目次
一、飲用水安全監(jiān)管領(lǐng)域適用檢察行政公益訴訟的探索
二、茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)的監(jiān)督管理法定職責(zé)之爭
三、關(guān)于舉證責(zé)任和說理程度的問題
四、關(guān)于公益性的認(rèn)識和確認(rèn)
五、關(guān)于風(fēng)險規(guī)制適用于檢察行政公益訴訟的問題
六、關(guān)于檢察建議與檢察行政公益訴訟的關(guān)系
七、關(guān)于茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠無證運(yùn)營20年的思考
八、檢察行政公益訴訟應(yīng)該如何確定“違法行使職權(quán)或者不作為”導(dǎo)致“國家利益或者社會公共利益受到侵害”
九、關(guān)于“依法履行職責(zé)”與行使法律監(jiān)督權(quán)的問題
十、結(jié)語
引言
赤壁市人民檢察院訴赤壁市水利局怠于履行飲用水安全監(jiān)管職責(zé)案（以下簡稱赤壁水利局公益訴訟案）幾乎涉及檢察行政公益訴訟的全部相關(guān)問題，作為典型案例名副其實(shí)，對該案進(jìn)行評析也具有極強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)價值和理論助推意義。對于致力于檢察行政公益訴訟的人來說，該案的兩份材料——《湖北省赤壁市人民檢察院行政公益訴訟起訴書》（赤檢行公訴〔2018〕2號）和《湖北省赤壁市人民法院行政判決書》［（2019）鄂1281行初12號］，值得反復(fù)認(rèn)真研讀。
首先，它們?nèi)嬲故玖顺啾谒止嬖V訟案的亮點(diǎn)。通過檢察行政公益訴訟，解決了多年一直得不到解決的茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠所供飲用水水質(zhì)安全的監(jiān)管問題。
其次，它們也難免存在一些問題，有些是本案中特有的個案性問題，也有些是圍繞檢察行政公益訴訟的普遍性課題，亟待進(jìn)一步確認(rèn)和深入研究。在某種程度上可以說，作為檢察行政公益訴訟的典型案例，由于其不得不尋求“拓展”“探索”“創(chuàng)新”等，故而構(gòu)成其亮點(diǎn)或啟示的部分，往往同時也伴有值得探究的另一面，亟待從理論上和制度上提供相應(yīng)的論據(jù)和依據(jù)。
飲用水安全監(jiān)管領(lǐng)域適用檢察行政公益訴訟的探索
赤壁水利局公益訴訟案的重要亮點(diǎn)之一，就是檢察院和法院勇于探索，將檢察行政公益訴訟適用于飲用水質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域。當(dāng)然，和該案的其他亮點(diǎn)一樣，它同時具有值得進(jìn)一步確認(rèn)和商榷的余地，尤其是其作為“拓展”性的積極探索，在法規(guī)范依據(jù)和理論支持方面的證成就顯得格外重要。
換言之，無論是勇于探索，還是后續(xù)的敢于擔(dān)當(dāng)，都意味著要將檢察行政公益訴訟適用于飲用水水質(zhì)監(jiān)管領(lǐng)域，這需要對現(xiàn)行法規(guī)范進(jìn)行擴(kuò)張解釋，而該擴(kuò)張解釋能否成立，決定了該探索和擔(dān)當(dāng)是否具有可支持性，從而決定了其是否具有可復(fù)制性乃至可持續(xù)發(fā)展性。
這個問題歸根結(jié)底取決于應(yīng)當(dāng)如何理解現(xiàn)行法關(guān)于檢察行政公益訴訟范圍的規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，檢察行政公益訴訟適用于“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。
針對這種列舉加概括的規(guī)定，若能從前面所列舉事項(xiàng)中找到合適的對應(yīng)項(xiàng)，便可以進(jìn)行法規(guī)范的直接適用，那么，其法規(guī)范依據(jù)的明確性和充分性也就是確定無疑的。這就是所謂“等內(nèi)”適用。很顯然，本案所涉飲用水水質(zhì)監(jiān)管領(lǐng)域不在所列事項(xiàng)中，如果直接套用的話，是不存在合適的適用領(lǐng)域的，即無法進(jìn)行“等內(nèi)”適用。
那么，下面就看看能否進(jìn)行“等外”適用吧。靈活運(yùn)用法規(guī)范解釋學(xué)的話，或可以拓展新的洞天。圍繞《行政訴訟法》第25條第4款的“等內(nèi)”適用和“等外”適用問題，已有很多討論，形成了大量相關(guān)研究，既有研究中有很多值得參照和借鑒的成果。如果檢察院和法院在拓展檢察行政公益訴訟范圍之際能夠加以引證，那么，或可更進(jìn)一步強(qiáng)化其法規(guī)范適用的精準(zhǔn)性和說理性。遺憾的是，在赤檢行公訴〔2018〕2號行政公益起訴書和（2019）鄂1281行初12號行政判決書中都看不到這方面的引證。
當(dāng)然，圍繞《行政訴訟法》第25條第4款的“等外”適用問題，即便不引證相關(guān)學(xué)說，也可以從該款規(guī)定的自身邏輯規(guī)律得出肯定性答案。
首先，法律既然規(guī)定了“等”，那么，“等外”適用就是法律所預(yù)定的適用形態(tài)；其次，能否進(jìn)行“等外”適用，取決于所要適用領(lǐng)域或者事項(xiàng)與“等內(nèi)”所列事項(xiàng)的同屬性或者關(guān)聯(lián)度；最后，飲用水安全監(jiān)管領(lǐng)域與“等內(nèi)”所列事項(xiàng)“食品藥品安全”中的“食品”具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，進(jìn)一步展開擴(kuò)張解釋的話，甚至可以將“飲用水”納入“食品”的范疇，并且，“飲用水”跟“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”中的“生態(tài)環(huán)境和資源”密切相關(guān)，存在極高的關(guān)聯(lián)度甚至重合性。
綜上所述，既可以通過概念解釋來拓展其外延，在維持既有“等內(nèi)”領(lǐng)域不變的基礎(chǔ)上，將“飲用水”納入其解釋范疇；也可以在“等外”做文章，將“飲用水”作為具有極高關(guān)聯(lián)度甚至一定重合性的所列事項(xiàng)“等外”的例舉事項(xiàng)來把握。如此，將檢察行政公益訴訟適用于飲用水水質(zhì)監(jiān)管領(lǐng)域，其法規(guī)范依據(jù)便得以明確。
總之，以水利局怠于履行飲用水安全監(jiān)管職責(zé)為由提起檢察行政公益訴訟，既是一種勇于探索的體現(xiàn)，也是一種積極作為的結(jié)果。可以說，盡管在法規(guī)范適用分析和理論證成方面略顯不足，但是，該案的確體現(xiàn)了檢察行政公益訴訟“等外”探索再創(chuàng)新思路，故而將該案作為典型案例，具有重要的示范作用和啟迪效果。
茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)的監(jiān)督管理法定職責(zé)之爭
赤壁水利局公益訴訟案的第二個亮點(diǎn)是敢于擔(dān)當(dāng)，即檢察機(jī)關(guān)敢于主張被告赤壁市水利局負(fù)有對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)的監(jiān)督管理法定職責(zé)。眾所周知，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)問題，相較于包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的主張往往具有更強(qiáng)的專業(yè)優(yōu)勢。故而，一旦行政機(jī)關(guān)主張其不負(fù)有相關(guān)法定職責(zé)，那么，其他機(jī)關(guān)一般很難與之抗?fàn)帲蛘哒f與之抗?fàn)幫鶗橛休^大風(fēng)險。
本案中，被告水利局辯稱其不具有對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)安全監(jiān)管的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)說是具有或者至少人們會認(rèn)為其具有相當(dāng)高的信度。面對這樣的挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)引用相關(guān)法規(guī)范和政策文件，證成了赤壁市水利局負(fù)有對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)的監(jiān)督管理法定職責(zé)�？梢哉f，這種擔(dān)當(dāng)，建立于扎實(shí)的法規(guī)范和政策文件的把握和解釋基礎(chǔ)之上。
既然是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，自然應(yīng)當(dāng)符合職權(quán)法定原則。赤壁市人民檢察院列出了法規(guī)范依據(jù)：
（1）《水污染防治法》第92條規(guī)定，“飲用水供水單位供水水質(zhì)不符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由所在地市、縣級人民政府供水主管部門責(zé)令改正”；（2）《水法》第12條第4款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”；（3）《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》第5條規(guī)定，“縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督與管理，具體工作由其所屬的農(nóng)村供水用水管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。檢察院進(jìn)而列出了政策文件：（4）《赤壁市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)赤壁市水利局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》［赤政辦發(fā)（2011）72號］。該通知中明確規(guī)定赤壁市水利局主要職責(zé)是“主管全市農(nóng)村水利工作；負(fù)責(zé)全市水土保持工作；組織協(xié)調(diào)全市農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村水電電氣化、農(nóng)村飲水安全管理和城鄉(xiāng)供水工作”。
至此，赤壁市水利局的法定職責(zé)便清晰地顯現(xiàn)出來了。也就是說，從赤壁市人民檢察院所列上述法規(guī)范依據(jù)及其具體內(nèi)容之中，能夠推導(dǎo)出被告水利局具有對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)安全監(jiān)管的法定職責(zé)。于是，檢察機(jī)關(guān)得出結(jié)論：“被告赤壁市水利局具有監(jiān)督和管理本市農(nóng)村供水工作的法定職權(quán)�！�
關(guān)于舉證責(zé)任和說理程度的問題
赤壁水利局公益訴訟案的第三個亮點(diǎn)是舉證說理。一方面是檢察機(jī)關(guān)長達(dá)11頁的行政公益訴訟起訴書，通過大量舉例，證明赤壁市水利局怠于履行法定職責(zé)，損害社會公共利益，表明檢察機(jī)關(guān)說理認(rèn)真；另一方面是法院13頁半的判決書，說理充分，列出并支持檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)主張，顯示了法院判案的嚴(yán)密邏輯。
檢察機(jī)關(guān)所舉證據(jù)包括：
（1）自來水廠是由鎮(zhèn)政府投資建設(shè)的集中式供水單位；（2）1999年5月建成并投入使用，但自建成運(yùn)營至今，該水廠一直未取得衛(wèi)生許可證；（3）通城縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育局出具證明：沒有混凝、沉淀設(shè)施，沒有機(jī)械加藥設(shè)備，不具備發(fā)放衛(wèi)生許可證條件，故沒有對其發(fā)放衛(wèi)生許可證；（4）按照政府會議紀(jì)要，定期對全市范圍內(nèi)飲用水進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)測，并按規(guī)定向有關(guān)部門報送水質(zhì)監(jiān)測報告；（5）2016年至2017年赤壁市疾病預(yù)防控制中心對該自來水廠出廠水、末梢水水質(zhì)檢測報告9份，檢測結(jié)果均為不合格；（6）赤壁市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局行政執(zhí)法文書證明：該水廠生產(chǎn)的生活飲用水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)；（7）赤壁市水利局作為負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水安全管理和監(jiān)督的水行政主管部門，卻一直未依法對該廠履行監(jiān)管職責(zé)。
法院的邏輯推理包括：
（1）公益訴訟人檢察院訴稱；（2）公益訴訟人檢察院提交的證據(jù)：第一組證據(jù)9份，第二組證據(jù)3份，第三組證據(jù)8份（列出大量證據(jù)，從另一個側(cè)面證明了赤壁市人民檢察院重視證據(jù)）；（3）被告水利局辯稱；（4）被告水利局提交的證據(jù)9份；（5）庭審質(zhì)證；（6）經(jīng)審理查明；（7）本院認(rèn)為。
眾所周知，“經(jīng)審理查明”和“本院認(rèn)為”最為重要，其最后聚焦于各種法律依據(jù)，為確認(rèn)“被告赤壁市水利局具有監(jiān)督和管理本市農(nóng)村供水工作的法定職權(quán)”（《赤壁市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)赤壁市水利局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》）從而作出責(zé)令其限期依法履行監(jiān)管職責(zé)的判決奠定了基礎(chǔ)。
但是，本案中也存在一個問題，那就是在關(guān)于確認(rèn)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的法律依據(jù)問題上，檢察院起訴和法院判決所引用依據(jù)卻并不完全相同。如前所述，赤壁市人民檢察院列出了4項(xiàng)法規(guī)范和政策依據(jù)。赤壁市人民法院也列出4項(xiàng)法規(guī)范和政策依據(jù)：（1）《水法》第12條第4款；（2）《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》第5條、第42條；（3）《赤壁市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)赤壁市水利局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》［赤政辦發(fā)（2011）72號］。
那么，檢察院所列《水污染防治法》第92條（法院未列）、《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》第42條（檢察院未列）是什么關(guān)系？該如何理解這種法規(guī)范適用上的差異？雖然不是根本性差異，也應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真應(yīng)對，予以相應(yīng)的理由說明�？梢姡m然本案中赤壁市人民法院判決書整體上是重視說明理由的，但此處關(guān)于法規(guī)范和政策文件適用的理由說明仍有所不足。
關(guān)于公益性的認(rèn)識和確認(rèn)
所謂檢察行政公益訴訟，顧名思義，是圍繞“國家利益或者社會公共利益”是否受到侵害而展開的訴訟，是一種客觀訴訟。換言之，如果“國家利益或者社會公共利益”得不到確認(rèn)，也就無所謂公益訴訟。在赤壁水利局公益訴訟案中，茶庵嶺鎮(zhèn)居民的飲水安全這個公益客觀存在，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟志在公益，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，使茶庵嶺鎮(zhèn)居民的飲水安全有了保障，成為該案的第四個亮點(diǎn)。
從赤檢行公建〔2018〕14號檢察建議書，到委托勘驗(yàn)，赤壁市疾病預(yù)防控制中心檢測報告、黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院評估報告（對當(dāng)?shù)鼐用裾Ｓ盟畼?gòu)成極大的安全風(fēng)險，易引起多種疾�。俚皆儐柟P錄，等等，皆是為了督促赤壁市水利局依法履行監(jiān)管職責(zé)，消除“危及廣大人民群眾用水安全”的風(fēng)險。
本案中“公益”的這兩個方面或者兩個要素都應(yīng)當(dāng)受到重視，至少應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的探討。然而，如后所述，赤壁市人民法院判決只是責(zé)令水利局履行監(jiān)管職責(zé)，顧及了前面一項(xiàng)，忽略了或者繞開了后面一項(xiàng)，值得深思。該現(xiàn)象背后所牽涉的公益性的認(rèn)識和確認(rèn)問題，有待相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序來支撐。
關(guān)于風(fēng)險規(guī)制適用于檢察行政公益訴訟的問題
與公益的認(rèn)識和確認(rèn)緊密相連的是風(fēng)險規(guī)制問題，具體說來，就是能否將風(fēng)險規(guī)制引入“國家利益或者社會公共利益”的認(rèn)識和確認(rèn)要件。赤壁水利局公益訴訟案的第五個亮點(diǎn)是將風(fēng)險規(guī)制引入公益保護(hù)這一訴訟物，通過提起訴訟，實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)積極能動作為，提升治理能力和治理效果的目的。
督促行政機(jī)關(guān)積極能動作為，提升治理能力和治理效果，是檢察行政監(jiān)督的重要職能，值得充分肯定和稱贊。但是，從另一方面來看，其在法規(guī)范依據(jù)上則有待進(jìn)一步確認(rèn)和夯實(shí)。
眾所周知，我國實(shí)定法上所確立的檢察行政公益訴訟并沒有將“國家利益或者社會公共利益”有受到侵害之虞作為保護(hù)法益。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，檢察行政公益訴訟適用于“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”情形。
換言之，實(shí)定法上的行政公益訴訟適用要件之一就是已經(jīng)造成了對國家利益或者社會公共利益侵害的這樣一種情形。那么，實(shí)定法上沒有規(guī)定有受到損害之虞的情形，是不是立法上的疏漏？從相關(guān)規(guī)定的立法過程來看，這種可能性幾乎是不能存在的。
眾所周知，我國檢察行政公益訴訟的立法經(jīng)歷了獨(dú)特的歷程�！缎姓V訟法》在2014年完成大修，其后僅過了3年，便于2017年進(jìn)行了一次小修，只增設(shè)了1款作為第25條第4款，應(yīng)該是經(jīng)過反復(fù)打磨、仔細(xì)斟酌、利益均衡、慎重選擇的結(jié)果。
該條明確規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟�！�
該規(guī)定標(biāo)志著我國檢察行政公益訴訟法律制度正式確立。為設(shè)置檢察行政公益訴訟制度而特地啟動《行政訴訟法》修改程序，既體現(xiàn)了該制度的重要性和獨(dú)特性，也體現(xiàn)了有關(guān)部門對該制度的高度重視。然而，該規(guī)定中并沒有規(guī)定有受到侵害之虞時可以啟動檢察行政公益訴訟，這種規(guī)定不可能是立法上的疏忽，只能說是立法者有意而為之。這應(yīng)該是由檢察行政公益訴訟自身的補(bǔ)充性和謙抑性所決定的吧。
從《行政訴訟法》上述規(guī)定可以看出，我國檢察行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)未依法履行職權(quán)（包括違法行使職權(quán)和不作為），致使國家利益或者社會公共利益受到侵害時，通過提出檢察建議來督促其依法履行職責(zé)，并在督促無果的情況下向人民法院提起訴訟的制度。
而在本案中，它強(qiáng)調(diào)具有這樣一種風(fēng)險，針對這樣一種風(fēng)險，提出了檢察建議；進(jìn)而，針對這樣一種風(fēng)險，提起了檢察行政公益訴訟。具體而言，赤壁市人民檢察院通過舉證，闡明了“對當(dāng)?shù)鼐用裾Ｓ盟畼?gòu)成極大的安全風(fēng)險”“損害了社會公共利益”；赤壁市人民法院確認(rèn)指出：“被告水利局經(jīng)公益訴訟人檢察院發(fā)出檢察建議后仍未采取有效措施進(jìn)行監(jiān)管，致使不安全水質(zhì)對茶庵嶺鎮(zhèn)居民的人體健康構(gòu)成極大安全風(fēng)險，損害了社會公共利益。”這樣架構(gòu)，應(yīng)該有助于督促行政機(jī)關(guān)積極能動采取措施，有效應(yīng)對風(fēng)險，徹底解決怠于履行飲用水安全監(jiān)管職責(zé)等問題。
在《行政訴訟法》并未將“或者有受到侵害之虞”作為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議乃至提起訴訟的條件來規(guī)定的情況下，直接將風(fēng)險規(guī)制作為啟動檢察建議乃至檢察行政公益訴訟的條件來架構(gòu)，存在法規(guī)范依據(jù)不足之嫌。為了繞開法規(guī)范依據(jù)不足這道坎，起訴書將“致使不安全水質(zhì)對茶庵嶺鎮(zhèn)居民的人體健康構(gòu)成極大安全風(fēng)險”直接理解為“損害了社會公共利益”，這樣雖然難免存在缺少中間過渡、太過生硬等值得商榷的余地，但是，也不失為一種有說服力的解釋。當(dāng)然，要使這樣的風(fēng)險得到有效應(yīng)對，徹底履行對飲用水安全監(jiān)管的職責(zé)等，尚需建構(gòu)相應(yīng)的風(fēng)險規(guī)制的配套機(jī)制。
關(guān)于檢察建議與檢察行政公益訴訟的關(guān)系
從相關(guān)材料所呈現(xiàn)的赤壁水利局公益訴訟案的推進(jìn)過程來看，該案的第六個亮點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履職，遵守檢察建議前置的程序安排。在提出檢察建議未達(dá)到督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)效果的情況下，進(jìn)而提起檢察行政公益訴訟，最終確保了行政檢察監(jiān)督的實(shí)效性�？梢哉f，赤壁市人民檢察院遵守了檢察建議前置這一法定程序，并且最后提起訴訟得到了法院的支持，才確保了行政檢察監(jiān)督的實(shí)效性。
當(dāng)然，將赤壁市人民檢察院的訴訟請求與赤壁市人民法院的判決進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)只有部分訴訟請求得到了支持。這個問題很復(fù)雜，在某種程度上說，它表明了司法權(quán)不宜深度介入行政決策之中，只有在行政裁量權(quán)收縮，尤其是行政裁量權(quán)零收縮的情況下，才可以命令行政機(jī)關(guān)“采取有效措施”。司法應(yīng)當(dāng)恪守界限論。那么，檢察機(jī)關(guān)該如何把握好其權(quán)力的邊界呢？
赤壁市人民檢察院在發(fā)現(xiàn)赤壁市水利局未依法履行監(jiān)管職責(zé)、損害社會公共利益的線索后，審查確認(rèn)其符合監(jiān)督條件，便立案、依法審查，在確認(rèn)事實(shí)的基礎(chǔ)上發(fā)出赤檢行公建〔2018〕14號檢察建議書，建議赤壁市水利局依法正確履職，采取有效措施，保障農(nóng)村飲用水安全�？梢哉f這是檢察權(quán)積極能動性之體現(xiàn)。
赤壁市水利局收到檢察建議書后作出書面回復(fù)：（1）赤壁市水利局已編制《赤壁市農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃》，循序推進(jìn)農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工作；（2）2016年至2017年，赤壁市農(nóng)村供水水質(zhì)合格率均達(dá)到上級政府及相關(guān)部門劃定的合格率指標(biāo)；（3）下一步將分年度逐步實(shí)施老化管網(wǎng)的更新改造任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)管，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠落實(shí)安全制度。
對于赤壁市水利局的回復(fù)，存在不同觀點(diǎn)。
有人主張行政機(jī)關(guān)作出書面回復(fù)，采取了相應(yīng)措施，就是依法正確履職了。并且，政府系統(tǒng)中各項(xiàng)工作千頭萬緒，需要依計(jì)劃推進(jìn)，逐年落實(shí)，分步走。赤壁市水利局編制“十三五”規(guī)劃，并按照規(guī)劃分期分批推進(jìn)老化管網(wǎng)更新和落實(shí)安全制度，相關(guān)做法是值得肯定的。也有人認(rèn)為，赤壁市水利局的做法并不等于已按照檢察建議書的要求依法正確履職。行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)檢察建議在理論上還有許多相關(guān)問題需要理順，尤其是涉及行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)雙方專業(yè)優(yōu)勢比較的問題，有必要進(jìn)行分類研究，根據(jù)不同情形和階段作出具有針對性的選擇取舍。
總體而言，應(yīng)當(dāng)確立尊重行政首次判斷權(quán)的原則，在檢察建議發(fā)出后，只要行政機(jī)關(guān)切實(shí)作為，檢察機(jī)關(guān)一般不宜再進(jìn)一步介入，但是進(jìn)一步跟蹤監(jiān)督還是必要的。
本案中赤壁市人民檢察院通過充分利用“外腦”來彌補(bǔ)專業(yè)優(yōu)勢不足的短板，委托赤壁市疾病預(yù)防控制中心對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠的出廠水質(zhì)進(jìn)行檢測，委托黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)是否符合國標(biāo)情況進(jìn)行專家評估，證明赤壁市水利局采取相關(guān)措施后，依然是“水質(zhì)狀況達(dá)不到基本的衛(wèi)生要求，此種狀況對當(dāng)?shù)鼐用裾Ｓ盟畼?gòu)成極大的安全風(fēng)險，危及人體健康”。
正是基于對發(fā)出檢察建議后嚴(yán)峻情況的確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)才啟動檢察行政公益訴訟程序。簡言之，赤壁市人民檢察院在赤壁市水利局對檢察建議書作出書面回復(fù)之后，采取委托檢測和專家評估等方式，充分調(diào)查取證，確認(rèn)核實(shí)了相關(guān)事實(shí)，認(rèn)定赤壁市水利局“一直未依法對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠履行監(jiān)管職責(zé)”，該“違法行為致使社會公共利益處于受侵害狀態(tài)”，故而依法提起行政公益訴訟。
赤壁市人民法院在進(jìn)行事實(shí)梳理、證據(jù)確認(rèn)和客觀評判的基礎(chǔ)上，依法作出判決：“責(zé)令被告赤壁市水利局在本判決生效后六個月內(nèi)依法對赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)政府自來水廠生產(chǎn)的生活飲用水水質(zhì)履行監(jiān)管職責(zé)�！边@樣，行政檢察監(jiān)督的實(shí)效性得到一定程度的實(shí)現(xiàn)，有望消除1700戶約1萬余人的生活用水安全風(fēng)險。
關(guān)于茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠無證運(yùn)營20年的思考
赤壁市人民檢察院訴稱，“赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠是由赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)政府投資建成的集中式供水單位，于1999年5月建成并投入使用，為……1700戶約1萬余人提供生活飲用水。但自建成運(yùn)營至今，該水廠一直未取得衛(wèi)生許可證�！痹摪竿ㄟ^檢察行政公益訴訟，獲得了赤壁市人民法院的支持判決，責(zé)令赤壁市水利局依法對赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)政府自來水廠生產(chǎn)的生活飲用水水質(zhì)履行監(jiān)管職責(zé)。
至此，是否就萬事大吉了呢？不是，當(dāng)然不是。
且不說赤壁市水利局依法履行監(jiān)管職責(zé)到底是一種什么狀態(tài)、要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)等尚是未知數(shù)，單說茶庵嶺鎮(zhèn)政府投資建設(shè)一直未取得衛(wèi)生許可證的自來水廠，相關(guān)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的要求當(dāng)初為什么會被忽略？在相關(guān)要求未達(dá)標(biāo)的情況下，怎么就能夠建成自來水廠？既然未達(dá)標(biāo)，“一直未取得衛(wèi)生許可證”，那么，該自來水廠何以運(yùn)營至今？
接下來，水利局對該廠生產(chǎn)的生活飲用水水質(zhì)履行監(jiān)管職責(zé)，政府投資建設(shè)的該自來水廠將面臨怎樣的命運(yùn)？該予以取締，還是使其原樣存續(xù)，抑或責(zé)令整改基礎(chǔ)上再根據(jù)整改結(jié)果來決定其存廢？這個問題是本案所涉全部問題的總根源，這個問題不解決，其他問題也就很難期冀案結(jié)事了。
從赤壁水利局公益訴訟案來看，尚有許多配套機(jī)制需要夯實(shí)完善。赤壁市人民法院確認(rèn)了“被告水利局經(jīng)公益訴訟人檢察院發(fā)出檢察建議后仍未采取有效措施進(jìn)行監(jiān)管，致使不安全水質(zhì)對茶庵嶺鎮(zhèn)居民的人體健康構(gòu)成極大安全風(fēng)險，損害了社會公共利益”，在此基礎(chǔ)上，作出判決責(zé)令水利局限期履行監(jiān)管職責(zé)。
如此判決，看起來挺好的，實(shí)際上卻未能實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，即行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解——經(jīng)過檢察行政公益訴訟等程序后，實(shí)體救濟(jì)得以落實(shí)，其他實(shí)體法律關(guān)系皆得以實(shí)質(zhì)處理，再沒有啟動新的法律程序的標(biāo)的物。
之所以說本案未能實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，是因?yàn)榉ㄔ号袥Q僅回應(yīng)了人民檢察院的部分訴訟請求（確認(rèn)被告不履行對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法；判令被告依法履行農(nóng)村飲用水安全職責(zé)），而沒有回應(yīng)人民檢察院的根本性訴訟請求（判令被告采取有效措施保障茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠飲用水安全）。那么，是檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求過分，還是法院的判決保守呢？這個問題非常復(fù)雜，值得持續(xù)關(guān)注并研究。
如何才能達(dá)至消除“對茶庵嶺鎮(zhèn)居民的人體健康構(gòu)成極大安全風(fēng)險”，對被損害了的社會公共利益進(jìn)行救濟(jì)或曰修復(fù)，都需要行政系統(tǒng)切實(shí)采取有效措施。除了采取有效措施保障茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠飲用水安全這個第一要務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。比如說，自來水廠的水質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，廠長是否有責(zé)任？衛(wèi)計(jì)局知其不合格，除了不發(fā)衛(wèi)生許可證之外，還應(yīng)該干些什么？政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享、公務(wù)協(xié)作機(jī)制該如何建構(gòu)？水利局不依法履行監(jiān)管職責(zé)，政府應(yīng)否負(fù)責(zé)、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任？各相關(guān)單位和領(lǐng)域的主管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)等該承擔(dān)什么責(zé)任？
只有把這些問題理清楚，把相關(guān)責(zé)任落實(shí)了，才能盡可能避免或者減少不依法履行職責(zé)的現(xiàn)象，國家利益或者社會公共利益才能夠得到保護(hù)。最重要的，通過這些問題的思考，建構(gòu)起相應(yīng)的制度支撐，將有助于人們更好地理解和把握檢察行政公益訴訟的定位和意義。
檢察行政公益訴訟應(yīng)該如何確定“違法行使職權(quán)或者不作為”導(dǎo)致“國家利益或者社會公共利益受到侵害”
因?yàn)槲催_(dá)標(biāo)，故而未取得衛(wèi)生許可證，還是因?yàn)槲慈〉眯l(wèi)生許可證而遷就、縱容了未達(dá)標(biāo)？無論如何，這里都牽扯行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不作為的問題。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管或者規(guī)制不到位，光靠外部監(jiān)督是很難奏效的。
進(jìn)而重要的問題是，這種未達(dá)標(biāo)，對飲水者的身體健康危害到底有多大？或者說，未達(dá)標(biāo)只是管理規(guī)范的違反而已，并沒有對飲水者身體健康帶來實(shí)際損害？如果是這樣，有關(guān)部門長期不作為在相當(dāng)程度上具有可以被容忍的余地，但是公益訴訟的意義則可能會大打折扣。
把這個問題搞清楚，對于檢察建議乃至檢察行政公益訴訟“切實(shí)保護(hù)社會公共利益”的目的證成來說，會有更大的意義。赤壁市人民檢察院應(yīng)當(dāng)在這方面下功夫，以社會調(diào)查數(shù)據(jù)證成茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠提供的生活飲用水“危及人體健康”。然而，在行政公益訴訟起訴書和法院判決書中都找不到相關(guān)支持?jǐn)?shù)據(jù)。這不能不說是該案的一個遺憾。
尤其是關(guān)于行政機(jī)關(guān)依法履職的問題，法院判決為什么要設(shè)定“本判決生效后6個月內(nèi)”的期間？這與前問緊密相連。如果有“危及人體健康”的情形，就不應(yīng)當(dāng)設(shè)置如此長的期限。應(yīng)該說，法院判決書整體上是重視說明理由的，而此處判決內(nèi)容的理由說明顯然被忽略了。宜在此方面下功夫，讓所作出的判決更具有實(shí)效性和權(quán)威性。
關(guān)于“依法履行職責(zé)”與行使法律監(jiān)督權(quán)的問題
檢察公益訴訟制度，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的重要法律制度，是維護(hù)國家利益和社會公共利益，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。我國《行政訴訟法》所確立的行政公益訴訟，作為檢察機(jī)關(guān)履行其法律監(jiān)督職責(zé)的一種路徑和方式，有其自身嚴(yán)格的適用要件。
從《行政訴訟法》第25條第4款開頭關(guān)于“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的條件設(shè)定來看，我國目前檢察行政公益訴訟制度沒有賦予人民檢察院專門為探尋檢察行政公益訴訟案源而積極行動的職能。“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這種附帶職責(zé)拓展模式的利弊得失問題有待進(jìn)一步深研，但是，在本案中，予以相應(yīng)的解釋和說明是必要的。
什么是“依法履行職責(zé)”？檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時應(yīng)當(dāng)把握尺度，保證檢察院啟動行政公益訴訟的過程中始終保持謙抑性。
行政公益訴訟具有很強(qiáng)的督促性，對于公益的理解不應(yīng)當(dāng)被束縛于“等內(nèi)等外”，應(yīng)考慮不同地域?qū)τ诠怖娴木唧w追求，而檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟權(quán)力的行使，考慮到行政機(jī)關(guān)的特殊地位以及行政機(jī)關(guān)違法行為的性質(zhì)，還是應(yīng)當(dāng)注意折中處理。
檢察建議和檢察行政公益訴訟相結(jié)合，形成對行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)進(jìn)行法律監(jiān)督的合力，可以期待保障監(jiān)督的實(shí)效性。這也符合我國相關(guān)法規(guī)范將檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重要方式，并將其確立為提起行政公益訴訟之前的必經(jīng)程序的制度安排。
2017年《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟�！�2018年3月2日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)一步明確規(guī)定，在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)。
同年，新修訂的《人民檢察院組織法》也增加了有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定，其第21條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”
如何夯實(shí)檢察建議，使其更好發(fā)揮應(yīng)有作用，這是擺在理論界和實(shí)務(wù)界面前的共同課題。其中，如何讓行政機(jī)關(guān)予以配合，是解決這個問題的關(guān)鍵所在。政府及其職能部門，乃至每一個公務(wù)員，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待檢察建議。涉及檢察行政公益訴訟的領(lǐng)域是這樣，其他所有領(lǐng)域也是這樣。
結(jié)語
以上是筆者對赤壁水利局公益訴訟案的評析。共9個方面的闡述，講到諸多亮點(diǎn)，也提及尚有值得追問和反思的一些問題。
總體而言，筆者覺得本案給我們很多啟示，赤壁市人民檢察院和赤壁市人民法院進(jìn)行了重要的好的探索，其擔(dān)當(dāng)精神值得肯定。希望這種探索和擔(dān)當(dāng)能夠得到很好的總結(jié)，得到相關(guān)法規(guī)范的支持，形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，供有關(guān)方面去借鑒、參考；同時，也要指出其中的不足，以便從立法政策層面謀求解決之道，并堅(jiān)持實(shí)踐和理論的互動共進(jìn)，不斷探索，扎實(shí)研究，完善法規(guī)范和相關(guān)制度，讓檢察行政公益訴訟真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
重要的是確保檢察建議真正成為經(jīng)常性的權(quán)力，而提起訴訟是在前置的檢察建議不能發(fā)揮其應(yīng)有作用的情況下，不得已而行使的權(quán)力。這樣說并非要否定檢察行政公益訴訟的重要性，恰恰相反，正是因?yàn)橛袡z察行政公益訴訟作為后盾，檢察建議才能夠較好地完成行政檢察監(jiān)督職能。同樣的理由，因?yàn)橛辛藱z察建議，一般行政檢察監(jiān)督的任務(wù)都能夠較好完成，故而不應(yīng)當(dāng)讓啟動訴訟程序成為經(jīng)常性的路徑選擇。在這層意義上說，沒有通過檢察建議很好地實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督職能，此乃赤壁水利局公益訴訟案的重要教訓(xùn)之一。
其實(shí)，該案最大的問題在于公益訴訟人檢察院所提出的“判令被告依法……采取有效措施保障茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠飲用水安全”的訴訟請求沒有得到法院支持。這不能怪法院。這是由事物的本來規(guī)律性所決定的，是由一國權(quán)力配置和運(yùn)行規(guī)則所決定的。
行文至此，檢察建議和檢察行政公益訴訟的課題應(yīng)該更加清晰了——不僅要有所作為，而且要找準(zhǔn)定位和路徑，采取切實(shí)有效的方法和措施，確保所作所為具有實(shí)效性；不僅要尋求“拓展”“探索”“創(chuàng)新”等，而且要堅(jiān)持確認(rèn)、承繼和發(fā)展的正確方法論。筆者堅(jiān)信，對赤壁水利局公益訴訟案的相關(guān)材料繼續(xù)進(jìn)行全面深入研讀，就前述9個方面的問題展開進(jìn)一步討論，可以為探索檢察建議和檢察行政公益訴訟健康可持續(xù)發(fā)展之路提供重要啟迪。