摘 要：新中國(guó)成立后，我國(guó)移民法律制度經(jīng)歷了嚴(yán)格防控、轉(zhuǎn)型、深化改革三個(gè)重要階段。目前，隨著我國(guó)吸引力的增強(qiáng)和持續(xù)擴(kuò)大開放，現(xiàn)有移民法律制度存在的移民概念缺失、整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃不足、立法精細(xì)化欠缺、非常規(guī)移民治理能力不足等問題開始顯現(xiàn)出來。進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開放，2018年國(guó)家移民管理局正式組建成立，開啟了新時(shí)代我國(guó)移民法律制度建設(shè)的新篇章。為加快構(gòu)建我國(guó)的移民法律制度，提升移民服務(wù)和移民權(quán)利保障水平，消除非常規(guī)移民帶來的負(fù)面影響，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等傳統(tǒng)移民國(guó)家和德國(guó)、英國(guó)、南非等新移民國(guó)家的移民法律制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快制定統(tǒng)一的移民法，統(tǒng)一移民法律概念并實(shí)行分類管理，改進(jìn)移民立法技術(shù)，提高非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)化解能力，實(shí)現(xiàn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：移民；移民管理體制；移民歸化；移民立法
《辭海》對(duì)“移民”的解釋是：（1）遷往國(guó)外某一地區(qū)永久定居的人；（2）較大數(shù)量、有組織的人口遷移。與這兩種釋義相對(duì)應(yīng)的英文詞語分別是immigration和resettlement，本文采用的是第一種釋義。中國(guó)不是一個(gè)傳統(tǒng)的移民國(guó)家，但是，移民問題不但存在而且變得越來越重要。例如，朝鮮難民問題、非法偷渡問題、跨境婚姻移民問題、高技術(shù)移民問題都是當(dāng)前有待解決的問題，我國(guó)如何從立法上更好地解決這些問題已經(jīng)成為當(dāng)前理論界的熱點(diǎn)。2020年2月27日，司法部公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《永居條例（征求意見稿）》），面向社會(huì)公開征求意見，并引發(fā)了社會(huì)的普遍關(guān)注和熱議。本文以《永居條例（征求意見稿）》的發(fā)布為契機(jī)，總結(jié)我國(guó)移民法律制度的歷史演進(jìn)過程，分析當(dāng)前我國(guó)移民法律制度存在的主要問題，進(jìn)而在比較借鑒國(guó)外移民法律制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出建構(gòu)我國(guó)移民法律制度的建議意見。
一、我國(guó)移民法律制度的歷史演進(jìn)
所謂移民法律制度，是指規(guī)范移民活動(dòng)、管理移民身份與服務(wù)移民生活的制度體系，是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)在移民領(lǐng)域內(nèi)的政治法律安排與價(jià)值取向確認(rèn)的統(tǒng)一。新中國(guó)成立之初我國(guó)就初步建立起了移民法律制度，并隨著社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整和完善。我國(guó)移民法律制度的調(diào)整、完善，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
（一）嚴(yán)格防控階段（1951—1977年）
新中國(guó)成立之初，我國(guó)的出入境管理體制主要借鑒蘇聯(lián)模式，加之新政權(quán)危機(jī)四伏，為了保障國(guó)家安全，移民法律制度體現(xiàn)了嚴(yán)格防控的特征。
1951年11月28日，中央人民政府政務(wù)院公布了《外國(guó)僑民出入及居留暫行規(guī)則》，1954年8月10日，公安部公布了《外國(guó)僑民居留登記及居留證簽發(fā)暫行辦法》，我國(guó)移民法律制度初具雛形，但并沒有建立真正意義上的移民制度。及至1964年全國(guó)人大常委會(huì)公布《關(guān)于批準(zhǔn)外國(guó)人入境出境過境居留旅行管理?xiàng)l例的決議》和《外國(guó)人入境出境過境居留旅行管理?xiàng)l例》，我國(guó)移民法律制度才逐步形成，并開始與國(guó)際接軌。此階段，我國(guó)移民法律制度注重管理，具有“嚴(yán)格防控”的特征，對(duì)外國(guó)人入境采取“嚴(yán)格防范”。當(dāng)時(shí)制定的《外國(guó)人入境出境過境居留旅行管理?xiàng)l例》中，對(duì)外國(guó)人的交通工具、通行路線、目的地、停留都作出了嚴(yán)格的限制。
（二）轉(zhuǎn)型階段（1978—2018年）
隨著改革開放的推行，中國(guó)與世界的聯(lián)系日趨緊密，嚴(yán)格防控的移民法律制度越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，移民法律制度開始轉(zhuǎn)型，逐步向管理與服務(wù)并重的方向轉(zhuǎn)變。
改革開放以后，我國(guó)對(duì)外國(guó)人居留的管制開始逐漸松動(dòng)。1980年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》明確規(guī)定了外國(guó)人或無國(guó)籍人申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍的條件（包括中國(guó)人的近親屬、定居在中國(guó)的、有其他正當(dāng)理由），開始了建構(gòu)移民歸化制度的嘗試。1985年頒布《外國(guó)人入境出境管理法》，規(guī)定了外國(guó)人因任職或就業(yè)來華，可獲得一般不超過一年的居留期限（按規(guī)定逐年申報(bào)延期），此時(shí)，定居在中國(guó)的外國(guó)人才可以不受區(qū)域限制地活動(dòng)。2004年公安部和外交部聯(lián)合發(fā)布施行《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，永久居留制度真正建立。2012年9月，中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部、公安部等25部門聯(lián)合印發(fā)了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，著重解決享有永久居留權(quán)的外國(guó)人的相關(guān)待遇問題，并強(qiáng)調(diào)各部門要“增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平”，但是《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》在執(zhí)行過程中仍存在待遇落實(shí)不到位的問題。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》，2017年公安部印發(fā)《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》，這兩份文件為解決外國(guó)人待遇落實(shí)問題提供了法律政策保障�？傊覈�(guó)政府日益重視對(duì)外國(guó)人的居留管理和服務(wù)保障，體現(xiàn)了我國(guó)移民法律制度逐漸由“偏重管理”到“服務(wù)與管理并重”的制度轉(zhuǎn)向。
改革開放40多年來，中國(guó)已經(jīng)成長(zhǎng)為世界第一貿(mào)易大國(guó)、世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)對(duì)移民的吸引力逐步增強(qiáng)。英國(guó)匯豐集團(tuán)2014年10月公布的《外派人員調(diào)查報(bào)告2014》（Expat Explorer Report 2014）顯示，在“最吸引外籍人士居住的國(guó)家或地區(qū)”排名中，中國(guó)總體排名位列第三，超過了美國(guó)、日本、法國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策，打開國(guó)門搞建設(shè)，積極倡導(dǎo)和促進(jìn)“一帶一路”國(guó)際合作，移民數(shù)量進(jìn)一步快速增長(zhǎng)，對(duì)促進(jìn)國(guó)際合作，提升我國(guó)國(guó)際投資、高新科技、人力資源利用水平，發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，移民尤其是非常規(guī)移民因擠占移民地公共資源和從事違法犯罪活動(dòng)，引發(fā)了民眾的不滿，帶來了一定的負(fù)面社會(huì)影響。
（三）深化改革階段（2018年至今）
隨著人口跨國(guó)流動(dòng)的日益頻繁，移民對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響的同時(shí)，也給我國(guó)帶來了非常規(guī)移民問題、恐怖主義犯罪問題、環(huán)境問題等安全挑戰(zhàn)，對(duì)深化我國(guó)的移民管理服務(wù)和管理體制提出了新要求。我國(guó)移民法律制度進(jìn)入到深化改革階段，移民法律制度朝著更體系化的方向進(jìn)行。
2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》第十五項(xiàng)指出由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理僑務(wù)工作，將國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，不再保留單設(shè)的國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室�！斗桨浮返谒氖豁�(xiàng)要求將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，組建國(guó)家移民管理局，負(fù)責(zé)全國(guó)移民管理工作。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，2018年4月2日，國(guó)家移民管理局正式組建成立。國(guó)務(wù)院僑辦并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部以及國(guó)家移民管理局的成立，是我國(guó)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，意味著我國(guó)更加注重統(tǒng)籌規(guī)劃和管理移民事務(wù)，標(biāo)志著我國(guó)移民法律制度進(jìn)入到深化改革階段。為了建立長(zhǎng)效的移民管理體制，2018年4月2日國(guó)家正式組建成立了國(guó)家移民管理局，開啟了新時(shí)代我國(guó)移民法律制度建設(shè)的新篇章。
二、我國(guó)現(xiàn)有移民法律制度存在的問題
隨著我國(guó)吸引力的增強(qiáng)和持續(xù)擴(kuò)大開放，現(xiàn)有移民法律制度存在的移民概念缺失、整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃不足、立法精細(xì)化欠缺、非常規(guī)移民治理能力不足等問題開始顯現(xiàn)出來。
（一）移民概念的缺失
移民概念是移民法律制度的最基本范疇，但長(zhǎng)期以來我國(guó)并未建立起統(tǒng)一的（國(guó)際）移民概念。在建國(guó)初期，我國(guó)主要使用“外國(guó)僑民”、“華人華僑”的概念來統(tǒng)領(lǐng)建構(gòu)移民法律制度。1964年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《外國(guó)人入境出境過境居留旅行管理?xiàng)l例》，自此之后，“外國(guó)人”取代了“外國(guó)僑民”，成為移民法律中的重要概念。2018年4月國(guó)家移民管理局正式組建成立，標(biāo)志著我國(guó)開始采用國(guó)際通用的“移民”概念，但并沒有相關(guān)的概念解釋。沒有“移民”的概念，只有“外國(guó)人”和“華人華僑”的概念，對(duì)我國(guó)的移民法律制度建設(shè)帶來以下不利影響。
第一，給移民統(tǒng)計(jì)工作帶來不便，甚至?xí)斐山y(tǒng)計(jì)的錯(cuò)誤。中華民族僑居海外歷史悠久，在歷史的長(zhǎng)河中形成了龐大的華人華僑群體，華人華僑與移民是兩種不同的概念，并不是所有的華人華僑都能包含在移民的范疇中。但是，由于我國(guó)缺少移民的概念，在統(tǒng)計(jì)時(shí)就容易將所有華人華僑計(jì)入移民范疇，并造成對(duì)我國(guó)移民形勢(shì)的誤判。例如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2007年：全球政治與安全報(bào)告》，就混淆了華人華僑與海外國(guó)際移民的概念，將3500萬華人華僑全部納入到國(guó)際移民的范疇中。這一研究成果存在明顯錯(cuò)誤，并一度引發(fā)了學(xué)界的質(zhì)疑。
第二，不利于對(duì)移民進(jìn)行分類和管理。移民概念的缺失，導(dǎo)致難以樹立全局性的移民治理觀念，造成移民治理的碎片化。目前我國(guó)的移民法律規(guī)范散見于《出境入境管理法》、《外國(guó)人出境入境管理?xiàng)l例》、《國(guó)籍法》、《護(hù)照法》、《出境入境邊防檢查條例》、《出入境證件身份認(rèn)證管理辦法（試行）》等法律文件中，大多針對(duì)各個(gè)具體的行政管理環(huán)節(jié)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，欠缺通盤謀劃和規(guī)范銜接，間接影響了外國(guó)優(yōu)秀人才的移民以及移民的社會(huì)融入。
（二）缺乏整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃
我國(guó)并非傳統(tǒng)意義上的移民國(guó)家，移民法律制度建構(gòu)起步晚，雖然在不斷完善之中，但仍存在著移民規(guī)范體系整體效力層級(jí)低，偏重行政管理，服務(wù)移民與服務(wù)國(guó)民不均衡，移民歸化制度不健全，難民制度缺失等問題，反映了我國(guó)移民法律制度缺乏整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃。
1.移民規(guī)范體系整體效力層級(jí)低
我國(guó)現(xiàn)行的移民法律規(guī)范體系主要以行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為主，文件效力層級(jí)較低，導(dǎo)致法出多門和立法不協(xié)調(diào)的問題，削弱了移民規(guī)范體系的權(quán)威性。而且，過于分散的移民法律規(guī)范，還會(huì)導(dǎo)致移民很難通過方便的途徑明確獲知自己的權(quán)利義務(wù)，不利于移民權(quán)利的保障和移民治理制度的開展。
2.偏重行政管理，忽視人權(quán)保障
我國(guó)移民法律制度雖然開始逐步重視對(duì)移民權(quán)利的保障，但總體上依然偏重行政管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)“中華人民共和國(guó)主權(quán)、安全和社會(huì)秩序”的維護(hù)。而且，我國(guó)長(zhǎng)期以來一直是移民輸出國(guó)，移民法律制度的主體和對(duì)象都以本國(guó)公民為主，包括華僑、僑眷以及取得國(guó)外居留權(quán)的公民，延伸至海外華人，對(duì)來自其他國(guó)家的移民多有忽視。但是，移民并不僅是被管理的對(duì)象，依法應(yīng)當(dāng)享有一定的權(quán)利。否則，就會(huì)違背我國(guó)憲法保護(hù)“在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的合法權(quán)利和利益”的規(guī)定。
3.“服務(wù)移民”與“服務(wù)國(guó)民”不均衡
加強(qiáng)移民服務(wù)，是吸引更多優(yōu)秀人才來華做出貢獻(xiàn)的必要舉措。為此，《永居條例（征求意見稿）》中專章規(guī)定了“服務(wù)與待遇”。但是，中國(guó)社會(huì)歷來重視平等問題。作為人口大國(guó)，我國(guó)的社會(huì)公共資源較為緊張，而“地方戶籍”身份依然發(fā)揮著一定的社會(huì)支配作用。這種獨(dú)特的戶籍制度和地域文化，影響了人們對(duì)外國(guó)人落戶當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同感，甚至讓國(guó)人產(chǎn)生了外國(guó)人具有“超國(guó)民待遇”的社會(huì)烙印。這種“烙印”對(duì)移民法律制度的建構(gòu)和完善，帶來了較大的輿論風(fēng)險(xiǎn)。所以，加強(qiáng)移民服務(wù)的根本性挑戰(zhàn)并不在于政府向外國(guó)人投入了多少資源，而是中國(guó)公民權(quán)利建設(shè)還面臨著一些挑戰(zhàn)，這是外國(guó)人永久居留制度改革的重要約束性條件。在沒有從根本上解決中國(guó)公民權(quán)利建設(shè)這一“外國(guó)人永久居留制度改革的重要約束性條件”的情況下，如果不加區(qū)別地給外國(guó)人以“超國(guó)民待遇”，無疑會(huì)使國(guó)民產(chǎn)生排外情緒，必將影響到移民法律制度的深化改革。
4.移民歸化制度不健全
中國(guó)社會(huì)的同質(zhì)性較高，具有較強(qiáng)的文化同化能力，故而移民歸化問題并未引起各方的重視。雖然《國(guó)籍法》第7條規(guī)定了外國(guó)人或無國(guó)籍人的入籍條件，其可以作為我國(guó)建構(gòu)移民歸化制度的依據(jù)，但是該條的規(guī)定比較籠統(tǒng)，且過于簡(jiǎn)單。目前施行的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》并未對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。雖然《永居條例（征求意見稿）》第35條要求地方政府為永久居留外國(guó)人提供通用語言文字培訓(xùn)、國(guó)情常識(shí)等社會(huì)融入服務(wù)，但在如何引導(dǎo)永久居留外國(guó)人入籍以及外國(guó)人申請(qǐng)入籍是否需要接受考核等方面，仍然處于規(guī)范缺失狀態(tài)。
5.難民制度缺失
《出境入境管理法》第46條可視為我國(guó)難民制度的規(guī)范依據(jù)，但目前并沒有建立起真正的難民甄別程序機(jī)制和難民保護(hù)制度，更沒有明確難民的權(quán)利和義務(wù)。傳統(tǒng)上，我國(guó)并不是難民的主要目的地，但是我國(guó)也曾經(jīng)接受了一定數(shù)量的難民，這些難民主要是20世紀(jì)70年代的越南、老撾、柬埔寨等三個(gè)東南亞國(guó)家的難民，主要由于戰(zhàn)爭(zhēng)原因產(chǎn)生，且大部分是華裔。2009年8月緬甸內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，緬甸果敢地區(qū)的邊民涌入我國(guó)成為難民。由于難民甄別程序機(jī)制的缺失，只能由聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處對(duì)來華尋求避難者進(jìn)行難民地位甄別，而甄別的標(biāo)準(zhǔn)則是聯(lián)合國(guó)難民署的章程。故而有學(xué)者主張，“以我國(guó)目前擁有的資源和能力，沒有理由要讓一個(gè)在我國(guó)的聯(lián)合國(guó)代表機(jī)構(gòu)替我國(guó)承擔(dān)這樣的義務(wù)”。因此，為了應(yīng)對(duì)難民問題，保障我國(guó)穩(wěn)定繁榮的環(huán)境，我國(guó)有必要把握主動(dòng)權(quán)，積極落實(shí)難民立法，建構(gòu)難民法律制度。
（三）立法精細(xì)化欠缺
我國(guó)現(xiàn)行的移民立法存在著“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向，許多條款的設(shè)計(jì)較為模糊，解釋空間較大。例如，在《永居條例（征求意見稿）》中存在著大量的不確定性法律概念，如第11條中的“突出貢獻(xiàn)”、第12條中的“杰出成就”、第19條中的“其他正當(dāng)理由”等，由于沒有明確具體、可量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)了社會(huì)公眾的質(zhì)疑，認(rèn)為該條例賦予了執(zhí)法部門和執(zhí)法人員過大的自由裁量權(quán)，擔(dān)憂執(zhí)法人員是否會(huì)濫用自由裁量權(quán)降低核查標(biāo)準(zhǔn)，以及這些規(guī)定實(shí)施后可能出現(xiàn)漏洞等。而且，面對(duì)這些內(nèi)涵極為不確定的規(guī)定，欲申請(qǐng)永久居留資格的外國(guó)人也難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，極有可能放棄申請(qǐng)，不利于我國(guó)技術(shù)移民政策的真正落地。
（四）非常規(guī)移民風(fēng)險(xiǎn)化解能力不足
移民法律制度的建構(gòu)必須要考慮防范和解決非常規(guī)移民風(fēng)險(xiǎn)的問題。非常規(guī)移民實(shí)質(zhì)上就是指“非法移民”，“非常規(guī)移民”的提法是為了避免“非法移民”提法可能帶來的爭(zhēng)議�！胺欠ㄒ泼瘛边@一概念有著很大的爭(zhēng)議性，對(duì)“非法”一詞有兩個(gè)強(qiáng)有力的批評(píng)：第一，把人說成是“非法”，就否認(rèn)了人之所以為人的特性：人不可能是非法的。移民也是人，不管法律地位如何，都享有應(yīng)有的權(quán)利。第二，“非法”一詞帶有犯罪活動(dòng)的意味，但大多數(shù)非常規(guī)移民并非罪犯，其中多數(shù)只是違反了管理法規(guī)。我國(guó)法律中的非常規(guī)移民主要指非法入境、非法居留和非法就業(yè)的“三非”外國(guó)人（以下簡(jiǎn)稱“三非人員”）。由于我國(guó)邊境線較長(zhǎng)，接壤國(guó)家較多，且這些國(guó)家大多面臨著發(fā)展問題，客觀上造成了我國(guó)境內(nèi)有大量三非人員的存在，而且近年來，三非人員數(shù)量不斷增加，給我國(guó)出入境管理工作帶來一系列挑戰(zhàn)。首先，非常規(guī)移民破壞了我國(guó)正常的出入境管理秩序，干擾了出入境管理部門的正常管理；其次，非常規(guī)移民沖擊流入地的就業(yè)市場(chǎng)，擠占當(dāng)?shù)毓操Y源，容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生排外情緒，進(jìn)而影響常規(guī)移民融入社會(huì)的進(jìn)程；再次，非常規(guī)移民涉罪率高，破壞社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定；最后，非常規(guī)移民可能危害國(guó)家安全，目前已有德國(guó)末日邪教組織等境外邪教組織進(jìn)入中國(guó)，秘密傳教并且建立地下組織，危害國(guó)家安全。
我國(guó)雖采取較多措施防范和解決非常規(guī)移民風(fēng)險(xiǎn)，但仍存在著能力不足的缺陷，影響治理效果。目前非常規(guī)移民風(fēng)險(xiǎn)化解能力不足主要表現(xiàn)在以下兩方面：
第一，治理重點(diǎn)偏內(nèi)向。從世界各國(guó)治理非常規(guī)移民的經(jīng)驗(yàn)來看，普遍采用“寬出嚴(yán)進(jìn)”的指導(dǎo)思想，即移民法的管控對(duì)象主要針對(duì)外國(guó)人非法入境，而對(duì)于本國(guó)公民出入境則處于從屬地位。受傳統(tǒng)的非常規(guī)移民輸出國(guó)的定位影響，多年來我國(guó)形成了“重打擊本國(guó)非法移民出境、輕打擊外國(guó)非法移民入境”的保守思維，在面對(duì)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的外國(guó)人“三非”問題時(shí)，治理手段欠缺，集中于運(yùn)動(dòng)式治理，效果并不明顯。
第二，治理措施過于剛性。為治理非常規(guī)移民，法律賦予了有關(guān)機(jī)關(guān)采取不準(zhǔn)入境、驅(qū)逐出境、拘留審查、監(jiān)視居住、限制出境等多種強(qiáng)制性措施的權(quán)力，但這些措施過于剛性，對(duì)某些非常規(guī)移民采取剛性措施會(huì)明顯過當(dāng)，不利于非常規(guī)移民的權(quán)利保障。
三、移民法律制度的比較與借鑒
他山之石，可以攻玉。近代以來，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等傳統(tǒng)移民國(guó)家和德國(guó)、英國(guó)、南非等新移民國(guó)家，在移民法律制度的建構(gòu)實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)移民制度在深化改革階段的持續(xù)完善提供借鑒。
（一）以“移民”概念統(tǒng)領(lǐng)移民法律制度的建構(gòu)
與我國(guó)以“外國(guó)人”、“華人華僑”等概念統(tǒng)領(lǐng)移民法律制度的建構(gòu)不同，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等傳統(tǒng)移民國(guó)家和德國(guó)、英國(guó)、南非等新移民國(guó)家，都以“移民”概念統(tǒng)領(lǐng)本國(guó)移民法律制度的建構(gòu)。各國(guó)對(duì)移民的定義不盡相同，為了統(tǒng)一對(duì)移民的認(rèn)識(shí)，可以參照國(guó)際組織對(duì)移民的定義。
國(guó)際組織在統(tǒng)一移民的定義方面做了大量工作。1953年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)統(tǒng)計(jì)局提出了“國(guó)際移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”的標(biāo)準(zhǔn)化建議，以在外國(guó)居住“一年以上”作為“國(guó)際移民”的標(biāo)準(zhǔn)。為了使各成員國(guó)提交的相關(guān)數(shù)據(jù)具有可對(duì)比性，1998年聯(lián)合國(guó)公布了《國(guó)際移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)建議》（以下簡(jiǎn)稱《1998建議》）。《1998建議》將移民定義為“任何一位改變了常住國(guó)的人，但是因?yàn)閵蕵贰⒍燃�、商�?wù)、醫(yī)療或宗教等而短期出國(guó)者，不包括在內(nèi)”�！�1998建議》進(jìn)一步將移民界分為短期移民和長(zhǎng)期移民：短期移民系遷移到其原籍國(guó)以外的另一個(gè)國(guó)家至少3個(gè)月以上、一年以下；長(zhǎng)期移民系遷移到其原籍國(guó)以外的另一個(gè)國(guó)家至少一年以上。國(guó)際移民組織（IOM）將移民定義為：離開本人之原籍國(guó)或此前的常住國(guó)，跨越國(guó)家邊界，為了定居性目的而永久性地或在一定時(shí)期內(nèi)生活于另一國(guó)家的人。有學(xué)者通過梳理和比較國(guó)際組織對(duì)移民的定義，歸納出了國(guó)際移民定義的三個(gè)基本要點(diǎn)：一是跨越主權(quán)國(guó)家邊界；二是在異國(guó)居住的連續(xù)性時(shí)間跨度；三是遷移的目的性。
在移民的分類方面，盡管學(xué)理上移民有較多的分類，但是實(shí)踐中，為了便于吸引優(yōu)秀人才，方便對(duì)移民的管理，各國(guó)普遍以“移民的身份”作為移民分類的標(biāo)準(zhǔn)。例如美國(guó)移民法將移民大致分為親屬移民、職業(yè)移民、多樣化移民等三大類，每個(gè)大類下又有更精細(xì)多樣的劃分；加拿大將移民類型分為七種：魁北克省投資移民、聯(lián)邦技術(shù)移民、企業(yè)家移民、加拿大省政府提名移民、自雇移民、家庭團(tuán)聚移民、難民；澳大利亞現(xiàn)行移民法將移民分為五種：家庭團(tuán)聚移民、商業(yè)投資移民、技術(shù)移民、人道主義移民和難民；新西蘭將移民分為五種：技術(shù)移民、投資移民、創(chuàng)新移民、家庭移民、人道移民。
（二）制定移民法典，建立移民歸化和難民制度
移民法制成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，制定移民法典是移民法制發(fā)展的必然趨勢(shì)。美國(guó)于1952年頒布《移民與國(guó)籍法》，融合了以往所有關(guān)于移民的法律和法規(guī)，奠定了當(dāng)代美國(guó)移民法的基礎(chǔ)和框架。澳大利亞于1958年制定的《移民法》和1998年制定的《移民條例》，一直以來都是澳大利亞移民政策的主要依據(jù)。傳統(tǒng)上采用分散立法模式的德國(guó)，亦隨著實(shí)踐的發(fā)展，采用打包修訂的方式，將《難民程序法》和《國(guó)籍法》等法律進(jìn)行了選取、修改、合并，又加入了新的《歐盟自由遷徙法》等新法律內(nèi)容，形成了移民法典，適應(yīng)了德國(guó)移民發(fā)展的新形勢(shì)。這些國(guó)家的移民法制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，有必要順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，通過制定移民法典完善移民法律制度。
移民法制成熟國(guó)家在移民法制實(shí)踐中，往往堅(jiān)持“本國(guó)人利益優(yōu)先”的原則，在法律政策上作出優(yōu)先保護(hù)本國(guó)人利益的傾向性規(guī)定。例如德國(guó)移民法中規(guī)定用人單位在審查工作申請(qǐng)時(shí)要優(yōu)先保障本國(guó)公民和歐盟公民的利益，雖然該規(guī)定被德國(guó)《新移民法》廢止，但是“本國(guó)人利益優(yōu)先”的原則并沒有發(fā)生根本性改變，在稅率、社會(huì)保障等方面，德國(guó)法律仍然保持著本國(guó)人利益優(yōu)先的傾向性規(guī)定。
為了吸引優(yōu)秀的移民入籍，服務(wù)于國(guó)家建設(shè)，移民法制成熟國(guó)家還會(huì)建立移民歸化制度，鼓勵(lì)具備一定語言水平和認(rèn)同該國(guó)文化、政治的外國(guó)人申請(qǐng)入籍。以移民歸化制度較為成熟的美國(guó)為例，美國(guó)《新移民法》第四章專章規(guī)定了移民歸化制度，詳細(xì)列明了外國(guó)人入籍的條件。這些條件包括申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備最低的英語水平，并愿意宣誓效忠美國(guó)，宣布放棄對(duì)原籍國(guó)家的一切效忠行為，申請(qǐng)人必須了解普通的美國(guó)歷史、政府結(jié)構(gòu)及憲法等。美國(guó)政府為了鼓勵(lì)移民申請(qǐng)入籍，還為“化共教育”提供資金支持。
難民問題是各國(guó)移民法律制度都予以關(guān)注的一個(gè)問題。各國(guó)對(duì)難民的認(rèn)定往往采納《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位的議定書》對(duì)難民的定義�！蛾P(guān)于難民地位的公約》將難民定義為：由于1951年1月以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由，諸如由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人。但是，該公約限定了1951年1月1日之前在歐洲產(chǎn)生的難民，所以不具有普遍適用性。1967年國(guó)際上訂立了《關(guān)于難民地位的議定書》，該議定書取消了《關(guān)于難民地位的公約》的時(shí)空限制，保留了其他規(guī)定。多數(shù)國(guó)家都建立了難民制度，設(shè)置了難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和難民甄別程序，規(guī)定了難民的權(quán)利和義務(wù)，美國(guó)和英國(guó)等移民法制成熟國(guó)家還通過實(shí)行難民配額制，調(diào)節(jié)難民的比重。
（三）立法精細(xì)化，限制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)
移民法制成熟國(guó)家較為注重實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化，使用較為精確的概念，對(duì)可能產(chǎn)生爭(zhēng)議的不確定性法律概念，通常會(huì)在法律文本中進(jìn)行解釋。例如南非共和國(guó)《移民法》第1條即對(duì)“準(zhǔn)入”、“申請(qǐng)”、“雇主”、“婚姻”、“建筑物”、“配偶”等不確定性法律概念進(jìn)行了解釋，減少了概念的爭(zhēng)議性，提高了《移民法》的可操作性。以“配偶”為例，南非共和國(guó)《移民法》對(duì)這一概念進(jìn)行了詳盡的解釋，回答了是否包括“同性配偶”以及“異性同居未婚者”的問題，“配偶”的范圍得以明確。
除了實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化之外，移民法制成熟國(guó)家還通過實(shí)施積分評(píng)估制度（亦稱“記點(diǎn)積分制”）限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。積分評(píng)估制度是指，一國(guó)根據(jù)自身國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)人才的需求情況，制定一套相對(duì)完整、可量化評(píng)估的評(píng)估體系，并客觀規(guī)定評(píng)估體系內(nèi)各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的分值，只有移民累積到一定的分值才可以獲得永久居留資格。美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、新加坡、新西蘭等國(guó)都建立了積分評(píng)估制度。以加拿大為例，加拿大在對(duì)技術(shù)移民的評(píng)估中就包含了年齡、教育程度、職業(yè)需求，工作經(jīng)驗(yàn)，官方語言能力，個(gè)人適應(yīng)能力等十項(xiàng)因素，每項(xiàng)因素對(duì)應(yīng)了詳細(xì)的打分標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人必須獲得70分以上，才能獲得移民簽證。積分評(píng)估制度的實(shí)施，可以限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，避免審核標(biāo)準(zhǔn)主觀化，提高了移民申請(qǐng)的透明度和可預(yù)期性。
（四）剛?cè)岵?jì)，建構(gòu)非常規(guī)移民區(qū)分對(duì)待機(jī)制
與我國(guó)偏重對(duì)非常規(guī)移民采取剛性治理措施不同，有些國(guó)家注重剛?cè)岵?jì)，采取打擊與疏導(dǎo)相結(jié)合的治理方式，原則上引導(dǎo)非常規(guī)移民主動(dòng)離境回國(guó)，只有當(dāng)非常移民拒不離境的，才采取剛性措施，強(qiáng)制驅(qū)逐出境。例如南非共和國(guó)《移民法》中就規(guī)定“發(fā)揚(yáng)一種在共和國(guó)內(nèi)鼓勵(lì)非法外國(guó)人自愿離境的氛圍”，“將不愿意自動(dòng)離開共和國(guó)的非法外國(guó)人驅(qū)逐出境”。引導(dǎo)非常規(guī)移民主動(dòng)回國(guó)可以保障非常規(guī)移民的權(quán)利，還可以緩解執(zhí)法資源的緊張。此一做法可資我國(guó)借鑒。
亦有些歐洲國(guó)家建立了非常規(guī)移民的區(qū)分對(duì)待機(jī)制，對(duì)非常規(guī)移民中符合一定條件的給予合法身份。這些國(guó)家為了滿足國(guó)內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)在某些時(shí)間段對(duì)勞動(dòng)力的需求，在一定時(shí)段給予非常規(guī)移民以臨時(shí)移民的身份。以希臘為例，希臘曾進(jìn)行了三波非常規(guī)移民的合法化，第一波合法化中，總統(tǒng)頒布《358/1997號(hào)總統(tǒng)令》和《359/1997號(hào)總統(tǒng)令》，鼓勵(lì)（在希臘工作或者正在找工作的）非常規(guī)移民向政府登記，符合這項(xiàng)法令條件的移民可以獲得一張相當(dāng)于工作許可證的“臨時(shí)居住許可證”，即“白卡”。我國(guó)亦可以根據(jù)國(guó)情，建立非常規(guī)移民區(qū)分對(duì)待機(jī)制。
四、完善移民法律制度的建議
為加快構(gòu)建和完善我國(guó)的移民法律制度，提升移民服務(wù)和移民權(quán)利保障水平，消除非常規(guī)移民帶來的負(fù)面影響，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等傳統(tǒng)移民國(guó)家和德國(guó)、英國(guó)、南非等新移民國(guó)家的移民法律制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一移民法律概念并實(shí)行分類管理，加強(qiáng)整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃，盡快制定統(tǒng)一的移民法典，實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化，提高非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)化解能力，實(shí)現(xiàn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（一）統(tǒng)一移民法律概念，實(shí)行分類管理
只有統(tǒng)一移民法律概念，并對(duì)移民實(shí)行分類管理，才能更加體系化地建構(gòu)和完善我國(guó)的移民法律制度。不同學(xué)者對(duì)移民的定義并不完全一致，有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)際移民是指以在國(guó)籍所屬國(guó)或出生國(guó)以外的國(guó)家或地區(qū)作長(zhǎng)期或短期居留為目的而出入國(guó)境的自愿或非自愿遷徙活動(dòng)”。亦有學(xué)者認(rèn)為，“跨越主權(quán)國(guó)家邊界，以非官方身份在非本人出生國(guó)居住達(dá)一年以上的特定人群，即為國(guó)際移民”。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際組織對(duì)移民的定義，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，統(tǒng)一移民法律概念。參照《1998建議》中對(duì)移民的定義，結(jié)合我國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)外籍人口時(shí)遵循的“在我國(guó)境內(nèi)居住三個(gè)月以上”的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可以將移民定義為：跨越主權(quán)國(guó)家邊界，以非官方身份在非本人出生國(guó)居�。òê戏ň幼『头欠ň幼。┻_(dá)三個(gè)月以上的特定人群。
在移民分類標(biāo)準(zhǔn)的問題上，筆者認(rèn)為，為了更好地吸引國(guó)際優(yōu)秀人才，可以借鑒美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以“移民的身份”為標(biāo)準(zhǔn)展開分類，可以將移民分為七種：投資型移民、技術(shù)型移民、學(xué)習(xí)型移民、工作型移民、休閑型國(guó)際移民、團(tuán)聚型移民、難民。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡量通過立法明確各類移民的定義。
（二）加強(qiáng)移民法律制度的整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃
加強(qiáng)移民法律制度的整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃，需要盡快制定移民法典，增加移民規(guī)范體系的權(quán)威性，需要統(tǒng)籌行政管理與人權(quán)保障、服務(wù)移民與服務(wù)國(guó)民的關(guān)系，還需彌補(bǔ)制度漏洞，加強(qiáng)移民歸化制度和難民制度建設(shè)。
1.制定移民法典，增加移民規(guī)范體系的權(quán)威性
移民法制成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，制定移民法典是移民法制建設(shè)的必然趨勢(shì)，也是加強(qiáng)移民法律制度整體性設(shè)計(jì)和通盤謀劃的首選方案。我國(guó)并不存在一部移民法典，移民規(guī)范散見于《出境入境管理法》、《護(hù)照法》、《國(guó)籍法》等法律中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快整合各部法律規(guī)范，對(duì)入境、出境、居留、國(guó)籍、護(hù)照、移民融入等作通盤考慮，還要統(tǒng)籌兼顧移民對(duì)本國(guó)的影響、移民政策與勞工市場(chǎng)的關(guān)系、移民對(duì)象、吸收移民方法、新移民融入、移民權(quán)益保護(hù)、非法移民以及移民各個(gè)環(huán)節(jié)銜接，在此基礎(chǔ)上制定移民法典。以移民法典的制定為契機(jī)，還要注重發(fā)揮法律在移民治理中的作用，通過立法和解釋法律，改變目前低位階規(guī)范性文件占多數(shù)的現(xiàn)狀，提高移民法律規(guī)范體系的權(quán)威性，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)低位階規(guī)范性文件的合法性審查，避免規(guī)范間的沖突，保持移民法制的統(tǒng)一。
2.行政管理與人權(quán)保障并重
移民法律制度的完善需要堅(jiān)持行政管理與人權(quán)保障并重，對(duì)移民人權(quán)予以保障是我國(guó)必須履行的憲法義務(wù)和國(guó)際法義務(wù)，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)提高服務(wù)意識(shí)，積極履行義務(wù)，無論常規(guī)移民還是非常規(guī)移民、難民，我國(guó)都要保障其基本的、正當(dāng)?shù)臋?quán)利。需要注意的是，行政管理與人權(quán)保障的緊張關(guān)系，涉及到國(guó)家主權(quán)原則與人權(quán)保障原則的沖突。在移民法中，國(guó)家主權(quán)原則具有優(yōu)先性，行政管理和人權(quán)保障都是國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不能將移民人權(quán)的保障凌駕于一國(guó)的國(guó)家主權(quán)之上。在國(guó)家主權(quán)原則下，國(guó)家可以根據(jù)需要，通過對(duì)不同種類移民作出差異化的權(quán)利保障安排，調(diào)節(jié)不同類型移民的比重，服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)。我國(guó)憲法在序言部分確立了“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的國(guó)家目標(biāo)，根據(jù)這一目標(biāo)，我國(guó)可以在移民權(quán)利保障方面重點(diǎn)向國(guó)家需要引進(jìn)的人才傾斜。
3.平衡“服務(wù)移民”和“服務(wù)國(guó)民”
在“服務(wù)移民”和“服務(wù)國(guó)民”的關(guān)系上，我國(guó)可以借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“本國(guó)人利益優(yōu)先”的原則。在我國(guó)戶籍制度仍然存在的條件下，本國(guó)人利益優(yōu)先的實(shí)現(xiàn)有著一定的復(fù)雜性。有學(xué)者提出“以居住證權(quán)利為參照，統(tǒng)一規(guī)定綠卡資格待遇”的方案。該方案以居住證權(quán)益作為衡量本國(guó)人和外國(guó)人利益的標(biāo)準(zhǔn)，居住證作為持有人享有城市公共服務(wù)和便利的證明；永久居留身份證作為持有人享有權(quán)利的證明；同等條件下，賦予居住證更多的權(quán)益，方才符合“本國(guó)人利益優(yōu)先”原則的要求。但是這一方案在大城市與特大城市中可能失靈。近年來，我國(guó)戶籍制度改革在大城市以及特大城市仍然進(jìn)展緩慢，居住證難以作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在這種背景下，可以從各大城市推出的人才落戶政策切入，貫徹“本國(guó)人利益優(yōu)先”的原則。目前，各大城市都加入到“搶人大戰(zhàn)”中，各大城市紛紛推出了人才落戶政策，例如《北京市引進(jìn)人才管理辦法（試行）》規(guī)定了對(duì)優(yōu)秀人才、科技創(chuàng)新人才、文化創(chuàng)意人才、教育科學(xué)衛(wèi)生體育等專業(yè)人才的引進(jìn)措施，并且強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)引進(jìn)人才落戶保障”，“引進(jìn)人才的配偶和未成年人子女可隨調(diào)隨遷”。天津市也啟動(dòng)了“海河英才”人才引進(jìn)計(jì)劃，并且制定了優(yōu)厚的服務(wù)保障條件。雖然各地政府擁有較大的裁量權(quán)，但應(yīng)當(dāng)受到“本國(guó)人利益優(yōu)先”原則的約束，同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先招錄本國(guó)公民，不能給國(guó)內(nèi)非本地戶籍居民享受同等服務(wù)設(shè)置更高的門檻。
4.加強(qiáng)移民歸化制度建設(shè)
我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，樹立移民歸化意識(shí)，加強(qiáng)移民歸化制度建設(shè)，吸引優(yōu)秀人才來華工作。我國(guó)應(yīng)當(dāng)以《國(guó)籍法》第7條作為建立移民歸化制度的規(guī)范依據(jù)，使得《永居條例》的規(guī)定與《國(guó)籍法》相協(xié)調(diào)，建立移民歸化的服務(wù)機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制和考核機(jī)制�！队谰訔l例》中除了要規(guī)定地方政府為永久居留外國(guó)人提供語言文字培訓(xùn)、國(guó)情常識(shí)、法律政策咨詢等社會(huì)融入服務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)、鼓勵(lì)優(yōu)秀的永久居留外國(guó)人入籍。對(duì)于申請(qǐng)入籍者要設(shè)定門檻，制定優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)，從而保證申請(qǐng)入籍者可以符合中國(guó)公民資格的要求。考核中應(yīng)當(dāng)包含漢語語言文字水平考核和對(duì)中國(guó)歷史、政治認(rèn)同的考核，只有考核通過，才能加入中國(guó)國(guó)籍，特殊情況下可以適當(dāng)放寬考核限制。
5.加強(qiáng)難民制度建設(shè)
在難民的保護(hù)上，我國(guó)一直持較為積極的立場(chǎng)。我國(guó)于1982年加入了《關(guān)于難民地位的公約》，還積極參與了亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商機(jī)制、巴里進(jìn)程、科倫坡進(jìn)程和湄公河次區(qū)域反拐問題部長(zhǎng)級(jí)倡議等地區(qū)磋商機(jī)制活動(dòng)。在難民安置實(shí)踐中，我國(guó)也形成了獨(dú)特的人權(quán)保障理念：我國(guó)沒有建立難民營(yíng)，而是采取了社會(huì)融合安置法，根據(jù)他們?cè)谠?guó)所處的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及他們的生活習(xí)慣、原工作的性質(zhì)等將其安排在與這些條件相類似的建設(shè)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、漁業(yè)社等地方。在已經(jīng)明確由國(guó)家移民管理局負(fù)責(zé)難民的管理，并由國(guó)家移民管理局內(nèi)設(shè)的外國(guó)人管理司承擔(dān)難民身份甄別及臨時(shí)安置、遣返工作的情況下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過制定《難民法》，建立難民制度，確立難民甄別機(jī)構(gòu)和甄別程序，明確難民的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)將我國(guó)在難民安置實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)用法律形式固定下來。難民制度的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持《關(guān)于難民地位的公約》確立的“不推回原則”和“不歧視原則”，不拒絕越過邊界入境的難民停留，在緊急情況下不拒絕難民入境，不對(duì)難民采取歧視性措施。出于人道主義精神，我國(guó)還應(yīng)對(duì)非法入境難民保持寬容，難民往往難以辦理有效出入境證件，大多是非法入境，國(guó)家不應(yīng)以對(duì)待一般外國(guó)人的法律標(biāo)準(zhǔn)要求他們。為了使得難民接收與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，我國(guó)可以借鑒美國(guó)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過實(shí)行配額制，調(diào)節(jié)難民的比重。
（三）改進(jìn)立法技術(shù)，建立積分評(píng)估制度
我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)移民法制成熟國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)移民立法技術(shù)，實(shí)現(xiàn)移民立法精細(xì)化，使移民立法盡量保持詳盡、周密，便于遵行，并減少行政機(jī)關(guān)的裁量空間。雖然移民管理是較為復(fù)雜、專業(yè)的事項(xiàng)，而且涉及到外交問題和政治問題，需要為行政機(jī)關(guān)保留必要的裁量空間，但是這種裁量空間不宜過大。在制定和修改移民規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)減少原則性的規(guī)定，使用內(nèi)涵確定的詞匯。如果移民立法難以避免使用“突出貢獻(xiàn)”、“杰出成就”等難以明確界定的概念，應(yīng)當(dāng)盡量給出解釋，至少應(yīng)當(dāng)在立法中明確最低的標(biāo)準(zhǔn)。
除此之外，還可以通過引入積分評(píng)估制等手段規(guī)范行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。《永居條例（征求意見稿）》第8條明確規(guī)定了國(guó)家要適時(shí)制定積分評(píng)估制度，積分評(píng)估制度已經(jīng)被提上了制度建設(shè)的日程。我國(guó)可以借鑒美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的積分評(píng)估制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建構(gòu)本土的積分評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，提高移民評(píng)估的透明度和可預(yù)期性。
（四）提高非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)化解能力
為了更好地化解非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，多管齊下。
首先，應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)內(nèi)向型的移民管理制度，重點(diǎn)防范“三非人員”，加大對(duì)三非人員的打擊力度，建立常態(tài)化的非常規(guī)移民預(yù)防和解決機(jī)制。對(duì)于非法入境行為，可以加強(qiáng)邊境建設(shè)，對(duì)移民采用信息化手段展開監(jiān)管，防止非法偷渡、非法越界行為的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)非法入境的處罰力度，從源頭上治理非常規(guī)移民問題；對(duì)于非法就業(yè)行為，加大雇主責(zé)任，雇主在明知被雇傭者沒有合法身份而為雇傭，或者在知道了被雇傭者的非法身份后沒有終止雇傭關(guān)系而繼續(xù)雇傭的，對(duì)雇主要嚴(yán)厲懲罰，提高當(dāng)前的懲罰水平；對(duì)于被遣返和驅(qū)逐出境的非常規(guī)移民，應(yīng)當(dāng)禁止再次入境，或者設(shè)置不準(zhǔn)再次入境的期限。
其次，借鑒南非共和國(guó)等國(guó)家在非常規(guī)移民治理上的經(jīng)驗(yàn)，采取打擊與疏導(dǎo)相結(jié)合的策略，剛?cè)岵?jì)，原則上引導(dǎo)非常規(guī)移民主動(dòng)回國(guó)，對(duì)拒不回國(guó)的采取剛性措施，保障恢復(fù)正常的出入境管理秩序。
再次，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建立非常規(guī)移民區(qū)別對(duì)待機(jī)制，嘗試有條件、有限制、部分接納非常規(guī)移民，探尋拓寬常規(guī)移民的渠道。筆者認(rèn)為，目前有兩類非常規(guī)移民可以有條件地被接納，這兩類非常規(guī)移民為：非法就業(yè)的留學(xué)生和已經(jīng)在中國(guó)長(zhǎng)期生活，融入了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，并且結(jié)婚生子且不愿回到原籍國(guó)的外國(guó)婦女。對(duì)于第一類非常規(guī)移民，可以通過調(diào)整法律政策，放寬就業(yè)限制，壓縮其變?yōu)榉浅Ｒ?guī)移民的空間。對(duì)于第二類非常規(guī)移民，出于維護(hù)其子女利益和人道主義的考慮，如果經(jīng)過社會(huì)評(píng)價(jià)其不具有社會(huì)危害性的，可以考慮給予其合法身份。為了防止非常規(guī)移民利用制度漏洞，對(duì)于非常規(guī)移民合法身份的給予應(yīng)當(dāng)慎重，且設(shè)置嚴(yán)格的條件。
最后，要積極尋求國(guó)家間、地區(qū)間的多邊合作，共同治理非常規(guī)移民問題。移民治理不只是一國(guó)的內(nèi)政問題，而且“是全球化時(shí)代國(guó)際社會(huì)必須共同面對(duì)的一個(gè)重大課題”。正如《全球移民契約》中所指出的，每一個(gè)國(guó)家都是移民國(guó)家，國(guó)際移民是全球化世界的一個(gè)決定性特征，沒有一個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)自應(yīng)對(duì)國(guó)際移民帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。非常規(guī)移民治理不能只依靠中國(guó)一方發(fā)力，需要建立完善的國(guó)際合作機(jī)制。
五、結(jié) 語
在新時(shí)代，我國(guó)移民法律制度建設(shè)開啟了新篇章，移民法律制度朝著更體系化的方向進(jìn)行。一個(gè)良好的移民法律制度應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)品質(zhì)：第一，能夠服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)；第二，具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。我國(guó)憲法確立的根本任務(wù)和根本目標(biāo)決定了我國(guó)移民法律制度建構(gòu)與完善的最終目的一定是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。所以，我國(guó)移民法律制度應(yīng)當(dāng)定位為現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)力量和倍增器，以及國(guó)際優(yōu)質(zhì)資源、稀缺資源的有效流入渠道。
在移民法律制度的深化改革階段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，針對(duì)移民法律制度現(xiàn)存的一系列問題，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一移民法律概念并對(duì)移民實(shí)行分類管理，盡快制定統(tǒng)一的移民法典，提升移民規(guī)范體系的權(quán)威性，提高非常規(guī)移民的風(fēng)險(xiǎn)化解能力，實(shí)現(xiàn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化，逐步建立起既服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)又具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，既具有體系性又具開放性的移民法律制度。