摘 要：監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程中造成侵害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，這是規(guī)范與制約監(jiān)察權(quán)行使的需要，是保護(hù)被監(jiān)察人合法權(quán)益的需要，也是監(jiān)察法律體系進(jìn)一步完善的需要。由于監(jiān)察權(quán)及其侵害情形的特殊性，必須單獨(dú)構(gòu)建監(jiān)察賠償制度。在監(jiān)察賠償制度構(gòu)建中，必須明確監(jiān)察賠償主體、賠償范圍、賠償程序。同時(shí)，在賠償歸責(zé)原則、賠償方式、賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、立法體例等方面要與國(guó)家賠償法相銜接。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察損害賠償；國(guó)家賠償法；立法修改
《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員監(jiān)察的權(quán)力。是權(quán)力，自然也要有相應(yīng)責(zé)任。而在監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何承擔(dān)法律責(zé)任，或承擔(dān)法律責(zé)任的方式是什么，就顯得至關(guān)重要。說(shuō)的更具體一點(diǎn)，就是監(jiān)察機(jī)關(guān)如果侵害了被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益，給被監(jiān)察對(duì)象造成損害的，是否要承擔(dān)相應(yīng)賠償?shù)呢?zé)任，這是《監(jiān)察法》實(shí)施后必然需要解決的問(wèn)題。實(shí)際上，《監(jiān)察法》在制定之時(shí)已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，并在《監(jiān)察法》的相關(guān)條款中作出了規(guī)定，即第六十七條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償”。但到底如何賠償，是直接適用《國(guó)家賠償法》還是建立專門(mén)的監(jiān)察賠償制度，則沒(méi)有具體規(guī)定，需要進(jìn)一步探討。目前，對(duì)監(jiān)察賠償制度已有學(xué)者進(jìn)行了關(guān)注，這些研究都是較好的探索，但仍有許多研究的空間，包括：要不要構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度？監(jiān)察賠償制度與已有的行政賠償、刑事賠償存在哪些異同點(diǎn)？監(jiān)察賠償制度構(gòu)建中有哪些疑難問(wèn)需要解決題？等等。這些，都需要結(jié)合監(jiān)察權(quán)的特點(diǎn)，并借鑒行政賠償、刑事賠償制度的經(jīng)驗(yàn)，從理論上作出論證，并構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)察賠償法律制度。
一、監(jiān)察所致?lián)p害應(yīng)當(dāng)實(shí)行賠償制度
要不要建立監(jiān)察賠償制度，涉及到兩個(gè)問(wèn)題：一是監(jiān)察所造成的損害要不要賠償？二是監(jiān)察賠償制度建立有何重要作用和價(jià)值。
（一）監(jiān)察損害也需要賠償
對(duì)監(jiān)察行為所致侵害是否要賠償?shù)囊蓡?wèn)，是源于對(duì)監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象之間的關(guān)系問(wèn)題，具體而言，就是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)察行為是否屬于同體監(jiān)督問(wèn)題。有人認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，而監(jiān)察針對(duì)的對(duì)象是國(guó)家公職人員，包括公務(wù)員、參公人員、被授權(quán)組織的工作人員、企事業(yè)單位以及基層群眾自治組織中從事公務(wù)的人員，而對(duì)公職人員的處理一直以來(lái)被看作是體制內(nèi)的事情，正如《公務(wù)員法》所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員的處理只能通過(guò)申訴而不能從體制外尋求救濟(jì)那樣，由此認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察屬于同體監(jiān)督，即使造成被監(jiān)察對(duì)象的損害，也不存在國(guó)家賠償問(wèn)題；同時(shí)，還從現(xiàn)有的國(guó)家賠償中獲得了佐證，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有的兩種賠償制度即行政賠償、刑事賠償，都是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)以外的人造成損害的賠償問(wèn)題。
本文認(rèn)為，上述看法是不準(zhǔn)確的，也是不正確的。因?yàn)楸O(jiān)察行為已經(jīng)不同于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的內(nèi)部管理和處理行為，不同于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自己工作人員的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察是一個(gè)專門(mén)的獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)所有公職人員的監(jiān)督，正如《監(jiān)察法》所規(guī)定的那樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察對(duì)象之間并不屬于同體，其監(jiān)督也不屬于同體監(jiān)督，而是一種異體監(jiān)督行為，“監(jiān)察法一個(gè)重大突破就在于，異體監(jiān)督破題，……也擺脫了‘同體監(jiān)督’痼疾”，傳統(tǒng)的以體制內(nèi)部管理行為對(duì)抗監(jiān)察機(jī)關(guān)履職并豁免國(guó)家賠償責(zé)任的理由是不成立的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察對(duì)象的這種法律關(guān)系，已經(jīng)具備了監(jiān)察賠償?shù)男问綏l件，在監(jiān)察機(jī)關(guān)造成被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益損害時(shí)，要承擔(dān)賠償責(zé)任，要給予監(jiān)察對(duì)象以國(guó)家賠償。
（二）建立監(jiān)察賠償?shù)姆蓛r(jià)值
監(jiān)察損害應(yīng)當(dāng)賠償，不僅在理論上具有法理依據(jù)，而且在現(xiàn)實(shí)中也有其獨(dú)特的實(shí)踐作用和價(jià)值。
1.是規(guī)范與制約監(jiān)察權(quán)行使的需要
“國(guó)家監(jiān)察體制改革既是對(duì)黨的十八大以來(lái)反腐經(jīng)驗(yàn)的制度總結(jié)，又為新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障”，有利于監(jiān)察權(quán)的集中行使。然而，任何權(quán)力如果不進(jìn)行有效地規(guī)制，都存在極易被濫用的可能，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的規(guī)范和制約是在賦權(quán)的同時(shí)就要設(shè)計(jì)的制度。監(jiān)察權(quán)是對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，是一種非常大的權(quán)力，涉及到被監(jiān)察對(duì)象的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是涉及到被監(jiān)察對(duì)象政治前途問(wèn)題，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和制約，使其在法治的軌道上運(yùn)行，并有效地防止其濫用權(quán)力。而通過(guò)監(jiān)察賠償制度，可以通過(guò)法律責(zé)任的結(jié)果承擔(dān)方式來(lái)倒逼監(jiān)察權(quán)力的依法行使，并達(dá)到對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和制約的目的和效果。
2.是保護(hù)被監(jiān)察人合法權(quán)益的需要
由于監(jiān)察權(quán)具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，在對(duì)公職人員的履職具有監(jiān)督和促進(jìn)作用的同時(shí)，也很容易對(duì)公職人員造成“誤傷”，侵犯其合法權(quán)益；而且，即使在被調(diào)查期間或在發(fā)現(xiàn)有違法犯罪事實(shí)時(shí)，被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益也不能隨意侵犯，也要合法行使�！氨O(jiān)察權(quán)如果拋棄了合法性原則也就喪失了其監(jiān)察本質(zhì)，完全的監(jiān)察本位主義只會(huì)掉入權(quán)威主義陷阱”。有權(quán)利必須有救濟(jì)，國(guó)家公職人員的權(quán)利也應(yīng)得到保護(hù)，當(dāng)公職人員的合法權(quán)益受到不當(dāng)侵害時(shí)，除了對(duì)相關(guān)監(jiān)察人員進(jìn)行處理外，必須給予被監(jiān)察者以救濟(jì)的機(jī)會(huì)和途徑，“被監(jiān)察者對(duì)其行使職權(quán)的行為有爭(zhēng)議，應(yīng)享有救濟(jì)權(quán)”。而監(jiān)察賠償是保護(hù)被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的重要方式，通過(guò)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆绞�，達(dá)到對(duì)被監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行救濟(jì)的目的，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的充分行使與被監(jiān)察對(duì)象權(quán)利有效保護(hù)之間的平衡。
3.是監(jiān)察法律體系進(jìn)一步完善的需要
我國(guó)已經(jīng)建立了監(jiān)察制度，并形成以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法律體系，而不久前全國(guó)人大常委會(huì)又賦予了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，這將有利于監(jiān)察法律體系的進(jìn)一步完善。而在監(jiān)察法律體系構(gòu)建中，除了要不斷豐富和細(xì)化監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等立法內(nèi)容外，一個(gè)非常重要的內(nèi)容，就是盡快建立監(jiān)察賠償法律制度，使其與監(jiān)察權(quán)限內(nèi)容、監(jiān)察程序等，共同構(gòu)成我國(guó)完整的監(jiān)察法律體系。目前，對(duì)于監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序問(wèn)題已經(jīng)不斷有立法制度的補(bǔ)充，但監(jiān)察賠償制度，則仍是一個(gè)空白，急需盡快完善。
二、監(jiān)察損害需要建立專門(mén)的監(jiān)察賠償制度
監(jiān)察需要賠償，那么，是構(gòu)建專門(mén)的監(jiān)察賠償制度，還是適用已有的《國(guó)家賠償法》內(nèi)容？如果可以直接適用《國(guó)家賠償法》，就沒(méi)有必要再專門(mén)建立獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度。對(duì)此，有不同的觀點(diǎn)：有人提出，監(jiān)察權(quán)的行使與行政權(quán)的行使具有較大的相似性，可以比照行政賠償進(jìn)行監(jiān)察賠償；也有人提出，監(jiān)察權(quán)行使中的留置與刑事賠償?shù)膬?nèi)容較為相似，可以比照刑事賠償?shù)膬?nèi)容進(jìn)行監(jiān)察賠償；還有人提出，監(jiān)察委員會(huì)“其權(quán)力配置更多地是通過(guò)對(duì)既有國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)隸與整合而成，其職權(quán)主要來(lái)源于對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察院反貪?rùn)C(jī)構(gòu)職權(quán)的整體劃撥”，而原來(lái)行政監(jiān)察方面的權(quán)力可以適用行政賠償，原來(lái)檢察機(jī)關(guān)方面的權(quán)力可以適用刑事賠償，不必建立專門(mén)的監(jiān)察賠償制度。
但本文認(rèn)為，監(jiān)察賠償具有其自身特點(diǎn)，需要專門(mén)構(gòu)建單獨(dú)的監(jiān)察賠償制度。
1.監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)不同于其他權(quán)力的性質(zhì)
建立專門(mén)的監(jiān)察賠償制度，是由監(jiān)察權(quán)的特點(diǎn)決定的。監(jiān)察機(jī)關(guān)的組建雖然與以往的相關(guān)機(jī)關(guān)的職能有密切關(guān)聯(lián)，在權(quán)能方面也密不可分，甚至有許多相似之處，但不是以往幾個(gè)機(jī)關(guān)及其權(quán)能的簡(jiǎn)單合并，而是經(jīng)過(guò)重新整合而形成的一種新權(quán)力，與以前的權(quán)力有著本質(zhì)的區(qū)別，將監(jiān)察權(quán)從原來(lái)的行政權(quán)體制中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)從“行政監(jiān)察權(quán)”到“國(guó)家監(jiān)察權(quán)”的制度變遷。特別是“隨著第五次《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的通過(guò)以及其他相關(guān)法律的修改，國(guó)家監(jiān)察權(quán)已經(jīng)成為我國(guó)權(quán)力構(gòu)造體系中的獨(dú)立權(quán)能系統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)更是作為一個(gè)新設(shè)機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同構(gòu)成人民代表大會(huì)制度下的國(guó)家機(jī)關(guān)配置形態(tài)”。
經(jīng)過(guò)重新整合的監(jiān)察權(quán)具有自身特色，監(jiān)察權(quán)既不同于行政權(quán)，也不同于司法權(quán)。行政權(quán)是一種管理權(quán)，所針對(duì)的對(duì)象主要是行政相對(duì)人，處理的是與行政相對(duì)人之間管理與被管理的關(guān)系；司法權(quán)是一種居中判斷權(quán)，典型的司法權(quán)是法官依據(jù)一定的法律程序，通過(guò)事實(shí)的查清和法律的適用，達(dá)到糾紛解決、實(shí)現(xiàn)公平正義的目的。而監(jiān)察機(jī)關(guān)乃是被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)的權(quán)限在于：對(duì)公職人員廉政教育權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)；對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)；對(duì)違法的公職人員政務(wù)處分權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的審查、公訴權(quán)；提出監(jiān)察建議權(quán)，是一種“具有鮮明政治屬性的國(guó)家監(jiān)督權(quán)”。盡管不同性質(zhì)的權(quán)力都有可能給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害，但由于權(quán)力性質(zhì)的差異以及權(quán)力行使對(duì)象和范圍的不同，其損害賠償?shù)膬?nèi)容也有所差異，需要分別建立相應(yīng)的損害賠償制度。
2.監(jiān)察權(quán)所致?lián)p害的情形不同于其他權(quán)力的損害情形
由于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和行使方式的不同，其侵害的情形也不同于其他權(quán)力。行政賠償主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政行為作出過(guò)程中，包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征收征用等所致的損害情形。刑事賠償致害情形主要是具有刑事司法職能的機(jī)關(guān)及其工作人員違法采取拘留措施、逮捕措施、判決有罪、以及其他有關(guān)罰金、追繳財(cái)產(chǎn)等侵犯公民財(cái)產(chǎn)的情形。而監(jiān)察權(quán)可能損害的情形有：一是留置的損害。所謂留置，是“為保障偵查活動(dòng)的順利進(jìn)行，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人所實(shí)施的限制被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制措施”，是在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將被監(jiān)察對(duì)象留在固定地點(diǎn)而限制其自由的情形，是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)察人可以采取的最為嚴(yán)厲的措施，也最易造成被監(jiān)察對(duì)象的損害；二是查封、扣押、凍結(jié)與監(jiān)察有關(guān)財(cái)產(chǎn)的情形；三是與監(jiān)察職務(wù)相關(guān)的其他致害行為等。監(jiān)察行為所造成侵害情形的特殊性以及與其他權(quán)力的差異性，決定了無(wú)法直接適用其他權(quán)力侵害時(shí)的賠償制度，必須建立專門(mén)的監(jiān)察賠償制度。
3.監(jiān)察賠償程序不同于其他權(quán)力損害的賠償程序
獲得賠償必須依據(jù)法定的程序，由于致害機(jī)關(guān)及其致害情形不同，其賠償程序也有所不同。行政賠償在程序方面，除了要求受害人先行向行政機(jī)關(guān)提出外，還涉及復(fù)議案件的行政賠償程序問(wèn)題，并允許提起行政賠償訴訟。刑事賠償程序主要是直接向致害主體提出，包括向負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)、向負(fù)責(zé)檢察的檢察機(jī)關(guān)、向作出有罪判決的法院、向負(fù)責(zé)管理的看守所及監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)提出，并可以向上級(jí)機(jī)關(guān)提起復(fù)議。而監(jiān)察賠償，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性和復(fù)雜性，監(jiān)察程序也有別于其他國(guó)家賠償程序，不能直接適用現(xiàn)有國(guó)家賠償程序中的任何一個(gè)程序，必須建立專門(mén)的監(jiān)察賠償程序。因此，監(jiān)察賠償應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家賠償?shù)牡谌N賠償制度，進(jìn)行單獨(dú)的制度構(gòu)建。
三、監(jiān)察賠償制度構(gòu)建的基本內(nèi)容
（一）賠償義務(wù)主體問(wèn)題
監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)主體當(dāng)然是監(jiān)察機(jī)關(guān)，但由于我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有多層次性以及監(jiān)察權(quán)行使方式的特殊性，如何確定賠償主體，是個(gè)非常重要的問(wèn)題，這里有幾種情形需要進(jìn)一步討論。
1.派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的賠償義務(wù)主體問(wèn)題
我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以及省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣區(qū)級(jí)的地方監(jiān)察委員會(huì)，此外，還有一些派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。對(duì)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，其作為賠償主體是沒(méi)有疑問(wèn)的，問(wèn)題是，派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否是賠償義務(wù)主體�！侗O(jiān)察法》一方面規(guī)定，派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)“對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)”；另一方面，又規(guī)定派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)“依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督”，依法調(diào)查與處置，體現(xiàn)了一定的獨(dú)立辦案特點(diǎn)。因此，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否可以作為單獨(dú)的賠償義務(wù)主體，規(guī)定得不夠明晰。本人認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)構(gòu)與委派它的監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)主體，這有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行職責(zé)，也有利于委派的監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)其派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效地監(jiān)督，更好地規(guī)范和制約監(jiān)察權(quán)的行使。
2.上一級(jí)批準(zhǔn)行為的賠償義務(wù)主體問(wèn)題
《監(jiān)察法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這里需要探討的問(wèn)題是，對(duì)這種留置措施所致侵害，是由實(shí)施的監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償，還是由批準(zhǔn)的監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償，換言之，批準(zhǔn)監(jiān)察機(jī)關(guān)是否是賠償義務(wù)主體？本人認(rèn)為，這種情況，應(yīng)當(dāng)仍由具體實(shí)施留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償，而批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不作為賠償義務(wù)主體。因?yàn)檫@種批準(zhǔn)實(shí)際上只是例行程序而已，并不具有實(shí)質(zhì)性的控制；而且由實(shí)施機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，更便于對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，也方便當(dāng)事人提出監(jiān)察賠償請(qǐng)求。
3.紀(jì)檢合署辦公的賠償義務(wù)主體問(wèn)題
與其他兩種賠償不同的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)是與紀(jì)委合署辦公的，是一種緊密型的合署，“從‘合署辦公’的實(shí)際運(yùn)行中可知，黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督并未體現(xiàn)出人員配備與使用上的差異”，基本上屬于一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，兩者有共同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至許多情況下是紀(jì)委主導(dǎo)下的辦案模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)要進(jìn)行監(jiān)察賠償，那么紀(jì)委要不要同時(shí)承擔(dān)賠償責(zé)任？或者紀(jì)委所造成的侵害也由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任？或者全部由監(jiān)察機(jī)關(guān)頂罪似地承擔(dān)賠償責(zé)任？本人認(rèn)為，鑒于紀(jì)監(jiān)合署辦公的現(xiàn)狀，鑒于黨的機(jī)關(guān)所處的領(lǐng)導(dǎo)地位而不便直接由紀(jì)委出面承擔(dān)賠償責(zé)任，如果是紀(jì)委方面的原因，可以通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)的方式處理，而對(duì)外只讓監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任即可。換言之，只要是紀(jì)監(jiān)部門(mén)所辦的案件，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)統(tǒng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)出面承擔(dān)賠償責(zé)任，監(jiān)察機(jī)關(guān)是賠償義務(wù)主體，而紀(jì)委不是。
（二）賠償范圍問(wèn)題
監(jiān)察賠償范圍的確定既要考慮監(jiān)察行為，也要考慮被監(jiān)察人權(quán)利的屬性問(wèn)題。就后一種情況而言，目前的《國(guó)家賠償法》賠償?shù)姆秶话阆抻诠竦娜松頇?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不包括其他權(quán)利。因此，監(jiān)察賠償?shù)姆秶矐?yīng)限于這兩種權(quán)利的賠償。
1.違法留置行為的損害賠償。
留置行為具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，是一種在一定時(shí)期內(nèi)限制被監(jiān)察對(duì)象人身自由的行為。違法留置一般包括以下幾種情況：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)將不符合條件的人進(jìn)行了留置。在留置對(duì)象方面，《監(jiān)察法》僅限于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”、“涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”；在留置情形方面，必須符合《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定的情形。因此，留置對(duì)象的錯(cuò)誤或不符合留置情形而留置的，都是一種違法留置的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)都要承擔(dān)賠償責(zé)任。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)超期留置。《監(jiān)察法》規(guī)定的留置期限是三個(gè)月，需要延長(zhǎng)的，也不超過(guò)三個(gè)月，且只能延長(zhǎng)一次，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)超期留置，或不符合延長(zhǎng)留置的條件等，都構(gòu)成違法留置，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。三是調(diào)查后被撤銷(xiāo)的案件�！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件處置的幾種情形，并規(guī)定了撤銷(xiāo)的情形，案件撤銷(xiāo)后，之前的留置行為也就成為侵害行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)也要承擔(dān)賠償責(zé)任。
2.使用暴力或唆使他人使用暴力行為的損害賠償。
在監(jiān)察過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有調(diào)查、搜查的權(quán)力，以便收集、調(diào)取相關(guān)證據(jù)，即監(jiān)察人員可以對(duì)被調(diào)查人及相關(guān)人的身體、物品、住處等進(jìn)行搜查。與此同時(shí)，《監(jiān)察法》也明令禁止監(jiān)察機(jī)關(guān)使用非法方式收集證據(jù)，禁止體罰或變相體罰方式。因此，在此過(guò)程中監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員使用侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員等造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。當(dāng)然，這種情形，既包括一般情況下調(diào)查、搜查過(guò)程中的情形，也包括留置期間監(jiān)察機(jī)關(guān)使用暴力行為或唆使他人使用暴力行為的情形，造成損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
3.違法查封、扣押、凍結(jié)的損害賠償。
《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)財(cái)物、文件等的查封和扣押的權(quán)力，也賦予其對(duì)相關(guān)款項(xiàng)凍結(jié)的權(quán)力，此種監(jiān)察違法的情形一般包括：一是查封、扣押、凍結(jié)了與案件無(wú)關(guān)的財(cái)產(chǎn)；二是超期查封和扣押的行為；三是查封、扣押的財(cái)物被毀損；四是經(jīng)調(diào)查后案件被撤銷(xiāo)。出現(xiàn)這些情形造成損害的，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
4.其他違反法律法規(guī)的損害賠償
例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)收、追繳被監(jiān)察人的財(cái)物，在案件撤銷(xiāo)后，不僅要?dú)w還財(cái)物，而且造成損失的，也要承擔(dān)賠償責(zé)任。又如，對(duì)于被采取限制出境措施，造成受害人財(cái)產(chǎn)直接損失的，也應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察賠償?shù)姆秶?br/> 關(guān)于政務(wù)處分決定造成損害的，是否屬于監(jiān)察賠償范圍的問(wèn)題。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)具有“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”的權(quán)力。而且根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)公職人員作出“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等”政務(wù)處分。如果所作出的上述政務(wù)處分被撤銷(xiāo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任？本人認(rèn)為，政務(wù)處分所涉及到的權(quán)利并不是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，而是一種政治權(quán)利，不應(yīng)在納入監(jiān)察賠償?shù)姆秶?br/> 當(dāng)然，對(duì)監(jiān)察賠償范圍在作出肯定性列舉的同時(shí)，也要對(duì)不予賠償?shù)姆秶鞒龇穸ㄐ粤信e，就像行政賠償和刑事賠償一樣，從否定的方面明確不予賠償?shù)姆秶�。結(jié)合監(jiān)察權(quán)行使的情況，可以對(duì)以下事項(xiàng)不予監(jiān)察賠償：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人行使與監(jiān)察權(quán)無(wú)關(guān)的行為，由侵害人個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任；二是被監(jiān)察人自己的行為致害的，屬于受害者自己的過(guò)錯(cuò)，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任；三是法律規(guī)定的其他情形，這是作為兜底項(xiàng)，為今后立法和司法解釋留有空間。
（三）賠償程序問(wèn)題
關(guān)于監(jiān)察賠償程序，有學(xué)者認(rèn)為可以參照適用《國(guó)家賠償法》關(guān)于刑事賠償程序的規(guī)定，并可以在不服復(fù)議決定的情況下，像刑事賠償那樣，向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。本人認(rèn)為，在監(jiān)察賠償程序方面，要充分考慮監(jiān)察賠償自身的特點(diǎn)作出如下設(shè)計(jì)：
1.關(guān)于監(jiān)察賠償?shù)幕境绦?br/> 監(jiān)察賠償?shù)幕境绦蚩梢园ǎ阂皇鞘芎θ讼虮O(jiān)察機(jī)關(guān)直接提出。由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行賠償原則是國(guó)家賠償?shù)幕境绦�，也是各�?guó)國(guó)家賠償?shù)耐ㄐ凶龇�。在監(jiān)察賠償中，受害人也應(yīng)首先向侵害其合法權(quán)益的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。受害人提出賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)遞交賠償申請(qǐng)書(shū)，載明規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)于書(shū)寫(xiě)有困難的，也可以口頭申請(qǐng)。二是相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)在收到賠償申請(qǐng)兩個(gè)月內(nèi)做出賠償決定，其中，在給予賠償決定時(shí)，應(yīng)就賠償項(xiàng)目、賠償方式、賠償數(shù)額與受害人協(xié)商；在不予賠償時(shí)，要說(shuō)明不予賠償?shù)睦碛�。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出賠償后，應(yīng)當(dāng)向故意或重大過(guò)失的監(jiān)察人員追償部分或全部賠償費(fèi)用。
2.關(guān)于對(duì)監(jiān)察賠償進(jìn)一步救濟(jì)的問(wèn)題
在行政賠償和刑事賠償中，都規(guī)定了相應(yīng)的進(jìn)一步救濟(jì)途徑。例如，在行政賠償中，賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償事宜有異議的，可以提起行政賠償訴訟，由法院作出判決，體現(xiàn)了行政賠償與行政訴訟的銜接，以及司法最終處理的特點(diǎn)；在刑事賠償中，賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償決定不服的，既可以向上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地同級(jí)人民法院的賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出決定，甚至還可以向更高一級(jí)的人民法院賠償委員會(huì)進(jìn)行申訴。因此，無(wú)論是行政賠償還是刑事賠償，都有法院的介入：對(duì)行政賠償采取的是由法院通過(guò)開(kāi)庭審理行政賠償訴訟案件的方式達(dá)到最終救濟(jì)的目的；對(duì)刑事賠償雖然不采取訴訟方式，但法院的賠償委員會(huì)也具有案件審理的特點(diǎn)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的審查原則，有利于對(duì)賠償事實(shí)的查清和作出最終處理。
鑒于監(jiān)察權(quán)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊屬性，不能像行政賠償訴訟那樣采取監(jiān)察賠償訴訟的進(jìn)一步救濟(jì)方式，也不能像刑事賠償那樣由法院賠償委員會(huì)復(fù)議的進(jìn)一步救濟(jì)方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院不是一個(gè)機(jī)關(guān)體系，而且也不能將法院的司法處理作為最終處理，只能實(shí)行監(jiān)察賠償程序的自成體系。具體而言，可以采取在市級(jí)及以上的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)置專門(mén)的賠償委員會(huì)的方式，對(duì)不服監(jiān)察賠償決定的，可以依次向其上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的賠償委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，直至向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償?shù)倪M(jìn)一步救濟(jì)途徑。當(dāng)然，需要不斷完善各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的賠償委員會(huì)結(jié)構(gòu)，吸收相關(guān)專家介入，以更加中立的態(tài)度對(duì)待監(jiān)察賠償問(wèn)題，而且賠償委員會(huì)在復(fù)議賠償時(shí)，可以實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的投票決定制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不服監(jiān)察賠償時(shí)的公平公正救濟(jì)。
四、監(jiān)察賠償制度與《國(guó)家賠償法》的銜接
盡管監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)有所不同，其賠償制度也存在許多差異，但也并非說(shuō)三者沒(méi)有共同點(diǎn)，相反，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償有許多相似之處，而這些相似之處，恰恰是監(jiān)察賠償制度構(gòu)建時(shí)可以從中借鑒或同時(shí)適用的內(nèi)容，并實(shí)現(xiàn)三大賠償制度操作的一致性和有機(jī)銜接。
（一）賠償歸責(zé)原則的銜接
歸責(zé)原則是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在《國(guó)家賠償法》中，行政賠償和刑事賠償?shù)臍w責(zé)原則在總體上是一致的，體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》總則部分的第二條，但在分則中，表述上則有一定的差異。行政賠償實(shí)行以違法為歸責(zé)原則，體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》第三條、第四條，而且在條款表述上一般都使用“違法”“非法”的字樣。而刑事賠償則是以違法原則為主，結(jié)果原則為輔。例如，違法歸責(zé)原則體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》第十七條第一、四、五項(xiàng)和第十八條的第一項(xiàng)；結(jié)果歸責(zé)原則體現(xiàn)在第十七條第二、三項(xiàng)和第十八條的第二項(xiàng)。
監(jiān)察賠償歸責(zé)原則在總的方面與《國(guó)家賠償法》第二條所確定的歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)是一致的，而在具體表述時(shí)，可以與刑事賠償歸責(zé)原則相近，即以違法歸責(zé)為主、結(jié)果歸責(zé)為輔的歸責(zé)原則。就違法歸責(zé)的事項(xiàng)而言，違法留置、使用暴力行為或唆使他人使用暴力、違法查封扣押凍結(jié)等，都屬于此種情形；就結(jié)果歸責(zé)的事項(xiàng)而言，對(duì)公民留置后，決定撤銷(xiāo)案件、不起訴或判決宣告無(wú)罪的，則屬于結(jié)果歸責(zé)原則。因此，在歸責(zé)原則方面，監(jiān)察賠償與《國(guó)家賠償法》應(yīng)當(dāng)相銜接。
（二）賠償方式、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等方面的銜接
在《國(guó)家賠償法》中，對(duì)行政賠償和刑事賠償在賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面，則作出了統(tǒng)一的規(guī)定，體現(xiàn)了兩者在賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的相同性。例如，在賠償方式上，以支付賠償金為主，輔之以返還財(cái)產(chǎn)或恢復(fù)原狀。在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上，分別對(duì)侵犯人身自由、侵犯生命健康等人身權(quán)賠償以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。實(shí)際上，監(jiān)察損害賠償也同樣如此，對(duì)于賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，也采取相同的規(guī)定，以支付賠償金為主，輔之以財(cái)產(chǎn)返還或恢復(fù)原狀，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償與現(xiàn)行其他賠償制度的銜接。此外，在賠償請(qǐng)求的時(shí)效等方面，監(jiān)察賠償也可以適用《國(guó)家賠償法》的規(guī)定。
（三）賠償立法體例的銜接
關(guān)于監(jiān)察賠償立法體例問(wèn)題，有幾種方案：一是單獨(dú)制定監(jiān)察賠償法，對(duì)監(jiān)察賠償問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。然而，如果單獨(dú)立法，不但立法成本高，而且可能與《國(guó)家賠償法》在銜接方面存在問(wèn)題。二是在《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察賠償問(wèn)題作出規(guī)定，以確保監(jiān)察賠償與監(jiān)察的其他內(nèi)容成為一個(gè)整體，這種立法體例雖然實(shí)現(xiàn)了將所有監(jiān)察內(nèi)容集于一法之中的優(yōu)勢(shì)，但也存在與其他國(guó)家賠償制度相脫節(jié)的問(wèn)題。三是在《國(guó)家賠償法》中設(shè)置專門(mén)的一章，規(guī)定監(jiān)察賠償問(wèn)題，可以實(shí)現(xiàn)三種賠償制度的銜接。目前看來(lái)，采取第三種立法體例更好。實(shí)際上，監(jiān)察權(quán)也是一種國(guó)家權(quán)力，監(jiān)察賠償也是一種國(guó)家賠償，是一種與行政賠償、刑事賠償既有區(qū)別，又有聯(lián)系的一種賠償，作為國(guó)家賠償?shù)囊徊糠�，在《�?guó)家賠償法》中設(shè)立專門(mén)的章節(jié)，既體現(xiàn)了監(jiān)察賠償與其他兩種賠償?shù)牟煌�，也體現(xiàn)了相似之處，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償與現(xiàn)有國(guó)家賠償制度的有機(jī)銜接，是監(jiān)察賠償立法的最佳選擇。
余 論
目前，《國(guó)家賠償法》中只規(guī)定了行政賠償和刑事賠償，要實(shí)現(xiàn)三大賠償制度融于一法之中，必須對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行修改。然而，值得注意的是，有關(guān)《國(guó)家賠償法》修改問(wèn)題，并沒(méi)有被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的修法之列，連第三類(lèi)的項(xiàng)目也沒(méi)有列入。為此，必須盡快啟動(dòng)《國(guó)家賠償法》的新一輪修改，盡快建立監(jiān)察損害賠償制度，以落實(shí)《監(jiān)察法》的有關(guān)條款，并實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《國(guó)家賠償法》的銜接。