“民主”兩字在古漢語(yǔ)中意指“民的主宰”。如《左傳·襄公三十一年》：“趙孟將死矣，其語(yǔ)偷，不似民主。”日本明治維新期間在介紹古希臘的“demokratia”時(shí)，賦予了漢字“民主”以“多數(shù)人統(tǒng)治”“人民的統(tǒng)治”等意義。后梁?jiǎn)⒊热藢⑷瘴闹械摹懊裰鳌焙x介紹到中國(guó)，現(xiàn)代語(yǔ)義上的“民主”概念逐以形成。
中國(guó)共產(chǎn)黨自從走上歷史舞臺(tái)，就把為人民“爭(zhēng)民主”放到民主革命的首要位置。從第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的罷工工人代表大會(huì)和農(nóng)民協(xié)會(huì)到第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)兵代表蘇維埃，從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的邊區(qū)參議會(huì)到解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期和建國(guó)初期各地普遍召開(kāi)的各界人民代表會(huì)議，都是中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)人民民主而進(jìn)行的探索和創(chuàng)造。1945年7月，民主人士黃炎培在延安和毛澤東同志有過(guò)一段著名的“窯洞對(duì)”，講到歷史上的周期率，“其興也勃焉，其亡也忽焉”。針對(duì)如何克服“人亡政息，政怠宦成”的歷史周期率問(wèn)題，毛澤東同志說(shuō)，我們已經(jīng)找到了一條新路，這就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。
建國(guó)前夕，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體核心毛澤東同志對(duì)于新中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取什么樣的民主形式來(lái)實(shí)現(xiàn)人民民主，基于馬克思主義國(guó)家理論和學(xué)說(shuō)，結(jié)合中國(guó)民主革命時(shí)期革命根據(jù)地政權(quán)的人民民主實(shí)踐，提出了以人民代表大會(huì)制度和民主集中制作為新中國(guó)的人民民主形式。早在1940年1月，毛澤東同志在《新民主主義論》中就明確提出，中國(guó)“可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府”。1945年4月，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中進(jìn)一步指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。”1949年6月，毛澤東同志發(fā)表《論人民民主專(zhuān)政》一文，指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí)（經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政�！薄豆餐V領(lǐng)》采納中國(guó)共產(chǎn)黨的主張，確定人民民主專(zhuān)政為新中國(guó)國(guó)體，人民代表大會(huì)制度為新中國(guó)政體。
1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。這是新中國(guó)第一部憲法。1954年《憲法》第2條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。至此，旨在實(shí)現(xiàn)人民民主價(jià)值目標(biāo)的人民代表大會(huì)制度正式建立起來(lái)。2024年是1954年憲法誕生70周年，也是作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度正式建立70周年。70年來(lái)，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是人民行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的制度載體。盡管1954年憲法經(jīng)過(guò)了1975年、1978年和1982年三次全面修改，但是，作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的基本原則和制度框架并沒(méi)有改變，只是適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐的要求對(duì)一些具體的民主形式和民主機(jī)制程序作了進(jìn)一步完善，其中，“全過(guò)程人民民主”概念的提出，極大地豐富了人民民主的理念，在制度上為完善人民代表大會(huì)制度提供了創(chuàng)新性實(shí)踐思路。
“全過(guò)程人民民主”思想最早來(lái)源于“全過(guò)程民主”這一政治理念�！叭^(guò)程民主”理念是習(xí)近平總書(shū)記2019年11月2日在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察社區(qū)治理和服務(wù)情況時(shí)首次提出的，主要的政策要求是提倡在基層治理的不同環(huán)節(jié)都要貫徹民主的要求，要以人民為中心，通過(guò)加大基層治理過(guò)程中公民參與的力度，保證人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話（以下簡(jiǎn)稱“七一”重要講話）中強(qiáng)調(diào)指出，要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”。顯而易見(jiàn)，習(xí)近平總書(shū)記“七一”重要講話把發(fā)展全過(guò)程人民民主視為當(dāng)前和今后一段時(shí)間中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)提出的要使“民主制度化、法律化”的政治主張，黨的十六大報(bào)告指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。因此，在發(fā)展全過(guò)程人民民主的過(guò)程中，首要任務(wù)就是要在法治軌道上有序推進(jìn)全過(guò)程人民民主。在2021年10月13-14日舉行的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記在重要講話中首次全面和系統(tǒng)地闡述了全過(guò)程人民民主的價(jià)值內(nèi)涵、制度要求和具體工作措施。他指出，我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。我們要繼續(xù)推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全過(guò)程民主和發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要論述，是對(duì)社會(huì)主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。全過(guò)程人民民主是人民民主的最新形態(tài)，也是健全和發(fā)展作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的重要原則和指導(dǎo)思想。全過(guò)程是人民民主新時(shí)代新征程上實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的最新民主理念，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要理論內(nèi)涵。全過(guò)程人民民主理念必須要與人民代表大會(huì)制度的制度體系有機(jī)結(jié)合才能充分發(fā)揮自身所蘊(yùn)藏的民主價(jià)值的制度創(chuàng)造力和民主實(shí)踐的推動(dòng)力。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，發(fā)展全過(guò)程人民民主，關(guān)鍵是要從理論上歸納和總結(jié)全過(guò)程人民民主在制度建構(gòu)和制度實(shí)踐中的重要特征，從而確保全過(guò)程人民民主真正能夠?qū)χ袊?guó)式現(xiàn)代化起到保駕護(hù)航的基礎(chǔ)性理論保障和實(shí)踐指引的作用。
一、全過(guò)程人民民主是人民民主的新形態(tài)
“全過(guò)程人民民主”概念從語(yǔ)言學(xué)上看，只是在“人民民主”前面加上修飾詞“全過(guò)程”。因此，從形式邏輯來(lái)看，“全過(guò)程人民民主”描述的是“人民民主”的制度特征，而不是非人民民主的制度特性�！叭^(guò)程”是人民民主的內(nèi)在特性，而不是外在賦予的特征。之所以“全過(guò)程人民民主”概念直到習(xí)近平總書(shū)記在2021年7月1日“七一”重要講話中才提出，是因?yàn)樵谥袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民追求人民民主、實(shí)踐人民民主的過(guò)程中，必須要按照民主本身的存在和發(fā)展的規(guī)律，不斷地通過(guò)民主實(shí)踐來(lái)揭示人民民主所具有“全過(guò)程”特性。如果人民民主本身不具有“全過(guò)程”特性，那么，縱使采取任何方式也很難實(shí)現(xiàn)民主的“全過(guò)程”特征。習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒(méi)有投票權(quán)，更要看人民有沒(méi)有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過(guò)程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少。目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家都聲稱本國(guó)的民主形式是最好的民主形式，然而，不容置疑的是，在很多西方國(guó)家，往往是資產(chǎn)階級(jí)的議員們?cè)诋?dāng)選之前拼命向選民承諾當(dāng)選后會(huì)為選民干什么，一旦當(dāng)選在下次選舉之前，資產(chǎn)階級(jí)的議員們就會(huì)把選民利益拋在腦后，就會(huì)脫離選民，只在議會(huì)中夸夸其談，至多是照顧一下“羅比分子”（Lobbists）的利益，選民們對(duì)他們選出的議員脫離選民這種狀況也是無(wú)能為力，只能把希望寄托在下次選舉上。法國(guó)埃庫(kù)斯·馬賽第三大學(xué)路易·法布奧羅教授在《從民主主義到法治國(guó)家》一文中分析得特別透徹。法布奧羅教授指出：過(guò)去人們習(xí)慣把對(duì)選舉中獲勝的勝利者的控制視為反民主的，而現(xiàn)在人們則希望對(duì)選舉出的統(tǒng)治者要加以控制，防止他們違背選民委托。由此可見(jiàn)，在資產(chǎn)階級(jí)奉為神明的資本主義選舉制度下，人民并非始終“在場(chǎng)”，更多的時(shí)候被架空，因此，從資產(chǎn)階級(jí)民主的本質(zhì)特征來(lái)看，并不具有“全過(guò)程”民主的特性。
我國(guó)的社會(huì)主義民主的主體是人民，人民民主的政權(quán)特性決定了人民必須在國(guó)家政治和社會(huì)生活的所有領(lǐng)域和各個(gè)方面始終“在場(chǎng)”，重大事項(xiàng)人民不能缺席。這是由中國(guó)特色社會(huì)主義民主的人民性決定的。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)指出：江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國(guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒(méi)有任何自己特殊的利益，從來(lái)不代表任何利益集團(tuán)、任何權(quán)勢(shì)團(tuán)體、任何特權(quán)階層的利益。
正因?yàn)槲覀兊恼䴔?quán)性質(zhì)是以人民為中心，所以，人民行使權(quán)力的方式既包括通過(guò)人民選舉人大代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)依法代表人民行使國(guó)家權(quán)力，也包括每一個(gè)公民個(gè)體依據(jù)憲法和法律規(guī)定可以通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。在我國(guó)社會(huì)主義民主政治體制下，人民可以通過(guò)法定途徑全流程、全方位地參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利。任何組織、任何個(gè)人都不得把自己凌駕于人民之上，這是社會(huì)主義民主政治的基本特征，也是人民民主的內(nèi)在的價(jià)值要求。所以說(shuō)，全過(guò)程人民民主是人民民主本身具有的民主特征，不是外在強(qiáng)加的，但“全過(guò)程人民民主”概念在形式上出現(xiàn)較晚只是由于人民民主的“全過(guò)程”民主特性的體現(xiàn)必須要滿足制度上的各種條件，一旦條件成熟，人民民主就能夠“全過(guò)程”地展現(xiàn)出來(lái)，充分地體現(xiàn)人民民主的廣泛性、真實(shí)性和有效性。所以說(shuō)，“全過(guò)程人民民主”這個(gè)概念的出現(xiàn)不是偶然的，是必然的，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治不斷進(jìn)步和完善的產(chǎn)物，是人民民主自身的民主偉力的集中性爆發(fā)�！叭^(guò)程人民民主”作為人民民主的進(jìn)行時(shí)，與中華民族偉大復(fù)興事業(yè)相適應(yīng)，與中國(guó)式現(xiàn)代化相呼應(yīng)，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流。全過(guò)程人民民主體現(xiàn)了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)特色社會(huì)主義民主事業(yè)的欣欣向榮和不斷進(jìn)步，是中國(guó)式民主的自信來(lái)源。我們完全有理由堅(jiān)定不移地高舉“全過(guò)程人民民主”的旗幟，滿懷信心地推進(jìn)人民民主實(shí)踐形式的不斷豐富和創(chuàng)新。
二、人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主的制度載體
民主從古希臘城邦國(guó)家開(kāi)始就意味著人民的統(tǒng)治。但人民畢竟是一個(gè)抽象的政治概念，事實(shí)上，在治國(guó)理政的過(guò)程中，不可能每個(gè)人都參與所有重大事項(xiàng)的決策和執(zhí)行。人民參與國(guó)家治理和社會(huì)治理活動(dòng)必須要通過(guò)選舉人民代表組成人民代表機(jī)構(gòu)或者是議會(huì)來(lái)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，這樣才能確保人民行使國(guó)家權(quán)力的有效性。所以，“代議制”成為現(xiàn)代民主政治的主要內(nèi)涵。但是，“代議制”不能與人民民主簡(jiǎn)單地劃等號(hào)，特別是我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，雖然也采取了人民選舉人大代表組成各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的形式來(lái)代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，但我國(guó)的人民代表大會(huì)制度具有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出資產(chǎn)階級(jí)代議制的制度功能。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度脫胎于巴黎公社的“議行合一”的民主政治實(shí)踐，不實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)代議制下所采取的三權(quán)分立模式，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，主要有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。各級(jí)人大與政府、監(jiān)委、法院和檢察院不是平行的權(quán)力關(guān)系，更不能形成權(quán)力制約關(guān)系，而是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。所以，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的制度設(shè)計(jì)是建立在以人民為中心的人民民主價(jià)值理念基礎(chǔ)上的，我國(guó)的國(guó)體性質(zhì)是共和國(guó)，是通過(guò)人民代表大會(huì)制度真正把最高國(guó)家權(quán)力掌握在人民手上。早在1948年9月，在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東同志進(jìn)一步闡述了建立各級(jí)人民代表大會(huì)的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)新中國(guó)既不采用資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和立法、行政、司法三權(quán)鼎立等，也不照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式，而應(yīng)該實(shí)行基于民主集中制的人民代表大會(huì)制度，由人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。所以說(shuō)，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度雖然具有代議制的性質(zhì)，但在具體制度目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)上與資本主義國(guó)家以三權(quán)鼎立為基礎(chǔ)的代議制有著本質(zhì)的不同。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)的人民代表大會(huì)制度才成為最有效地實(shí)現(xiàn)人民民主的根本政治制度。
劉少奇同志1954年9月15日在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出：人民代表大會(huì)制度所以能夠成為我國(guó)的適宜的政治制度，就是因?yàn)樗軌虮憷嗣裥惺棺约旱臋?quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。顯然，如果沒(méi)有一種適宜的政治制度使人民群眾能夠發(fā)揮管理國(guó)家的能力，那么，人民群眾就不能很好地動(dòng)員和組織起來(lái)建設(shè)社會(huì)主義。習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上的講話中明確地闡述了人民代表大會(huì)制度在實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主中的重要制度功能，他強(qiáng)調(diào)指出：人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。必須堅(jiān)持用制度體系保障人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過(guò)程人民民主。2024年9月14日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)70周年大會(huì)上的講話中對(duì)人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的制度載體在保障全過(guò)程人民民主有效實(shí)現(xiàn)中的制度功能作了全面和系統(tǒng)地科學(xué)論述。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：70年前，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度這一國(guó)家根本政治制度正式建立。人民代表大會(huì)制度的建立，意味著中國(guó)政治從根本上實(shí)現(xiàn)了由少數(shù)人掌握政權(quán)、絕大多數(shù)人受壓迫被剝削到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的偉大跨越，這在幾千年歷史上是從未有過(guò)的，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)政治制度的偉大變革。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民艱辛探索長(zhǎng)期奮斗的成果，是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)起來(lái)的全新政治制度，是人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng)造。從新民主主義革命時(shí)期探索并提出人民代表大會(huì)制度的基本構(gòu)想，到社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期建立并實(shí)行人民代表大會(huì)制度，到改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期不斷鞏固和完善人民代表大會(huì)制度，到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代推動(dòng)人民代表大會(huì)制度更加成熟、更加定型，人民代表大會(huì)制度走過(guò)了不平凡的歷程，已經(jīng)牢牢扎根中國(guó)大地，深深融入中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐。
因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治體制下，脫離了作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度來(lái)空洞地談?wù)搶?shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的制度路徑是徒勞和有害的，只有把人民代表大會(huì)制度作為全過(guò)程人民民主的制度載體，在不斷完善人民代表大會(huì)制度的制度內(nèi)涵和形式的制度創(chuàng)新實(shí)踐中，才能找到人民民主的“全過(guò)程”賴以存在的制度落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主也必須從分析和總結(jié)我國(guó)人民代表大會(huì)制度本身存在的非“全過(guò)程”表達(dá)人民民主的制度瑕疵和程序機(jī)制缺陷入手，只有把“全過(guò)程”的價(jià)值要求滲透到人民代表大會(huì)制度的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面和每一個(gè)角落，從時(shí)間、空間等人民民主生存的時(shí)空條件上探索可以展現(xiàn)“全過(guò)程”價(jià)值的制度連接點(diǎn)，才能通過(guò)進(jìn)一步健全和完善人民代表大會(huì)制度，來(lái)充分和有效地展現(xiàn)人民民主所蘊(yùn)涵的“全過(guò)程”價(jià)值內(nèi)涵，才能以人民為中心，讓人民始終出現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度的每一個(gè)層次、每一個(gè)環(huán)節(jié)，確保國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，確保人民在國(guó)家治理和社會(huì)治理領(lǐng)域的始終“在場(chǎng)”。
三、全過(guò)程人民民主制度化的六個(gè)重要特征
全過(guò)程人民民主作為人民民主的最新形態(tài)，其制度化主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)方面，具體說(shuō)，就是要以人民為中心，讓人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行真正處于人民的掌控之中，不僅僅有人民的參與，更要有人民的監(jiān)督，還要有人民在重大事項(xiàng)決策中的始終“在場(chǎng)”。全過(guò)程人民民主制度化的要求表現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度的體制機(jī)制制度完善上，就是要將人民代表大會(huì)制度全面和有效地納入法治軌道，要確保在法治軌道上有序推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的健全和完善，要確保各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使法定職權(quán)、履行人民的委托，要建立更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和有效的機(jī)制程序來(lái)保證人大對(duì)“一府一委兩院”實(shí)施憲法和法律規(guī)定的職權(quán)職責(zé)的監(jiān)督，特別是要努力形成“法治人大”的治理理念，通過(guò)“法治人大”推動(dòng)“法治政府”“法治監(jiān)委”“法治法院”“法治檢察院”的形成，最終通過(guò)各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的法治化來(lái)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的整體目標(biāo)。因此，“全過(guò)程人民民主”制度化具有宏觀和微觀兩個(gè)層次的制度創(chuàng)新意義，歸納起來(lái)有六個(gè)方面的重要制度特征。
（一）“法治人大”可以確保各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，接受人民監(jiān)督
人民民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，而人民當(dāng)家作主盡管有直接和間接之分，但是，從終極意義上來(lái)看，能夠通過(guò)直接民主來(lái)解決問(wèn)題的，要盡量少用間接民主方式來(lái)代替。最大限度地發(fā)揮人民群眾本身參政議政的主動(dòng)性和積極性，這是全過(guò)程人民民主的基本價(jià)值要求。因此，從體制機(jī)制制度上來(lái)看，對(duì)于人民通過(guò)選舉人大代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)也要實(shí)行有效的人民監(jiān)督，這種監(jiān)督必須是自上而下或者是通過(guò)國(guó)家憲法和法律的明確限制才能有效完成。在我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度下，如果人大行使權(quán)力不受約束，實(shí)際上就使得各級(jí)人大具有了超越人民之上的國(guó)家權(quán)力，這樣的制度設(shè)計(jì)在本質(zhì)上是與人民民主的要求不一致的，因此，突出強(qiáng)調(diào)全過(guò)程人民民主的制度特征，關(guān)鍵就是要提倡“法治人大”的價(jià)值理念。在“法治人大”理念下，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也要服從人民的意志，不得享有不受限制的國(guó)家權(quán)力。畢竟人民通過(guò)選舉人大代表組成代表機(jī)關(guān)只是人民民主的一種形式，而不是人民民主的全部?jī)?nèi)涵。要確�！叭^(guò)程人民民主”制度化，就必須對(duì)各級(jí)人大提出“法治人大”的價(jià)值要求�！胺ㄖ稳舜蟆敝械摹胺ㄖ巍笔峭ㄟ^(guò)人民參與制定的國(guó)家憲法和法律來(lái)限制具體的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)任意行使權(quán)力，這充分體現(xiàn)了以人民為中心是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本原則，各級(jí)人大的工作要以符合人民意愿、滿足人民愿望和需求作為風(fēng)向標(biāo)。因此，“法治人大”從宏觀上確保了全過(guò)程人民民主制度化，保證了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民原則的有效實(shí)施。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》突出強(qiáng)調(diào)了“人民當(dāng)家作主制度”在實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主中的重要地位和作用。“人民當(dāng)家作主制度”大于但不限于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容。根據(jù)人民當(dāng)家作主的“全過(guò)程人民民主”的要求，各級(jí)人大作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須要受到人民的監(jiān)督，而人民的意志通過(guò)國(guó)家憲法和法律表達(dá)出來(lái)，對(duì)于人民代表機(jī)關(guān)有著當(dāng)然的約束力，并且通過(guò)人大對(duì)“一府一委兩院”實(shí)施憲法和法律職責(zé)活動(dòng)的監(jiān)督，保證國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行始終和全方位地受到人民的有效監(jiān)督，體現(xiàn)人民民主的“全面性”“整體性”。二十屆三中全會(huì)《決定》具體規(guī)定到：加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度建設(shè)。堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度。健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，完善監(jiān)督法及其實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督。健全人大議事規(guī)則和論證、評(píng)估、評(píng)議、聽(tīng)證制度。豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式。健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織聯(lián)系服務(wù)群眾的橋梁紐帶作用�？梢�(jiàn)，人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主的制度載體，是保證人民當(dāng)家作主的重要制度渠道，但人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利還需要各種不同形式的民主機(jī)制程序來(lái)加以補(bǔ)充，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人大實(shí)施憲法和法律職責(zé)的監(jiān)督也是全過(guò)程人民民主實(shí)踐的應(yīng)有內(nèi)涵。
（二）“政治協(xié)商”能夠保證人民對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)治理有充分協(xié)商的民主權(quán)利
人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，也是人民民主有效運(yùn)行的制度載體。但我國(guó)的社會(huì)主義民主制度是建立在以人民為中心的民主原則基礎(chǔ)上的，人民除了通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)行使國(guó)家權(quán)力之外，人民還可以通過(guò)其他政治組織形式，包括人民政協(xié)等機(jī)構(gòu)來(lái)行使政治協(xié)商和民主監(jiān)督的權(quán)利。因此，“全過(guò)程人民民主”制度化就不能僅僅局限于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)部完善，還需要開(kāi)拓人民參與國(guó)家治理和社會(huì)治理的制度渠道，其中，通過(guò)人民政協(xié)來(lái)進(jìn)行的政治協(xié)商、政治監(jiān)督也是體現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”的重要制度形式�！皡f(xié)商”是一種最簡(jiǎn)便和有效的民主形式，協(xié)商可以滲透到國(guó)家治理和社會(huì)治理的所有領(lǐng)域和各個(gè)方面，是體現(xiàn)人民民主“全過(guò)程”特征的最好的制度機(jī)制。要發(fā)展全過(guò)程人民民主，就必須在堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的過(guò)程中，不斷地發(fā)展協(xié)商民主形式，讓人民有更多更好的機(jī)會(huì)來(lái)參與國(guó)家治理和社會(huì)治理，讓人民的身影無(wú)處不在。
黨的二十屆三中全會(huì)高度重視協(xié)商民主在實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主中的重要地位和作用，強(qiáng)調(diào)指出要健全協(xié)商民主機(jī)制。發(fā)揮人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，健全深度協(xié)商互動(dòng)、意見(jiàn)充分表達(dá)、廣泛凝聚共識(shí)的機(jī)制，加強(qiáng)人民政協(xié)反映社情民意、聯(lián)系群眾、服務(wù)人民機(jī)制建設(shè)。完善人民政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制。關(guān)于協(xié)商民主的形式和渠道，二十屆三中全會(huì)《決定》突出了“全過(guò)程”的時(shí)空方位要求，將協(xié)商民主機(jī)制延伸到人民可以行使民主權(quán)利的各個(gè)領(lǐng)域和方面，包括完善協(xié)商民主體系，豐富協(xié)商方式，健全政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商制度化平臺(tái)，加強(qiáng)各種協(xié)商渠道協(xié)同配合。健全協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，完善協(xié)商成果采納、落實(shí)、反饋機(jī)制。
（三）“基層自治”能夠最大限度地調(diào)動(dòng)每一個(gè)適格公民參政議政的主觀能動(dòng)性
“基層自治”是人民民主的重要體現(xiàn)，也是體現(xiàn)全過(guò)程人民民主制度化的具體制度渠道�！盎鶎幼灾巍睆�(qiáng)調(diào)的是讓基層社區(qū)居民圍繞著自己日常生活其中的社區(qū)與切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，直接參與決策、直接作出有利于自己合法權(quán)益的決定，是真正體現(xiàn)人民民主“全過(guò)程”特征的機(jī)制制度�！盎鶎幼灾巍睂�(shí)現(xiàn)的是社區(qū)居民的自我管理、自我決策、自我監(jiān)督和自我實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的城市居民自治組織和農(nóng)村的村民自治組織都是實(shí)現(xiàn)“基層自治”的最佳組織形式。事實(shí)證明，“基層自治”搞好了，人民群眾所關(guān)心的日常事務(wù)基本上都可以得到滿意解決，由于“基層自治”是在基層群眾廣泛參與基礎(chǔ)上形成的民主體制機(jī)制，因此，“基層自治”相對(duì)于其他民主形式來(lái)說(shuō)，能夠更加直接和全面地體現(xiàn)以人民為中心原則。自己的事情自己辦，有事情大家集體商量著辦，這是一種真正的以人民為主體的民主，是人民無(wú)處不在的全過(guò)程人民民主。我國(guó)目前的城市居民自治和農(nóng)村村民自治都深刻地體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的制度特征，是全過(guò)程人民民主制度化的重要渠道，必須發(fā)揚(yáng)光大，在實(shí)現(xiàn)人民民主方面發(fā)揮更大的作用。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》對(duì)于“基層自治”在實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主制度化中的作用給予了充分肯定，《決定》指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類(lèi)組織和群眾有序參與基層治理渠道。完善辦事公開(kāi)制度。健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，完善企業(yè)職工參與管理的有效形式。據(jù)上可見(jiàn)，二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)的“基層自治”是一種覆蓋基層所有領(lǐng)域的“全過(guò)程”人民民主，不僅僅涉及到以區(qū)域?yàn)閱挝坏某青l(xiāng)居民自治，還包括了企事業(yè)社會(huì)組織內(nèi)部的職工和成員自治。這種自治扎根基層，讓每一個(gè)成員都能參與到社會(huì)治理中來(lái)，充分發(fā)揮人民群眾參政議政的主人翁精神。
（四）起始點(diǎn)明確的任期制度可以確保各級(jí)人大及其人大代表完整有效地履行代表職責(zé)，完整完成人民的委托
全過(guò)程人民民主作為人民民主的最新形態(tài)，它本身不是人民民主的替代品，而是人民民主的民主特性的深度發(fā)展。人民民主雖然解決了民主主體—人民的正當(dāng)性，但是，還沒(méi)有完全解決人民民主的民主有效性。人民在行使民主權(quán)利時(shí)以何種方式在什么樣的時(shí)間段內(nèi)有效，這些都是人民民主實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作為全過(guò)程人民民主的制度載體的人民代表大會(huì)制度必須建立在法定期間和法定時(shí)效基礎(chǔ)之上，才能確保各級(jí)人大及其人大代表能夠有始有終地履職。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法、組織法、代表法的規(guī)定，各級(jí)人大及其人大代表都有任職期限上的限制，都是在法定期限內(nèi)來(lái)全面和系統(tǒng)地履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和代表義務(wù)。全過(guò)程人民民主要求各級(jí)人大在一個(gè)任期內(nèi)必須有始有終按照憲法和法律賦予的職權(quán)職責(zé)行事，除非遇到公共緊急狀態(tài)可以依法中止或者暫停人大工作之外，任期內(nèi)的其他時(shí)間必須全程履職，不能出現(xiàn)履職的時(shí)間縫隙。人大代表從當(dāng)選代表起到卸任代表職務(wù)止，在任期內(nèi)必須完整有效地履行代表職責(zé)，不能因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的原因?qū)е侣穆毜牟汇暯�，或者是虎頭蛇尾，當(dāng)選后任職積極，卸任時(shí)尚未到期就事實(shí)上停止履職，這些都與人民對(duì)人大代表的履職期待不相適應(yīng)。因此，全過(guò)程人民民主制度化的要求，必須從科學(xué)設(shè)計(jì)各級(jí)人大及其人大代表的任期任職制度開(kāi)始，只有在制度上界定清晰各級(jí)人大及其人大代表履職的時(shí)間段，才能形成一個(gè)有效的、具有閉環(huán)特性的人大及其人大代表任期制度，確保在任期內(nèi)“全過(guò)程”代表人民行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。
（五）全過(guò)程人民民主的人民性基礎(chǔ)可以通過(guò)不斷發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線來(lái)深化人民民主的內(nèi)涵
統(tǒng)一戰(zhàn)線是我黨在民主革命時(shí)期所創(chuàng)造的“三大法寶”之一，事實(shí)證明，“統(tǒng)一戰(zhàn)線”政策的執(zhí)行在不同歷史發(fā)展階段最大限度地團(tuán)結(jié)了社會(huì)各階層群眾，不斷地深化人民民主的主體人民的內(nèi)涵，拓展了人民的外延。因此，進(jìn)一步發(fā)展全過(guò)程人民民主，必須要完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》明確指出：完善發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量政治作用的政策舉措。堅(jiān)持好、發(fā)展好、完善好中國(guó)新型政黨制度。更好發(fā)揮黨外人士作用，健全黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)制度。制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力。系統(tǒng)推進(jìn)我國(guó)宗教中國(guó)化，加強(qiáng)宗教事務(wù)治理法治化。完善黨外知識(shí)分子和新的社會(huì)階層人士政治引領(lǐng)機(jī)制。全面構(gòu)建親清政商關(guān)系，健全促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長(zhǎng)工作機(jī)制。完善港澳臺(tái)和僑務(wù)工作機(jī)制。發(fā)展全過(guò)程人民民主，不僅要充分人民的主體性作用，更重要的是要夯實(shí)人民當(dāng)家作主的社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)建有利于人民作為國(guó)家主人翁的牢固的統(tǒng)一戰(zhàn)線，形成有利于人民民主政權(quán)健康有序運(yùn)行的國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)發(fā)展大局。
（六）充分發(fā)揮各級(jí)人大代表在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的重要作用
我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是全過(guò)程人民民主的制度載體。人民行使民主權(quán)利，首先是通過(guò)人民選舉的人大代表組成的各級(jí)人大代表人民來(lái)行使各種當(dāng)家作主的權(quán)利。所以，除了人民通過(guò)各種途徑和渠道參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理之外，通過(guò)發(fā)揮各級(jí)人大代表在人民代表大會(huì)制度中的作用，是全過(guò)程人民民主實(shí)踐的重點(diǎn)工程和重要事項(xiàng)。抓住了人大代表正確和有效地履職，就能充分吸收人民群眾的意見(jiàn)和要求，就能通過(guò)人大代表在各級(jí)人大中的履職活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的政治主張和各種利益訴求。所以，發(fā)展“全過(guò)程人民民主”要牽好人大代表這個(gè)牛鼻子。要在制度上構(gòu)建有利于人大代表發(fā)揮作用的機(jī)制和程序，根據(jù)“全過(guò)程人民民主”的價(jià)值要求，完善各級(jí)人大代表的任職起始制度，精準(zhǔn)地界定人大代表履職的法定期間，讓人大代表在任期內(nèi)有始有終地履職，對(duì)選民和選舉單位負(fù)“全責(zé)”。在代表任職期間，建立“人大代表工作室”，讓人大代表更好地與選民和選舉單位聯(lián)系和溝通，讓人民群眾的利益訴求及時(shí)和有效地反映到各級(jí)人大。與此同時(shí)，要加快建設(shè)各級(jí)有立法權(quán)的人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，確保人大立法工作的人民性和群眾基礎(chǔ)。為了保證人大代表能夠始終不渝地傾聽(tīng)人民群眾的呼聲，要進(jìn)一步通過(guò)立法來(lái)明確選民和選舉單位罷免人大代表的程序，對(duì)于因?yàn)楣ぷ髯儎?dòng)不能很好地代表選區(qū)選民利益的人大代表要及時(shí)地通過(guò)法定程序予以撤換，并及時(shí)補(bǔ)充新代表，要做到讓人民群眾訴求始終得到人大代表的傾聽(tīng)，并及時(shí)地轉(zhuǎn)化到各級(jí)人大工作中。
結(jié) 語(yǔ)
習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的講話中，對(duì)充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的重要作用作了全面和系統(tǒng)地闡述。他強(qiáng)調(diào)指出：人大代表肩負(fù)人民賦予的光榮職責(zé)，要站穩(wěn)政治立場(chǎng)，忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力，當(dāng)好黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的橋梁。各國(guó)家機(jī)關(guān)要支持和保障人大代表依法履職，健全聯(lián)系代表的制度機(jī)制，豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式�？梢�(jiàn)，發(fā)展全過(guò)程人民民主既要關(guān)注體制機(jī)制制度層面的建設(shè)，通過(guò)不斷健全和完善人民代表大會(huì)制度，為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主提供強(qiáng)有力的制度保障。與此同時(shí)，發(fā)展全過(guò)程人民民主還要抓工作重點(diǎn)，要著重發(fā)揮各級(jí)人大代表在實(shí)現(xiàn)人民民主中的重要作用，只有全面和系統(tǒng)地抓人民當(dāng)家作主的制度建設(shè)，才能保證“全過(guò)程人民民主”在實(shí)踐中充分展現(xiàn)人民民主的“全過(guò)程”特征，才能在新時(shí)代新征程上通過(guò)發(fā)展全過(guò)程人民民主來(lái)推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的順利實(shí)現(xiàn)。
作者：莫紀(jì)宏，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，法學(xué)研究所國(guó)際法研究所聯(lián)合黨委書(shū)記，法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員。
來(lái)源：《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2025年第1期。