行政罰款是財產(chǎn)罰的一種，要求違法者繳納一定數(shù)額的金錢，但不影響其人身自由和從事其他活動的權(quán)利。實(shí)踐中，針對特定的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定行政罰款，這一問題長期困擾著各級立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。本文主要以現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)為分析樣本，試圖管窺行政罰款設(shè)定方式的概況。
一、行政罰款的設(shè)定方式
以罰款數(shù)值是否需要計算為標(biāo)準(zhǔn)，法律、行政法規(guī)對行政罰款的設(shè)定方式可區(qū)分為概括式、數(shù)值式和倍率式；如果以罰款數(shù)值是否具有裁量空間為標(biāo)準(zhǔn)，則可分為概括式、定額罰和區(qū)間罰。兩種標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，共有概括式、定額數(shù)值式、定額倍率式、區(qū)間數(shù)值式和區(qū)間倍率式五種規(guī)定方式。
概括式是指法律和行政法規(guī)僅規(guī)定對特定行政違法行為“處以罰款”，而沒有規(guī)定確定罰款數(shù)額的方式。數(shù)值式是指法律、行政法規(guī)以貨幣金額的形式規(guī)定了應(yīng)處罰款的取值。數(shù)值式包括“定額數(shù)值式”和“區(qū)間數(shù)值式”兩類。倍率式將行政罰款設(shè)定為某個特定罰款基數(shù)的倍率，包括“定額倍率式”和“區(qū)間倍率式”兩種方式。
在現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)中，上述罰款設(shè)定絕大部分以“獨(dú)用”形式存在，但也有“并用”和“復(fù)用”情形。并用是指同時使用數(shù)種設(shè)定方式確定罰款數(shù)額。復(fù)用是指罰款數(shù)額因處罰對象可能出現(xiàn)“違法情節(jié)輕重”“罰款基數(shù)有無”“罰款基數(shù)輕重”和“如期改正與否”等不同情況而銜接數(shù)種設(shè)定方式予以確定。
就行政罰款設(shè)定方式“獨(dú)用”的情況而言，在行政罰款設(shè)定的構(gòu)成方面，概括式累計使用178次，占比5.3%；數(shù)值式累計使用2369次，占比70.3%；倍率式累計使用823次，占比24.4%�？梢�，數(shù)值式是我國行政罰款設(shè)定的主要方式。定額罰與區(qū)間罰相比，定額數(shù)值式累計使用33次，定額倍率式累計使用44次，而區(qū)間數(shù)值式使用2336次，區(qū)間倍率式使用779次。因此，區(qū)間罰總計占比達(dá)到92.4%，其使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過概括式和定額罰。綜合而言，區(qū)間數(shù)值式是使用頻率最高的罰款設(shè)定方式，在全部罰款設(shè)定中處于絕對優(yōu)勢，占比達(dá)70.3%。其中，閉區(qū)間數(shù)值式占比53.3%，左半開區(qū)間數(shù)值式占比17.0%；其次為區(qū)間倍率式，占比23%。其中，閉區(qū)間式占比17.7%，左半開區(qū)間式占比5.3%。
而法律和行政法規(guī)中行政罰款設(shè)定方式“復(fù)用”的情況與“獨(dú)用”相比較少。從數(shù)量上看，“復(fù)用”條款共287條，占所有行政罰款條款的11.9%。其余88.1%的條款均為“獨(dú)用”的條款。
二、行政罰款設(shè)定方式導(dǎo)致的問題
行政罰款的設(shè)定方式在一定程度上影響了行政處罰功能的發(fā)揮以及處罰目的的實(shí)現(xiàn)。
在定額罰、區(qū)間數(shù)值式罰款區(qū)間上限不夠高以及區(qū)間倍率式罰款基數(shù)過低等情況下，法律、行政法規(guī)限定了行政罰款的裁量范圍，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中無法取得與違法行為社會危害性相匹配的罰款數(shù)值。在行政罰款畸輕的情況下，行政處罰的功能并未得到有效發(fā)揮，存在威懾不足的問題。
在區(qū)間數(shù)值式與區(qū)間倍率式，以及區(qū)間數(shù)值式與區(qū)間倍率式復(fù)用的情況下，如果起罰點(diǎn)設(shè)置過高，則會導(dǎo)致行政罰款與違法行為的社會危害性相比顯得過重，存在過度威懾的問題。在此情況下，行政執(zhí)法人員會傾向于回避適用這些法律條款，從而出現(xiàn)行政處罰規(guī)范空置的情況。
概括式對罰款裁量權(quán)幾乎沒有任何控制。我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的罰款區(qū)間普遍較長，區(qū)間數(shù)值式和區(qū)間倍率式都存在對裁量權(quán)規(guī)范不足的情況，行政機(jī)關(guān)擁有巨大的裁量空間。
由于行政罰款設(shè)定不當(dāng)，許多行政執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法人員還會遭遇罰款基數(shù)難以確定等執(zhí)法困境，甚至有時還會陷入尷尬境地。法律、行政法規(guī)中使用頻率最高的罰款基數(shù)是“違法所得”。但無論是理論上還是實(shí)踐中，違法所得的認(rèn)定均存在困難。
三、行政罰款設(shè)定的基本考量
行政罰款的設(shè)定應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)罰款的功能作為首要目標(biāo)。因此，我們首先應(yīng)當(dāng)考慮的問題是，行政罰款的功能是什么？并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析設(shè)定行政罰款應(yīng)當(dāng)考慮的因素。
(一)行政罰款的功能
行政處罰有兩個目的：懲罰和預(yù)防。懲罰與預(yù)防并非并列關(guān)系，懲罰是對行政處罰的前提性限制，而預(yù)防是對行政處罰的價值性追求。預(yù)防又包括一般預(yù)防和個別預(yù)防。
雖然行政處罰兼具懲罰與預(yù)防兩個目的，但在不同階段，二者又有所側(cè)重：在行政處罰設(shè)定階段，立法者考慮的是需要用什么種類的行政處罰、用多重的行政處罰來實(shí)現(xiàn)威懾作用。因此，一般預(yù)防的目的顯然處于主導(dǎo)地位，但對一般預(yù)防的追求又不能超過懲罰的限度；在行政處罰裁量階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為人所實(shí)施違法行為的具體情況來決定行政處罰的輕重。因而，在行政處罰的裁量階段，是以懲罰為主。
具體到行政罰款，除了具有行政處罰本身所具有的懲罰與預(yù)防目的之外，還具有剝奪利益的功能。懲罰與預(yù)防的目的是行政罰款作為行政處罰所具有的共性，而剝奪利益功能則體現(xiàn)出罰款區(qū)別于其他處罰種類的特殊性。行政罰款的設(shè)定，既要考慮到行政處罰本身的目的，也要考慮到罰款本身的功能。
(二)行政罰款設(shè)定的考量因素
行政機(jī)關(guān)可以采用多種方式來預(yù)防違法，指導(dǎo)、獎勵、處罰都可能達(dá)到預(yù)防違法的目的。行政處罰則是通過懲罰部分以威懾全部來實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的。所以，行政罰款的威懾水平對達(dá)到預(yù)防目標(biāo)至關(guān)重要。而行政罰款的威懾功能來自于潛在違法者對未來可能面臨財產(chǎn)利益損失的評估。因此，罰款的威懾水平可以使用潛在違法者面臨的預(yù)期罰款來衡量。如果所有法律都能得到完全執(zhí)行，所有違法行為都會被發(fā)現(xiàn)和處罰，那么違法者的預(yù)期罰款就是法律規(guī)定的罰款。然而，受有限行政資源的限制，現(xiàn)實(shí)中不可能所有法律都得到完全執(zhí)行，而且受到邊際回報遞減的約束，對所有違法行為進(jìn)行完全制裁，成本將無窮大，有可能得不償失。因此，以社會福利最大化為目標(biāo)的最優(yōu)執(zhí)法理論認(rèn)為，并非對所有違法行為都要實(shí)施威懾，只有當(dāng)執(zhí)法收益在邊際上大于執(zhí)法成本時，懲罰違法者才是有效率的。這意味著不完全執(zhí)法才是行政執(zhí)法的常態(tài)。在不完全執(zhí)法的狀態(tài)下，違法行為只有一定概率被查處。因此，對于潛在違法者而言，預(yù)期罰款等于查處概率與法定罰款數(shù)值的乘積。此外，還應(yīng)當(dāng)有效地平衡預(yù)防目的與裁量權(quán)的規(guī)范。行政罰款設(shè)定應(yīng)當(dāng)考量以下因素：違法行為的預(yù)期收益、違法行為造成的損害、執(zhí)法概率、邊際威懾和裁量權(quán)的規(guī)范。
四、行政罰款設(shè)定方式的優(yōu)化
和其他懲罰形式一樣，行政罰款理論上也具有懲罰與預(yù)防的目的與功能。但是，目的與功能能否得以實(shí)現(xiàn)，取決于罰款的設(shè)定。
(一)罰款設(shè)定方式的檢視
基于設(shè)定基礎(chǔ)、執(zhí)法概率、邊際威懾和裁量權(quán)規(guī)范對行政罰款設(shè)定方式進(jìn)行檢視，我們發(fā)現(xiàn)：其一，定額罰因其邊際威懾不足，容易造成過罰不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)棄用；其二，由于概括式無法規(guī)范行政裁量權(quán)，應(yīng)盡量減少使用，僅在特殊情況下才考慮其適用；其三，盡管區(qū)間數(shù)值式是當(dāng)前罰款設(shè)定的主要方式，但并非最優(yōu)選擇，對其定位需要重新認(rèn)識；其四，區(qū)間倍率式在實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的和裁量權(quán)規(guī)范兩方面都有較強(qiáng)的優(yōu)越性，但目前法律、行政法規(guī)規(guī)定的區(qū)間倍率式罰款仍然存在罰款基數(shù)選用不當(dāng)、復(fù)用結(jié)構(gòu)失調(diào)的問題。因此，需要對區(qū)間倍率式和區(qū)間數(shù)值式進(jìn)行修正。
(二)科學(xué)選用區(qū)間倍率式的罰款基數(shù)
罰款基數(shù)的選用主要考慮預(yù)防目的的實(shí)現(xiàn)。需要在綜合考慮各項因素的前提下，選用最恰當(dāng)?shù)牧P款基數(shù)。
首先，在規(guī)范主義視角下，違法行為的可責(zé)性在于其對他人和社會造成損害，因此罰款基數(shù)應(yīng)當(dāng)最能反映違法行為的社會危害性。其次，基于邊際威懾的考慮也應(yīng)當(dāng)首先選用最能反映違法行為社會危害性的那一項。因為，社會危害性越大，罰款基數(shù)越高，行為的可責(zé)性越強(qiáng)，面臨的罰款越高。再次，為了確保罰款設(shè)定適用的普遍性，在滿足上述條件下，還應(yīng)當(dāng)選用出現(xiàn)概率最大的那一項作為罰款基數(shù)。也就是說，要確保在絕大部分此類違法行為中都能取得罰款基數(shù)的數(shù)值，盡量避免出現(xiàn)沒有罰款基數(shù)的情況。最后，罰款基數(shù)應(yīng)當(dāng)易于確定。一般來講，當(dāng)存在一個可以較為準(zhǔn)確地計算的應(yīng)當(dāng)繳納的金額時，便可以這一金額為基數(shù)。
由于在區(qū)間倍率式中，對于某一類違法行為而言罰款數(shù)值是罰款基數(shù)的單調(diào)遞增函數(shù)。在罰款基數(shù)趨近于0或為0的情況下，即便選用最高倍率予以處罰，所得罰款數(shù)值也可能極低，甚至趨近于0或等于0，因此無法起到威懾作用，反而可能誘發(fā)投機(jī)者實(shí)施違法行為。此時需要從立法技術(shù)上阻斷罰款基數(shù)與罰款的函數(shù)關(guān)系。為處理此類情況，需要采用“倍率式+數(shù)值式”的復(fù)用結(jié)構(gòu)。
各種復(fù)用結(jié)構(gòu)中，優(yōu)先選用既考慮罰款基數(shù)的有無，也考慮罰款基數(shù)大小的結(jié)構(gòu)。其典型表述為：“處罰款基數(shù)X倍以上（或有項）Y倍以下的罰款；沒有罰款基數(shù)或者罰款基數(shù)不足X萬元的，處以Y萬元以上Z萬元以下的罰款”或“罰款基數(shù)不足X萬元的，處Y萬元以上Z萬元以下罰款；罰款基數(shù)X萬元以上的，處罰款基數(shù)X倍以上Y倍以下罰款”。
盡管區(qū)間數(shù)值式具有適用方便的優(yōu)點(diǎn)，但其無法直接反映違法行為的社會危害性和執(zhí)法概率的變化，并且對裁量權(quán)的規(guī)范有限。因此，相對于區(qū)間倍率式，區(qū)間數(shù)值式應(yīng)當(dāng)處于輔助性的地位。只有在不能優(yōu)先適用區(qū)間倍率式的領(lǐng)域、區(qū)間倍率式的執(zhí)法成本過高以及需要與區(qū)間倍率式復(fù)用的情況下，才能選擇區(qū)間數(shù)值式。因此，立法者應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識區(qū)間數(shù)值式的功能，應(yīng)在立法中將其作為區(qū)間倍率式和其他行政處罰種類的輔助性措施，降低其獨(dú)用頻率。
結(jié) 語
目前，《行政處罰法（修訂草案）》正在征求社會公眾意見，建議《行政處罰法》第12條增加第3款規(guī)定：“罰款設(shè)定優(yōu)先選用區(qū)間倍率式，以區(qū)間數(shù)值式為輔。在社會管理領(lǐng)域，可以采用區(qū)間數(shù)值式”。