎn)制度的七個條款，就本次破產(chǎn)修法提出八點建議，并對如何推進我國破產(chǎn)保護法治建設(shè)提出六點意見。
現(xiàn)將杜萬華老師的演講全文進行整理，通過深入研讀，我們能更清晰地把握個人破產(chǎn)制度與破產(chǎn)法治保護的關(guān)鍵要點，為小微企業(yè)發(fā)展、個人破產(chǎn)提供有力的法治支撐，讓破產(chǎn)法律的“人民性”真正貫徹落實到法律生命中。
杜萬華
最高人民法院原咨詢委員會副主任兼秘書長
最高人民法院審判委員會原副部級專職委員
目次
一、《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》的八大亮點
二、“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度的設(shè)計
三、對“修訂草案”個人破產(chǎn)制度設(shè)計的認識
四、對“修正草案”的八點修改建議
五、推進我國破產(chǎn)保護法治建設(shè)的六點意見
同志們：
大家上午好，很榮幸受邀參加上饒市“第三屆破產(chǎn)法論壇暨民刑視角下公司清算責任熱點問題研討會”。這次研討會是由中國政法大學國家法律援助研究院、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學司法裁判研究中心、上饒市破產(chǎn)管理人協(xié)會主辦，江西盛義律師事務(wù)所、北京宸章律師事務(wù)所、北京衡寧律師事務(wù)所承辦，中國銀行股份有限公司上饒市分行支持的討論會。鑒于當前全國人大常委會正在修改企業(yè)破產(chǎn)法，并且前不久正式向全社會公布征求對《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》（以下稱“修訂草案”）的意見，所以，我今天把我的發(fā)言主題確定為：“關(guān)于對《企業(yè)破產(chǎn)法》修改的意見——兼談對當前破產(chǎn)法治建設(shè)的幾點建議”。
《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》的八大亮點
在黨的二十屆三中全會中，黨中央將破產(chǎn)制度確定為市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，并且提出了完善企業(yè)破產(chǎn)制度、探索建立個人破產(chǎn)制度的改革任務(wù)。這是黨中央為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，在2035年基本建成中國式現(xiàn)代化確定的重要任務(wù)，需要我們認真落實。
為此全國人大將企業(yè)破產(chǎn)法的修改列入了本屆人大的立法規(guī)劃，并在今年9月對《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》進行了第一次審議。會后全國人大常委會又將《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》向全社會公布并公開征求意見。這是全國人大常委會民主立法的一個重要舉措，也說明了全國人大常委會對建立完善的社會主義破產(chǎn)法律制度高度重視。
我們大家已經(jīng)注意到，這次公布的《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》對企業(yè)破產(chǎn)法進行了大規(guī)模的修改。修改和增加的條文比較多，共有16章216條，與原來12章136條的《企業(yè)破產(chǎn)法》相比較，“修訂草案”實質(zhì)性新增和修改的條文達到了160條，修改力度之大，由此可見一斑。
修改后的“修訂草案”分為：總則；申請和受理；債務(wù)人財產(chǎn)；破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)；債權(quán)申報；債權(quán)人會議；重整；和解；破產(chǎn)清算；小型微型企業(yè)破產(chǎn)程序的特別規(guī)定；合并破產(chǎn)；金融機構(gòu)破產(chǎn)；跨國破產(chǎn)的司法合作；法律責任；附則。其中11章、12章、13章、14章是新增加的內(nèi)容，其余各章都根據(jù)新情況進行大量的修改和補充。我通過認真研讀，感覺“修訂草案”有很多亮點，其中主要有八大亮點。
一是規(guī)定了企業(yè)法人的自然人股東可以依照本法規(guī)定清理債務(wù)。這是一個最大的亮點，是這次《企業(yè)破產(chǎn)法》修改最大的突破。關(guān)于個人破產(chǎn)這一問題因我后面還有涉及，這里就不細說了。
二是規(guī)定了府院協(xié)調(diào)工作制度。這是“修訂草案”第七條的規(guī)定。這一亮點，是在充分吸收了我國多年來破產(chǎn)審判工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的重要常態(tài)化制度和工作機制，對于我國今后高質(zhì)量、高效率地開展破產(chǎn)審判工作，奠定了重要的制度基礎(chǔ)。
三是完善了管理人制度。2006年修改《企業(yè)破產(chǎn)法》時，我國正式建立了管理人制度。經(jīng)過近二十年來的實踐，我國在管理人制度的探索上取得重大進展。我國破產(chǎn)審判工作需要建立兩支隊伍，一是高素質(zhì)的法官隊伍，二是高質(zhì)量的管理人隊伍。近十年來，我國管理人隊伍無論從數(shù)量還是質(zhì)量上，都取得很大發(fā)展。
這次“修訂草案”為適應(yīng)破產(chǎn)審判工作和管理人隊伍建設(shè)的需要，已經(jīng)用不少條文對實踐中的經(jīng)驗進行了總結(jié)。雖然相關(guān)規(guī)定還有討論余地，但是對管理人制度的關(guān)注，反映了草案起草者務(wù)實的工作作風。就目前而言，許多條文還不是最終的規(guī)定，還可以通過民主立法的方式更多地吸收大家的意見，將管理人的性質(zhì)、職責、工作程序，以及管理人的隊伍建設(shè)和對管理人的工作管理，用國家立法的規(guī)定下來，以便管理人隊伍能夠在破產(chǎn)審判工作中能夠發(fā)揮出更大的作用。
四是完善了重整制度與和解制度。在“修訂草案”中，這兩個制度所占的比重，特別是重整制度所占的比重比較大，雖然說相關(guān)規(guī)定還有不少有待進一步完善，但是用這么大的篇幅和力度，下這么大的氣力去修訂這些條文，說明“修訂草案”起草者在這個方面下了很大功夫。
五是規(guī)定了小型、微型企業(yè)破產(chǎn)程序的特別規(guī)定。我國的小型和微型企業(yè)所占比重很大，是我國小微經(jīng)濟的主力軍。如何保護我國小微企業(yè)的健康發(fā)展，是我國破產(chǎn)保護法律的重要任務(wù)�！靶抻啿莅浮边@次增設(shè)特別程序，對于及時了結(jié)民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系，挽救危困小微型企業(yè)，提高小微企業(yè)破產(chǎn)質(zhì)量和效率，作用很大。這個亮點需要特別關(guān)注。
六是規(guī)定了企業(yè)合并破產(chǎn)制度。這是在總結(jié)破產(chǎn)審判實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上作出的規(guī)定。2018年，最高人民法院召開了全國破產(chǎn)審判工作會議，會后通過了“最高人民法院全國破產(chǎn)審判工作會議紀要”。在“紀要”中，最高法院總結(jié)了多年來全國各地在合并破產(chǎn)中的經(jīng)驗。多年實踐證明，合并破產(chǎn)制度，包括實質(zhì)性合并和形式性合并的制度構(gòu)建，對于提高企業(yè)質(zhì)量和效率，挽救危困企業(yè)，都發(fā)揮了重要作用。這次“修訂草案”把全國審判工作會議紀要經(jīng)驗吸收進來，將其上升為法律規(guī)定，是很值得我們關(guān)注的。
七是規(guī)定了金融機構(gòu)破產(chǎn)。金融機構(gòu)是一個特別特殊的市場主體�！靶抻啿莅浮痹黾右�(guī)定金融機構(gòu)的破產(chǎn)程序，是推動金融機構(gòu)，特別是銀行業(yè)金融機構(gòu)市場化改革的重要舉措。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，金融業(yè)本質(zhì)上是商業(yè)性組織，其職責主要是為實體經(jīng)濟做好服務(wù)，幫助實體經(jīng)濟創(chuàng)造社會財富，并在做好服務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展自己，而不應(yīng)當尋求國家和法律的過度保護。因此，金融機構(gòu)應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，推進自身的市場化改革，適應(yīng)社會主義市場條件下實體經(jīng)濟的發(fā)展需要。如果金融機構(gòu)未按照市場化的要求發(fā)展自己，也有可能讓自己陷入破產(chǎn)困境。
在此情況下，如何保護實體經(jīng)濟，維護社會穩(wěn)定，是破產(chǎn)法律制度必須認真解決的問題。其主要方法和措施當然應(yīng)當堅持市場化、法治化、國際化的原則，而不能在市場化之外，享受國家的特別保護。因此，金融機構(gòu)的破產(chǎn)法治建設(shè)，應(yīng)當納入整個破產(chǎn)保護法治體系中去認真進行研究，設(shè)計出適應(yīng)金融機構(gòu)特點的破產(chǎn)保護法律制度。這一點我認為是十分重要的。
八是規(guī)定了跨國破產(chǎn)的司法合作。跨國破產(chǎn)司法合作這一塊是當前我國社會主義市場經(jīng)濟條件下需要特別關(guān)注的問題。我們不能只關(guān)心國內(nèi)市場主體的破產(chǎn)問題，還應(yīng)當關(guān)注跨境、跨國的破產(chǎn)問題。因為我國經(jīng)濟是與世界經(jīng)濟連接在一起的全球化經(jīng)濟，我們的許多企業(yè)不僅僅是國內(nèi)企業(yè)，他可能會出境、出國，在國外、境外成立相關(guān)聯(lián)的企業(yè)；與此同時，國外的企業(yè)也會進入我國境內(nèi)，成為中國登記注冊的企業(yè)。當我國國內(nèi)企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)現(xiàn)象，在財產(chǎn)關(guān)系上勢必與它們在國外的企業(yè)發(fā)生關(guān)系；與此同時，國外的企業(yè)在國外發(fā)生的破產(chǎn)，或者它們在我國國內(nèi)的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)，也必然與國外企業(yè)存在的財產(chǎn)上的關(guān)聯(lián)。
在此情況下，我國的破產(chǎn)保護法律制度，就應(yīng)當公平公正地處理中國企業(yè)與境外、國外企業(yè)的財產(chǎn)關(guān)系。這是一個不可回避的問題。因此，我國的破產(chǎn)法律制度一定要有國際視野，不能只關(guān)注國內(nèi)的破產(chǎn)保護，忽視境外、國外的破產(chǎn)保護問題。這一點，是由我國對外開放的基本國策，以及我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟緊密聯(lián)系的現(xiàn)實決定的。因此，對這一亮點，我們也要高度關(guān)注。
我認為這八個方面的亮點，是“修訂草案”的主要亮點。這些亮點，一定要擦亮，一定要精心打造。雖然目前這八個方面的亮點還不是盡善盡美，但是它對補齊社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的短板是非常有利的。
“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度的設(shè)計
我們應(yīng)當看到，“修訂草案”的八個亮點中，個人破產(chǎn)制度的設(shè)計是最大的亮點。對此，我想在這里對這一亮點談一談自己的看法。這次“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度是怎樣設(shè)計的呢？應(yīng)當怎樣認識這一設(shè)計呢？
首先，這次“修訂草案”主要通過以下方式規(guī)定個人破產(chǎn)制度。
一是“修訂草案”第二條增加了第三款規(guī)定，正式確定了個人破產(chǎn)制度。
該款規(guī)定：“企業(yè)法人已經(jīng)進入破產(chǎn)程序，該企業(yè)的自然人股東，因為企業(yè)債務(wù)承擔連帶責任而出現(xiàn)前兩款情形的（以下稱連帶個人債務(wù)人），可以依照本法規(guī)定清理債務(wù)�！�
這一款規(guī)定了企業(yè)法人的自然人股東可以適用個人破產(chǎn)制度。這實際上用國家立法的形式，宣布了我國個人破產(chǎn)制度的建立。新中國成立后，我國一直沒有建立破產(chǎn)制度。改革開放后的1986年，我國制定了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》，該法只適用于全民所有制企業(yè)，沒有建立個人破產(chǎn)制度。2006年修改《企業(yè)破產(chǎn)法》，該法適用于企業(yè)法人組織，非法人組織參照適用，個人破產(chǎn)制度依然沒有建立。
從世界范圍來看，近代以來西方國家的破產(chǎn)制度都是從個人破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。而我國卻走了一條與西方國家完全不同的道路，破產(chǎn)制度不是從個人破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上逐漸孕育發(fā)展起來的，而是由國家直接通過法律制度規(guī)定的。
長期以來，我國市場經(jīng)濟主體一直重視法人組織，對自然人及自然人性質(zhì)的非法人組織作為市場主體的重要作用一直未予充分重視，處理其破產(chǎn)現(xiàn)象的破產(chǎn)法律制度一直缺位。這對我國社會主義市場經(jīng)濟的影響，特別是就業(yè)、投資者投資積極性的影響是很大的。目前條文雖然只是一句話，范圍不大，但至少正式建立了個人破產(chǎn)制度，意義是十分重大的。
二是新增加了第十八條和第十九條兩個條文，建立了限制連帶責任個人債務(wù)人消費行為的制度。
第十八條第一款規(guī)定：“人民法院裁定受理連帶個人債務(wù)人破產(chǎn)申請的，應(yīng)當同時作出限制連帶個人債務(wù)人行為的決定，并將決定書送達連帶個人債務(wù)人。”
其第二款規(guī)定：“自人民法院作出限制連帶個人債務(wù)人行為的決定之日起至作出解除連帶個人債務(wù)人行為限制的決定之日止，連帶個人債務(wù)人不得有高消費及非生活或者工作必需的消費行為，確因生活或者工作需要并經(jīng)人民法院同意的除外�！�
第十九條規(guī)定：“自人民法院受理破產(chǎn)申請的裁定送達連帶個人債務(wù)人之日起，至破產(chǎn)程序終結(jié)或者監(jiān)督考察期屆滿之日止，連帶個人債務(wù)人應(yīng)當真實、準確、完整申報及披露本人及其家庭財產(chǎn)信息。”
這兩條規(guī)定建立的連帶個人債務(wù)人消費行為限制和債務(wù)人財產(chǎn)申報披露義務(wù)制度，是個人破產(chǎn)制度的重要內(nèi)容。這一制度的要求，就是如果要對陷入破產(chǎn)的個人債務(wù)人進行破產(chǎn)保護，在確定對其與債權(quán)人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系予以了結(jié)之前，要對債務(wù)人的消費行為進行限制，并要求其履行財產(chǎn)申報披露義務(wù)。這是對債權(quán)人利益進行維護的重要措施。
三是增加了九十八條規(guī)定，建立個人債務(wù)人重整制度。
第九十八條規(guī)定：“有未來可預(yù)期收入的連帶個人債務(wù)人，可以向人民法院申請重整，同時提交重整可行性報告或者重整計劃草案。重整計劃草案除應(yīng)當包括本法第一百一十五條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容以外，還應(yīng)當包括不可免除的債務(wù)的清償方案。重整計劃執(zhí)行期限不得超過五年。”
這條規(guī)定的內(nèi)容包括三個方面，第一是要提出重整申請；第二是要提出重整的可行性報告或者重整計劃；第三遵守“修訂草案”第一百一十五條關(guān)于重整計劃草案的七項內(nèi)容的規(guī)定，和不可免除債務(wù)的清償方案。這是個人破產(chǎn)重整制度的主要內(nèi)容，具有較強的可操作性。
四是增加了第一百七十四條，建立了個人債務(wù)豁免監(jiān)督考察制度。
第一百七十四條第一款規(guī)定：“符合本法規(guī)定的連帶個人債務(wù)人，應(yīng)當經(jīng)過五年內(nèi)的監(jiān)督考察。在監(jiān)督考察期內(nèi)，連帶個人債務(wù)人不得擔任上市公司、非上市公眾公司和金融機構(gòu)的董事、監(jiān)事和高級管理人員；連帶個人債務(wù)人應(yīng)當按月向管理人或者履行破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責的部門申報個人收入、支出和財產(chǎn)狀況等信息，并由管理人通報全體債權(quán)人。連帶個人債務(wù)人收入超出維持基本生活水平的部分，應(yīng)當用于清償債務(wù)�！�
其第二款規(guī)定：“監(jiān)督考察期結(jié)束后，連帶個人債務(wù)人可以向法院申請債務(wù)清理完畢，法院應(yīng)當依法作出裁定。”
這條規(guī)定是個人破產(chǎn)保護制度的核心內(nèi)容。對個人債務(wù)人監(jiān)督考察制度的主要內(nèi)容包括：監(jiān)督考察期限制度；在監(jiān)督考察期間的任職限制制度；財產(chǎn)申報制度和信息通報制度；個人債務(wù)的盡責清償制度；債務(wù)清償豁免申請制度；裁定批準債務(wù)清償豁免制度。
前述制度中，監(jiān)督考察期限到底多少年合適，是三年還是五年合適，我認為可以研究。五年以后，個人債務(wù)人向法院申請債務(wù)豁免時，法院審查什么，如何裁定？具體問題雖沒有規(guī)定，但基本方向還是已經(jīng)有了�！靶抻啿莅浮苯⒌膫�人債務(wù)豁免制度，是個人破產(chǎn)保護制度重要內(nèi)容，需要認真把握。
五是增加了第一百七十五條，建立了個人債務(wù)人不能不可免除的清償責任。
第一百七十五條規(guī)定：“連帶個人債務(wù)人因存在故意或者重大過失侵害他人人身權(quán)益、所欠消費者維持生活需要的商品或者服務(wù)、所欠勞動者報酬、因造成本企業(yè)損失等情形，應(yīng)當承擔的債務(wù)，其清償責任不可免除�！�
在建立個人破產(chǎn)制度時，誠實信用債務(wù)人的所有債務(wù)，是不是都可以按照第174條的規(guī)定豁免呢？不是！有些債務(wù)是不能豁免的，這就是第175條規(guī)定的不能豁免的債務(wù)。目前第175條列舉的不能豁免債務(wù)的事項，是否合適還可以討論。但的確應(yīng)當建立不可豁免債務(wù)的制度。
除本條列舉的事項外，還有一些內(nèi)容是否可以規(guī)定？比如，因贍養(yǎng)老人，撫養(yǎng)孩子等而形成的債務(wù)，具體來說，就是老人讓你出贍養(yǎng)費、孩子要你拿撫養(yǎng)費所形成的法定債權(quán)債務(wù)關(guān)系，應(yīng)當成為不能豁免的債務(wù)。我覺得這個問題應(yīng)當研究。建立個人破產(chǎn)制度有些個人債務(wù)是不能豁免的，具體來說主要是法律規(guī)定個人必須履行的法定義務(wù)，當然當事人完全喪失履行法定義務(wù)能力的除外。
六是增加了第一百七十六條對未清償債務(wù)不予免除的規(guī)定。
第一百七十六條第一款規(guī)定：“連帶個人債務(wù)人有下列情形之一的，未清償債務(wù)不予免除：（一）違反本法關(guān)于連帶個人債務(wù)人義務(wù)和行為限制的規(guī)定，情節(jié)嚴重的；（二）債務(wù)人的主要債務(wù)系因奢侈消費、揮霍財產(chǎn)、賭博或者其他違背公序良俗的行為導(dǎo)致的；（三）出現(xiàn)本法第二條的情形后，有隱匿、轉(zhuǎn)移、毀損財產(chǎn)或者隱匿、偽造、變造、銷毀涉及財產(chǎn)狀況的賬簿、文書及其他證據(jù)的行為，情節(jié)嚴重的；（四）對企業(yè)違法分配利潤、財務(wù)造假等行為負有責任，損害企業(yè)及企業(yè)債權(quán)人利益的；（五）其他不應(yīng)當免責的情形。”
其第二款規(guī)定：“債務(wù)清理完畢的裁定生效后，發(fā)現(xiàn)連帶個人債務(wù)人存在上述情形的，人民法院應(yīng)當予以撤銷�！�
這是個人破產(chǎn)制度極其重要的一條。按照第174條的規(guī)定，個人債務(wù)人履行該條規(guī)定的義務(wù)后，其剩余債務(wù)可以豁免。這條規(guī)定是針對誠實信用的個人債務(wù)的。但是，如果個人債務(wù)人不是誠實信用的債務(wù)人，出現(xiàn)上面第176條規(guī)定情形的，該債務(wù)人的剩余債務(wù)不能免除。這一條的核心就是防逃債，反逃債。如果發(fā)現(xiàn)有逃債行為，剩余債務(wù)就不可能豁免，即使已經(jīng)豁免的債務(wù)也要依法撤銷。所以，很多人擔心個人破產(chǎn)制度建立后會支持個人逃債，我認為這種擔心是不必要的。
剛好相反，個人破產(chǎn)保護制度的建立，不僅不會支持逃債，相反是防逃債、反逃債、制裁逃債的。逃債是不誠信人的不誠信行為，必須受到懲罰，其剩余債務(wù)不能豁免，如果其行為涉及刑事犯罪，還應(yīng)當承擔刑事法律責任�！靶抻啿莅浮钡�176條的規(guī)定，是個人破產(chǎn)保護制度的保障性條款，對于個人破產(chǎn)保護制度的實施具有重要意義。
以上是“修訂草案”涉及個人破產(chǎn)制度的主要內(nèi)容。除以上這六個方面七條法條以外，如果我們仔細閱讀，還有與企業(yè)法人破產(chǎn)制度共同適用的條款，那條款數(shù)量就多了，比如重整、和解制度中就有不少這樣的條款。但是涉及個人破產(chǎn)需要特別規(guī)定的條款，主要是這七條規(guī)定。
除了“修訂草案”對自然人個人的破產(chǎn)規(guī)定以外，“修訂草案”在第十一章還專門對小型微型企業(yè)破產(chǎn)做了特別規(guī)定，其條文從178條到183條，共六條。這六條規(guī)定沒有明確是法人組織還是非法人組織，我們就可以理解為既包括小型、微型企業(yè)中的法人組織，也包括非法人組織。既然涉及非法人組織，那就涉及到非法人組織出資人的無限責任，涉及到無限責任的股東。其破產(chǎn)制度的特點就與個人破產(chǎn)制度相同了。所以，我認為，第十一章的內(nèi)容也可以納入個人破產(chǎn)制度范圍。因為承擔無限連帶責任的股東，要對非法人組織的債務(wù)承擔連帶責任，它和個人破產(chǎn)制度就掛鉤了。
對“修訂草案”個人破產(chǎn)制度設(shè)計的認識
“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度的設(shè)計，應(yīng)該怎樣認識呢？我想談幾點看法，供大家參考。
首先，“修訂草案”第一次以國家立法形式將個人破產(chǎn)制度寫進破產(chǎn)法。這是我國建立完善的社會主義破產(chǎn)法律體系的一大突破，為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度邁出了關(guān)鍵性的一步。1986年，我國制定了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》。因當時只想解決全民所有制企業(yè)的破產(chǎn)問題，還沒有考慮建立社會主義市場經(jīng)濟，當然就不可能考慮建立個人破產(chǎn)制度的問題了。
2006年對《企業(yè)破產(chǎn)法》進行修改時，雖然已經(jīng)有大量個體工商戶和非法人組織（當時叫“其他組織”）存在，個人破產(chǎn)現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)，但因幾千年來傳統(tǒng)舊觀念的影響，對用個人破產(chǎn)法律制度解決個人破產(chǎn)問題的認識，還沉陷于個人債權(quán)債務(wù)關(guān)系狹小圈子的范圍內(nèi)，還沒有上升到對我國營商環(huán)境的改善，持續(xù)穩(wěn)定推動我國經(jīng)濟發(fā)展的高度，更沒有解決個人破產(chǎn)問題的緊迫感。
因此，許多同志認為建立豁免個人債務(wù)人債務(wù)的個人破產(chǎn)制度的條件和時機不成熟，想等條件和時機更成熟時再考慮制定。因此，當時對破產(chǎn)法進行修改時，就沒有考慮建立個人破產(chǎn)制度，法律名稱依然沿用《企業(yè)破產(chǎn)法》，適用范圍限于法人組織，非法人組織參照適用。用法律手段處理和解決個人破產(chǎn)問題被擱置。
這次破產(chǎn)法修改，正值黨的二十屆三中全會召開之后，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，探索建立個人破產(chǎn)制度被納入今后的改革任務(wù)。因為個人破產(chǎn)制度的建立，已經(jīng)關(guān)系到我國營商環(huán)境的改善，關(guān)系到我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新舊動能轉(zhuǎn)換，關(guān)系到小微經(jīng)濟對我國經(jīng)濟發(fā)展影響和推動。在此情況下，建立個人破產(chǎn)制度解決個人破產(chǎn)問題，已經(jīng)到了提到議事日程的時刻。為完成黨的二十屆三中全會確定的改革任務(wù)，“修訂草案”第一次通過把企業(yè)法人承擔連帶責任的自然人股東納入破產(chǎn)法破產(chǎn)保護的范圍，開始構(gòu)建我國的個人破產(chǎn)制度。
第二，修訂草案第一次規(guī)定了個人破產(chǎn)制度的基本內(nèi)容。基本內(nèi)容概括說就是：（1）草案的第二條增加了第三款規(guī)定個人破產(chǎn)制度的適用范圍，也就是適用于企業(yè)法人的自然人股東。雖然適用的范圍還比較小，但畢竟從無到有，有比沒有相比，還是歷史的一大進步。（2）規(guī)定了限制連帶個人債務(wù)人消費行為的制度。（3）規(guī)定了連帶債務(wù)人的重整制度。（4）規(guī)定了連帶債務(wù)人的監(jiān)督考察制度。（5）規(guī)定了連帶債務(wù)人不可免除的清償責任。（6）規(guī)定了連帶個人債務(wù)人剩余債務(wù)不能免除的制度。上述制度應(yīng)該是個人破產(chǎn)制度最重要的框架結(jié)構(gòu)性質(zhì)的內(nèi)容，這次寫進草案的確是一個了不起的進步。
第三，這次修訂草案規(guī)定了具有個人破產(chǎn)特征的小型、微型企業(yè)的破產(chǎn)特別程序。這對于解決大量非法人組織的破產(chǎn)問題提供了重要的法律依據(jù)。目前，我國民營企業(yè)一共有5800多萬個。按照2023年的統(tǒng)計，具有法人資格的民營企業(yè)達到3300多萬個，非法人組織有2500多萬個。有了小型、微型企業(yè)特別程序的規(guī)定，至少2500多萬個非法人組織可以適用個人破產(chǎn)法律制度的規(guī)定，這是一個很大的進步，對民營企業(yè)的發(fā)展有很大的促進作用。
修訂草案意義重大，它的成就要充分肯定，但我們也必須看到，“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度的設(shè)計還有一些問題，值得引起我們的高度關(guān)注。
第一，修訂草案對個人破產(chǎn)保護適用范圍過窄。由于對個人破產(chǎn)保護適用范圍過窄，可能難以實現(xiàn)立法目的。
�。�1）這次“修訂草案”對個人破產(chǎn)的范圍僅限于企業(yè)法人中承擔連帶責任的自然人股東，沒有包括股東的親屬。這個制度如果不包括股東的親屬，特別是近親屬，那么用法律手段免除自然人股東的清償責任，在實際操作中就可能出現(xiàn)問題。我們知道，目前在實踐中，公司對外經(jīng)營，特別是向銀行貸款、民間借貸或者其他民事商事活動中，對方當事人往往會在要求企業(yè)法人組織自己提供擔保外，還會要求企業(yè)的股東和股東的親屬，包括妻子、父母、子女等等做擔保。一旦公司不能履行合同責任，公司對債務(wù)人的有限責任就變成了公司股東和親屬的無限連帶責任。
這次“修訂草案”把股東的無限連帶責任通過個人破產(chǎn)制度予以了豁免，但是由于沒有豁免親屬尤其是近親屬的責任，那么這個股東的責任就相當于沒有免除。因為丈夫被豁免的清償責任，還得由妻子、父母、子女償還。這種“換湯不換藥”的做法，相當于把個人破產(chǎn)保護制度的建立“束之高閣”，成為好看不中用的東西。個人破產(chǎn)保護制度的建立，由于一放一收，客觀上幾乎相當于沒有建立。
（2）“修訂草案”對個人破產(chǎn)制度的保護沒有涉及企業(yè)高管及其親屬。在企業(yè)的擔保中，不僅要求股東和親屬擔保，還要求企業(yè)的高管和其親屬進行擔保。而這次對個人債務(wù)的豁免制度中，企業(yè)的高管及其親屬被排除在外。應(yīng)當看到，不少公司的高管本身就是由股東兼任，但確實有許多公司的高管確實不是股東，而是職業(yè)經(jīng)理人。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理人會越來越普遍。如果個人破產(chǎn)制度不保護職業(yè)經(jīng)理人，那將來一大批職業(yè)經(jīng)理人會因公司債務(wù)的牽連，而被關(guān)死在公司債務(wù)的牢籠中。這對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，不能不是極大的不幸。
�。�3）“修訂草案”沒有將個體工商戶納入破產(chǎn)保護的范圍。自然人是最古老、最原始的市場主體，法人組織作為市場主體是從自然人主體中逐漸發(fā)展而來的。但在我國，因為歷史的原因，自然人反而沒有成為破產(chǎn)法保護的對象，而它的晚輩——法人組織反而捷足先登，成了時代的寵兒。這對我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善來看，并不是一件幸運的事。大家可能已經(jīng)注意到，在我國1.9億個市場主體中，1.3億是以自然人為特征的個體工商戶。如果我國的破產(chǎn)法律不對這1.3億個體工商戶給予保護，這對我們國家經(jīng)濟的發(fā)展意味著什么？這個問題我會在下面的論述中提到。
第二，“修訂草案”在債務(wù)人財產(chǎn)中尤其對個人破產(chǎn)的債務(wù)人財產(chǎn)中沒有建立豁免財產(chǎn)制度。這對個人債務(wù)人的生存權(quán)和人格尊嚴的保護，出現(xiàn)了明顯的制度缺失�；砻庳敭a(chǎn)制度是個人破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)，它是“破產(chǎn)法”人民性性質(zhì)最重要的體現(xiàn)�！靶抻啿莅浮睕]有建立這一制度我認為是一大漏洞。個人破產(chǎn)制度為什么要有豁免財產(chǎn)？這是因為陷入破產(chǎn)困境的債務(wù)人自己的生存維持，他養(yǎng)育孩子、贍養(yǎng)老人、扶養(yǎng)配偶需要保留相應(yīng)家庭財產(chǎn)。
與此同時，他和他的家庭的生存和發(fā)展需要生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)經(jīng)營需要相應(yīng)的生產(chǎn)工具和相應(yīng)流動資金。這部分財產(chǎn)也不能作為破產(chǎn)財產(chǎn)用于對債權(quán)人的債務(wù)清償，這就是豁免財產(chǎn)。在個人破產(chǎn)制度中，這既是債務(wù)人和債務(wù)人家庭生存和發(fā)展的需要，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。最近，廈門經(jīng)濟特區(qū)通過了“個人破產(chǎn)保護條例”，在第五章債務(wù)人財產(chǎn)這一章中，第二節(jié)就建立了豁免財產(chǎn)制度，其中第55條規(guī)定：
“為保障債務(wù)人及其所撫養(yǎng)人、贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人的基本生活和權(quán)利，尊重債務(wù)人的人格尊嚴，為其生活以及發(fā)展提供最低限度保障，依照本條例保留其不用于清償債務(wù)的財產(chǎn)為豁免財產(chǎn)�；砻庳敭a(chǎn)范圍如下：（一）債務(wù)人及其所撫養(yǎng)人、贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所必需的生活、學習、醫(yī)療物品和相關(guān)費用；（二）債務(wù)人職業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)經(jīng)營必需的物品和合理費用；（三）對債務(wù)人具有特殊紀念意義的物品；（四）勛章以及其他表彰榮譽的物品；（五）出于陪伴等精神目的而豢養(yǎng)或者培育的寵物；（六）專屬于債務(wù)人的人身損害賠償金、社會保險金、傷殘撫恤金、扶助金以及最低生活保障金；（七）根據(jù)法律規(guī)定或者基于公序良俗不應(yīng)當用于清償債務(wù)的財產(chǎn)�！�
廈門經(jīng)濟特區(qū)建立的豁免財產(chǎn)制度，我認為在國家層面上的個人破產(chǎn)制度應(yīng)當吸收。這些豁免財產(chǎn)對于債務(wù)人及其家庭來講十分重要。豁免財產(chǎn)制度是個人破產(chǎn)制度的核心制度之一，是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，是我國法律制度“人民性”的重要體現(xiàn)。要在明確債務(wù)人財產(chǎn)的基礎(chǔ)上，建立不能用于清償債務(wù)的債務(wù)人豁免財產(chǎn)和能夠用于債務(wù)清償?shù)钠飘a(chǎn)財產(chǎn)制度。但是，“修訂草案”沒有建立這些制度，沒有把豁免財產(chǎn)與破產(chǎn)財產(chǎn)相區(qū)分，有些可惜。要建立個人破產(chǎn)制度，一定要有豁免財產(chǎn)，人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)要保護，這應(yīng)當是社會主義市場經(jīng)濟的應(yīng)有之意。
第三，“修訂草案”沒有明確建立適合個人債務(wù)人破產(chǎn)的和解制度。目前來講，個人破產(chǎn)和解的制度應(yīng)該說在我們國家已經(jīng)有了一定的社會實踐基礎(chǔ)。比如說，以浙江、江蘇為代表的各地方法院，通過幾年來的實踐，已經(jīng)建立了相對成熟的個人債務(wù)集中清理制度、類個人破產(chǎn)制度。還有全國各地除浙江、江蘇以外很多城市也在推行個人債務(wù)集中清理。這些制度，實際上已經(jīng)是破產(chǎn)保護和解制度了。經(jīng)過多年幾個省的實踐，這一經(jīng)驗已經(jīng)相對成熟，可以上升為法律制度了，但是目前的“修訂草案”在這方面反映還不夠充分。
以上三個方面的缺陷如果得到補充、完善，我認為“修訂草案”效果可能會更好些。其他一些比較細的修改意見，就不去談了，只說主要的、大的大問題。
對“修訂草案”的八點修改建議
剛才是講我對“修訂草案”的認識，現(xiàn)在具體講我對“修訂草案”如何進行修改的建議，供同志們參考，也供立法機關(guān)參考。如果你們覺得可以吸收，也可以你們的名義提供給立法機關(guān)供參考。應(yīng)當看到這次《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改，是黨的二十屆三中全會后，為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的一次重大立法活動。這次立法活動應(yīng)當為構(gòu)建我國破產(chǎn)保護法律體系作出努力，以便補齊作為市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度的這塊短板。為此，我提出以下八點建議：
第一，建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》修改時建立個人破產(chǎn)制度，進一步落實黨中央關(guān)于探索建立個人破產(chǎn)制度的改革任務(wù)。
為什么要提這個建議呢？我認為有以下幾點理由。
一是建立個人破產(chǎn)制度是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。黨的二十屆三中全會第二部分專門講構(gòu)建高水平市場經(jīng)濟體制，提到了三點：其一是要堅持“兩個毫不動搖”；其二是要構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場；其三是要完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度。在完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度中又提到四點：（1）完善產(chǎn)權(quán)保護制度；（2）完善市場準入制度；（3）完善企業(yè)破產(chǎn)制度，探索建立個人破產(chǎn)制度；（4）完善社會征信制度。完善破產(chǎn)制度就是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)制度，探索建立個人破產(chǎn)制度也是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)制度。
所以，按照黨中央的要求，個人破產(chǎn)制度不是要不要建立，而是探索怎樣建立，采取什么方法、走什么路徑建立。黨中央決定說得很明白，這次立法應(yīng)當把黨中央的決定落實下去，通過我們的立法落實黨中央關(guān)于探索建立個人破產(chǎn)制度的這項改革任務(wù)。這是我的基本觀點。
二是我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，需要通過建立個人破產(chǎn)制度推動發(fā)展和夯實小微經(jīng)濟，為我國經(jīng)濟現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。前面我已經(jīng)提到，我國現(xiàn)有1.9億個市場主體，其中國有企業(yè)58萬多個，外資企業(yè)57萬多個，加起來不到120萬個，我們的民營企業(yè)有5800萬個，3300萬個是法人主體，2500萬個是非法人主體。在“修訂草案”中，沒有保護個體工商戶的個人破產(chǎn)制度的地位，也就是說1.3億的市場主體不受破產(chǎn)法律的保護。這在現(xiàn)行市場經(jīng)濟國家是不多見的。
要知道一個國家的小微經(jīng)濟是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅是我們，包括西方國家小微經(jīng)濟都是基礎(chǔ)。現(xiàn)在為什么說消費不動，主要原因是小微經(jīng)濟的活力不夠。小微經(jīng)濟活了，就業(yè)問題才有可能大規(guī)模解決；就業(yè)問題解決了，老百姓才有消費能力，老百姓有了消費能力才能推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。記得20世紀80年代初，也就是改革開放初期，大量知青回城，農(nóng)村勞動力過剩，國有企業(yè)和集體企業(yè)難以解決就業(yè)問題。在此情況下，黨中央制定了改革開放的基本國策，開放了個體工商戶的口子，才改變了就業(yè)艱難的形勢，推動了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟才在發(fā)展中逐漸形成。
小微經(jīng)濟是非常重要的，但是目前我們的小微經(jīng)濟的發(fā)展，在法律制度方面，管理多于保護和幫助。我認為這是一個很值得注意的問題。我在不少場合曾說過一句話：在我們中國，如果沒有密如蛛網(wǎng)的小微經(jīng)濟的小流小溪，就沒有中國經(jīng)濟的大江大河。中國經(jīng)濟的大江大河是建立在小微企業(yè)小流小溪基礎(chǔ)之上的。
不能光看大企業(yè)，光看它們很宏大、很厲害的人工智能等東西。這些東西當然也很重要，但維持老百姓生存和發(fā)展的小微經(jīng)濟才是最重要的，這是民生基礎(chǔ)，也是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有民生基礎(chǔ)，就沒有國家的經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國的小微經(jīng)濟的主體就是自然人，以及以自然人為特征的非法人組織，如果我們的個人破產(chǎn)制度不對1.3億個體工商戶和2500萬家非法人組織進行保護，放任其自生自滅，并將這種自生自滅視為“規(guī)律”，那實際上是對中國經(jīng)濟發(fā)展的不負責任。
另外，從我國營商環(huán)境的改善看，有沒有個人破產(chǎn)保護法律制度，個人破產(chǎn)保護制度是否完善，是考量一個國家營商環(huán)境好不好的重要指標。目前，上海作為世界銀行考察中國營商環(huán)境的唯一城市，由于我國也包括上海在內(nèi)，還沒有真正的個人破產(chǎn)制度，我估計，其營商環(huán)境的得分不會很高。這對我國堅持社會主義市場經(jīng)濟的國際形象是不利的。這些就是我認為為什么需要建立個人破產(chǎn)保護制度的重要理由。
三是建立個人破產(chǎn)制度是防止企業(yè)法人有限責任制異化的一個必要保證。保護投資人投資積極性，鼓勵企業(yè)家，特別是職業(yè)經(jīng)理人大膽精明地開展經(jīng)營活動，是市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的有效措施。這次“修訂草案”只規(guī)定了企業(yè)法人的自然人股東可以搞債務(wù)清算和剩余債務(wù)豁免，人數(shù)太少。關(guān)于有限責任公司的異化這個問題，我前幾天發(fā)了文章，也在一些會議上講過。
從目前來講，按照我國“公司法”的規(guī)定，有限責任公司也好，股份有限公司也好，都對有限責任作出了規(guī)定。具體來說，股東以其認繳的出資為限對公司承擔有限責任，公司以股東認繳的出資和經(jīng)營所得的財產(chǎn)為限對債權(quán)人承擔責任。但是在實際操作過程中，銀行借貸、民間借貸和其他重要的民商事交易活動，都會要求債務(wù)人所在公司做擔保。除此之外，還要求該公司股東和股東親屬做擔保，高管和高管親屬做擔保。這樣公司在經(jīng)營活動中的有限責任，就變成了股東和股東親屬、高管和高管親屬的無限連帶責任，這樣我們的公司制度就被異化了，從有限責任變成無限責任了。
現(xiàn)在這種情況是一個普遍現(xiàn)象，怎樣解決呢？方法之一就是建立個人破產(chǎn)制度。沒有完善的個人破產(chǎn)制度，公司的異化現(xiàn)象就克服不了。當然個人破產(chǎn)制度只是解決公司異化現(xiàn)象的方法之一，不是唯一方法。還有其他哪些辦法解決公司異化現(xiàn)象，因不是我們今天的討論范圍，就不再細說。
四是建立個人破產(chǎn)制度有利于維護婚姻家庭的穩(wěn)定，有利于維護我國人口高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的落實。目前來講，“修訂草案”沒有婚姻家庭可以豁免財產(chǎn)的規(guī)定。個人陷入破產(chǎn)以后，如何保護債務(wù)人的婚姻家庭財產(chǎn)，現(xiàn)在沒有法律規(guī)定�；橐黾彝]有財產(chǎn)保障，債務(wù)人自身的生存維持，老人贍養(yǎng)、子女撫養(yǎng)、配偶扶養(yǎng)等等都沒有保障，婚姻家庭就有瓦解的可能。其實婚姻家庭制度維系的基礎(chǔ)是什么？就是夫妻財產(chǎn)制度。如果沒有相應(yīng)財產(chǎn)支撐，婚姻家庭還能維持嗎？馬克思曾經(jīng)指出，人類的生產(chǎn)分為兩大部類，一是物質(zhì)資料的生產(chǎn)，一是人口的生產(chǎn)。沒有這兩大生產(chǎn)，就沒有人類社會本身。同時，沒有高質(zhì)量的人口生產(chǎn)，也沒有物質(zhì)資料生產(chǎn)的發(fā)展。
在我國，人口的生產(chǎn)，主要是通過婚姻家庭實現(xiàn)的。我國經(jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè)，不能只抓物質(zhì)資料的生產(chǎn)，也要抓高質(zhì)量的人口生產(chǎn)。要抓高質(zhì)量的人口生產(chǎn)，必須穩(wěn)定婚姻家庭關(guān)系。要穩(wěn)定婚姻關(guān)系，就必須維護婚姻家庭財產(chǎn)的穩(wěn)定性。要維護婚姻家庭財產(chǎn)的穩(wěn)定，我覺得建立個人破產(chǎn)制度是必然的選項。個人破產(chǎn)保護制度，特別是債務(wù)人豁免財產(chǎn)制度，對于維護婚姻家庭的穩(wěn)定是極其重要的制度。目前，我國離婚率高企不下，假離婚現(xiàn)象頻出，與沒有個人破產(chǎn)保護制度是分不開的。可見，個人破產(chǎn)保護法律制度的建立與否，不僅涉及經(jīng)濟發(fā)展問題，還涉及社會治理問題。
五是采用國家立法方式探索個人破產(chǎn)制度的建立，是完成黨中央決定的改革任務(wù)的保障。黨中央要求我們探索建立個人破產(chǎn)制度，是要建立一種社會制度，那么這個制度的建立是不是可以不需要國家立法的方式，在法治軌道之外來進行呢？其實采用國家立法方式探索社會制度建立，在我國早已有成功的先例。最典型的事例，就是我們的《民法典》制定。1980年，我國曾推動《民法典》的編纂。但后來因為我們國家的經(jīng)濟形式到底是計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟，還是計劃經(jīng)濟為主、商品經(jīng)濟為主沒有確定，所以《民法典》編纂沒有繼續(xù)進行。
在這樣背景下，1984年黨中央通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》。這個決定的出臺要求我國要建立社會主義商品經(jīng)濟。為實現(xiàn)這一目標，國家在86年制定了《民法通則》。正是《民法通則》的通過，我國開啟了社會主義市場經(jīng)濟法律制度建設(shè)的探索。如果當時沒有《民法通則》這一國家立法，就不可能有后來的各種單行民事商事法律。正因為有了《民法通則》，到了1992年鄧小平同志南方講話以后，我們又開始探索制定公司法、票據(jù)法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責任法等一系列民商事法律。到2014年的時候，通過各種法律探索的社會主義市場經(jīng)濟制度基本成熟，按照黨中央的安排才開始編撰《民法典》，2020年5月28日正式通過《民法典》。
所以用國家立法方式探索社會制度的建立，即在我國法治建設(shè)的框架內(nèi)探索社會制度的建立，已經(jīng)是我們成功經(jīng)驗，這次探索建立個人破產(chǎn)制度也應(yīng)當如此。從目前法治建設(shè)的實踐看，沿海地區(qū)和全國不少地方，對于探索個人破產(chǎn)制度的建立有積極性，但因沒有國家層面的立法支撐，很多地方不知道怎么搞。雖然黨的二十屆三中全會決定出來一年多，但探索的步子并不大。按照三中全會“決定”的要求，包括個人破產(chǎn)制度在內(nèi)的改革任務(wù)，應(yīng)當在2029年完成。
但目前除深圳、廈門兩個經(jīng)濟特區(qū)外，全國其他地方還沒有正式開始探索個人破產(chǎn)制度的建立，改革的步子太小，不能適應(yīng)我國構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。鑒于落實黨的二十屆三中、四中全會精神時不我待，建議全國人大利用這次修改《企業(yè)破產(chǎn)法》的良機，采用《民法典》編纂的成功經(jīng)驗，探索個人破產(chǎn)制度的建立，為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，完善市場經(jīng)濟制度，打下堅實的基礎(chǔ)。
六是通過國家立法探索建立個人破產(chǎn)制度，一定要遵循循序漸進的原則。就目前來說，建立完整成熟的個人破產(chǎn)法律制度的規(guī)范體系是不現(xiàn)實的。這次探索建立個人破產(chǎn)法律保護制度，一定要堅持遵循循序漸進的原則。具體做法上可以在第二條的修改時，將“企業(yè)法人”修改為“債務(wù)人”，將個人債務(wù)人包括在“債務(wù)人”中，把“修訂草案”中個人債務(wù)涵蓋面放大，將1.3億個體工商戶放進去。而后再增加專門一章規(guī)定“自然人破產(chǎn)程序的特別規(guī)定”的內(nèi)容，將現(xiàn)在“修訂草案”中的七個條文放進去，再增加一些重要的框架性、原則性規(guī)定，用總共十幾個條文，把個人破產(chǎn)法律制度的框架搭建起來就夠了。
具體操作由最高人民法院商相關(guān)部門，通過司法解釋逐漸推進。通過若干年的努力，逐漸積累經(jīng)驗，待條件成熟時，再上升為成熟的法律制度。這一做法是過去幾十年來探索建立和完善社會主義市場經(jīng)濟制度的經(jīng)驗，完全可以繼續(xù)使用。
第二，建議修改《企業(yè)破產(chǎn)法》時，將名稱修改為《中華人民共和國破產(chǎn)保護法》。
為什么要將正在修改的《企業(yè)破產(chǎn)法》改為“破產(chǎn)保護法”呢？我想有以下幾點理由。
我國“破產(chǎn)法”的修改應(yīng)當堅持“以人民為中心”的性質(zhì)，要充分體現(xiàn)“破產(chǎn)法的人民性”的性質(zhì)，在堅持該法“人民性”的性質(zhì)基礎(chǔ)上，充分突出該法的保護性、救濟性和治理性的基本特征。
首先，在立法中，應(yīng)當將法律的理念從對破產(chǎn)事務(wù)的處理，建立在破產(chǎn)法律關(guān)系中各方當事人和相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護上來。我們必須充分認識到，債權(quán)人是人民群眾，債務(wù)人和相關(guān)利害關(guān)系人也是人民群眾，他們都是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)者。所以，破產(chǎn)法應(yīng)該對人民利益予以保護。
我記得在陜甘寧邊區(qū)的時候，習仲勛同志在他發(fā)表的《貫徹司法工作的正確方向》的講話中說過一句話：要一心一意老老實實把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的。這里面講的是端端地坐到老百姓的這一面，不是坐在人民群眾的某一部分人中間，全體人民群眾當然包括債權(quán)人、債務(wù)人、利害關(guān)系人，他們都是人民群眾。對他們合法權(quán)益的保護，是破產(chǎn)保護法律保護的重心。
現(xiàn)在我們的破產(chǎn)法律對相關(guān)破產(chǎn)事務(wù)的處理看得比較重，我認為也是對的。但是對這些事務(wù)的處理一定要落實到對人的權(quán)利的保護上。如果不是落到對人的權(quán)利上，在實踐中就可能出現(xiàn)對不能清償債務(wù)的債務(wù)人予以污名化、歧視性現(xiàn)象，我認為就不合適了。在市場經(jīng)濟條件下，破產(chǎn)現(xiàn)象是由經(jīng)濟規(guī)律導(dǎo)致的經(jīng)常性現(xiàn)象，導(dǎo)致陷入破產(chǎn)困境的原因很多，不能認為陷入破產(chǎn)困境的債務(wù)人都有“原罪”。依法處理破產(chǎn)事務(wù)時，對事的處理一定要落實到對人的權(quán)利保護上。
其次，從法律的理念上，破產(chǎn)與破產(chǎn)法律制度是兩個不同的概念。破產(chǎn)是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，其表現(xiàn)形式為資不抵債，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，無法了結(jié)與債權(quán)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。破產(chǎn)經(jīng)濟現(xiàn)象出現(xiàn)以后，才有了解決和處理破產(chǎn)現(xiàn)象的法律制度，即破產(chǎn)法律制度。破產(chǎn)法律制度是破產(chǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)后，國家為解決破產(chǎn)現(xiàn)象而制定的規(guī)范性制度，其目的是處理和了結(jié)原債權(quán)人與債務(wù)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系�，F(xiàn)在我們在“破產(chǎn)”后面不加“保護”二字，容易將該法理解為讓相關(guān)當事人陷入“破產(chǎn)”的方法，例如將《企業(yè)破產(chǎn)法》，理解為讓企業(yè)“破產(chǎn)的方法”，從而導(dǎo)致社會各界群眾對“破產(chǎn)法律制度”實施產(chǎn)生抵觸情緒。
再次，從中國傳統(tǒng)文化角度，中國人從來都將“破產(chǎn)”一詞視為不吉利的行為，唯恐沾之不吉。如果在破產(chǎn)制度加上“保護”一詞，我認為在理解上就可能成為當事人遇到了“破產(chǎn)”這種事情以后，會受到相應(yīng)法律的保護。這樣人民群眾對“破產(chǎn)法律制度”的接受就更加容易，這對推進破產(chǎn)法律的實施具有明顯積極的意義。
第三，建議進一步梳理明確我國破產(chǎn)保護的立法目的。
這次“修訂草案”第一條規(guī)定還有值得推敲的余地。該條規(guī)定：“規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，促進市場經(jīng)營主體優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，防范化解重大風險，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，制定本法。”
第一條規(guī)定是立法的目的和指導(dǎo)思想，是整個法律的綱。這里面我認為有幾點值得探討。
一是從法律關(guān)系上看，破產(chǎn)法不僅要保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，還要保護相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。具體來說，不僅要保護原債權(quán)債務(wù)關(guān)系中債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，還應(yīng)當在重整、和解中保護戰(zhàn)略投資人等市場主體新建立的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在這里對新債權(quán)債務(wù)關(guān)系的保護沒有說清楚，尤其是戰(zhàn)略投資人和相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護，沒有說清楚。這樣表述立法指導(dǎo)思想不全面。
二是在這一條表述的立法目的中，新加了“促進市場經(jīng)營主體優(yōu)勝劣汰”的表述。這一表述給人的印象是陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)或者市場主體都是劣質(zhì)的，都應(yīng)當淘汰。這種說法對不對呢？我認為絕對化了。陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)確有劣質(zhì)的，應(yīng)該淘汰。但不是所有陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)都是劣質(zhì)的，很可能相當多數(shù)的企業(yè)和市場主體不是劣質(zhì)的。
比如，因為特朗普打關(guān)稅戰(zhàn)，關(guān)稅率高達100%，我們的企業(yè)和市場主體因為這一非理智的高關(guān)稅，陷入破產(chǎn)困境概率大大增加。在此情況下，這些外貿(mào)企業(yè)是不是都是落后的、都應(yīng)該淘汰嗎？不一定，有的是，有的不是。還有因擔保而陷入破產(chǎn)的企業(yè)，相當多的是優(yōu)質(zhì)企業(yè)，就是因為他們的老板拿它去做了擔保，各方面都很優(yōu)秀的企業(yè)也陷入了破產(chǎn)，這些企業(yè)是不是就應(yīng)該淘汰呢？那不一定。
還有在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中，我們有些企業(yè)是相當優(yōu)秀的，但是產(chǎn)業(yè)鏈中有一環(huán)很重要的原材料是要通過貿(mào)易取得。如果產(chǎn)業(yè)鏈中的上游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)，可能導(dǎo)致下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)。下游的企業(yè)本來是為上游的企業(yè)提供市場的，他破產(chǎn)了，上游企業(yè)也可能陷入破產(chǎn)。這就是產(chǎn)業(yè)鏈中的破產(chǎn)，相關(guān)的企業(yè)是不是都是劣質(zhì)、應(yīng)該淘汰的呢？恐怕也不一定。
還有就是經(jīng)濟周期性的沖擊，導(dǎo)致不少企業(yè)營銷出現(xiàn)問題而陷入破產(chǎn)困境。這時，是不是所有陷入困境的企業(yè)都應(yīng)該淘汰呢？另外還有自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等原因，都可能會讓我們一些企業(yè)和市場主體陷入破產(chǎn)困境。例如，疫情期間，有多少企業(yè)陷入困境呢？是不是這些企業(yè)都要淘汰呢？我覺得也不一定。另外還有一些是不正當競爭，本來老老實實經(jīng)營，由于有些企業(yè)采用壟斷和不正當競爭的方式導(dǎo)致了他們陷入破產(chǎn)困境，但這些企業(yè)未見得不是優(yōu)質(zhì)企業(yè)。所以我就覺得我們的“破產(chǎn)法”采用優(yōu)勝劣汰說法，認為陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)都該淘汰，這個觀點絕對化了。我們不能把陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)和劣質(zhì)淘汰劃等號，要看具體情況，要分析具體原因。所以，把“優(yōu)勝劣汰”作為破產(chǎn)法律的指導(dǎo)思想我認為不妥。
同時，把“化解重大風險”作為立法目的，我覺得也是值得推敲的。重大風險當然要化解，但是要注意小微企業(yè)和自然人市場主體的風險，也要化解。其實用破產(chǎn)保護法律處理和了結(jié)當事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，本身就是在化解風險。不管它是大風險、小風險，都是在化解風險，不能因為自然人市場主體風險小，就不采用法律手段去化解。
往往大的風險是由小的風險逐漸積累而來的，注重利用破產(chǎn)法律制度化解不能履行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中的問題，化解小風險，是十分重要的，不可忽視的環(huán)節(jié)�；獾男★L險多了，大風險就沒了。只關(guān)注大風險，而不注重小微企業(yè)和個體工商戶的小問題，認為無所謂，讓它們自生自滅，我覺得是有點問題的。正如宋玉在“風賦”中所說的那樣，“風起于青萍之末”，不解決小風險，積累成大風險再去收拾，付出的成本就大了。
在“破產(chǎn)法”立法目的的表述上，長期以來僅表述為用破產(chǎn)制度實現(xiàn)市場出清，而對可以挽救的市場主體不做表述，我認為也是不恰當?shù)�，這次修法應(yīng)當予以改正。我覺得講市場“出清”，將陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)或者市場主體當成垃圾，用掃帚將其掃出市場，很冷漠，沒有人情味！陷入破產(chǎn)困境的企業(yè)也好，自然人主體也好，都是人民群眾，都是中國式現(xiàn)代化的建設(shè)者，干嗎使用這么絕情的詞語呢？我覺得我們的法律還是要有溫度，尤其對個人更要有溫度，要有幫助，有溫情。
正因為如此，我認為“修訂草案”第一條應(yīng)當作如下表述：“為規(guī)范市場經(jīng)營主體破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，依法保護債權(quán)人、債務(wù)人和相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益，以市場化為導(dǎo)向，推動危困市場主體拯救，實現(xiàn)市場主體退出，優(yōu)化市場資源配置，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，制定本法。”這是我的第三點建議，我們的整個破產(chǎn)立法應(yīng)當要體現(xiàn)“保護”的理念。
第四，建議建立庭外重組制度，以及庭外重組與破產(chǎn)審判相銜接的制度和工作機制。
為什么我們的破產(chǎn)法律制度要建立庭外重組制度呢？現(xiàn)在我們的破產(chǎn)案件都是人民法院受理。目前人民法院“案多人少”的矛盾現(xiàn)在極為突出，破產(chǎn)保護法律制度的實施全部交由人民法院承擔是不現(xiàn)實的。人民法院去年就達到4000多萬件案件，要想破產(chǎn)審判工作增加大量的審判人員、建立大量的審判機構(gòu)是不現(xiàn)實。因此，多元矛盾糾紛工作制度在破產(chǎn)法律的實施中也應(yīng)當建立。具體來說，在本法修改時，應(yīng)當建立庭外重組制度，以及庭外重組與庭內(nèi)破產(chǎn)審判工作相互銜接制度和工作機制。這一點我認為很重要。
在沿海一帶，江蘇、上海、廣東、浙江都在探索建立庭外重組制度，設(shè)立庭外重組中心，好多管理人和其他專業(yè)人員都在參與庭外重組活動。我認為這個制度應(yīng)當建立。破產(chǎn)制度在司法審判中是要強調(diào)公開性的，但是庭外重組制度可以把債權(quán)人和債務(wù)人集中起來，在專業(yè)人士的指導(dǎo)下，讓他們通過和解協(xié)議對生產(chǎn)要素進行重新整合，對債權(quán)債務(wù)進行重新處理。由于庭外重組過程不一定對外公開，允許當事人之間有一定私密性，不少陷入困境的企業(yè)和市場主體愿意選擇這一方式解決問題。
如果要建立庭外重組的方式，為了保證庭外重組的效率，按照誠信原則，需要建立庭外重組和司法審判的銜接的制度。這包括可以通過司法確認制度對一些庭外重組解決的問題，法院予以支持，保證和解協(xié)議的實施。這樣，庭外重組就可以解決大量的案件，包括一些還達不到破產(chǎn)程度的企業(yè)，只要陷入破產(chǎn)的趨勢在加強，到法院來立不了案，但是通過庭外重組就可以解決問題，這樣可以從根上減少破產(chǎn)案件。
我不知道江西在庭外重組制度的探索上步子邁得大不大。如果還沒有開始搞，回頭可以向上海、浙江、江蘇等地區(qū)去學習一下。只有把司法審判和庭外重組有機結(jié)合起來，建立一個完整的體制機制，我們的企業(yè)和市場主體的挽救就會更加及時、更加充分。目前，我們的“修訂草案”對庭外重組制度，以及庭外重組與庭內(nèi)破產(chǎn)審判工作相銜接的制度還沒有明確的規(guī)定，建議下一步可以作出規(guī)定，把我國完整的破產(chǎn)保護法治體系建立起來。
第五，建議建立強制執(zhí)行與破產(chǎn)審判相協(xié)調(diào)的制度和工作機制。
我認為，建立強制執(zhí)行制度與破產(chǎn)審判相協(xié)調(diào)的制度和工作機制，應(yīng)當是完善破產(chǎn)保護制度體系的有機組成部分。強制執(zhí)行制度和破產(chǎn)制度職能不同，一個是為債務(wù)人有能力履行法律義務(wù)而不履行的情況下，為強迫債務(wù)人履行法律義務(wù)設(shè)定的制度；另一個是為債務(wù)人不具有履行債務(wù)能力的情況下，為如何合法處理和了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系設(shè)定的制度。雖然這是兩種不同的制度，但兩者的關(guān)系非常密切，他們既相互聯(lián)系又相互支持，離開一方，另一方的制度功能發(fā)揮都會受到損害。
目前，由于破產(chǎn)保護法律制度的不完善，加之人們對破產(chǎn)法律制度認識的誤解，愿意利用破產(chǎn)法律制度處理和了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的市場主體相對較少。在實踐中，當債務(wù)人不能履行到期債務(wù)時，債權(quán)人更多的是通過訴訟取得執(zhí)行依據(jù)，而后申請強制執(zhí)行。進入強制執(zhí)行程序后，執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員，按照通常執(zhí)法程序，不對債務(wù)人的履行能力進行判斷。
具體來說，他們不判斷債務(wù)人是有能力履行而不愿意履行法律義務(wù)的當事人，還是真正沒有能力履行債務(wù)的當事人，也不對債務(wù)人是否已經(jīng)符合破產(chǎn)條件，應(yīng)當進入破產(chǎn)程序進行判斷。它們只根據(jù)持有執(zhí)行依據(jù)的當事人的請求，查明債務(wù)人的財產(chǎn)情況，然后通過財產(chǎn)處置方法，實現(xiàn)申請執(zhí)行人的執(zhí)行請求。
這樣做的結(jié)果，很可能讓本可以通過重整與和解可以救活的債務(wù)人企業(yè)，因財產(chǎn)的處置而走向死亡，企業(yè)員工因企業(yè)死亡而失業(yè)；也會讓輪后的債權(quán)人因起訴在后或者還未起訴，導(dǎo)致其債權(quán)實現(xiàn)落空，只能通過列入“終結(jié)本次執(zhí)行”的名單，進入毫無希望的等待；也會為爭奪搶先拿到執(zhí)行依據(jù)和搶先執(zhí)行機會，導(dǎo)致各種“尋租活動”此起彼伏。正因為如此，人們對司法產(chǎn)生了莫名的失望，“法院打法律白條”“執(zhí)行難”等各種社會反映出現(xiàn)了。
很顯然，在債務(wù)人已經(jīng)陷入破產(chǎn)困境的情況下，如果沒有破產(chǎn)保護法律制度，由強制執(zhí)行制度去處理破產(chǎn)問題，產(chǎn)生的后果必然是“執(zhí)行難”，必然會因“僧多粥少”而迫使一些債權(quán)人用不正手段去追求“尋租”競爭，必然會因追求個案執(zhí)行到位率，并因此讓可以重生的企業(yè)走向死亡。正是從這一點上，也就是從最佳社會效果取得的角度，強制執(zhí)行是離不開破產(chǎn)保護制度的。
相反，從目前我國司法的現(xiàn)狀看，破產(chǎn)保護審判工作的發(fā)展，也離不開強制執(zhí)行制度的實施。我們國家到現(xiàn)在為止，仍處在“強執(zhí)行、弱破產(chǎn)”的現(xiàn)狀中。比如，如果一個企業(yè)有1000萬的債務(wù)，但是凈資產(chǎn)只有300萬，已經(jīng)陷入破產(chǎn)困境。在此情況下，會出現(xiàn)什么情況呢？一些企業(yè)債權(quán)人就會以他和企業(yè)債務(wù)人訂立的合同為依據(jù)向法院提起訴訟，并在拿到生效裁判文書后，立即申請強制執(zhí)行。在此情況下，執(zhí)行機構(gòu)如果只是簡單執(zhí)行裁判文書，不看整個企業(yè)的財產(chǎn)狀況，就有可能導(dǎo)致陷入“用執(zhí)行手段解決破產(chǎn)問題”的泥潭。
所以，一定要建立強制執(zhí)行制度和破產(chǎn)制度之間的協(xié)調(diào)銜接制度。這應(yīng)當包括：“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)審查制度”“執(zhí)行與破產(chǎn)相銜接制度”，以及“執(zhí)行與破產(chǎn)相融合制度”等等，防止利用執(zhí)行手段解決破產(chǎn)問題的職能混淆現(xiàn)象的蔓延。在這里執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當承擔起把關(guān)職責。從這個意義上講，破產(chǎn)保護職能的發(fā)揮，離不開強制執(zhí)行機構(gòu)的支持。
因此，在這次《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改中，應(yīng)當建立強制執(zhí)行與破產(chǎn)保護制度之間的協(xié)調(diào)銜接制度和工作機制。這對于強制執(zhí)行職能和破產(chǎn)保護職能的發(fā)揮，既分工又合作是有好處的。立法中可以考慮在本法的總則中先做原則性規(guī)定，具體規(guī)定可以由最高法院通過司法解釋和相關(guān)細則來落實。
第六，建議建立重整與和解實施保障制度。
這里所說的重整、和解實施保障制度，是指在破產(chǎn)程序中通過重整、和解方式，能夠挽救的市場經(jīng)營主體，國家應(yīng)當建立相應(yīng)的救濟制度，促使重整計劃、和解協(xié)議能夠得到成功實現(xiàn)和履行。這些實施保障制度包括稅收減免制度、金融貸款制度、市場準入制度、征信恢復(fù)制度等等，以之助推可以挽救的市場經(jīng)營主體盡快恢復(fù)市場經(jīng)營能力。
建立重整、和解實施保障制度，是十分必要的。因為挽救危困企業(yè)和市場主體，是營造我國社會主義市場經(jīng)濟營商環(huán)境的需要，也是維護社會穩(wěn)定的需要。同時應(yīng)當看到，建立重整、和解實施保障制度，是國家相關(guān)機構(gòu)應(yīng)該承擔的政治任務(wù)，也是府院協(xié)調(diào)制度和工作機制的內(nèi)容。只有在“修訂草案”中寫明白，府院協(xié)調(diào)制度才有扎實的內(nèi)容。當然“修訂草案”在具體條文中還不可能寫得很細，目前可以粗一些，隨著實踐的深入，再寫得更細一些。
第七，建議在“修訂草案”中明確規(guī)定相關(guān)政府暢通生產(chǎn)要素的自由流動，支持重整、和解按照市場化要求優(yōu)化市場資源配置，挽救陷入破產(chǎn)困境的危困企業(yè)和市場主體。
在目前的破產(chǎn)審判工作中，破產(chǎn)案件的重整率比較低。重整成功率最高也就15%，85%是破產(chǎn)清算；有些地方破產(chǎn)清算高達95%，破產(chǎn)重整只有5%。為什么呢？因為在實踐中，我們的生產(chǎn)要素基本處于分散狀態(tài)，有錢的不懂管理，不掌握科學技術(shù)，不了解市場；掌握市場、有科學技術(shù)的又沒錢。與此同時，這些生產(chǎn)要素的開發(fā)、使用、流通等通常由政府進行行政化管理。正因為如此，黨的二十屆三中全會、四中全會在提出構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制時，為建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場，專門提出了要加大生產(chǎn)要素自由暢通的流動。
為挽救危困企業(yè)和市場主體的重整、和解工作，就需要這些生產(chǎn)要素自由暢通地流動，讓其按照市場化、法治化的要求流入被挽救的市場主體。目前為了落實這項改革任務(wù)，國務(wù)院已經(jīng)確定全國十個試點地區(qū)開展市場要素自由流動、高效配置試點工作。所以，我認為我們應(yīng)當借助這一東風，在黨委、政府的支持下，建立一大批能夠挽救危困企業(yè)的企業(yè)，讓它們按照市場化的要求參與危困企業(yè)和市場主體的重整、和解工作，把市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用落到實處。
第八，建議對管理人制度作進一步完善。
要搞好破產(chǎn)保護審判工作，我們必須依靠兩個大軍。一是法院的司法審判隊伍，二是管理人隊伍。從2006年的《企業(yè)破產(chǎn)法》修改后，債務(wù)人財產(chǎn)的管理就從法院職能中分離出來，交由社會的管理人進行管理。經(jīng)過近二十年，特別是近十年的努力，全國各地的管理隊伍已經(jīng)初具規(guī)模。但是管理人的職責、如何開展工作，如何進行管理，一直還沒有在法律中作出明確規(guī)定。這次“破產(chǎn)法”修改，應(yīng)當解決這一問題。具體來說，我認為要明確以下幾點：
一要明確管理人的法律地位。應(yīng)該看到，管理人應(yīng)當是行使法律賦予的管理債務(wù)人財產(chǎn)和破產(chǎn)事務(wù)的社會組織和個人。他們依法維護債權(quán)人、債務(wù)人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，其行使的權(quán)力，是法律賦予的公權(quán)力。在破產(chǎn)程序中，他應(yīng)當在人民法院指導(dǎo)下開展破產(chǎn)工作，并接受債權(quán)人、債務(wù)人和相關(guān)利害關(guān)系人的監(jiān)督。所以，我覺得管理人的這一法律地位應(yīng)當給予肯定。
二要明確管理人員的工作職責和工作程序。管理人應(yīng)當參與庭外重組活動，指導(dǎo)和推動債權(quán)人和債務(wù)人之間和解，處理和了結(jié)他們之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。管理人應(yīng)當在人民法院的指導(dǎo)下開展破產(chǎn)保護審判工作，管理債務(wù)人財產(chǎn)，推動破產(chǎn)保護審判程序的進行。應(yīng)當根據(jù)庭外重組和庭內(nèi)破產(chǎn)保護審判工作的需要，規(guī)范管理人的工作程序�！靶抻啿莅浮睉�(yīng)當對管理人的工作職責和工作程序作出原則性規(guī)定，具體規(guī)定由人民法院和管理人的管理機關(guān)制定。
三要建立由行政機關(guān)、人民法院和管理人協(xié)會共同管理的管理人管理模式。人民法院在破產(chǎn)程序中對管理人履行職責的行為進行管理；管理人協(xié)會作為管理人的自治組織對管理人進行管理，其方式可以參考律師協(xié)會或者其他協(xié)會的模式；專門行政機關(guān)對管理人協(xié)會的工作指導(dǎo)等等。我認為管理人協(xié)會應(yīng)該入法，有了法律上的規(guī)定，現(xiàn)在的管理人協(xié)會才有法律依據(jù)。
推進我國破產(chǎn)保護法治建設(shè)的六點意見
以上所講是關(guān)于“破產(chǎn)法”修改的問題。講得多一些，畢竟涉及未來我國破產(chǎn)保護法律體系如何建立的問題。但是，法律的制定畢竟有一個過程，在法律出臺前，我國破產(chǎn)保護法治建設(shè)應(yīng)當如何開展呢？今天我想利用這一機會談點看法。
第一，深圳經(jīng)濟特區(qū)、廈門經(jīng)濟特區(qū)應(yīng)當積極穩(wěn)健地推進。《深圳個人破產(chǎn)條例》已經(jīng)實施四年了，已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗。下一步是否可以膽子再大一點，步子再快一點，為全國個人破產(chǎn)保護制度再提供可資借鑒的經(jīng)驗�！稄B門特區(qū)個人破產(chǎn)保護條例》已經(jīng)通過，將于今年11月1日起正式實施�！稄B門個人破產(chǎn)保護條例》是在深圳經(jīng)驗的基礎(chǔ)上起草的，理當大膽實施，充分利用特區(qū)的有利條件，先行先試。深圳和廈門兩個特區(qū)，相互成為犄角之勢，相互學習，相互補充，共同進步。相信兩地在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，一定會做出更大的成績。
第二，浙江的個人債務(wù)集中清理、江蘇的類個人破產(chǎn)制度目前可以推廣實施。浙江、江蘇兩省的經(jīng)驗，是在現(xiàn)行法律的框架范圍內(nèi)作出的探索，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，在全國許多地方均可以借鑒并推廣，包括蘇州的“執(zhí)破融合”、徐州的“執(zhí)破一體”等等，都可以推廣。我不知道江西的南昌和上饒搞了沒有，我覺得你們完全可以借鑒浙江或者江蘇的經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)的具體情況，把探索搞起來。以后個人破產(chǎn)保護制度建立起來了，結(jié)合國家立法現(xiàn)行實施，搞起來也要快得多。
第三，加大“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)審查”，“執(zhí)破融合”“執(zhí)破一體”的探索，逐漸闖出一條“立、審、執(zhí)、破”的民商事司法工作制度和運行機制，徹底從制度上解決困擾民商事司法工作幾十年的“執(zhí)行難”。我們探索“執(zhí)行難”問題的解決已經(jīng)幾十年了，“執(zhí)行難”的根本原因我認為在制度上，不在司法工作人員的工作態(tài)度，不在國家執(zhí)行權(quán)力的配置上�！皥�(zhí)行難”，主要不是難在當事人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或者逃廢債務(wù)，這個只要加大打擊力度即可�！皥�(zhí)行難”主要就難在債務(wù)人沒有能力，這批人陷入破產(chǎn)困境，沒有執(zhí)行能力。在此情況下，讓執(zhí)行機構(gòu)承擔解決破產(chǎn)問題的責任，用執(zhí)行法律制度去解決破產(chǎn)問題，本身就是“文不對題”，怎么解決得了。
現(xiàn)在江蘇探索的“執(zhí)破融合”“執(zhí)破一體”就是要通過建立完善的破產(chǎn)制度，逐漸化解“執(zhí)行難”。解決“執(zhí)行難”問題，首先是要解決破產(chǎn)制度的完善問題，特別是個人破產(chǎn)保護制度的建立問題，通過完善的破產(chǎn)保護制度及時處理和了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這才是問題癥結(jié)所在。把執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行職能放在法院之外，還是放在法院之內(nèi)的爭論，沒有抓住問題的核心。沒有完善的破產(chǎn)保護制度與強制執(zhí)行制度相協(xié)調(diào)，執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行職能無論放在哪里，執(zhí)行都會難！這是我在法院工作幾十年的體會！
第四，繼續(xù)推動庭外重組與庭內(nèi)破產(chǎn)審判銜接制度和工作機制探索。通過這方面的制度探索，可以建立起成體系破產(chǎn)保護制度和工作機制，對構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，改善我國的營商環(huán)境，無疑會有極大的幫助。目前這方面的探索主要在長三角，珠三角等南方地區(qū)有積極行動，北方、西南、西北動作還不大，江西大不大還不太了解，不敢下結(jié)論。但是我覺得可以在這方面做探索。
第五，加大對逃廢債務(wù)違法犯罪的打擊力度，為破產(chǎn)保護法治的推進創(chuàng)造良好的環(huán)境。現(xiàn)在確實存在轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃廢債務(wù)現(xiàn)象，這雖不是由破產(chǎn)保護制度的建立和完善引起的，但打擊逃廢債務(wù)違法犯罪行為，對治理這一社會弊病還是有好處的。
第六，加大破產(chǎn)保護法律文化建設(shè)，用文化建設(shè)來推動破產(chǎn)保護制度建設(shè)。文化建設(shè)很重要，沒有文化建設(shè)，制度建設(shè)會有障礙。要用文化建設(shè)推動制度建設(shè)，然后用制度建設(shè)的完善，反過來推動破產(chǎn)法律文化建設(shè)進程。以上就是我講的六點意見。
以上是我個人的一些思考和看法。講得不對的地方請大家提出批評和指正。
謝謝大家！