引 言
早在古羅馬時(shí)代，人類就有了值得稱贊的公共衛(wèi)生（public health）法治實(shí)踐，甚至1848年英國就制定了第一部現(xiàn)代意義上的公共衛(wèi)生法典，這標(biāo)志著公共衛(wèi)生法開始邁入“法典化時(shí)代”。但西方公共衛(wèi)生法學(xué)者認(rèn)為其“邊界模糊，內(nèi)容也同其他法律與衛(wèi)生的交叉研究相互重疊”，而我國公共衛(wèi)生法的研究則更是面臨重重困境，雖有公共衛(wèi)生法的提法而尚未有任何系統(tǒng)的教材和完整的理論。
那么，我們到底應(yīng)當(dāng)以何種方式言說“公共衛(wèi)生法”的概念和范疇呢？本文將析解出演進(jìn)模式、調(diào)整領(lǐng)域、價(jià)值追求與調(diào)整方式四個(gè)維度，以此構(gòu)成公共衛(wèi)生法“整體性解釋”的四個(gè)象限并用它替代“公共衛(wèi)生法”的共識(shí)性定義，進(jìn)而為我國公共衛(wèi)生法治及其制度構(gòu)建提供“理論坐標(biāo)”。
一、公共衛(wèi)生法治的動(dòng)態(tài)理論坐標(biāo)：演進(jìn)模式與調(diào)整領(lǐng)域
(一)公共衛(wèi)生模式與公共衛(wèi)生法的演進(jìn)
公共衛(wèi)生學(xué)界將19世紀(jì)以后的近現(xiàn)代公共衛(wèi)生模式發(fā)展史劃分為四個(gè)階段，分別為瘴氣模式（the Miasma Model）、病原模式（the Agent Model）、行為模式（the Behavioral Model）、生態(tài)模式（the Ecological Model）。這四種模式代表了四種對疾病和公共健康問題及其法律調(diào)整方式的不同認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)公共衛(wèi)生局限于鼠疫、天花等傳染病的被動(dòng)防治，其范圍和內(nèi)容十分有限，防控的規(guī)則也十分簡單。新公共衛(wèi)生強(qiáng)調(diào)預(yù)防且不再單純追求作為人群健康這一個(gè)整體價(jià)值，而是將公眾健康視為個(gè)體健康的總和。
正是因?yàn)閭�(gè)體健康之于群體健康的構(gòu)成性意義，創(chuàng)造公共衛(wèi)生的價(jià)值就不能不重視對個(gè)體進(jìn)行法律規(guī)制，以便增加整體的公共健康效益和價(jià)值，這也進(jìn)一步契合了法律以個(gè)體主義為底色的邏輯，從而極大地促進(jìn)了現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的發(fā)展。
(二)公共衛(wèi)生法調(diào)整領(lǐng)域的擴(kuò)張
一方面，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法不僅僅是瘟疫等傳染病的防控規(guī)范，而進(jìn)一步縱深地?cái)U(kuò)張到調(diào)整包括恐怖襲擊、核武器、生物恐怖主義、戰(zhàn)爭等在內(nèi)的由現(xiàn)代政治和科技發(fā)展所引起的所有突發(fā)公眾健康安全問題，調(diào)整對象以及相應(yīng)的手段亦豐富多元。這一類型的公共衛(wèi)生法常涉及緊急狀態(tài)的處理，因而可將這些內(nèi)容概括為緊急公共衛(wèi)生法治，即對適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急權(quán)力運(yùn)作和法治實(shí)踐狀態(tài)的一種描述。
另一方面，現(xiàn)代公共衛(wèi)生法的調(diào)整議題也由政府緊急權(quán)力的行使擴(kuò)張到針對個(gè)體行為和健康意識(shí)引導(dǎo)的健康教育和針對影響健康的社會(huì)因素控制所展開的健康促進(jìn)兩個(gè)方面。這一類型的公共衛(wèi)生法可被概括為常規(guī)公共衛(wèi)生法治。
二、公共衛(wèi)生法治的靜態(tài)理論坐標(biāo)：價(jià)值追求與調(diào)整方式
(一)公共衛(wèi)生法的三重價(jià)值追求
法律介入公眾主體的健康價(jià)值維護(hù)，便生成公共衛(wèi)生法的基本邏輯。公共衛(wèi)生法治的基本運(yùn)行機(jī)制和核心法理可提煉為以下三個(gè)價(jià)值命題。
1. 健康何以重要
健康之所以重要，一般認(rèn)為存在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的理論來支持：人體機(jī)能理論和民主理論。前者主張健康是個(gè)人獲得幸福以及行使政治權(quán)利的基礎(chǔ)。后者則認(rèn)為，政府的首要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)公眾健康、安全與福祉。
2. 健康何以成為公共問題
健康成為公共問題意味著國家對超越個(gè)體的群體健康需要承擔(dān)保障義務(wù)。這個(gè)問題背后隱含的價(jià)值邏輯則是：為何公眾的健康對政治過程而言是一種“共同善”？從規(guī)范性的角度而言，公共健康具有特殊的道德正當(dāng)性，這種正當(dāng)性可以說是不證自明的。
3. 法律何以成為有效的工具
首先，法律本身構(gòu)成公共衛(wèi)生的重要手段。其次，法律本身也是公眾健康的社會(huì)影響因素之一。法律與公共衛(wèi)生的雙向互契關(guān)系，也為公共衛(wèi)生法律體系建設(shè)提出了更嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的形式法治要求，這意味著它將面臨著更加復(fù)雜的合法性和正當(dāng)性的審視。
(二)公共衛(wèi)生法的調(diào)整方式
根據(jù)高斯汀教授的觀點(diǎn)，公共衛(wèi)生法的調(diào)整與規(guī)制手段主要包括：（1）稅收；（2）改變信息環(huán)境；（3）設(shè)計(jì)和改變物理環(huán)境；（4）通過處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異來干預(yù)經(jīng)濟(jì)制度；（5）直接規(guī)制個(gè)人、企業(yè)和商業(yè)活動(dòng)；（6）通過侵權(quán)制度進(jìn)行間接規(guī)制�？傊�，公共衛(wèi)生被界定為國家的義務(wù)，這就意味著需要賦予國家廣泛地干預(yù)公共衛(wèi)生的權(quán)力，而國家權(quán)力的強(qiáng)大又會(huì)天然地構(gòu)成對個(gè)人權(quán)利的侵蝕或者威脅，這兩者之間的張力伴隨公共衛(wèi)生法治的始終。
三、我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的制度資源
改革開放以來，一個(gè)初步的公共衛(wèi)生法治體系逐漸形成，立法、執(zhí)法、司法和守法各環(huán)節(jié)有序鋪開。
(一)我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的規(guī)范資源
就國家層面的法律規(guī)范淵源而言，可從三方面聚攏我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的規(guī)范資源。
第一，我國公共衛(wèi)生法的憲法基礎(chǔ)。我國憲法明確規(guī)定了保護(hù)公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)價(jià)值。
第二，緊急公共衛(wèi)生法律體系。在我國緊急公共衛(wèi)生法律體系中，以傳染病防治法為起點(diǎn)，包括多部預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及與之密切相關(guān)的（如原因控制、秩序維護(hù)、結(jié)果防控等）法律規(guī)范體系逐漸形成。
第三，常規(guī)公共衛(wèi)生法律體系。常規(guī)公共衛(wèi)生法是根據(jù)現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念所建立起來的，旨在針對慢性疾病、健康促進(jìn)、健康影響因素等方面實(shí)施法律控制的法律。
然而，我國公共衛(wèi)生法律體系也存在一定的不足。其一，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏完備性。其二，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏自洽性。其三，公共衛(wèi)生法律規(guī)范缺乏融貫性。
(二)我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的執(zhí)法資源
目前，我國公共衛(wèi)生執(zhí)法能夠在橫縱兩個(gè)維度上為公共衛(wèi)生法治體系的建構(gòu)提供制度支持。從橫向上看，行政執(zhí)法部門于基本公共衛(wèi)生服務(wù)、傳染病防治、食品藥品監(jiān)督、煙草控制等諸多方面發(fā)揮主體作用，并形成了由不同政府職能部門分別執(zhí)法的“分權(quán)模式”。從縱向上看，以國家衛(wèi)健委的公共衛(wèi)生執(zhí)法內(nèi)容為例，形成了以國家衛(wèi)健委為頂點(diǎn)，各級(jí)衛(wèi)健委按地域與科層分工的機(jī)制。但由于規(guī)范供給的不足，各級(jí)公共衛(wèi)生執(zhí)法主體履職失序的問題也時(shí)有發(fā)生。
(三)我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的司法資源
一直以來，最高人民法院和最高人民檢察院多是通過公布貫徹“保護(hù)公眾健康”價(jià)值的抽象司法文件來宣示司法對公共衛(wèi)生治理事業(yè)的參與。
從目前的司法實(shí)踐來看，司法機(jī)關(guān)在常規(guī)公共衛(wèi)生法治中的存在感較弱，多藉由后一種方式介入緊急公共衛(wèi)生法治，司法參與公共衛(wèi)生的制度路徑有待拓展。
(四)我國公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)的守法資源
作為公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)資源的公共衛(wèi)生守法機(jī)制，既期待個(gè)人守法自覺，又關(guān)注集體守法行動(dòng)的生成及其隱含的內(nèi)部自治，因而呈現(xiàn)出更多制度性的面向。其最為主要的兩種制度化作業(yè)——愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與健康教育——也主要發(fā)力于此。
愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的守法機(jī)制在于通過集體行動(dòng)的邏輯培育公民“去個(gè)性化”的守法意識(shí)，并形成相互監(jiān)督和互相促進(jìn)的實(shí)踐形態(tài)，從而有助于公共衛(wèi)生守法意識(shí)的培育和守法慣習(xí)的養(yǎng)成。
健康教育通過有組織的行為改變個(gè)人的健康意識(shí)，并影響個(gè)體的健康行為與健康選擇，最終增益群體健康水平。有利于促進(jìn)公共衛(wèi)生法治狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，是一種重要的公共健康守法機(jī)制。
但從守法者面對公共衛(wèi)生事件“二值抉擇”時(shí)的普遍社會(huì)心理狀態(tài)來看，上述公共衛(wèi)生守法機(jī)制的實(shí)效性仍有待加強(qiáng)。
四、完善我國公共衛(wèi)生法治體系的制度進(jìn)路
整體上應(yīng)從以下五個(gè)方面發(fā)力推進(jìn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)。
(一)以法典化方式推進(jìn)公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系建設(shè)
我國公共衛(wèi)生法律規(guī)范的建構(gòu)需從兩個(gè)方面努力：一是為捋順權(quán)力的行使規(guī)則、完善權(quán)利的保障規(guī)則并實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡而需要對現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系進(jìn)行清理和完善；二是隨著現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治理念的普及、公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，公共衛(wèi)生法的調(diào)整范圍也需要被適當(dāng)擴(kuò)張。為此，一種法典化的思路是必要的。
在具體的落實(shí)步驟上，應(yīng)先制定專門的《公共衛(wèi)生法》作為法典的總則，再逐步通過分編匯纂的方式整合目前的緊急公共衛(wèi)生法律和常規(guī)公共衛(wèi)生法律，并將部分合理的行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等上升為法典內(nèi)容。
(二)建構(gòu)“將健康融入所有政策”的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法機(jī)制
一方面，搭建傳統(tǒng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與非傳統(tǒng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)同的公共衛(wèi)生行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)。
另一方面，以“將健康融入所有政策”的內(nèi)在價(jià)值基調(diào)限制公共衛(wèi)生行政執(zhí)法權(quán)力行使。
(三)強(qiáng)化司法保障體系的裁判功能
在公共衛(wèi)生法治保障體系的效力網(wǎng)絡(luò)之下，基于個(gè)體請求的自下而上的救濟(jì)模式尚待加強(qiáng)。更要著力通過將集體健康保護(hù)理念常態(tài)化、常規(guī)化地融入具體案件的方式，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生法治的價(jià)值目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，再由最高司法機(jī)關(guān)通過案例指導(dǎo)制度等方式來發(fā)揮司法的政策形成功能。由此方可實(shí)現(xiàn)司法在常規(guī)和緊急兩個(gè)治理場域，利用案件裁判、法政互嵌兩種治理工具，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)參與公共健康治理效能的互補(bǔ)與衡平，體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)勢。
(四)以健康促進(jìn)機(jī)制強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制
起源于健康教育的“健康促進(jìn)”運(yùn)動(dòng)能夠有效解決末端健康問題、增進(jìn)公民個(gè)人健康意識(shí)，是強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制的優(yōu)選路徑。
一方面，厘定健康促進(jìn)機(jī)制強(qiáng)化公共衛(wèi)生守法體制的口徑。另一方面，以健康文化為中介實(shí)現(xiàn)健康促進(jìn)與健康守法間的順暢轉(zhuǎn)化。
雖然健康促進(jìn)機(jī)制本身乃是一種激勵(lì)工具，但其作為個(gè)體終端健康意識(shí)的培養(yǎng)機(jī)制，本質(zhì)上仍是一種守法體制。通過健康促進(jìn)機(jī)制的實(shí)施，可有效提振公共衛(wèi)生守法體制的效度，最終實(shí)現(xiàn)涵育我國公民現(xiàn)代公共衛(wèi)生理念、強(qiáng)化我國公民公共衛(wèi)生守法意識(shí)的目標(biāo)。
結(jié) 語
本文語境中的緊急公共衛(wèi)生法治建設(shè)已成為當(dāng)下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，但從現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治及其理論的內(nèi)在需求看，我國公共衛(wèi)生法亟待完成從“突發(fā)防控”向“常規(guī)建設(shè)”的范式轉(zhuǎn)型，即朝著“建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重大疫情防控救治體系”的方向邁進(jìn)。