作者簡(jiǎn)介：杜萬(wàn)華，最高人民法院咨詢委員會(huì)副主任、原審判委員會(huì)副部級(jí)專職委員、二級(jí)大法官，四川省法學(xué)會(huì)破產(chǎn)法學(xué)研究會(huì)首席顧問(wèn)、成都理工大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)保護(hù)研究中心首席顧問(wèn)。
近年來(lái)，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和法治思想的指引下，我國(guó)的破產(chǎn)法律逐漸發(fā)展完善，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和支持。但同時(shí)我們也應(yīng)該清醒地看到我國(guó)破產(chǎn)制度依然是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中的短板，其制度功能和社會(huì)功能的發(fā)揮還不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為此，研究如何推進(jìn)我國(guó)破產(chǎn)法律制度的進(jìn)一步完善，研究這一法律制度如何在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)生活中的進(jìn)一步落實(shí)，依然是擺在我們面前的重要任務(wù)。
一、對(duì)破產(chǎn)法修改的幾點(diǎn)建議
自2007年我國(guó)破產(chǎn)法修改以來(lái)，15年又過(guò)去了。根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的情況，全國(guó)人大已經(jīng)正式立項(xiàng)準(zhǔn)備對(duì)“企業(yè)破產(chǎn)法”進(jìn)行修改，這是一個(gè)很重要的機(jī)遇，這對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)破產(chǎn)法律制度提供了重要的歷史契機(jī)。為了修改好這部法律，我想提出以下幾點(diǎn)意見(jiàn)。
第一、修改破產(chǎn)法時(shí)明確破產(chǎn)制度的定位
要在立法中明確寫(xiě)明我國(guó)破產(chǎn)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。目前來(lái)講，無(wú)論是1986年的破產(chǎn)法還是2007年的破產(chǎn)法，破產(chǎn)制度的定位都沒(méi)有完全寫(xiě)明白。我覺(jué)得，把破產(chǎn)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分這一重要定位給予肯定下來(lái)，是十分重要的。為什么這么說(shuō)呢？我們知道，在鄧小平同志南巡講話后，黨中央就將在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為重要目標(biāo)，給予了肯定。經(jīng)過(guò)十六年來(lái)的努力，2010年，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度基本建成。又經(jīng)過(guò)十來(lái)年，特別是民法典制定以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系在法律上又得到進(jìn)一步認(rèn)可。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)憲法和民法典等法律，明確規(guī)定了社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，明確規(guī)定了以自然人、法人和非法人組織為基本類型的市場(chǎng)主體制度，完善了物權(quán)制度和知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，建立了以合同制度為核心的市場(chǎng)交易制度等等。在民法典的基礎(chǔ)上，我們還通過(guò)法律和行政法規(guī)建立了市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)管理制度。這些制度的建成，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系基本形成。
但是應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度作為一個(gè)完整的體系，還只能說(shuō)是基本形成，還并不完善。這種不完善，主要表現(xiàn)在市場(chǎng)主體制度中。具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)主體的救治和退出制度在整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中，依然是短板。雖說(shuō)我國(guó)的企業(yè)破產(chǎn)法等法律通過(guò)破產(chǎn)清算等制度，規(guī)定了市場(chǎng)主體的退出，但是卻還未將破產(chǎn)保護(hù)法律制度，明確作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中的重要組成部分來(lái)看待。這塊短板還非常明顯。我覺(jué)得，如果沒(méi)有破產(chǎn)保護(hù)法律制度的保護(hù)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率是很難提高的。因?yàn)橹灰惺袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)有破產(chǎn)制度，如果沒(méi)有破產(chǎn)制度做保證，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度就是不完善的。
當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院指示要建立全國(guó)的社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)。為此，各級(jí)政府為提高投資者的積極性，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也在不斷改善我們的營(yíng)商環(huán)境。為補(bǔ)齊我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度這塊短板，我們應(yīng)當(dāng)充分利用這次“破產(chǎn)法”修改的機(jī)會(huì)，將破產(chǎn)保護(hù)法律制度予以進(jìn)一步完善。其中最重要的，就是要肯定破產(chǎn)保護(hù)法律制度，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中的重要組成部分。這應(yīng)當(dāng)在“破產(chǎn)法”第一條中予以明確。有了這個(gè)奠基性的定位， “破產(chǎn)法”的存在才有前提和基礎(chǔ)，整個(gè)破產(chǎn)法律制度才能有了根基，整個(gè)“破產(chǎn)法”的修改目標(biāo)和方向才能明確。這一點(diǎn)，是非常必要的。這是第一點(diǎn)建議。
第二、修改破產(chǎn)法時(shí)，既要重視民事主體退出制度的完善，更要重視民事主體救治制度的建立
在破產(chǎn)法的立法宗旨中，要把健全社會(huì)主義市場(chǎng)主體救治與退出制度寫(xiě)進(jìn)“破產(chǎn)法”的第一條。為什么要提出這個(gè)建議呢？在2007年修改的企業(yè)破產(chǎn)法中，雖然規(guī)定了重整與和解制度，但是整個(gè)立法的重心依然在破產(chǎn)清算。這一特點(diǎn)導(dǎo)致了立法上出現(xiàn)了“重破產(chǎn)清算”，“輕司法重整和司法和解”；重企業(yè)法人退出市場(chǎng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，輕完整民事主體救治制度的構(gòu)建。
從黨中央決定清理“僵尸企業(yè)”以來(lái)，全國(guó)各地均在不斷探索如何挽救危困企業(yè)。但由于“破產(chǎn)法”立法的上述缺陷，對(duì)如何救治危困市場(chǎng)主體仍沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。在審理的案件中，實(shí)際上法院受理的大多數(shù)破產(chǎn)案件還是破產(chǎn)清算案件，司法重整和司法和解案件所占的比重還比較低。盡管同志們都在熱烈積極進(jìn)行探索，但現(xiàn)實(shí)狀況尚未得到根本改善。
從國(guó)家提出清理“僵尸企業(yè)”和改善營(yíng)商環(huán)境以來(lái)，不少國(guó)家相關(guān)文件都提出了要健全市場(chǎng)主體退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。這當(dāng)然是非常正確的。但對(duì)于如何建立和完善市場(chǎng)主體的救治制度卻還不很明確，這對(duì)于進(jìn)一步明確破產(chǎn)制度實(shí)際上是市場(chǎng)主體保護(hù)性質(zhì)的法律制度，是不利的。值得欣慰的是，最近最高法院《關(guān)于落實(shí)黨中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)》的司法意見(jiàn)里面正式寫(xiě)入了要建立社會(huì)主義市場(chǎng)主體救治制度的意見(jiàn)。我覺(jué)得這是非常值得關(guān)注的重要意見(jiàn)，在下一步“破產(chǎn)法”的修改中，應(yīng)該把這一帶根本性、方向性的制度在立法中予以明確。這是我說(shuō)的第二點(diǎn)。
第三、在修改“破產(chǎn)法”時(shí)要建立個(gè)人破產(chǎn)制度和非法人組織破產(chǎn)制度
利用這次修改破產(chǎn)法的機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)把個(gè)人破產(chǎn)制度和非法人組織破產(chǎn)制度予以建立起來(lái)。嚴(yán)格講，我國(guó)的破產(chǎn)制度應(yīng)該是法人破產(chǎn)制度、個(gè)人破產(chǎn)制度、非法人組織的破產(chǎn)制度，三類制度的完整統(tǒng)一。只有這三種制度都制定出來(lái)，相互影響，互為補(bǔ)充，形成破產(chǎn)制度體系，我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度的功能和效用才能夠充分發(fā)揮出來(lái)�，F(xiàn)在我們的破產(chǎn)法還是企業(yè)破產(chǎn)法，只能對(duì)法人組織發(fā)生作用。目前，我國(guó)的市場(chǎng)主體數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1.5億，其中個(gè)體工商戶等小微市場(chǎng)主體數(shù)量已經(jīng)過(guò)億。這種大批量的市場(chǎng)主體如果沒(méi)有破產(chǎn)保護(hù)法律制度的保護(hù)，是完全不可想象的。所以，一定要把個(gè)人破產(chǎn)制度和非法人組織的破產(chǎn)制度寫(xiě)入破產(chǎn)法律中去。
我們中國(guó)破產(chǎn)制度的建立和西方破產(chǎn)制度的建立走過(guò)的路是不一樣的。西方國(guó)家破產(chǎn)法律制度，首先建立的是個(gè)人破產(chǎn)制度，因?yàn)槟菚r(shí)候還沒(méi)有企業(yè)、公司。它隨著民事主體的不斷完善，才從個(gè)人破產(chǎn)制度進(jìn)入到非法人組織破產(chǎn)和法人組織破產(chǎn)制度，它前后經(jīng)歷了將近300年，是一個(gè)逐漸發(fā)展的歷程。而我們的破產(chǎn)制度，從1986年以來(lái)所建立的是企業(yè)破產(chǎn)制度，沒(méi)有個(gè)人破產(chǎn)制度和非法人組織破產(chǎn)制度。其實(shí)這三種類型的破產(chǎn)是完整的整體，如果沒(méi)有這些制度的相互補(bǔ)充，那么我們的整個(gè)破產(chǎn)保護(hù)法律制度的功能很難充分發(fā)揮。
在立法規(guī)定個(gè)人破產(chǎn)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)給個(gè)人破產(chǎn)制度在社會(huì)中的孕育和發(fā)展留下空間。為什么呢？因?yàn)槲覀儑?guó)家從來(lái)沒(méi)有過(guò)個(gè)人破產(chǎn)制度，只有企業(yè)破產(chǎn)制度，社會(huì)公眾對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)制度的抵觸還是比較強(qiáng)烈的。在立法中，若法律條款規(guī)定得過(guò)細(xì)，無(wú)疑會(huì)引起社會(huì)爭(zhēng)論。但是個(gè)人破產(chǎn)制度又不能不制定，那該怎么辦？那就首先考慮建立制度，但是建立制度的時(shí)候只規(guī)定基本規(guī)則和基本程序，具體法律實(shí)施可以由最高法院通過(guò)司法政策和司法解釋來(lái)規(guī)定，隨著實(shí)踐不斷完善，讓個(gè)人破產(chǎn)制度逐漸發(fā)展起來(lái)。
第四、修改破產(chǎn)法時(shí)應(yīng)將實(shí)踐中探索的司法重整與司法和解的成功經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)入破產(chǎn)法，為人民法院救治危困企業(yè)提供法律依據(jù)
近七年來(lái)在司法實(shí)踐中，破產(chǎn)審判工作積累了不少經(jīng)驗(yàn)，特別是在司法重整制度方面。例如，在預(yù)重整的探索、重整信息披露、重整投資人、債務(wù)重整、債務(wù)人企業(yè)重整等等，圍繞如何挽救“危困企業(yè)”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的重新組合，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，用現(xiàn)代企業(yè)制度改造“危困企業(yè)”，讓“危困企業(yè)”脫胎換骨，成為能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、真正獨(dú)立強(qiáng)悍的市場(chǎng)主體。這些經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)有很多，我覺(jué)得應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)破產(chǎn)法。這些經(jīng)驗(yàn)如果寫(xiě)進(jìn)了破產(chǎn)法，那么人民法院作為挽救“危困企業(yè)”的醫(yī)院就有了依據(jù)。如果說(shuō)在戰(zhàn)爭(zhēng)中，軍隊(duì)有了醫(yī)院對(duì)受傷的戰(zhàn)士進(jìn)行療傷，軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力就不會(huì)減弱，那么在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)的“戰(zhàn)爭(zhēng)”中，我們?nèi)嗣穹ㄔ哼@個(gè)為受傷企業(yè)及時(shí)治療的醫(yī)院，它就一定能夠治療好受傷企業(yè)的傷，讓它們重返國(guó)際經(jīng)濟(jì)的“大戰(zhàn)場(chǎng)”，再上國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)“大舞臺(tái)”。為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。我們都知道，“人吃五谷生百病”，人生了病怎么辦？上醫(yī)院。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體“生了病”怎么辦？以前就沒(méi)有醫(yī)院可以治療，基本上是“自生自滅”。其實(shí)好多陷入破產(chǎn)的企業(yè)，跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律有關(guān)，不完全是企業(yè)家們?cè)诘赖律铣隽藛?wèn)題。任何道德高尚的人，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，都有可能陷入到破產(chǎn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中去。如果我們運(yùn)用破產(chǎn)保護(hù)法律制度，對(duì)受傷的“危困企業(yè)”或者“危困市場(chǎng)主體”進(jìn)行救治，那在司法“救治”成功后，這些傷愈重上“戰(zhàn)場(chǎng)”的企業(yè)和企業(yè)家，在市場(chǎng)中的表現(xiàn)一定會(huì)比新入市場(chǎng)的市場(chǎng)主體更有經(jīng)驗(yàn)，“戰(zhàn)斗力”更強(qiáng)，所取得的經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)效益都會(huì)很好。在這一點(diǎn)上，我們一定要有新認(rèn)識(shí)，并在認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造出更多新的方法。
二、要進(jìn)一步建立和完善破產(chǎn)保護(hù)法律的配套制度
目前來(lái)講，我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度，雖然還沒(méi)有個(gè)人破產(chǎn)制度和非法人組織破產(chǎn)制度，但企業(yè)法人破產(chǎn)制度已經(jīng)形成。在幾十年的歷史進(jìn)程中，我們的企業(yè)破產(chǎn)保護(hù)法律制度未能發(fā)揮更好的社會(huì)效能，其根本原因是它的配套制度沒(méi)有落地�？偨Y(jié)長(zhǎng)期以來(lái)方方面面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們下一步應(yīng)當(dāng)將建立、完善破產(chǎn)保護(hù)法律配套制度放到重要的位置。經(jīng)過(guò)這么多年的一些探索，我覺(jué)得至少有三方面的配套制度是值得我們下功夫去研究，去探索的。
第一個(gè)制度：要建立完整的管理人制度
目前的企業(yè)破產(chǎn)法，將原來(lái)由法院行使的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理權(quán)從法院剝離出來(lái)，建立了社會(huì)化的管理人制度。但該制度到目前為止仍然是很不完善的。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，建立社會(huì)化的管理人制度是正確的，但如何使社會(huì)化的管理人制度具有有效性和可操作性，還有許多工作要做。目前全國(guó)各地探索的經(jīng)驗(yàn)很多，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。現(xiàn)在是到了把管理人制度規(guī)范化、法制化的時(shí)候了。要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化，目前無(wú)非是三種方式：一是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法方式，出臺(tái)專門(mén)法律全面規(guī)定完善的管理人制度；二是可以先由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)規(guī)定管理人的管理制度，積累經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法；三是可以由最高人民法院先在實(shí)踐中建立規(guī)范管理人從業(yè)行為的制度，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)人大的立法�？傊矣X(jué)得現(xiàn)在已經(jīng)到了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范和完善管理人制度的時(shí)候了，上面所說(shuō)的三種方式，我更傾向于由全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)在就開(kāi)始立法。前幾年全國(guó)各地在各方面的探索都很多，管理人制度應(yīng)該規(guī)范的內(nèi)容，我想大致應(yīng)該是幾個(gè)方面：管理人的工作范圍；管理人的職權(quán)和職責(zé)；管理人如何組織；管理人職務(wù)的履行；管理人的工作程序；管理人與法院的關(guān)系；管理人與破產(chǎn)案件各方當(dāng)事人之間的關(guān)系；管理人的主管機(jī)構(gòu)或者組織對(duì)管理人的管理，如管理人的資質(zhì)、考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰等；管理人協(xié)會(huì)等等。現(xiàn)在這些東西都應(yīng)該規(guī)范化、法治化。只有管理人制度完善了，我們建立專業(yè)化的管理人隊(duì)伍才有基礎(chǔ)，管理人的職能才能充分發(fā)揮。只有管理人的職能充分發(fā)揮以后，破產(chǎn)案件的質(zhì)量和效率的提高才有保障。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，由于沒(méi)有專業(yè)化的管理人隊(duì)伍，破產(chǎn)案件的質(zhì)量和效率都難以提高。如何突破破產(chǎn)案件質(zhì)量和效率的瓶頸，很大程度上看我們的管理人制度如何進(jìn)一步發(fā)展和完善。這是當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。
第二個(gè)制度：要建立府院協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度
破產(chǎn)法律制度的實(shí)施，尤其是司法重整和司法和解制度的實(shí)施需要政府各相關(guān)部門(mén)的協(xié)助配合和支持。離開(kāi)政府各相關(guān)部門(mén)的協(xié)助、配合和支持，破產(chǎn)保護(hù)法律制度要順利實(shí)施是不可能的，這一點(diǎn)已經(jīng)被司法實(shí)踐所證明。1986年破產(chǎn)法頒布以來(lái)，在上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，在進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，凡屬政府重視的破產(chǎn)案件，都處理得比較好；凡是黨委和政府不重視的破產(chǎn)案件，都很難辦好，甚至一拖十幾年無(wú)法結(jié)案，許多成了“抽屜案”。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這當(dāng)然與法院的司法權(quán)威不夠有關(guān)，但更多的原因就在于沒(méi)有建立常態(tài)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只要黨委和政府協(xié)助和支持，相關(guān)問(wèn)題就容易得到解決；沒(méi)有黨委和政府的協(xié)助和支持，不少相關(guān)問(wèn)題就難以得到有效的解決，破產(chǎn)案件的處理就很困難。因?yàn)槠飘a(chǎn)案件處理過(guò)程中涉及的問(wèn)題，需要?jiǎng)佑酶鞣N資源，而這種資源絕非法院的“一紙裁定”可以解決的。在過(guò)去幾年清理“僵尸企業(yè)”和改善營(yíng)商環(huán)境的工作中，我們?cè)谄飘a(chǎn)審判實(shí)踐中大力推動(dòng)建立府院溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。現(xiàn)在看來(lái)，凡是堅(jiān)持得好的，破產(chǎn)審判工作往往推動(dòng)的就比較好；凡是堅(jiān)持得不好、甚至走形式的，破產(chǎn)保護(hù)法律制度在司法中的作用就發(fā)揮的比較差。下一步“破產(chǎn)法”修法，如果要成立專門(mén)的行政機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)有關(guān)破產(chǎn)中的行政事務(wù)，那自然是好事，對(duì)于破產(chǎn)保護(hù)法律制度的落實(shí)一定會(huì)有好的結(jié)果。例如，深圳在個(gè)人破產(chǎn)制度的試點(diǎn)工作中就嘗試建立這樣的機(jī)構(gòu)，搞了這樣的實(shí)驗(yàn)。但是即使有這樣的機(jī)構(gòu)，也不能夠代替完整的府院溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我們的破產(chǎn)審判工作需要政府支持的行政機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)幾乎遍及整個(gè)行政部門(mén)，一個(gè)部門(mén)難以把所有的行政事務(wù)都予以“一網(wǎng)打盡”，還是需要建立府院協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。就目前來(lái)講，我們的府院協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在理論上的探討還很不夠，實(shí)務(wù)中的操作可以說(shuō)是“八仙過(guò)海，各顯其能”。這問(wèn)題還需要下功夫研究，花氣力來(lái)探索制度的建立和完善。
第三個(gè)制度：要建立執(zhí)行與破產(chǎn)相互協(xié)調(diào)的制度
執(zhí)行制度與破產(chǎn)制度是在兩種不同情形下對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益予以維護(hù)的制度設(shè)計(jì)。執(zhí)行制度建立在債務(wù)人有能力履行債務(wù)而不履行債務(wù)的情形之上。在此情況下，經(jīng)債權(quán)人向法院提出申請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)債務(wù)人采用強(qiáng)制手段強(qiáng)迫債務(wù)人履行債務(wù)，這是執(zhí)行制度。
而破產(chǎn)制度則建立在債務(wù)人無(wú)能力，或者說(shuō)整體無(wú)能力履行到期債務(wù)的情景下，人民法院依法平等保護(hù)眾多債權(quán)人合法權(quán)益，或者在不損害債權(quán)人依法受償權(quán)的基礎(chǔ)上挽救債務(wù)人的制度設(shè)計(jì)。這種制度是對(duì)債權(quán)人利益與債務(wù)人利益的平衡。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這兩種法律制度都很重要，都應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施。為了保護(hù)兩種法律制度功能的有效發(fā)揮，我們?cè)趯?shí)踐中應(yīng)當(dāng)建立兩項(xiàng)制度相互銜接的制度。就目前來(lái)講，我們的執(zhí)行制度實(shí)施將近30年，它的各種規(guī)則正在逐步完善。但同時(shí)也要看到，由于長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有破產(chǎn)制度與之相配合，“執(zhí)行難”問(wèn)題也逐漸成為社會(huì)十分關(guān)注的重要問(wèn)題�！肮铝⒌摹眻�(zhí)行制度，沒(méi)有破產(chǎn)制度的平衡，如一輛獨(dú)輪行駛的車輛，在前進(jìn)的道路上歪歪扭扭，越走越艱難。
目前國(guó)家在制定“強(qiáng)制執(zhí)行法”。在制定“強(qiáng)制執(zhí)行法”的時(shí)候，問(wèn)題擺在我們的面前了。以前執(zhí)行制度發(fā)揮的作用較大，破產(chǎn)制度發(fā)揮的作用較小，在客觀上出現(xiàn)了“執(zhí)行強(qiáng)”而“破產(chǎn)弱”的局面。因此，實(shí)踐中不少情況下出現(xiàn)了“執(zhí)行”取代了“破產(chǎn)”的現(xiàn)象�，F(xiàn)在國(guó)家正在制定“強(qiáng)制執(zhí)行法”，同時(shí)“破產(chǎn)法”的修改也在進(jìn)行中。在“兩法”的制定和修改時(shí)，我覺(jué)得應(yīng)當(dāng)把兩種制度的協(xié)調(diào)放在重要位置，以形成相互配合，相互支持的制度安排，防止相互扯皮、相互損害的制度沖突出現(xiàn)。就目前來(lái)講，我覺(jué)得至少可以從兩個(gè)方面來(lái)考慮這種制度的銜接和協(xié)調(diào)。
一是要考慮執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查制度的完善。我們所說(shuō)的執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)審查制度，到現(xiàn)在實(shí)施已經(jīng)有六年。當(dāng)時(shí)我還在最高法院分管該項(xiàng)工作的時(shí)候，為了解決執(zhí)行難問(wèn)題，在院黨組的領(lǐng)導(dǎo)下建立了“執(zhí)轉(zhuǎn)破”制度。該項(xiàng)制度建立后，發(fā)揮了很大的作用，既消化了很多執(zhí)行案件，同時(shí)對(duì)于推動(dòng)破產(chǎn)制度的發(fā)展和完善也發(fā)揮了很好的作用。當(dāng)前在制定“強(qiáng)制執(zhí)行法”和修改“破產(chǎn)法”時(shí)，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)審查制度規(guī)定下來(lái)。至于如何進(jìn)行規(guī)定，“兩法”的制定和修改應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)。在“兩法”原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以考慮由最高法院對(duì)“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)審查制度”的具體問(wèn)題作出規(guī)定。例如，對(duì)如何啟動(dòng)移送、怎樣移送、移送后產(chǎn)生的后續(xù)問(wèn)題等等作出更有針對(duì)性的制度安排。
二是要注意執(zhí)行制度與破產(chǎn)制度適用中的協(xié)調(diào)。在債務(wù)人財(cái)產(chǎn)整體執(zhí)行不能時(shí)，這里就涉及到執(zhí)行與破產(chǎn)司法適用工作的協(xié)調(diào)問(wèn)題。債務(wù)人財(cái)產(chǎn)整體執(zhí)行不能是什么意思？所謂債務(wù)人財(cái)產(chǎn)整體執(zhí)行不能，是指?jìng)鶆?wù)人的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)，它可以滿足個(gè)別債權(quán)人的執(zhí)行申請(qǐng)，但是卻不能滿足全體債權(quán)人的執(zhí)行申請(qǐng)。比如說(shuō)，債務(wù)人擁有的凈資產(chǎn)只有100萬(wàn)，但它的債務(wù)達(dá)到1000萬(wàn)。其中兩個(gè)債權(quán)人各有50萬(wàn)債權(quán)，債務(wù)人的資產(chǎn)能夠滿足這兩個(gè)債權(quán)人的執(zhí)行申請(qǐng)。但是對(duì)于其他眾多的債權(quán)人，這些資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠償還債權(quán)人債權(quán)，所以叫“整體執(zhí)行不能”。如果“整體執(zhí)行不能”，實(shí)質(zhì)上企業(yè)已經(jīng)到了資不抵債，不能償還到期債務(wù)的破產(chǎn)境地。遇到“整體執(zhí)行不能”的情況下該怎么辦？
長(zhǎng)期以來(lái)，由于我們沒(méi)有破產(chǎn)制度的配合，在司法中就出現(xiàn)了當(dāng)事人搶先申請(qǐng)執(zhí)行的情形。由于不同法院接到不同當(dāng)事人對(duì)同一被執(zhí)行人的執(zhí)行申請(qǐng)，不同法院為執(zhí)行到被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，就出現(xiàn)了這些法院“搶執(zhí)行”的情形。好多不同地方的法院執(zhí)行庭的執(zhí)行人員，同時(shí)去對(duì)債務(wù)人的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“查凍扣”，以便及時(shí)劃扣，強(qiáng)制執(zhí)行。去晚了，他們會(huì)發(fā)現(xiàn)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)已經(jīng)被其他法院“搶先”執(zhí)行走了。對(duì)此，執(zhí)行申請(qǐng)人會(huì)很不高興，指責(zé)未執(zhí)行到財(cái)產(chǎn)的法官“不作為”“慢作為”，甚至還懷疑他們是不是與對(duì)方當(dāng)事人相互勾結(jié)，故意損害自己的利益。對(duì)此，法院的同志也會(huì)覺(jué)得十分委曲。為了維護(hù)本轄區(qū)當(dāng)事人的權(quán)益，不同法院的執(zhí)行人員，出現(xiàn)了想各種辦法“搶先執(zhí)行”，有的甚至動(dòng)用警力對(duì)已經(jīng)執(zhí)行走財(cái)產(chǎn)的其他法院執(zhí)行人員進(jìn)行圍追堵截。出現(xiàn)這種情況，顯然十分不妥！很顯然，一旦出現(xiàn)債務(wù)人已經(jīng)“整體執(zhí)行不能”，已經(jīng)符合破產(chǎn)條件的情況下，應(yīng)當(dāng)有破產(chǎn)保護(hù)法律制度予以銜接和協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)就是應(yīng)當(dāng)通過(guò)破產(chǎn)保護(hù)法律制度，平等保護(hù)全體債權(quán)人的合法權(quán)益，不能走“誰(shuí)先搶到財(cái)產(chǎn)誰(shuí)拿走”的路子。同時(shí)，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，如果債務(wù)人還能夠通過(guò)司法重整和司法和解程序進(jìn)行救治的，還可以及時(shí)進(jìn)行救治。這不僅能夠維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，還能維護(hù)債務(wù)人和債務(wù)人企業(yè)中職工的合法權(quán)益。而這一切，通過(guò)執(zhí)行制度是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，如何銜接、協(xié)調(diào)執(zhí)行和破產(chǎn)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前制定“強(qiáng)制執(zhí)行法”和修改“破產(chǎn)法”時(shí)予以明確規(guī)定和協(xié)調(diào)。一定要通過(guò)建立協(xié)調(diào)“執(zhí)行”和“破產(chǎn)”關(guān)系的制度，建立起有序的社會(huì)主義司法秩序，克服當(dāng)前存在的各地出現(xiàn)的“搶先執(zhí)行”的弊端，解決司法中的地方保護(hù)主義的問(wèn)題。
三、要進(jìn)一步推動(dòng)破產(chǎn)保護(hù)法律制度的實(shí)施
堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，推動(dòng)破產(chǎn)保護(hù)法律制度在社會(huì)中的孕育和發(fā)展。我們的破產(chǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展完善要依靠頂層設(shè)計(jì)，但也不是只靠頂層設(shè)計(jì)。我覺(jué)得頂層設(shè)計(jì)當(dāng)然重要，也就是我們的國(guó)家立法當(dāng)然重要，但是各地法院的實(shí)踐探索也同樣重要。我們不能夠寄希望于立法機(jī)關(guān)一次性的就把我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度非常完整的建立起來(lái)，這是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)槊侩A段只能干每階段的工作。破產(chǎn)保護(hù)法律制度的發(fā)展過(guò)程，要符合認(rèn)識(shí)論的規(guī)則——“實(shí)踐，認(rèn)識(shí)，再實(shí)踐，再認(rèn)識(shí)”，逐漸讓我們的制度從不完善到完善。我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度，包括個(gè)人破產(chǎn)保護(hù)法律制度、企業(yè)法人破產(chǎn)保護(hù)法律制度、非法人組織破產(chǎn)保護(hù)法律制度，還有具體的預(yù)重整、司法重整與司法和解、破產(chǎn)清算等等一系列制度的完善，都有一個(gè)逐漸完善的過(guò)程。實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各地法院的積極性和熱情，并對(duì)這種積極性和熱情予以保護(hù)。我們寄希望于頂層設(shè)計(jì)，又不能完全依靠頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)檎l(shuí)也不是神仙。而且，頂層設(shè)計(jì)的來(lái)源在哪里？我認(rèn)為來(lái)源于基層。我覺(jué)得應(yīng)該建立起如何完善我們制度的基本思路。是從宏觀上來(lái)講，破產(chǎn)保護(hù)法律制度的核心，是要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮它的決定性作用。破產(chǎn)制度中的破產(chǎn)清算無(wú)非是把企業(yè)給打破，把它的生產(chǎn)要素解放出來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)的消化來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的重新組合。我們的司法重整及司法和解，它是在原有企業(yè)并不需要打破的情況下，把企業(yè)原有舊的生產(chǎn)要素和它要吸收的市場(chǎng)上的新的生產(chǎn)要素結(jié)合起來(lái)進(jìn)行重整，讓企業(yè)重?zé)ㄇ啻�。我們破產(chǎn)保護(hù)法律制度要解決的重要問(wèn)題，是怎樣整合生產(chǎn)要素。大家在實(shí)踐中都已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性。在實(shí)踐中，要讓市場(chǎng)發(fā)揮整合生產(chǎn)要素的決定性作用，是一件很不容易的事情。在司法重整中，“投資人難尋”是一件常常遇到的問(wèn)題。最近我在南京，南京破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)給我推薦他們搞了一項(xiàng)制度，也就是他們專門(mén)建立的破產(chǎn)投資人庫(kù)。那些投資人入庫(kù)后，凡是法院受理的破產(chǎn)案件需要招攬投資人進(jìn)行司法重整的，法院可以將需要重整的企業(yè)的相關(guān)情況向入庫(kù)投資人進(jìn)行推薦和介紹。投資人在了解情況后，可以決定是否可以對(duì)該重整企業(yè)進(jìn)行投資。我覺(jué)得這一做法解決了投資人與重整企業(yè)之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題，對(duì)于解決“投資人難尋”問(wèn)題是個(gè)很好的思路。除此之外，我還跟他們講，能不能按照這一做法，再建立一些科學(xué)技術(shù)庫(kù)、職業(yè)經(jīng)理人庫(kù)呢？通過(guò)這一方式對(duì)重整企業(yè)需要的生產(chǎn)要素進(jìn)行儲(chǔ)備，待重整企業(yè)需要時(shí)，及時(shí)與重整企業(yè)的舊有生產(chǎn)要素進(jìn)行整合。這對(duì)重整企業(yè)的重整成功是有幫助的。例如，有一些破產(chǎn)企業(yè)需要新技術(shù)，只要吸收了新技術(shù)對(duì)原產(chǎn)品進(jìn)行了改造，企業(yè)就能救活，那就“對(duì)癥下藥”給予新技術(shù)。還有管理人，我們的職業(yè)經(jīng)理人，哪些職業(yè)經(jīng)理人更適合于搞哪類企業(yè)，都給予儲(chǔ)備，到時(shí)候就能拿出來(lái)用。這些探索我覺(jué)得都可以進(jìn)行，通過(guò)探索可以讓我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度能夠得到更好的落實(shí)。
四、要推動(dòng)破產(chǎn)保護(hù)法律文化建設(shè)
要推動(dòng)破產(chǎn)保護(hù)法律文化建設(shè)，為破產(chǎn)法律制度建設(shè)提供理論支撐和思想文化氛圍。我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度如果要建立，破產(chǎn)保護(hù)法律文化建設(shè)是非常重要的。我國(guó)的破產(chǎn)保護(hù)法律制度，應(yīng)該說(shuō)近七、八年來(lái)發(fā)展很快。尤其是在法學(xué)界，律師法官中越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)法律制度的重要性，他們都在積極探索研究大量的破產(chǎn)法律問(wèn)題，各種論壇也有很多，已經(jīng)在圈子內(nèi)形成了破產(chǎn)熱。但是我們也必須要看到目前的熱度，它僅僅限制于圈子內(nèi)，也可以說(shuō)叫做“圈內(nèi)熱，圈外涼”�！皦�(nèi)開(kāi)花墻內(nèi)香”，破產(chǎn)熱不是“墻外香”，是“墻內(nèi)香”。在業(yè)內(nèi)人士之外，絕大多數(shù)人不知道破產(chǎn)制度，即使知道的，也不理解，甚至還存在著許多誤讀、誤解，甚至抵觸的種情況。比如講許多領(lǐng)導(dǎo)干部，企業(yè)家、職工、媒體、記者以及社會(huì)公眾，都對(duì)破產(chǎn)保護(hù)法律制度存著各種各樣的模糊認(rèn)識(shí)。因此，我們應(yīng)該要通過(guò)黨委、政府，特別是宣傳部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)破產(chǎn)保護(hù)法律制度和法律文化的宣傳，把破產(chǎn)保護(hù)法律制度和法律文化從法學(xué)家的課堂里、書(shū)本上解放出來(lái)，將其轉(zhuǎn)化成為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有利武器。如果我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度不能讓領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)家、媒體和一般群眾理解和支持，那這種制度再好也沒(méi)有用，因?yàn)樗荒艿玫胶芎玫膶?shí)施，當(dāng)然就不能發(fā)揮出更好的法律效果和社會(huì)效果。對(duì)我國(guó)的破產(chǎn)保護(hù)法律制度的宣傳，應(yīng)當(dāng)宣傳哪些內(nèi)容呢？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要宣傳以下內(nèi)容：
第一、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，破產(chǎn)現(xiàn)象是受經(jīng)濟(jì)規(guī)律支配的正常經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，與債務(wù)人的道德價(jià)值理念沒(méi)有必然聯(lián)系。目前，我國(guó)的不少企業(yè)家們一陷入了破產(chǎn)境地，先是很恐慌，繼而很自責(zé)。同時(shí)在社會(huì)上，人們一聽(tīng)說(shuō)某企業(yè)陷入破產(chǎn)了，就認(rèn)為是該企業(yè)管理人員特別是企業(yè)家“沒(méi)有本事”，是他們“亂來(lái)”。對(duì)他們的道德評(píng)價(jià)一下子就下去了。實(shí)際上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，交易多了出現(xiàn)破產(chǎn)現(xiàn)象是一種正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，破產(chǎn)現(xiàn)象越普遍。要讓我們的債權(quán)人善于用破產(chǎn)保護(hù)法律制度來(lái)保護(hù)自己的債權(quán)，要讓我們的企業(yè)家善于運(yùn)用破產(chǎn)保護(hù)法律制度來(lái)保護(hù)自己企業(yè)的生存和發(fā)展。現(xiàn)在好多人不知道破產(chǎn)法律保護(hù)，寧愿去借高利貸，也不愿意運(yùn)用破產(chǎn)保護(hù)法律制度來(lái)保護(hù)自己，結(jié)果讓自己在破產(chǎn)的泥淖中越陷越深，最后喪失了救活自己的機(jī)會(huì)。這些年來(lái)，這種情況太多了。
第二、破產(chǎn)保護(hù)法律制度是治理破產(chǎn)現(xiàn)象的良藥，人民法院是救治“危困市場(chǎng)主體”的醫(yī)院。我覺(jué)得我們的媒體應(yīng)該加強(qiáng)這方面的宣傳，我們法院自己也要宣傳。人民法院是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下救治“危困企業(yè)”、“危困市場(chǎng)主體”的重要平臺(tái)，是醫(yī)院，不單是為“死亡企業(yè)”辦理喪事的“火葬場(chǎng)”。
第三、破產(chǎn)保護(hù)法律制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中的重要內(nèi)容，是構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境的制度保障。沒(méi)有破產(chǎn)保護(hù)法律制度，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)制度體系就不完善。目前完善破產(chǎn)保護(hù)法律制度，就是在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。不上升到這個(gè)高度，不足以引起我們的高度重視。
第四、法院開(kāi)展破產(chǎn)審判工作，挽救危困市場(chǎng)主體，是將市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用落到實(shí)處。他們做的工作是在提升市場(chǎng)主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是實(shí)實(shí)在在的招商引資活動(dòng)，不是給本地區(qū)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。
第五、法院開(kāi)展破產(chǎn)審判活動(dòng)絕不是幫助債務(wù)人逃廢債務(wù)。相反，要依法嚴(yán)厲打擊制裁利用破產(chǎn)逃廢債務(wù)的違法犯罪行為。
第六、法院開(kāi)展破產(chǎn)審判活動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在第四次科技革命條件下，第四次產(chǎn)業(yè)革命正在興起。在這一歷史條件下，應(yīng)當(dāng)采用積極的方法通過(guò)破產(chǎn)保護(hù)法律制度的運(yùn)用，將第三次產(chǎn)業(yè)革命條件下催生的企業(yè)進(jìn)行改造，把它們控制的生產(chǎn)要素解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)宣傳。
第七、法院開(kāi)展破產(chǎn)審判活動(dòng)要依法平等維護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，盡可能保證債權(quán)人利益最大化。要宣傳破產(chǎn)保護(hù)法律制度，是法人組織和非法人組織運(yùn)行取得良好經(jīng)濟(jì)效益、法律效果和社會(huì)效果的基礎(chǔ)，是消除社會(huì)不穩(wěn)定因素的藥方，是維護(hù)婚姻家庭穩(wěn)定的保障，是防止社會(huì)兩極分化的平衡器。同時(shí)，個(gè)人破產(chǎn)保護(hù)法律制度落實(shí)時(shí)，也要嚴(yán)厲打擊非法逃避債務(wù)，損害債權(quán)人合法權(quán)益的行為。
我覺(jué)得對(duì)于種些宣傳，包括還有一些理論研究應(yīng)該加大力度。有了法律文化做保障，我們的破產(chǎn)保護(hù)法律制度才能植根于整個(gè)社會(huì)，取得良好的法律效果和社會(huì)效果。我認(rèn)為法律文化研究，法律宣傳絕對(duì)十分重要。我就談以上幾點(diǎn)。謝謝大家。
注：本文是根據(jù)作者在江蘇省法學(xué)會(huì)破產(chǎn)法學(xué)研究會(huì)、山東省法學(xué)會(huì)企業(yè)破產(chǎn)與重組研究會(huì)上的發(fā)言整理，感謝作者授權(quán)發(fā)布。