編者按：2022年是聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開50周年，也是中國啟動現(xiàn)代環(huán)境保護50周年，5月19日是習近平生態(tài)文明思想提出4周年紀念日。隨著生態(tài)文明建設(shè)的全面推進，中國環(huán)境立法的基本理念也發(fā)生了重大變化，本期為您推送北京林業(yè)大學楊朝霞教授在此項工作中的相關(guān)成果。
內(nèi)容提要：從法律的歷史變遷和代際進化看，可將中國的環(huán)境立法50年概括為從第一代環(huán)境法到第三代環(huán)境法的發(fā)展進程，當前正處于從第二代環(huán)境法挺進第三代環(huán)境法的新時期。第一代環(huán)境法以環(huán)境保護觀為指導思想，以生存權(quán)為核心權(quán)利，以“末端治理”“分散保護”為主要調(diào)整模式，具有人類系統(tǒng)和自然系統(tǒng)二分、保護和發(fā)展“兩張皮”的基本特征，以1989年的《環(huán)境保護法》為典型代表。第二代環(huán)境法以可持續(xù)發(fā)展觀為指導思想，以發(fā)展權(quán)為核心權(quán)利，開始重視對發(fā)展能力的尊重和補償，堅持從“搖籃”到“墳墓”的全過程管理，具有在“經(jīng)濟—社會—自然”復合系統(tǒng)內(nèi)保護和發(fā)展一體化治理的基本特征，以2008年的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為典型代表。第三代環(huán)境法以生態(tài)文明觀為指導思想，以環(huán)境權(quán)為核心權(quán)利，以生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”為根本目標，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護”，重視“黨政同責”“一崗雙責”“社會共治”和環(huán)境司法專門化的治理模式，具有在“經(jīng)濟—政治—社會—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災害”復合系統(tǒng)內(nèi)“八位一體”系統(tǒng)性治理的基本特征，以2020年的《長江保護法》為典型代表。為推進對習近平生態(tài)文明思想的理解和貫徹，可將其核心要義概括為“十二個堅持”，從而更好地明晰其相對于西方的生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展思想的先進性和優(yōu)越性，進而助推習近平生態(tài)文明思想更好地指引第三代環(huán)境法的發(fā)展和環(huán)境法典的出臺。環(huán)境法的法典化之路尚需進一步選擇和論證，基于事實、事理、法理和政策等因素的考量，建議采用通則型立法模式，優(yōu)先集中兵力制定“環(huán)境法總則”和“污染防治法通則”。環(huán)境法學必須加強向“事理”和“法理”兩面作戰(zhàn)的能力建設(shè)，促進自科法學研究方法的養(yǎng)成，不斷實現(xiàn)“事實-事理-法理-法律”的飛躍。
關(guān)鍵詞：第三代環(huán)境法；習近平生態(tài)文明思想；可持續(xù)發(fā)展；自科法學；環(huán)境法典
在中國，由人類活動導致的環(huán)境問題，作為一種現(xiàn)象，古已有之，如因過度砍伐、肆意放牧和亂捕濫獵而引發(fā)的局部生態(tài)破壞，然而，作為嚴重危及人類生存發(fā)展的普遍性社會問題，則是在最近70年以來的現(xiàn)代社會才出現(xiàn)的。從全球范圍看，旨在解決現(xiàn)代環(huán)境問題的環(huán)境法大致產(chǎn)生于20世紀50年代，以英國1956年的《清潔空氣法》為代表。中國環(huán)境法的誕生晚于西方，起步于20世紀70年代，以1979年通過的《環(huán)境保護法（試行）》和《森林法（試行）》為標志，先后歷經(jīng)了1984—1989年（1986年為巔峰）、1995—1999年（1997年為巔峰）、2001—2003年（2002年為巔峰）、2016—2022年（2018年）的四次立法高潮，迄今為止已經(jīng)發(fā)展成為擁有專門性法律36部、行政法規(guī)150多件（生態(tài)環(huán)境部適用的為32件）、部門規(guī)章約250件（生態(tài)環(huán)境部制定的為84件）、司法解釋及司法政策文件50多件、環(huán)境標準2200多件的規(guī)模體系。中國環(huán)境法的前期發(fā)展，同英、美、日等發(fā)達資本主義國家不同，主要是由中國政府號召和組織，并受到外國環(huán)境法和國際環(huán)境法的影響和推動的，具有明顯的“后發(fā)性”“移植性”和“官方性”，相應的，“主體性”“原創(chuàng)性”和“草根性”明顯不足。不過，中國環(huán)境法的晚近進步，卻有著越來越強的“自主性”“本土性”甚至“引領(lǐng)性”，背后的根本原因之一是，接受了中國自主創(chuàng)新的生態(tài)文明觀的理論指導。
理論是實踐的先導,思想是行動的指南。從全球范圍看，關(guān)于環(huán)境問題的解決，世界各國早在20世紀中后期就先后提出了環(huán)境保護、增長的極限、大地倫理、生態(tài)中心主義、可持續(xù)發(fā)展等影響深遠的思想和理論。在中國，自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進中國特色社會主義建設(shè)的理論創(chuàng)新和實踐探索中，傳承中華民族傳統(tǒng)文化精髓、借鑒世界各國先進經(jīng)驗、順應人類文明歷史潮流、響應中國人民時代愿望，提出了建設(shè)生態(tài)文明的一系列新理念、新思想和新戰(zhàn)略，于2018年形成了習近平生態(tài)文明思想。習近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎么樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實踐問題，對于我們深刻認識生態(tài)文明建設(shè)的重大意義，準確理解和全面貫徹新發(fā)展理念，正確處理發(fā)展和保護、眼前和長遠、局部和整體、國內(nèi)和國際、當代和后代的關(guān)系，推動形成低碳發(fā)展方式和綠色生活方式，推進美麗中國建設(shè)和中華民族偉大復興，促進人與自然生命共同體的和諧共生，具有劃時代的深遠意義�！叭魏紊鐣母锘蛘咦兏�，都必須有深刻的理論作指引，否則，只能‘頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳’，無法從根本上解決問題�！庇檬裁礃拥睦碚撟髦笇�，通常就會產(chǎn)生什么樣的實踐行動。以下，本文試圖跳出基于調(diào)整機理的教義法學分析進路轉(zhuǎn)而從立足事理基礎(chǔ)的自科法學212切入，對近50年來中國環(huán)境法的產(chǎn)生發(fā)展和代際進化問題進行全新的剖析和闡釋。
一、環(huán)境法1.0：以環(huán)境保護觀為指引
第一代環(huán)境法（以下簡稱環(huán)境法1.0），主要是指以環(huán)境保護觀為指導思想的環(huán)境法。總體上講，中國的第一代環(huán)境法，以“保健康”“促發(fā)展”為根本目的，以生存權(quán)為核心權(quán)利，以“末端治理”“分散保護”為主要調(diào)整模式，以命令控制為主要治理機制，具有保護和發(fā)展“兩張皮”的基本特征。第一代環(huán)境法的宏觀歷史時段為1972—1997年，1984年、1995年先后開啟了兩次立法高潮（1986年、1997年為兩大巔峰），起點階段的標志性事件是1973年《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》和中國第一項環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》的出臺，以1989年出臺的《環(huán)境保護法》為典型代表。
（一）歷史脈絡(luò)
第一代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開，國內(nèi)背景是1972年震驚全國的官廳水庫污染事件和1973年第一次全國環(huán)境保護大會的召開。
從環(huán)境法治史看，直接推動中國第一代環(huán)境法產(chǎn)生和發(fā)展的重大事件，主要有如下幾項：一是1973年8月召開第一次全國環(huán)境保護會議，揭開了中國環(huán)境保護事業(yè)的序幕。二是1974年10月國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組成立，下設(shè)辦公室，為環(huán)境監(jiān)管體制的專門化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。三是1978年《憲法》第11條規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，為《環(huán)境保護法（試行）》和《森林法（試行）》的出臺奠定了憲法基礎(chǔ)。同年，中共中央批轉(zhuǎn)國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組的《環(huán)境保護工作匯報要點》，將加強環(huán)境法制建設(shè)、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一，由此拉開了中國環(huán)境法迅速發(fā)展的序幕。四是1978年12月第十一屆三中全會召開，從此進入了改革開放和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的歷史新時期。特別是，全會提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務(wù)，并提出要制定森林法、草原法、環(huán)境保護法，具有深遠意義。五是1979年《環(huán)境保護法（試行）》和《森林法（試行）》的頒布，為《環(huán)境保護法》的制定奠定了良好的基礎(chǔ)。六是1982年成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，邁出了全國環(huán)境監(jiān)管體制專門化建設(shè)的步伐。七是1983年12月國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護大會，將保護環(huán)境確定為一項基本國策，并制定了中國環(huán)境保護的基本方針。八是1984年5月國務(wù)院作出《關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》，成立國務(wù)院環(huán)境保護委員會，12月城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局（副部級，仍隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導），1988年國家環(huán)境保護局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部分離出來成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，1992年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（簡稱“國合會”）成立；1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，在解放了生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟建設(shè)大發(fā)展的同時也引發(fā)了嚴重的環(huán)境問題（開啟了第一次立法高潮）。九是1993年全國人大環(huán)境保護委員會組建，1994年更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會，我國環(huán)境資源立法從此進入一個快速發(fā)展的新階段。十是20世紀90年代初我國進入第一輪重化工時代，環(huán)境污染的結(jié)構(gòu)型、復合型和壓縮型特征開始形成，酸雨、二氧化硫大氣污染和1994年淮河水污染等重大環(huán)境事件爆發(fā)（開啟了第二次立法高潮），等等。
在第一代環(huán)境法中，1973年的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》邁出了環(huán)境立法專門化的一大步，奠定了《環(huán)境保護法（試行）》的基本雛形，在中國的環(huán)境法制史上具有里程碑式的重大意義（視為我國第一部環(huán)境保護綜合性法規(guī)）。1979年通過的《環(huán)境保護法（試行）》，作為首部綜合性環(huán)境保護法，“標志著中國環(huán)境保護工作正式進入了法制軌道，也標志著中國環(huán)境法體系開始建立”；同年頒布的《森林法（試行）》，對森林資源培育、采伐、保護、發(fā)展和利用等問題作出了一系列規(guī)定，使我國林業(yè)建設(shè)開始步入法制化軌道。
�。ǘw系構(gòu)成
從理論上看，第一代環(huán)境法主要由如下幾部分構(gòu)成：
一是關(guān)于環(huán)境污染和其他公害的法律。在立法上，可分為如下幾大板塊：（1）環(huán)境綜合法，如《環(huán)境保護法》（1989年）和《海洋環(huán)境保護法》（1982年）。（2）環(huán)境專項法，如《城市規(guī)劃法》（1989年）等。（3）污染防治單行法，如《水污染防治法》（1984年制定，1996年修正）、《大氣污染防治法》（1987年制定，1995年修正）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）等。
二是關(guān)于自然資源合理利用的法律。這方面的立法如《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）和《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《漁業(yè)法》（1986年）、《野生動物保護法》（1988年）等。
三是關(guān)于生態(tài)保護的法律。最典型的生態(tài)立法是《水土保持法》（1991年）和《自然保護區(qū)條例》（1994年）。此外，《水法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》中也閃爍著樸素的生態(tài)保護意識，兼有生態(tài)保護法的部分屬性。
四是傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化。這一階段除了制定上述環(huán)境資源專門性立法外，還下意識地開始了法律的生態(tài)化工作，注意在有關(guān)傳統(tǒng)部門法中規(guī)定環(huán)境保護條款。例如，《憲法》（1978年）第11條規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”�！睹穹ㄍ▌t》（1986年）第124條規(guī)定了過錯責任原則下的環(huán)境污染損害侵權(quán)責任（將違法性作為環(huán)境侵權(quán)行為的構(gòu)成要件）。1992年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條規(guī)定了環(huán)境污染損害賠償訴訟的舉證責任倒置規(guī)則�！缎谭ā罚�1979年）第128~130條等法條規(guī)定了盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法捕撈罪、非法狩獵罪等破壞自然資源的罪名�？梢哉f，經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國的第一代環(huán)境法已經(jīng)初步搭建了環(huán)境法的框架體系。
值得特別說明的是，1979年的《環(huán)境保護法（試行）》第二章“保護自然環(huán)境”對土壤、濕地、水域、水生生物、礦產(chǎn)資源、森林、草原、野生動植物等自然資源和生態(tài)保護作出了較為全面的原則性規(guī)定，第三章“防治污染和其他公害”則對環(huán)境污染防治作出了較為系統(tǒng)、原則的規(guī)定，潛意識地建立了環(huán)境、資源、生態(tài)“三位一體”的框架體系。然而，十分遺憾的是，1989年的《環(huán)境保護法》第三章“保護和改善環(huán)境”幾乎把“資源”和“生態(tài)”這兩部分的內(nèi)容全部刪除，根本性地去除、弱化了合理利用自然資源、維護生態(tài)活力的內(nèi)容，全面突出了污染防治的主體地位，將系統(tǒng)宏觀的自然保護基本法降為了偏重環(huán)境保護的污染防治基本法。單從調(diào)整范圍的整體性和體系性來看，這一變化可以說是一種遺憾甚至倒退。
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總體而言，第一代環(huán)境法具有如下典型特征：
其一，在認識論上未將人類系統(tǒng)和自然系統(tǒng)視為一個耦合的大系統(tǒng)，未看到環(huán)境保護的獨立意義，以致在立法目的上將保障人體健康和促進經(jīng)濟發(fā)展作為兩大根本目的，且以生存權(quán)（生命權(quán)、健康權(quán)等）為核心權(quán)利。譬如，無論是作為龍頭法的《環(huán)境保護法》（1989年），還是作為單行法的《海洋環(huán)境保護法》（1982年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水污染防治法》（1984年），第1條均規(guī)定其立法目的是“保障身體健康”和“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。此外，在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針下，環(huán)境保護工作在很大程度上是讓位于經(jīng)濟發(fā)展的。對此，1989年《環(huán)境保護法》第4條規(guī)定：“環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)�！保ㄖ钡�2014年修訂《環(huán)境保護法》時才改變這一立場，在第4條第2款規(guī)定“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，顯著提升生態(tài)環(huán)境保護工作的戰(zhàn)略地位）。國際上亦如此，例如日本1967年的《公害對策基本法》將立法目的規(guī)定為“保護國民的健康和維護生活環(huán)境”, 且必須“與經(jīng)濟的發(fā)展相協(xié)調(diào)”。換言之，把發(fā)展經(jīng)濟作為第一位，保護環(huán)境作為第二位，即堅持立法目的二元論。該法一方面規(guī)定了諸多防治公害的重要制度，另一方面又強調(diào)環(huán)境保護須與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的立法目的，結(jié)果被資本家歪曲利用，致使環(huán)境污染繼續(xù)惡化，遭到日本國民的示威游行抗議。1970年的《公害對策基本法》修正案汲取了這一教訓，刪掉了環(huán)境保護須與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)的條款，明確規(guī)定了保護國民健康和維護其生活環(huán)境為新的立法目的，即堅持立法目的一元論。
其二，在保護對象上，側(cè)重對環(huán)境、資源、生態(tài)的分散和零碎保護，欠缺對整個國土空間利用的有序性（生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的合理布局）、不同自然要素的相互關(guān)聯(lián)性、生態(tài)整體性以及同一自然要素不同功能之沖突性的關(guān)注和協(xié)調(diào)。這一時期的《森林法》《草原法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《野生動物保護法》《水土保持法》基本上各管一攤，很少兼顧自然要素之間的相互關(guān)聯(lián)性、生態(tài)整體性和功能沖突性問題。例如，《礦產(chǎn)資源法》只關(guān)注礦產(chǎn)資源本身的勘察、開采和經(jīng)營，沒有重視與開礦相關(guān)的環(huán)境污染防治和生態(tài)保護修復問題。再如，《野生動物保護法》和《漁業(yè)法》只關(guān)注陸生和水生野生動物的資源利用，對與此相關(guān)的生態(tài)保護問題（如野生動物棲息地、生物多樣性）規(guī)定不力。國際上亦如此，例如奧地利、比利時、意大利等很多國家最先只針對水、氣、噪聲等進行分別立法，在很長一段時間內(nèi)都沒有制定綜合性的環(huán)境保護法。在美國，對于水的保護，既有《聯(lián)邦水污染控制法》，又有《安全飲用水法》，還有《深水港法》和《漁業(yè)保持和管理法》等多部法律，但這些立法之間迄今依然銜接不力、協(xié)調(diào)不足。
其三，在立法定位上，對于自然資源法，主要將其視為保障和促進經(jīng)濟發(fā)展的“經(jīng)濟法”，而非保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的“環(huán)境法”。在中國，20世紀80年代的許多自然資源立法，大都是由國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心負責和推進的，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的“經(jīng)濟法”屬性較為突出，對自然資源保護和生態(tài)安全保障的問題關(guān)注明顯不足，以至于國內(nèi)法學界和實務(wù)界總是習慣性地將自然資源法歸到經(jīng)濟法的名下。例如，在法律體系中的地位上，直到2011年出版的《中國特色社會主義法律體系》，依然沒有確認環(huán)境法的部門法地位，而是將土地管理法、森林法、水法、礦產(chǎn)資源法和節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法等環(huán)境專門法都歸到了經(jīng)濟法的旗下。再如，在具體立法的設(shè)計上，《土地管理法》基本上降為了對作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的建設(shè)用地、耕地的利用管理法，幾乎沒有顧及對林地、草地、濕地等具有生態(tài)屬性的其它類型土地的保護問題，對耕地的質(zhì)量保護問題（如對東北黑土地地力的保護）也明顯重視不夠。
其四，在保護方式上，初期偏重于“末端治理”“分散治理”和“事后救濟”（后期開始開展規(guī)模化環(huán)境治理，污染防治思路由末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變、由濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變、由分散治理向分散與集中控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變）。郭武將此種立法的特征概括為被動性、抑負性，即通過事后救濟手段抑制環(huán)境污染和損害行為的負外部性，以最大限度地接近環(huán)境污染和損害行為發(fā)生前的狀態(tài)。簡言之，不講究環(huán)境保護的事先預防性和較低成本性。正如張孝德教授所言：“20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家對環(huán)境的治理方式多是‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’，沒有觸及環(huán)境保護問題的根本�！睆娜蚍秶鷣砜�，這種情況自美國1969年出臺《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了環(huán)境影響評價制度以后，才逐漸有所改觀。不過，在我國的《環(huán)境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年）等第一代環(huán)境法中，體現(xiàn)預防原則的規(guī)劃制度和環(huán)境影響評價制度在當時還沒有得到全面重視。
其五，在調(diào)整模式上，鮮有從發(fā)展和保護一體化的高度對環(huán)境進行保護的（體現(xiàn)為經(jīng)濟與保護“兩張皮”），未能確立通過規(guī)制經(jīng)濟發(fā)展來保護生態(tài)環(huán)境的理念，常將環(huán)境利益與經(jīng)濟利益割裂甚至對立起來。背后的根源是，沒有認識到環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展模式的問題，未能從優(yōu)化和改進生產(chǎn)方式、消費模式的角度來解決環(huán)境問題。張璐將這種狀態(tài)解釋為環(huán)境法外掛于經(jīng)濟體制改革，即未將環(huán)境立法納入經(jīng)濟體制改革對法律制度的內(nèi)生需。無論是中國1984年制定的《水污染防治法》和1987年制定的《大氣污染防治法》，還是美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《聯(lián)邦水污染控制法》（1977年更名為《清潔水法》），均未采用經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護“一體化決策”和污染防治“全過程控制”的理念。
其六，在調(diào)整機制上，主要采取了“命令—控制”的行政規(guī)制方式，刺激誘導、公眾參與和社會合作的模式用的很少，且過于原則、籠統(tǒng)，可操作性不強。盡管已經(jīng)開始運用民法和刑法的手段來保護環(huán)境，但立法還十分簡單和粗糙，且其法律規(guī)范主要分布在《民法通則》《刑法》之中（很少規(guī)定在環(huán)境專門法中）。正因如此，中國的環(huán)境法常常被法學界甚至環(huán)境法學界的許多學者誤解為是行政法在環(huán)保領(lǐng)域的部門行政法。
二、環(huán)境法2.0：以可持續(xù)發(fā)展觀為指引
第二代環(huán)境法（環(huán)境法2.0），是指以可持續(xù)發(fā)展觀（theory of sustainable development）為指導思想的環(huán)境法。從理論上講，中國的第二代環(huán)境法，以環(huán)境安全和資源永續(xù)為核心價值，以發(fā)展權(quán)為核心權(quán)利，重視對發(fā)展能力的尊重和補償，以保護優(yōu)先、預防為主（包括風險預防）為基本原則，堅持從“搖籃”到“墳墓”的全過程管理，注重綜合運用政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會參與和司法保障等多種治理機制，具有“經(jīng)濟—社會—自然”復合系統(tǒng)保護和發(fā)展一體化治理的基本特征。
第二代環(huán)境法的歷史時段大致為1997-2012年，1999年開啟了第三次立法高潮（2002年到達巔峰），時間起點是1997年中國共產(chǎn)黨十五大的召開，起點階段的標志性事件是1997年《節(jié)約能源法》的制定，以2008年出臺的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為典型代表。第二代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的召開，國內(nèi)背景是1992年中共中央、國務(wù)院批準的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》指出中國必須轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略、走持續(xù)發(fā)展道路，1994年國務(wù)院對《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》的批準發(fā)布標志著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略初步確立，1996年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出了“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進社會事業(yè)全面發(fā)展”的目標、政策和措施。不過，此時仍未在立法上明確確認可持續(xù)發(fā)展思想。
從環(huán)境法制史看，影響和推動中國第二代環(huán)境法發(fā)展演進的重大事件，主要如下：1997年黨的十五大提出“依法治國”的理念并把可持續(xù)發(fā)展確定為中國“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施”的戰(zhàn)略，“九五”時期正式開始編制的國家環(huán)境保護五年規(guī)劃首次將環(huán)境保護規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中，1998年國務(wù)院印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》并啟動一系列生態(tài)保護和建設(shè)工程（引發(fā)第三次立法高潮），2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出堅持“污染防治與生態(tài)環(huán)境保護并重”“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），2002年第五次全國環(huán)境保護會指出“環(huán)境保護是政府的一項重要職能”“保護環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容”，2003年黨的十六屆三中全會提出“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學發(fā)展觀、中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出“在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，要賦予林業(yè)以重要地位”，2005年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、國務(wù)院制定《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略部署、國務(wù)院召開第六次全國環(huán)保大會提出從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)槎卟⒅氐取叭齻�轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略思想，2008年北京奧運會的成功舉辦為聯(lián)防聯(lián)控解決區(qū)域性環(huán)境問題積累了有益經(jīng)驗，2011年國務(wù)院召開的第七次全國環(huán)保大會提出積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路。可以說，科學發(fā)展觀作為西方可持續(xù)發(fā)展觀的中國化和具體化成果，對中國第二代環(huán)境法的發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的指導和推動作用。
�。ㄒ唬├碚撁}絡(luò)：可持續(xù)發(fā)展觀的產(chǎn)生發(fā)展和內(nèi)涵要旨
1983年11月，聯(lián)合國成立了世界環(huán)境與發(fā)展委員會。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表了研究報告《我們共同的未來》。時任挪威首相的布倫特蘭夫人在報告中系統(tǒng)探討了人類面臨的一系列重大經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題之后，提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，把人們從單純考慮環(huán)境保護引導到環(huán)境保護與人類發(fā)展密切結(jié)合起來，實現(xiàn)了人類環(huán)境保護史上關(guān)于環(huán)境與發(fā)展思想的重大飛躍。
1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西的里約熱內(nèi)盧舉行。里約會議被認為是世界環(huán)境保護運動的第二個里程碑，其歷史功績在于，讓世界各國普遍接受了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，這是人類發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變，是人類歷史的新紀元。
2002年8—9月，為紀念人類環(huán)境會議30周年和里約環(huán)境與發(fā)展大會10周年，聯(lián)合國在南非約翰內(nèi)斯堡召開第一屆可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議（World Summit on Sustainable Development，又稱為第二屆地球首腦會議），通過了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》的政治宣言和《可持續(xù)發(fā)展實施計劃》。2012年6月，為讓全世界都能夠更加關(guān)注可持續(xù)發(fā)展道路的問題，聯(lián)合國在巴西召開了“里約＋”峰會，通過了可持續(xù)發(fā)展的具體行動方案。2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了17項可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體目標。這些目標重點涵蓋可持續(xù)發(fā)展的三個維度——經(jīng)濟增長、社會包容和環(huán)境保護，重在應對導致貧窮的根本原因，并致力于滿足實現(xiàn)發(fā)展的普遍需求，確保進步所得人人有份。
關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的概念，《我們共同的未來》給出了最經(jīng)典的定義：“既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需要的能力的發(fā)展�！�2002年國際法協(xié)會（ILA）通過的《與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的國際法原則的新德里宣言》（以下簡稱為《新德里宣言》），在前言中進一步作出了闡釋：“可持續(xù)發(fā)展的目標涉及經(jīng)濟、社會和政治進程中全面和綜合的措施，這些措施旨在可持續(xù)利用地球上的自然資源，保護自然以及人類生活和經(jīng)濟社會發(fā)展所依賴的環(huán)境，并在全人類積極、自由和卓有意義地參與發(fā)展并公平地分配因此產(chǎn)生的福利的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全人類獲得適當生活水準的權(quán)利，同時適當顧及后代的需求和利益。”可見，這一闡釋將可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵分解為如下幾個方面：（1）自然資源的可持續(xù)利用；（2）環(huán)境保護；（3）自由發(fā)展和福利公平；（4）當代人的適當生活水準權(quán)；（5）后代人的需求和利益；（6）公眾參與；（7）目標和措施的全面性和綜合性（關(guān)乎經(jīng)濟、社會和政治的方方面面）。
2002年的《新德里宣言》在正文部分，進一步對可持續(xù)發(fā)展原則提出了更為細化的7項原則：（1）各國承擔確保自然資源可持續(xù)利用的國家義務(wù)；（2）公平及消除貧困的原則（包括代內(nèi)公平和代際公平）；（3）共同但有區(qū)別地承擔環(huán)境保護責任；（4）預防原則（包括一般預防和風險預防）；（5）公眾參與原則（表現(xiàn)為環(huán)境知情權(quán)、自由表達權(quán)和損害救濟權(quán)）；（6）善治原則（包括四大要素：民主、透明的決策和財政責任；反對腐敗，規(guī)制權(quán)力；政府義務(wù)，采用行政正當程序，尊重憲政和人權(quán)；遵守世貿(mào)組織規(guī)則中的公開公平競爭原則）；（7）經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境保護和尊重人權(quán)的一體化原則151-184。
荷蘭教授尼科·斯赫雷弗（Nico Schrijver）在前述7項原則的基礎(chǔ)上，將可持續(xù)發(fā)展的概念歸納為7個要點：（1）可持續(xù)利用自然資源；（2）健全的宏觀經(jīng)濟發(fā)展；（3）環(huán)境保護；（4）時間上的延續(xù)性和長久性（可延及后代）；（5）公眾參與；（6）善治；（7）一體化原則185-196。
國內(nèi)有學者認為，可將可持續(xù)發(fā)展思想的基本目標概括為兩個方面：一是資源的最優(yōu)配置，重在解決國際社會及其各國內(nèi)部分配資源和占有財富的不公問題，以實現(xiàn)地球有限資源環(huán)境的最佳配置，達到資源配置效率的最大化；二是資源的永續(xù)利用，重在解決合理、充分、節(jié)約利用資源的問題，從而實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，達到以最小的資源環(huán)境損失取得最大經(jīng)濟發(fā)展目的，極大地提高資源環(huán)境的利用效率。
當然，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的17項具體目標（如表1所示），無疑有助于我們更全面、更系統(tǒng)、更準確地理解可持續(xù)發(fā)展思想的內(nèi)涵要旨。
表1 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的17項可持續(xù)發(fā)展目標
（二）體系構(gòu)成
可持續(xù)發(fā)展觀入法，可分為直接確認和間接規(guī)定（規(guī)定實質(zhì)內(nèi)容）兩種形式，前者如1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》和2002年制定的《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》均直接將促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展確認為立法目的并設(shè)計相應制度規(guī)則，后者如1997年出臺的《節(jié)約能源法》則實質(zhì)規(guī)定體現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”思想的法律制度。從立法體系看，第二代環(huán)境法中的法律主要包括如下幾部分：
一是環(huán)境法（污染防治法）。污染防治是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，這方面立法主要包括《海洋環(huán)境保護法》（1999年修訂）、《環(huán)境影響評價法》（2002年）、《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）、《環(huán)境保護稅法》（2016年）、《核安全法》（2017年）和《土壤污染防治法》（2018年）等。需要說明的是，盡管后來制定的《土壤污染防治法》《環(huán)境保護稅法》《核安全法》大多同時規(guī)定保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展、推進生態(tài)文明建的立法目的，且立法時間均在2012年提出生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略之后，不過三者均應屬于環(huán)境法2.0而非環(huán)境法1.0或環(huán)境法3.0的范疇（具體原因見后文的分析）。
二是資源（能源）法。資源保護和節(jié)約是推進可持續(xù)發(fā)展的重要方式，這方面立法主要包括《節(jié)約能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源法和《反食品浪費法》（2021年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海島保護法》（2009年）、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（2016年）等資源法。此外，近年通過的《耕地占用稅法》（2018年）和《資源稅法》（2019年）等立法，雖然主要的屬于經(jīng)濟法的范疇，但也兼有第二代環(huán)境法的屬性。
三是生態(tài)法。生態(tài)保護和修復是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，這方面立法最典型的有《防沙治沙法》（2001年）。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》，增設(shè)了“海洋生態(tài)保護”專章，規(guī)定了海洋保護區(qū)等新制度，使該法從狹義的海洋環(huán)境污染治理擴展到更為全面的海洋生態(tài)環(huán)境保護，從而賦予了《海洋環(huán)境保護法》兼有生態(tài)法的屬性。
四是災害法。自然災害防治也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障（《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標9和目標11中都有“抵御災害”的內(nèi)容），這方面立法主要有《防洪法》（1997年）、《氣象法》（1999年）、《防震減災法》（2008年）等。
五是傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化。譬如，2009年《侵權(quán)責任法》第65~68條，不僅確認了環(huán)境污染侵權(quán)的無過錯責任原則，還規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系推定的舉證責任倒置規(guī)則、環(huán)境污染共同侵權(quán)的按份責任、與第三人的不真正連帶責任等新規(guī)則。1997年的《刑法》第338~346條在1979年《刑法（試行）》的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪（2011年的《刑法修正案（八）》將其修改為污染環(huán)境罪）、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、走私固體廢物罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪等16個罪名，第407~408條還規(guī)定了違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等罪名。
在第二代環(huán)境法的階段，環(huán)境資源方面的司法解釋也有不少，不過，主要是關(guān)于森林、野生動物、土地等自然資源刑法保護方面的。例如，最高人民法院《關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。
此外，第一代環(huán)境法在可持續(xù)發(fā)展觀的指引下，經(jīng)過補充和修改，也能升級成為第二代環(huán)境法。譬如，2008年修改的《水污染防治法》，通過規(guī)定區(qū)域限批、強化政府責任（對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責）、提高罰款額度、增加裁判規(guī)范（包括不真正連帶責任、舉證責任倒置、代表人訴訟、支持訴訟、法律援助等）等舉措，就從第一代環(huán)境法升級到了第二代環(huán)境法。
（三）進步之處
從理論上看，以可持續(xù)發(fā)展觀為指引的第二代環(huán)境法，相較于第一代環(huán)境法而言，已有諸多重大進步：
第一，在認識論上，確立了“經(jīng)濟—社會—自然”復合系統(tǒng)的思維，樹立了發(fā)展和保護“一體化決策”的理念。在這一階段，立法者已經(jīng)意識到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的辯證關(guān)系，開始從發(fā)展的高度來認識和解決環(huán)境問題，注重經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的融合性和協(xié)調(diào)性。從全球范圍來看，中國的《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008年）和德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物管理法》（1994年）、日本的《推進建立循環(huán)型社會基本法》（2000年）等，都屬于這方面的立法例。
第二，在視野范圍上，開始關(guān)注與歷時性、延續(xù)性、代際性相關(guān)的實質(zhì)自由或可行能力（capability）問題。一方面，在繼續(xù)強調(diào)環(huán)境安全的基礎(chǔ)上，越來越重視自然資源（包括能源）的可持續(xù)利用問題，注意一手抓“保護”和“節(jié)約”（減需求），一手抓“開源”和“替代”（增供給）。例如，中國的《水法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，均有這方面的規(guī)定。另一方面，在繼續(xù)抓好生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的基礎(chǔ)上，越來越重視自然資源的生計性利用和自然資源禁限利用后的生態(tài)補償問題，強調(diào)對正當利益和發(fā)展能力的尊重和補償。例如，2002年的《水法》第7條規(guī)定，生計性的水資源利用（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水）不需許可；1998年的《森林法》第8條規(guī)定了森林生態(tài)效益補償制度，2003年的《草原法》第39條規(guī)定了草原征收征用補償制度。
第三，在保護對象上，已拓展到能源領(lǐng)域，注重常規(guī)能源的節(jié)約利用、梯級利用和可再生能源、清潔能源的開發(fā)利用。例如，中國的《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，就是這方面的立法例。
第四，在調(diào)整模式上，確立了“預防優(yōu)先”“全過程管理”的新型模式。不僅重視對環(huán)境風險的謹慎預防和事故應急，還特別重視對經(jīng)濟發(fā)展全過程（包括規(guī)劃制定、項目選址、資源攫取、產(chǎn)品設(shè)計、工藝選擇、能源利用、原料加工、產(chǎn)品制造、運輸倉儲、批零銷售、循環(huán)利用、無害處置等）的規(guī)制。例如，中國的《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和日本的《資源有效利用促進法》（2001年）等，都是這方面的典型立法。
第五，在調(diào)整手段上，開始重視“刺激—誘導”方式的利用，并注重環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的綜合平衡。一方面，在立法模式上出現(xiàn)了有別于“監(jiān)管法”的“促進法”，如中國的《清潔生產(chǎn)促進法》和日本的《資源有效利用促進法》等。另一方面，稅收、價格、金融（信貸、證券、基金、保險）等經(jīng)濟手段日益得到立法上的重視，如中國的《環(huán)境保護稅法》《資源稅法》《山東省環(huán)境保護條例》第51條，美國1980年的《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》（也稱為《超級基金法》），等等。
第六，越來越重視民主協(xié)商和社會參與。第二代環(huán)境法的一大顯著特征是，“公眾參與”和“信息公開”成為了基本原則，譬如《環(huán)境影響評價法》就對信息公開和公眾參與作出了較為全面的規(guī)定。
第七，開始重視司法的作用，環(huán)境立法中的裁判性規(guī)范越來越多、可司法性明顯增強。在中國的環(huán)境法2.0時代，不僅民法、憲法、刑法中已有諸多環(huán)境條款，環(huán)境專門法中也規(guī)定了不少司法規(guī)范，譬如2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84~87條，2008年修訂的《水污染防治法》第84~89條等。此外，需特別說明的是，貴陽、無錫、重慶等多地開展的環(huán)境公益訴訟地方立法探索，為國家層面環(huán)境公益訴訟立法的出臺積累了夯實的基礎(chǔ)。
（四）局限所在
以可持續(xù)發(fā)展觀為指導思想的第二代環(huán)境法，相對于第一代環(huán)境法已有許多重大進步，但依然存在諸多明顯的局限性：
其一，在立場和格局上，主要以經(jīng)濟社會發(fā)展為出發(fā)點和落腳點——以解決發(fā)展的可持續(xù)性為首要目標，并未全面樹立“經(jīng)濟—政治—文化—社會—環(huán)境—資源—生態(tài)”復合系統(tǒng)的全局觀和整體觀，無意解決“好”和“快”的高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護問題。體現(xiàn)在立法上，這個時期的環(huán)境法仍然較為零散和失衡，沒有形成一個覆蓋全面、功能完備、內(nèi)在協(xié)調(diào)的整體和體系。譬如，對風景名勝、古民居、古建筑等景觀環(huán)境和野生動物棲息地、生態(tài)公益林、濕地等生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和保護依然不力。
其二，在權(quán)利觀上，以發(fā)展權(quán)為核心（環(huán)境安全權(quán)、資源利用權(quán)、生態(tài)補償權(quán)等），環(huán)保被視為了經(jīng)濟的附庸，沒有看到環(huán)境權(quán)（公民享有良好環(huán)境的權(quán)利）的必要性和獨立性。體現(xiàn)在立法上，從國際上看，第二代環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)大多停留于宣示性或口號性的權(quán)利，沒有真正成為一項可操作、可救濟的法律權(quán)利。中國的環(huán)境權(quán)立法更是滯后，連宣示性和形式上的規(guī)定都很少見。
其三，尚未全面樹立統(tǒng)一國土空間的理念，沒有足夠重視國土空間利用格局的優(yōu)化問題。在立法上體現(xiàn)為，既無主體功能區(qū)的理念，也無生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的統(tǒng)籌思維。特別是，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各種規(guī)劃之間，各自為政，規(guī)劃之間的銜接和統(tǒng)籌較為欠缺。
其四，沒有明確區(qū)分環(huán)境、資源和生態(tài)的概念，對三者的辯證關(guān)系依然認識不清。具體表現(xiàn)為立法上缺乏對三者的協(xié)同性和一體性保護，特別是對生態(tài)的保護明顯不力。譬如，《水法》歷來強調(diào)對水資源的保護和利用問題，對水生態(tài)（如生態(tài)流量）的保護卻沒有給予應有的重視。
其五，對以生態(tài)資本化為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟（既有經(jīng)濟效益又有環(huán)境效益的經(jīng)濟形式）和以市場化為目標的環(huán)保產(chǎn)業(yè)化的法律保障不力。這是因為，從理論邏輯來看，可持續(xù)發(fā)展更關(guān)注和重視的是低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的問題，旨在減少經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境負外部性，確保在環(huán)境容量和生態(tài)閾值內(nèi)推進發(fā)展。綠色經(jīng)濟（既經(jīng)濟又生態(tài)，如生態(tài)旅游、休閑農(nóng)莊），旨在實現(xiàn)經(jīng)濟效益和經(jīng)濟效益的共生性，同可持續(xù)發(fā)展之間沒有直接、必然的聯(lián)系，至少不是推進可持續(xù)發(fā)展所重點關(guān)注的問題。例如，《自然保護區(qū)條例》在這一階段依然沒有改變過度保護的局面，未就生態(tài)的資本化（如發(fā)展生態(tài)旅游）進行適度放開。
當然，更為嚴重和根本的問題是，“可持續(xù)發(fā)展”本身的涵義并非特別的清晰和確鑿，“仍然存在疑問，且含糊不清”“概念變化多端”，至今尚未形成權(quán)威、系統(tǒng)、科學的理論。作為理論基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展觀本身屬于舶來品，其內(nèi)含尚且模糊不清，甚至還存在結(jié)構(gòu)和功能上的重大瑕疵，那么，以這種思想為指引的第二代環(huán)境法存在種種問題，也就不足為怪了。依此而言，中國的環(huán)境法務(wù)必進行一場理論上的自主創(chuàng)新，在汲取中國傳統(tǒng)文化精髓和借鑒西方現(xiàn)代生態(tài)思想的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種格局更宏大、志向更高偉、理念更先進、事理更清晰的適合中國國情的科學理論，以實現(xiàn)法律進化上“質(zhì)”的飛躍。
三、環(huán)境法3.0：以生態(tài)文明觀為指引
第三代環(huán)境法，是指以生態(tài)文明觀為理論基礎(chǔ)的環(huán)境法。所謂生態(tài)文明，是指人類社會為實現(xiàn)人與自然和諧共生而創(chuàng)造的所有物質(zhì)、精神、制度等方面積極成果的總稱。從整體上看，第三代環(huán)境法，以環(huán)境良好、資源永續(xù)和生態(tài)健康為核心價值，以環(huán)境權(quán)為核心權(quán)利，以生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”為根本目的，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護”，以生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理為基本原則，推崇“黨政同責”“一崗雙責”“社會共治”的治理模式，更加重視黨對立法的指導和司法機制在生態(tài)環(huán)境保護中的作用，具有在“經(jīng)濟—政治—社會—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災害”復合系統(tǒng)內(nèi)“八位一體”系統(tǒng)性治理的基本特征。
第三代環(huán)境法整體上的歷史時段是2012年之后，時間起點是2012年黨的十八大的召開，起點階段的標志性事件是《環(huán)境保護法》的啟動修改，從2016年開始進入第四次立法高潮（2018年到達巔峰），以2020年出臺的《長江保護法》為典型代表。第三代環(huán)境法產(chǎn)生的國際背景是2012年召開聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會議，國內(nèi)背景是2012年中國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)和連年出現(xiàn)大面積持續(xù)性嚴重霧霾事件。
從環(huán)境法史看，近年來影響和推動第三代環(huán)境法發(fā)展進化的重大事件，主要如下：2012年黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、最高人民法院組建環(huán)境資源審判庭，2015年中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中辦、國辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，2016年習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，2017年對祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞事件大問責，2018年“生態(tài)文明入憲”、中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》、全國生態(tài)環(huán)境保護大會確立“習近平生態(tài)文明思想”、習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上發(fā)表講話，2019年習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表講話，2020年中央全面依法治國工作會議提出“習近平法治思想”，2021年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在中國召開、習近平總書記發(fā)表主旨講話，2022年栗戰(zhàn)書同志在全國人大環(huán)資委召開的生態(tài)環(huán)保立法工作座談會上強調(diào)要深入貫徹習近平生態(tài)文明思想、統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法修法工作。
�。ㄒ唬├碚撁}絡(luò)：生態(tài)文明觀的提出和發(fā)展
1957年，日本學者梅棹忠夫最早發(fā)表了用生態(tài)史觀研究人類文明史的文章，認為自然環(huán)境、生態(tài)條件對文明史進程有著重要作用。1978年，德國法蘭克福大學政治學系的伊林·費切爾（Iring Fetscher）在《人類的生存條件：論進步的辯證法》（Conditions for the survival of humanity: on the Dialectics of Progress）中最早使用“ecological civilization”（生態(tài)文明）這一英文表述，但并未對其進行界定。1983年，趙鑫珊在《生態(tài)學與文學藝術(shù)》中提出了生態(tài)文明的概念，并指出“只有當人與自然處在和平共生狀態(tài)時，人類的持久幸福才有可能。沒有生態(tài)文明，物質(zhì)文明和精神文明就不會是完善的�！�1984年，前蘇聯(lián)學者利皮茨基最早系統(tǒng)提出了生態(tài)文明的概念，指出培養(yǎng)生態(tài)文明是共產(chǎn)主義教育的內(nèi)容和結(jié)果之一。1985年2月18日，《光明日報》“國外研究動態(tài)”極其簡略地對此文做了介紹。1987年，著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理和生態(tài)經(jīng)濟學家葉謙吉在中國率先提出了生態(tài)文明的理念。1993年，沈孝輝系統(tǒng)性地提出了“走向生態(tài)文明”的觀點。同一年，劉宗超和劉粵生提出要確立“全球生態(tài)意識和全球生態(tài)文明觀”。1995年，美國著名作家、評論家羅伊·莫里森在《生態(tài)民主》一書中明確提出，“生態(tài)文明（ecological civilization）”應該成為“工業(yè)文明”之后的一種新的文明形態(tài)。1997 年，劉宗超也提出“21世紀是生態(tài)文明時代，生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種先進的社會文明形態(tài)”的觀點。至此，學界基本完成了作為哲學、世界觀、方法論的生態(tài)文明觀的建構(gòu)，也標志著中國生態(tài)文明學派的誕生。
2002年10月，原國家林業(yè)局出版的《中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論》提出了“生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全、生態(tài)文明”的戰(zhàn)略思想。2003年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》首次提出了“生態(tài)文明社會”的理念。2005年3月，在中央人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤同志提出要“在全社會大力進行生態(tài)文明教育”。2005年8月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江省安吉縣提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念（簡稱為“兩山”理念）。2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確要求，環(huán)境保護工作應“倡導生態(tài)文明”。2007年10月，黨的十七大報告指出，要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式�！鷳B(tài)文明觀念在全社會牢固樹立�！边@是生態(tài)文明概念和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的正式出場。2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》從制定生態(tài)文明建設(shè)目標指標體系等方面，對如何建設(shè)生態(tài)文明進行了具體部署。
2012年11月，黨的十八大報告不僅提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略構(gòu)想，還同意將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章，全面確立了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位。這標志著中國正式跨入了建設(shè)生態(tài)文明的新時代。2013年2月，中國的生態(tài)文明理念引起國際社會關(guān)注，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會將其正式寫入了決定案文。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。這標志著中國的生態(tài)文明建設(shè)正式邁進法治化的軌道。
2015年4月，中共中央、國務(wù)院通過了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把“堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針”作為第一原則，對生態(tài)文明建設(shè)進行全面部署。2015年9月，中共中央政治局審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，開啟了全國生態(tài)文明體制改革的步伐。
2015 年10月，十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。2016年10月，黨的十八屆五中全會提出了綠色發(fā)展等五大新發(fā)展理念。
2016年5月，中國在聯(lián)合國環(huán)境大會上發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》，這標志著中國的生態(tài)文明理念正式開始走向世界。2017年10月，黨的十九大報告提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的具體方略，強調(diào)中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，指出“要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。黨的十九大修改的《黨章》，對生態(tài)文明建設(shè)進一步作出了新規(guī)定。2018年3月，十三屆全國人大通過了憲法修正案，將生態(tài)文明理念正式寫入了憲法，把“生態(tài)文明建設(shè)”增列為國務(wù)院的職權(quán)。
2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開。這是黨的十八大以來，中國召開的規(guī)格最高、規(guī)模最大、意義最深遠的一次生態(tài)文明建設(shè)會議。本次會議最大的亮點和取得的最重要的理論成果，是確立了“習近平生態(tài)文明思想”。這一思想的確立，標志著中國開始全面進入建設(shè)生態(tài)文明的新時代。
2018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，明確了深入貫徹習近平生態(tài)文明思想的八個“堅持”：堅持生態(tài)興則文明興；堅持人與自然和諧共生；堅持綠水青山就是金山銀山；堅持良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉；堅持山水林田湖草是生命共同體；堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境；堅持建設(shè)美麗中國全民行動；堅持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。
2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在中國昆明召開，大會以“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”為主題，習近平總書記發(fā)表《共同構(gòu)建地球生命共同體》的主旨講話。2021年11月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，指出要深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。
（二）核心要義：生態(tài)文明觀蘊含的“十二個堅持”
同環(huán)境保護觀和可持續(xù)發(fā)展觀等理論不同，生態(tài)文明觀或習近平生態(tài)文明思想是由生態(tài)文明歷史觀、生態(tài)文明倫理觀、生態(tài)文明福祉觀、生態(tài)文明產(chǎn)品觀、生態(tài)文明發(fā)展觀、生態(tài)文明保護觀、生態(tài)文明權(quán)利觀、生態(tài)文明執(zhí)政觀、生態(tài)文明法治觀和生態(tài)文明全球觀等構(gòu)成的思想體系，具有突出的理論性、典型的實踐性和鮮明的原創(chuàng)性。對此，沈國舫認為，“生態(tài)文明建設(shè)思想比可持續(xù)發(fā)展思想站位更高，意境更遠。而且，由于把它列入了五位一體的總體布局中，更具實踐性和可操作性。”
可以借鑒習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上關(guān)于闡述習近平法治思想核心要義“十一個堅持”的做法，嘗試將生態(tài)文明觀或習近平生態(tài)文明思想的核心要義闡釋為如下“十二個堅持”。
一是堅持黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導（政治方向）。“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，黨的領(lǐng)導是全面推進生態(tài)文明建設(shè)的根本保證。黨的十八大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》在“總綱”中特別強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明�！绷暯娇倳洀娬{(diào)，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”8，必須在黨的領(lǐng)導下推進生態(tài)文明建設(shè)。堅持黨的領(lǐng)導，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗。黨的十八大以來，我國的生態(tài)環(huán)境保護之所以發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)之所以取得歷史性成就，根本原因之一就在于堅持以習近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導，在于有習近平生態(tài)文明思想的科學指引。打好污染防治攻堅戰(zhàn)時間緊、任務(wù)重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，更加必須堅持和加強黨的領(lǐng)導。
二是堅持以自然為根、以林草為基、以人為本、以正義為魂，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國（基本立場）。習近平總書記指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，“沒有替代品，用之不覺，失之難存”，“大自然孕育撫養(yǎng)了人類，人類應該以自然為根，尊重自然、順應自然、保護自然”，否則“對自然的傷害最終會傷及人類自己”。事實上，古代埃及、古代巴比倫、中國樓蘭古城等文明的興衰史無不一再證明“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的歷史鐵律。在各類自然要素和生態(tài)系統(tǒng)中，“森林和草原對國家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，林草興則生態(tài)興”，務(wù)必加強森林生態(tài)系統(tǒng)和草原生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復。人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣，是共和國的堅實根基，是強黨興國的根本所在，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，做到生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”。“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明時代的標志性或代表性權(quán)利，要著力保障公民的環(huán)境權(quán)益，切實維護好環(huán)境正義。
三是堅持環(huán)境良好、資源永續(xù)、生態(tài)健康，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)需要（根本任務(wù)）。“良好生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是增進民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國的重要基礎(chǔ)”，然而，從我國當前的情況看，“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻”，必須著力解決構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)重大挑戰(zhàn)的三大危機。習近平總書記主張，“我們既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要”，也要“回應人民群眾所想、所盼、所急，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。
四是堅持生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡“三生共贏”的文明發(fā)展道路（道路選擇）。生態(tài)文明建設(shè)搞得好不好，關(guān)鍵是看能否統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，妥善處理好生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系。為此，要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅定不移地走生產(chǎn)發(fā)達、生活美好（生活富裕無疑是重中之重，環(huán)境宜居舒適也越來越成為重要內(nèi)容）、生態(tài)平衡的文明發(fā)展道路，著力構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。習近平總書記指出，對待大自然，“不能只講索取不講投入，不能只講發(fā)展不講保護，不能只講利用不講修復”，實際上“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”�！敖�(jīng)濟發(fā)展不應是對資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不應是舍棄經(jīng)濟發(fā)展的緣木求魚，而是要在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)” �！安簧俚胤酵ㄟ^發(fā)展旅游扶貧，搞綠色種養(yǎng)，找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟相得益彰的脫貧致富路子，正所謂思路一變天地寬”，值得學習和推廣。
五是堅持空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學化和保護的經(jīng)濟化，加快構(gòu)建致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”“高水平保護”的生態(tài)文明體系（抓手和目標）。習近平總書記強調(diào)，“堅決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的增長模式，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時間和空間”，“要打通地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳，貫通污染防治和生態(tài)保護”，“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進各項工作”。要著力提高生態(tài)環(huán)境保護的效率，降低保護的經(jīng)濟成本和社會代價，要通過生態(tài)環(huán)保的產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的同向雙贏，“要整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，優(yōu)化職能配置”，要“統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，……以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國”。習近平總書記指出，“加快解決歷史交匯期的生態(tài)環(huán)境問題”，必須“加快構(gòu)建生態(tài)文明體系”�？傮w上講，重點包括建立健全“以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系”，以生態(tài)文明政績考核評估問責為核心、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)政治體系，“以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系”，以各類社會主體共建、共治、共享生態(tài)環(huán)境為特征的生態(tài)社會體系（全民行動體系），以生態(tài)安全為底線（重點是建立以國家公園為核心、以自然保護區(qū)為主體、以自然公園為補充的生態(tài)空間體系）、以環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)環(huán)境體系 。
六是堅持科技創(chuàng)新、政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會參與的一體化建設(shè)，保持生態(tài)文明建設(shè)的生機和活力（動力機制）。習近平總書記強調(diào)，“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭源泉，也是中華民族最鮮明的民族稟賦”，“要解決好推進綠色低碳發(fā)展的科技支撐不足問題，加強碳捕集利用和封存技術(shù)、零碳工業(yè)流程再造技術(shù)等科技攻關(guān)，支持綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。要發(fā)展綠色金融，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新”。政府管理和市場調(diào)節(jié)是建設(shè)生態(tài)文明的兩大機制，對此習近平總書記指出，要處理好“政府和市場的關(guān)系”，“堅持兩手發(fā)力，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合”，“充分運用市場化手段，推進生態(tài)環(huán)境保護市場化進程，撬動更多社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域”。全民參與、社會共治是生態(tài)文明建設(shè)落地生根的保障，對此習近平總書記指出，“生態(tài)文明建設(shè)同每個人息息相關(guān)，每個人都應該做踐行者、推動者”，“沒有哪個人是旁觀者、局外人、批評家，誰也不能只說不做、置身事外”，要“增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動”。
七是堅持良法善治和倫理道德建設(shè)（制度工具）�！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕小�。習近平總書記指出,“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”，推進生態(tài)文明建設(shè)要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。建設(shè)生態(tài)文明，不僅強制性要求遵守法律“堅守底線”，還大力倡導善良美德“弘揚先進”。習近平總書記指出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。建設(shè)生態(tài)文明，務(wù)必堅守“底線道德”或“義務(wù)的道德”（morality of duty）。這種底線道德，可通過道德的法律化，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨貫椤薄敖麨椤薄跋逓椤钡饶Ｊ降膹娭菩苑梢?guī)范（法定義務(wù)）。例如，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證。另一方面，建設(shè)生態(tài)文明，也需鼓勵善舉，弘揚先進，倡導和鼓勵各類主體積極從事超過法定義務(wù)和基本道德要求的生態(tài)環(huán)�；顒�，這是生態(tài)文明“愿望的道德”（morality of aspiration）。例如，國家鼓勵經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)和寄件人使用可降解、可重復利用的環(huán)保包裝材料，國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務(wù)等方式參與野生動物保護活動等。
八是堅持深化體制機制改革，推進生態(tài)文明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（制度變革）。國家治理體系和治理能力是一個國家制度設(shè)計和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關(guān)鍵時期，戰(zhàn)勝生態(tài)文明建設(shè)前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)，必須在堅持和完善中國特色社會主義生態(tài)文明制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。習近平總書記強調(diào)，要提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，要健全黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》也規(guī)定，要“以堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，以強化政府主導作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動”，“形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動”的生態(tài)文明治理體系。
九是堅持立足本國和放眼全球相結(jié)合（兩大格局）。地球是人類共同的、唯一的家園，世界各國是一個生命共同體。在全球化背景下，只有堅持國內(nèi)和國際相結(jié)合，才能更好地推進中國的生態(tài)文明建設(shè)。習近平總書記指出，“面對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體，沒有哪個國家能獨善其身”，也沒有哪個國家能置身事外。一方面，“我們要秉持人類命運共同體理念，積極參與全球環(huán)境治理，加強應對氣候變化、海洋污染治理、生物多樣性保護等領(lǐng)域的國際合作，認真履行國際公約，主動承擔同國情、發(fā)展階段和能力相適應的環(huán)境治理義務(wù)，為全球提供更多公共產(chǎn)品，不斷增強制度性權(quán)利，實現(xiàn)義務(wù)和權(quán)利的平衡，展現(xiàn)我國負責任大國形象”；另一方面，我們也“要堅持共同但又區(qū)別的責任原則、公平原則和各自能力原則，堅定維護多邊主義、有效應對一些西方國家對我國進行‘規(guī)鎖’的企圖，堅決維護我國發(fā)展利益” 。
十是堅持統(tǒng)籌兼顧和綜合平衡（基本方法）。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧、國際和平等方方面面的重大問題，要善于站在“經(jīng)濟—政治—社會—文化—環(huán)境—資源—生態(tài)—災害（風險）”復合系統(tǒng)的高度，統(tǒng)攬全局、抓住重點、統(tǒng)籌兼顧，把握和協(xié)調(diào)好眼前利益和長遠利益、局部利益和整體利益、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益、區(qū)域利益和區(qū)域利益、國內(nèi)利益和國際利益等錯綜復雜的利益關(guān)系，切實搞好利益平衡。對此，習近平總書記指出，“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而是必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。例如，保護海洋生態(tài)環(huán)境，必須“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”。再如，在如何處理“雙碳目標”實現(xiàn)的問題上，習近平總書記特別指出，“綠色低碳轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)性工程，必須統(tǒng)籌兼顧、整體推進”，要注意“在降碳的同時確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活”，“在實際工作中出現(xiàn)一些問題，有的搞‘碳沖鋒’，有的搞‘一刀切’、運動式‘減碳’，甚至出現(xiàn)‘拉閘限電’現(xiàn)象，這些都不符合黨中央要求”。
十一是堅持建設(shè)牢記使命、敢于擔當、甘于奉獻、專業(yè)過硬的高素質(zhì)生態(tài)文明工作隊伍（人才保障）。21世紀最稀缺、最珍貴的是人才，要完成生態(tài)文明建設(shè)如此宏大而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，必須建設(shè)和培養(yǎng)一支與此相適應的高素質(zhì)生態(tài)文明工作隊伍。習近平總書記指出，要發(fā)揚“牢記使命、艱苦創(chuàng)業(yè)、綠色發(fā)展”的塞罕壩精神，在林草生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展新征程上再建功立業(yè)；“要建設(shè)一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍，政治強、本領(lǐng)高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”，“各級黨委和政府要關(guān)心、支持生態(tài)環(huán)境保護隊伍建設(shè)，主動為敢干事、能干事的干部撐腰打氣”。
十二是堅持“黨政同責，一崗雙責”，抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”（抓“牛鼻子”）。生態(tài)文明建設(shè)能否落到實處，關(guān)鍵在于能否抓好領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。一方面，“廣大黨員、干部要帶頭履行植樹義務(wù)，踐行綠色低碳生活方式，呵護我們的地球家園，守護好祖國的綠水青山，讓人民過上高品質(zhì)生活” 。另一方面，“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追責。對破壞生態(tài)環(huán)境的行為不能手軟，不能下不為例”。習近平總書記指出：“一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導干部不負責任、不作為的問題，都有一些地方環(huán)保意識不強、履職不到位、執(zhí)行不嚴格的問題，都有環(huán)保有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強制力不夠的問題”�！坝袡�(quán)必有責、有責必擔當、失責必追究”，“要建立責任追究制度”，特別是“對領(lǐng)導干部的責任追究制度”，“保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效”。
（三）體系構(gòu)成：主要立法
從立法體系看，可以說，中國的生態(tài)文明立法才剛剛起步，目前主要包括如下幾方面的立法：
一是綜合法。現(xiàn)行立法中，國家層面尚無屬于第三代環(huán)境法范疇的綜合法（2014年修訂的《環(huán)境保護法》屬于從環(huán)境法2.0到環(huán)境法3.0的過渡型立法，具有諸多符合環(huán)境法3.0要求的元素，但整體上還達不到環(huán)境法3.0的層次）。只有《廈門經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2014年制定，2021年修訂）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2021年）等10多部生態(tài)文明地方性法規(guī)可屬于第三代環(huán)境法的綜合法范疇，且只屬于“政策法”的初級水平。下一步，建議盡快制定《生態(tài)文明建設(shè)基本法》（可作為未來環(huán)境法典的總則），為今后的生態(tài)文明建設(shè)指明發(fā)展方向（發(fā)揮立法的引導作用）、提供堅實保障（發(fā)揮法律的保障作用）。
二是單行法。2020年通過的《長江保護法》，站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對水環(huán)境污染防治、水資源保護節(jié)約、水生態(tài)保護修復、流域高質(zhì)量發(fā)展、流域協(xié)調(diào)機制等問題作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，屬于第三代環(huán)境法的杰出代表。當然，《長江保護法》也不是沒有任何問題，例如“一刀切”地禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目未免過于僵化，沒有一體化地規(guī)定洪澇“災害”的問題等。此外，最新制定和修改的《濕地保護法》（2021年）、《噪聲污染防治法》（2021年）、《生物安全法》（2020年）、《森林法》（2019年修訂）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂），較好地體現(xiàn)和貫徹了“空間的有序化”“發(fā)展的生態(tài)化”“生態(tài)的資本化”“治理的體系化”“保護的經(jīng)濟化”等生態(tài)文明觀的典型理念，當然也屬于第三代環(huán)境法的范疇。
目前正在研究制定和修改的“黃河保護法”“黑土地保護法”“青藏高原生態(tài)保護法”“自然保護地法”“國家公園法”“國土空間開發(fā)保護法”和《野生動物保護法》等幾部法律無疑屬于第三代環(huán)境法。特別是，其中的《黃河保護法（草案）》和《野生動物保護法（修訂草案）》，已具有“環(huán)境—資源—生態(tài)—風險（災害）”之“四位一體”系統(tǒng)性治理的特征。此前，已列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目的“南極活動與環(huán)境保護法”、第二類項目的“海洋基本法”、第三類項目的“空間規(guī)劃法”等法律，也有望成為第三代環(huán)境法。
此外，2001年制定的《防沙治沙法》由于第26條等法條規(guī)定了屬于“環(huán)保產(chǎn)業(yè)化”的營利性治沙制度，2019年8月修改的《土地管理法》由于第18條規(guī)定了屬于“空間有序化”的國土空間規(guī)劃制度，可以說也具有了第三代環(huán)境法的某些重要特征。
需要特別指出的是，盡管《反食品浪費法》（2021年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《環(huán)境保護稅法》（2019年）、《核安全法》（2017年）均制定于2012年之后，但均應屬于第二代環(huán)境法而非第三代環(huán)境法的范疇。這是因為，《反食品浪費法》體現(xiàn)了節(jié)約利用、綠色消費的可持續(xù)發(fā)展理念，《土壤污染防治法》重點規(guī)定了體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想之“風險預防”原則的土壤污染風險管控制度，《核安全法》重點規(guī)定了貫徹可持續(xù)發(fā)展觀的“風險預防”和“公眾參與”制度，《環(huán)境保護稅法》全面規(guī)定了體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想之經(jīng)濟與環(huán)保“一體化”理念的環(huán)保稅制度。簡言之，這四部立法均未體現(xiàn)和貫徹生態(tài)文明觀相對于可持續(xù)發(fā)展觀的典型思想和獨特理念，故不應屬于第三代環(huán)境法的范疇。
三是地方立法。自從2015年修改的《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面地方立法權(quán)下沉到地市級的人大和政府以后，生態(tài)文明領(lǐng)域的地方立法創(chuàng)新從此獲得了迅猛發(fā)展，出臺了不少屬于第三代環(huán)境法范疇的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。綜合性地方立法，如《廈門經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2021年修訂）、《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（2019年）、《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（2018年）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2021年制定）等。單行性地方立法，如《天津市碳達峰碳中和促進條例》（2021年）、《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》（2020年）、《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展條例》（2021年）、《湖南省洞庭湖保護條例》（2021年）、《黑龍江省黑土地保護利用條例》（2021年）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》（2020年）等。這些地方立法探索和制度創(chuàng)新，為國家層面生態(tài)文明法制建設(shè)積累了十分寶貴的經(jīng)驗。
四是黨內(nèi)法規(guī)。從理論上看，黨內(nèi)法規(guī)也是第三代環(huán)境法中的重要組成部分，主要有中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》（2015年）、《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》（2016年）、《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（2017年）、《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》（2019年）等。
此外，傳統(tǒng)部門法的生態(tài)化也取得了重大進展。例如，《憲法》（2018年修正）不僅確認了“生態(tài)文明”的理念，而且明確將“生態(tài)文明建設(shè)”作為國務(wù)院的職責�！睹袷略V訟法》（2017年修正）、《行政訴訟法》（2017年修正）規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。《民法典》（2020年）規(guī)定了綠色原則、環(huán)境相鄰關(guān)系、綠色合同、環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)責任等約30個“綠色條款”�！缎谭ā罚�2020年修正）添設(shè)了破壞自然保護地罪、非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪、非法引進外來入侵物種罪等。《電子商務(wù)法》（2018年）規(guī)定了電子商務(wù)經(jīng)營者的生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)，等等。
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生態(tài)文明觀或習近平生態(tài)文明思想從以人為本的立場、生命共同體的格局、人類文明的高度、地球生態(tài)系統(tǒng)的廣度出發(fā)，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實踐問題。以生態(tài)文明觀或習近平生態(tài)文明思想作為理論指導的第三代環(huán)境法，在價值立場、視野格局、路徑方法等方面，克服了環(huán)境保護觀、生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展觀等思想和觀念的局限性，相比第一代環(huán)境法和第二代環(huán)境法而言，具有明顯的先進性、超越性和中國自主創(chuàng)新性。
其一，站位更高，格局更大，功能更強。生態(tài)文明觀站在天人合一和人類文明的高度，認識到水、氣、土、野生動植物等自然要素兼有環(huán)境、資源、生態(tài)、風險（災害）等多重屬性，將“經(jīng)濟—政治—文化—社會—環(huán)境—資源—生態(tài)—災害”視為一個復合的系統(tǒng)，來認識和解決人與自然的復雜關(guān)系，能站得更高，看得更遠，把得更準。例如，《長江保護法》站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對污染防治、資源保護、生態(tài)修復、美麗鄉(xiāng)村、宜居城市等都作了全面規(guī)定。
其二，越來越重視“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護”。生態(tài)文明觀追求生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡的“三生共贏”，致力于“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護”的高端目標，旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題，然而，可持續(xù)發(fā)展觀則重在解決“永續(xù)”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標性。例如，《噪聲污染防治法》以過有尊嚴的、體面的生活為中心，相比于此前的《環(huán)境噪聲污染防治法》有重大進步�！堕L江保護法》不僅對流域生態(tài)環(huán)境保護問題作了系統(tǒng)規(guī)定，還用第六章11個條文近1 500字，對綠色發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村、宜居城市等方面的問題做了全方位的規(guī)定。此外，新修訂的《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等多部立法都規(guī)定了生態(tài)補償制度，《野生動物保護法》細化了野生動物致害補償制度。
其三，開始認識和區(qū)分環(huán)境、資源和生態(tài)之間“一體三用”（也稱“一體三面”）的關(guān)系，并以此作為法律制度設(shè)計的邏輯起點和基本依據(jù)。例如，《長江保護法》和《黃河保護法（一審稿）》以水要素為核心，對水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、水文化、水災害等問題分別作了全面規(guī)定。
其四，既注意吸收“還原主義”的內(nèi)核，又堅持以“整體主義”方法論為指導（類似中醫(yī)療法）。換言之，“既見樹木，又見森林”。例如，《長江保護法》立足長江流域上下游、左右岸、干支流自然地理條件差異重大、生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)不一、生態(tài)文明建設(shè)能力（源于經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)不同）各不相同等基本事實，站在流域生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，以解決區(qū)域協(xié)調(diào)的重大問題為導向，按照生態(tài)文明觀之“山水林田湖草”生命共同體系統(tǒng)治理的要求，對水、水生動植物、土地等自然要素，生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間等國土空間，以及森林、草原、河流、湖泊、海洋等生態(tài)系統(tǒng)的微觀和宏觀問題都作出了詳盡規(guī)定，代表了中國環(huán)境立法的最新成就和最高水平。
其五，越來越重視環(huán)境司法機制的作用。例如，新修訂的《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。2015年啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，并為2020年通過的《民法典》所確認�！睹穹ǖ洹份^《侵權(quán)責任法》規(guī)定了更為健全完善的環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)制度，2020年修正的《刑法》在罪名添設(shè)、罪名簡化、法定刑調(diào)整等方面對環(huán)境資源保護罪做了較大修改。此外，還出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅贰蛾P(guān)于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》等一大批司法解釋。
其六，黨中央對環(huán)境立法的指導作用越來越突出。2012年以來，黨的十八大報告、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》《建立國家公園體制總體方案》、黨的十九大報告、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》《關(guān)于全面推行林長制的意見》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等數(shù)十項涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案和政策文件，直接推動了我國環(huán)境立法的跨越式發(fā)展。
四、結(jié)論及拓展：環(huán)境法法典化的冷思考
習近平生態(tài)文明思想不僅繼承和吸收了“環(huán)境保護”“增長的極限”“可持續(xù)發(fā)展”等觀念的思想精髓和理論精華，還克服了他們在思維、格局、路徑、方法和功能上的不足和局限性，從以人民為中心的立場、生命共同體的格局、人類文明調(diào)適的境界、美麗中國建設(shè)和中華民族偉大復興的高度出發(fā)，以實現(xiàn)環(huán)境良好、資源永續(xù)和生態(tài)健康為核心任務(wù)，以生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡之“三生共贏”為根本目標，以空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學化和保護的經(jīng)濟化為主要抓手，致力于構(gòu)建面向“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平保護”（旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題）的生態(tài)文明體系，與西方的生態(tài)倫理（容易陷入環(huán)保極端主義和生態(tài)中心主義的泥潭）、可持續(xù)發(fā)展（致力于解決“永續(xù)”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標性）等思想相比具有突出的先進性和顯著的超越性。對此，前生態(tài)環(huán)境部部長周生賢曾指出，我們黨提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，“從文明進步的新高度認識和解決資源環(huán)境等問題，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、科技等領(lǐng)域全方位審視和應對人類社會發(fā)展面臨的資源、環(huán)境方面的嚴峻挑戰(zhàn)，致力于在更高層次上實現(xiàn)人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟、人與社會的和諧�！鄙驀吃菏恳舱J為，“生態(tài)文明建設(shè)思想比可持續(xù)發(fā)展思想站位更高，意境更遠” 。
可以預見，以習近平生態(tài)文明思想為理論指導，環(huán)境法將進入一個全新的時代。以生態(tài)文明觀為指導，環(huán)境法可望實現(xiàn)從“游擊隊”（小型性、零散性、落后性）到“海軍陸戰(zhàn)隊”（規(guī)模性、體系性、先進性）的偉大飛躍。不過，從中國環(huán)境法目前的整體情況來看，主體上尚處于第二代環(huán)境法的階段（有的甚至還處于第一代環(huán)境法的水平），剛邁進第三代環(huán)境法的大門�？梢哉f，環(huán)境法科學化、現(xiàn)代化、體系化之路任重道遠。
就環(huán)境法的體系化而言，最高境界無疑是制定環(huán)境法典。然而，在齊心協(xié)力搶抓機遇的同時，我們也務(wù)必保持謙虛謹慎、科學務(wù)實的精神和大膽假設(shè)、小心求證的學風，堅持有所為有所不為，切忌急功近利。所謂法典化，無非是通過“發(fā)現(xiàn)單個的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡(luò)”，以實現(xiàn)同類法律規(guī)范的體系化。換言之，環(huán)境法要不要、能不能法典化的關(guān)鍵，在于要不要、能不能實現(xiàn)一定層次法律規(guī)范的體系化。對此，通常重點考量社會需求、政治決心、立法規(guī)模、學理支撐、編纂能力等條件是否已經(jīng)成熟。從理論上看，構(gòu)成環(huán)境法法典化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素主要有五：事實+事理+法理+政策+技巧。
其一，環(huán)境問題易變的“事實”與環(huán)境法典的“穩(wěn)定性”要求之間存在結(jié)構(gòu)性沖突是環(huán)境法法典化最大的挑戰(zhàn)。從環(huán)境法意欲解決的問題“事實”看，環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)退化等環(huán)境問題的種類、形態(tài)以及嚴重程度等必然會隨著時間的推移而發(fā)生或大或小或快或慢的變化。例如，60多年前的日本，環(huán)境問題肆虐全國，全球八大公害事件就占了4個（水俁病事件、四日市哮喘事件、痛痛病事件和米糠油事件），經(jīng)過治理后，北九州市從“七色煙”的城市轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶强战值馈钡沫h(huán)境優(yōu)美城市，日本也從公害大國變?yōu)榱谁h(huán)境大國。按照庫茲涅茨曲線的原理和中國的發(fā)展態(tài)勢，某些污染問題（如霧霾）很可能在一段時間之后會減緩變輕甚至完全消失（當然也可能出現(xiàn)某些新的生態(tài)環(huán)境問題）。環(huán)境問題發(fā)生了變化，作為解決這類問題的環(huán)境法律制度規(guī)則，當然就須進行相應的調(diào)整和修改，然而，環(huán)境立法的這種時代性、開放性、變動性與法典的穩(wěn)定性、連續(xù)性、持久性之間無疑存在結(jié)構(gòu)性沖突。我們要清醒地認識到，時代性和開放性是環(huán)境法的基本品格，法律的立改廢很可能是常態(tài)。事實上，自1995年以來，中國的《水污染防治法》《森林法》《水法》等修改了3次，《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《土地管理法》等修改了4次，《固體廢物污染環(huán)境防治法》更是修改了5次；單是2018-2021年的四年間，就制定了《長江保護法》《濕地保護法》《土壤污染防治法》《噪聲污染防治法》《生物安全法》《資源稅法》《反食品浪費法》等7部法律；還有黃河保護法、黑土地保護法、自然保護地法、國家公園法、國土空間開發(fā)保護法、南極活動與環(huán)境保護法、青藏高原生態(tài)保護法、生物多樣性保護法、氣候變化應對法等法律已進入制定環(huán)節(jié)或者正在研究制定。就此而言，很難說環(huán)境法法典化的時機業(yè)已成熟。
其二，自然與自然之間、人與自然之間以及與自然相關(guān)的人與人之間復雜的“事理”是環(huán)境法法典化頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，是必須攻克的科學堡壘。環(huán)境法之所以具有典型的科技性，就是源于法律的制定和實施須以相應的科學技術(shù)作為基礎(chǔ)和支撐。例如，我國環(huán)境保護的“三個轉(zhuǎn)變”和環(huán)境保護新道路的確立，以及從項目環(huán)評到規(guī)劃環(huán)評再到區(qū)域環(huán)評的環(huán)境影響評價制度改革，其背后就有一個事理認識不斷深化的過程。實際上，從“環(huán)境保護觀”到“可持續(xù)發(fā)展觀”再到“生態(tài)文明觀”的嬗變，其本質(zhì)就是對“人與自然”之“事理”認識的不斷提升過程。然而，對于環(huán)境法背后的事理問題，國內(nèi)外學界似乎還沒有給予足夠的重視和關(guān)注，以至于直至今日對環(huán)境、資源、生態(tài)之間，自然環(huán)境、自然資源、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品之間，以及綠色經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟之間的區(qū)別和聯(lián)系等最基礎(chǔ)的學理問題依然混沌不清�？梢哉f，環(huán)境法法典化的理論準備還不夠充分。
其三，環(huán)境法特殊的“法理”是環(huán)境法法典化證成、模式選擇和制度設(shè)計最直接的依據(jù)，是務(wù)必攻陷的法學陣地。從法律體系和部門法的“法理”看，跟民法、行政法、刑法等一元原生型的基礎(chǔ)性部門法有著根本的不同，環(huán)境法與經(jīng)濟法、社會法、衛(wèi)生法等新型部門法，都屬于多元組合型的領(lǐng)域性部門法，需要綜合運用民法規(guī)范、憲法規(guī)范、行政法規(guī)范、刑法規(guī)范、訴訟法規(guī)范來設(shè)計制度規(guī)則。簡言之，不能把民法典的論證依據(jù)、成功經(jīng)驗和具體做法，簡單粗暴地直接套用于環(huán)境法法典化的證成和設(shè)計。再如，從權(quán)利的法理看，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法學的核心范疇，是環(huán)境法法典化的靈魂，然而，這一理論難題迄今仍未取得根本性突破。此外，關(guān)于資源權(quán)、排污權(quán)的權(quán)利性質(zhì)及其與環(huán)境權(quán)的區(qū)別和聯(lián)系，環(huán)境標準的法律效力、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償、檢察環(huán)境公益訴訟的正當性、必要性、合理性等法理問題，也還沒有徹底解決。可以說，環(huán)境法法典化的基礎(chǔ)研究還有很長的路要走。
其四，雖然當前的“政策”為環(huán)境法法典化提供了千載難逢的政治機遇，但環(huán)境政策固有的目標導向性、政治依賴性、時代面向性所帶來的不確定性或易變性又構(gòu)成環(huán)境法法典化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，近年來，黨和國家對人與自然問題的重視前所未有，習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想的確立以及全國人大常委會將研究啟動環(huán)境法典編纂工作納入立法計劃等，更是為環(huán)境法的法典化提供了可遇不可求的時代契機。另一方面，受國際國內(nèi)政治經(jīng)濟局勢和國家目標、政黨政治、社情民意等各方面因素的影響，環(huán)境政策往往具有較強的易變性，通常會隨時代需要而進行相應調(diào)整，這也是環(huán)境法法典化必須著力考慮的問題。例如，中華人民共和國成立以來的林業(yè)政策，根據(jù)不同時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要至少發(fā)生了五次重大調(diào)整。放眼未來，按照中國的“雙碳”政策，2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，屆時中國的經(jīng)濟和環(huán)境政策必然發(fā)生重大調(diào)整，相應的，一大批法律可能也須做相應的修改，推進環(huán)境法法典化，這一問題不可回避。
其五，中外法典化的“技術(shù)”積累有助于為環(huán)境法法典化提供有效的智識支持。從立法“技術(shù)”上看，中國環(huán)境立法已有50年的經(jīng)驗積累，且有法國、意大利、瑞典、愛沙尼亞、德國等國家的環(huán)境法典范例和中國民法典作為借鑒，攻克環(huán)境法法典化的技術(shù)性難題應當不成問題。
在上述決定環(huán)境法法典化的關(guān)鍵因素中，“事理”和“法理”屬于真理的范疇，是穩(wěn)定不變的，但各自都特別復雜，且二者之間還有一個基于特殊事理而創(chuàng)新法理的內(nèi)在邏輯關(guān)系（如基于環(huán)境相對于物的特殊性，提出環(huán)境權(quán)的概念）。環(huán)境法學務(wù)必加強“兩面作戰(zhàn)”的能力建設(shè)，不斷夯實“科學”基礎(chǔ)、厚筑“法理”根基，只有沖破科學和法學的梗阻、打通公法和私法的筋脈，方能在事理探索上有所發(fā)現(xiàn)，法理創(chuàng)新上有所突破。環(huán)境問題的“事實”及黨和國家的“政策”屬于現(xiàn)象的范疇，雖然相比于“事理”和“法理”好認識和把握一些，但容易隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而發(fā)生調(diào)整和變化。因此，對于以問題為導向、以政策為指引、以事理為基礎(chǔ)、以法理為支撐、時代性特征顯著、立改廢活動頻仍的環(huán)境法而言，采用“基本法+專項法（單行法）+地方立法”的立法模式和打包式修法模式（以消除不必要的法律沖突），無疑是最務(wù)實的選擇，不過，弊端是過于保守、缺乏雄心。匯編型環(huán)境法典模式雖然也能滿足法典化的夢想，但法治和法學意義不大，恐怕不是我們的追求。通則型的環(huán)境法典（立足于較長時期內(nèi)較為穩(wěn)定的事實和政策，提取一定范圍、一定層次的同類法律規(guī)范作為“公因式”），或許是既能展現(xiàn)法典雄心、學者情懷又能兼顧法律教義、科學精神的理性選擇（對于環(huán)境法的法典化問題，環(huán)境法學界并非沒有爭議，譬如，有學者將法典化稱為環(huán)境法發(fā)展的錦上添花，也有學者認為是不可能任務(wù)）。此種立法模式的選擇及背后原因，與商法學者主張制定《商法通則》的情形頗為類似。至于法典化的步驟，建議借鑒民法典的做法，優(yōu)先集中兵力制定“環(huán)境法總則”和“污染防治法”通則，待條件成熟時再分別制定“自然資源法”“生態(tài)保護法”“防災減災法”和“綠色低碳發(fā)展和高水平保護法”等通則，最后再整合為環(huán)境法典。至于環(huán)境法總則，建議采用“基本規(guī)定—環(huán)境資源權(quán)利（環(huán)境權(quán)、資源權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等）—規(guī)劃與管控—路徑與舉措（空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的科學化和保護的經(jīng)濟化等）—考評和監(jiān)督—保障措施—責任和救濟—附則”的框架體例。
受“重實用，輕理論”“重經(jīng)驗，輕理性”等中國傳統(tǒng)文化流弊的影響，我國的環(huán)境立法，向來只強調(diào)法律管不管用、制度能不能解決問題（尤其是眼前的問題），不太重視背后的理論基礎(chǔ)和法學方法。科技日報總編輯劉亞東認為，“離開科學的指引，技術(shù)的發(fā)展注定不會走得久遠”。法同此理，離開思想和理論的指引，環(huán)境法的法典化注定也不可能取得根本突破，實現(xiàn)重大飛躍。依此而言，中國的環(huán)境法學要有一個學理創(chuàng)新和方法創(chuàng)新的理論擔當和自主意識，著力促進自科法學研究方法（注重從事實到事理、從事理到法理、從事理到法律、從法理到法律的研究路徑，是一種相對于社科法學、教義法學的新研究方法）的生成和運用，養(yǎng)成“事實—事理—法理—法律”的方法論自覺，強化對環(huán)境法學事理和法理的基礎(chǔ)研究，不斷實現(xiàn)從“事實發(fā)現(xiàn)”到“事理探索”到“法理創(chuàng)新”再到“法律變革”的飛躍。今后，建議加快習近平生態(tài)文明思想環(huán)境法學闡釋和環(huán)境法律表達的研究步伐，推進習近平生態(tài)文明思想的學理化闡釋、學術(shù)化表達和體系化建構(gòu)，領(lǐng)會和明晰其相對于西方的生態(tài)倫理思想、可持續(xù)發(fā)展思想的先進性和優(yōu)越性，為促進中國第三代環(huán)境法的發(fā)展和環(huán)境法典（法典名稱建議采用“生態(tài)文明法典”）的出臺提供堅實有效的理論支撐，為助推國際環(huán)境法的演進提供富有智慧的中國方案。
作者 | 楊朝霞
男，環(huán)境法學博士，教授，博士研究生導師
北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心主任，法學系副主任