明確行政處罰的定義
現(xiàn)行處罰法沒有對行政處罰下定義，這應(yīng)該說是它的一個較大的缺陷。《行政處罰法》作為調(diào)整整個行政處罰領(lǐng)域的基本法，未對行政處罰的內(nèi)涵和外延作明確的界定，顯然不利于整個行政處罰領(lǐng)域法制的統(tǒng)一，國家立法機(jī)關(guān)在制定行政處罰單行法（如《治安管理處罰法》）和行政立法機(jī)關(guān)在制定行政處罰單行法規(guī)（如《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》）時，對處罰對象和處罰范圍的確定就沒有嚴(yán)格的遵循。
正是有鑒于此，全國人大常委會在制定《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》時，即明確規(guī)定了行政許可和行政強(qiáng)制的定義。這次全國人大常委會啟動對《行政處罰法》的修改，要為“行政處罰”下一個定義，已成為各方的共識。但是，對這個定義如何下，各方卻尚未形成完全一致的意見。目前的《修訂草案》是這樣表述的：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為�！�
但是，這個表述有三個缺陷：
第一，將行政處罰的內(nèi)涵確定為“減損權(quán)利或者增加義務(wù)”，這不能使行政處罰與行政強(qiáng)制、行政命令（禁令）、行政監(jiān)管行為的內(nèi)涵相區(qū)別。因為行政強(qiáng)制、行政命令（禁令）、行政監(jiān)管行為同樣會對行政相對人減損權(quán)利或者增加義務(wù)。
第二，有的行政處罰（如行政拘留、警告等）對行政相對人的影響不是簡單的減損權(quán)利或者增加義務(wù)，而更多地體現(xiàn)為懲戒。
第三，它的外延很不清晰，不像《行政強(qiáng)制法》將“行政強(qiáng)制”的外延確定為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。為此，筆者建議將這一表述修改為：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，對違反行政管理秩序的行政相對人依法在財產(chǎn)、行為資格、人身自由或者聲譽(yù)方面給予懲戒的行為。”這一表述似可較全面地反映行政處罰的內(nèi)涵（懲戒）和外延（財產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽(yù)罰），并將行政處罰與其他行政行為區(qū)別開來。
確定行政處罰的范圍和種類
行政處罰的范圍和種類應(yīng)體現(xiàn)和反映行政處罰這一概念的內(nèi)涵和外延，不應(yīng)把不屬于行政處罰范疇的其他行政行為收入其中，也不應(yīng)將屬于行政處罰范疇的行政行為排除在外，即種類的設(shè)定對各種行政處罰的形式應(yīng)包容和周延。很多人認(rèn)為，現(xiàn)行處罰法規(guī)定的處罰種類［（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰］對行政處罰的形式不包容、不周延，遺漏了很多應(yīng)屬于行政處罰范疇的行為，如責(zé)令拆除違法建筑、責(zé)令補(bǔ)種樹苗、取消或限制從業(yè)資格、公布失信黑名單等�！缎抻啿莅浮犯鶕�(jù)各方面的意見，對之作了修訂。
新修訂的處罰種類設(shè)為六類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、不得申請行政許可；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)、責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。
筆者認(rèn)為，這一修訂仍存在三個問題：
其一，其沒有準(zhǔn)確把握行政處罰的內(nèi)涵，混淆了行政處罰行為與某些行政命令行為（如責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為）、行政監(jiān)管與行政強(qiáng)制行為（如不得申請行政許可、暫扣許可證件）的區(qū)別。
其二，試圖將各種對相對人產(chǎn)生不利影響的行政行為（如某些學(xué)者提出的公布失信黑名單行為、責(zé)令補(bǔ)種樹苗行為、責(zé)令糾正違法行為等）均列入行政處罰的范圍，以加強(qiáng)對行政權(quán)行使的制約和對相對人的救濟(jì)。但是，問題在于，對相對人產(chǎn)生不利影響的行政行為的規(guī)范，對行政權(quán)行使的制約和對相對人的救濟(jì)不是《行政處罰法》一部法律所能和所應(yīng)完成的使命，這個使命主要是應(yīng)由統(tǒng)一的行政程序法典來完成的。為此，我們需要做的是應(yīng)促使立法機(jī)關(guān)盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典，而不是將所有不利行政行為都納入行政處罰，讓《行政處罰法》來完成《行政程序法》的使命。
其三，沒有嚴(yán)格區(qū)分行政處罰的種類與形式。行政處罰的種類基本應(yīng)為四類，即財產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽(yù)罰，盡管我們可以以一定處罰的主要形式代表相應(yīng)處罰種類，但不應(yīng)將某些具體的處罰形式與處罰種類混同。為了克服《修訂草案》關(guān)于行政處罰種類規(guī)定的上述問題，筆者建議將行政處罰種類調(diào)整為下述四類加一個兜底條款：“（一）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（二）吊銷許可證照，取消或者限制生產(chǎn)、經(jīng)營、從業(yè)的資格、資質(zhì)；（三）行政拘留；（四）警告、通報批評；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰�！�
這樣調(diào)整的理由有五：
其一，行政處罰依其類型（財產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽(yù)罰）列舉相應(yīng)主要形式，并將最常用的行政處罰形式（罰款、沒收）置前，這樣更加科學(xué)，更有邏輯性；
其二，體現(xiàn)行政處罰種類應(yīng)逐步縮減和具有包容性的趨勢（目前我國刑罰主刑僅有五個種類）；
其三，將某些不具有行政處罰性質(zhì)的行政行為（如責(zé)令拆除違法建筑具有行政強(qiáng)制性質(zhì)、責(zé)令停止違法行為或責(zé)令補(bǔ)種樹苗具有行政監(jiān)管和行政命令性質(zhì)）從行政處罰種類和形式中去除；
其四，鑒于目前許多不利行政行為得不到行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)是因為現(xiàn)行行政復(fù)議法、行政訴訟法規(guī)定復(fù)議范圍、訴訟范圍的方式不妥，建議通過修改復(fù)議法（現(xiàn)正在修改）將規(guī)定復(fù)議范圍的方式改為“負(fù)面清單”的方式（筆者已經(jīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出了此建議），以便上述不利行政行為即使不納入行政處罰范疇，亦可獲得復(fù)議、訴訟救濟(jì)；
其五，“取消或者限制生產(chǎn)、經(jīng)營、從業(yè)的資格、資質(zhì)”這一行為資格罰的包容性很大，可包括、吊銷許可證件、降低資質(zhì)等級、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)等具體處罰形式。
適當(dāng)擴(kuò)大省級地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限
現(xiàn)行處罰法第11條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定�！�
現(xiàn)行處罰法在當(dāng)時立法時對地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)之所以要做這樣嚴(yán)格的限制，是因為當(dāng)時地方設(shè)定行政處罰存在過亂過濫的現(xiàn)象，不利于對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)。但是該法這二十多年實(shí)施下來，各地逐漸感覺現(xiàn)行處罰法對地方處罰設(shè)定權(quán)限制有點(diǎn)過嚴(yán)，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，要求國家修法放寬對地方處罰設(shè)定權(quán)的限制。
因此，這次《修訂草案》對現(xiàn)行處罰法第12條增加了一款：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出說明�！�
筆者認(rèn)為，《修訂草案》這樣規(guī)定，可能有點(diǎn)矯枉過正，因為全國地方性法規(guī)的制定主體有四百多個，如果都賦予其補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)，又可能發(fā)生現(xiàn)行處罰法設(shè)定前曾經(jīng)發(fā)生過的濫設(shè)行政處罰的現(xiàn)象。為避免這一問題，筆者建議這次修法僅賦予省級人大和人大常委會（而暫不賦予設(shè)區(qū)的市人大和人大常委會）補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)。
將該款修改為：“省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。如決定補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出說明�！�
確立行政處罰“一事不再罰”的原則
一事不再理、一事不再罰，應(yīng)該是行政法治和刑事法治的基本原則。但是，現(xiàn)行處罰法在立法時，考慮到有些行政處罰（如行政拘留、吊銷營業(yè)執(zhí)照等）只能由特定行政機(jī)關(guān)行使，行政相對人的違法行為在主管行政機(jī)關(guān)處罰后，可能還需要由特定行政機(jī)關(guān)實(shí)施特定處罰；另外，規(guī)定某些違法行為處罰的法律、法規(guī)可能存在“競合”的情況，一個違法行為可能同時觸犯了幾個行政主體執(zhí)行的法律法規(guī)，不宜只由一個行政主體對之處罰一次；故而現(xiàn)行處罰法（第24條）對“一事不再罰”的原則就作了重要的變通規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰�！�
這次《修訂草案》對此沒有作任何修改，原封不動地保留了上述規(guī)定。
筆者認(rèn)為，對“一事不再罰”的原則作上述那樣的表述是很不妥當(dāng)?shù)�。對同一個人的同一個違法行為，僅規(guī)定不得給予兩次以上罰款，難道就可以給予兩次以上行政拘留、給予兩次以上吊銷證照、給予兩次以上取消或限制從業(yè)資格的處罰嗎？由于現(xiàn)行處罰法的這種不當(dāng)規(guī)定，實(shí)踐中存在不少一事多罰的現(xiàn)象，此問題急需修法解決。至于現(xiàn)行處罰法立法時所顧慮的兩個問題，完全可以通過立法技術(shù)解決而不需要放棄或否定“一事不再罰”原則。
對“有些行政處罰（如行政拘留、吊銷營業(yè)執(zhí)照等）只能由特定行政機(jī)關(guān)行使”的問題，其并不構(gòu)成兩次處罰，而只是一次處罰由兩個機(jī)關(guān)完成。對“法律法規(guī)競合”的問題，可以通過以重罰吸收輕罰的方式解決。某些“競合”的法律、法規(guī)如果其規(guī)范的違法行為形式上是一個行為但其性質(zhì)明顯不同，可以認(rèn)定為是兩個以上行為，自然可由兩個以上行政主體處罰，并不違反“一事不再罰”原則。
因此，筆者主張將這一條款修改為：
“對當(dāng)事人的同一個違法行為，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)予以行政處罰的，其他行政機(jī)關(guān)不得再給予行政處罰。但法律、行政法規(guī)將特定行政處罰權(quán)僅授予特定行政機(jī)關(guān)的除外�！绷砑右豢睿骸皩Ξ�(dāng)事人的同一個違法行為，不同法律、法規(guī)均規(guī)定了行政處罰的，依規(guī)定較重行政處罰的法律、法規(guī)給予處罰�！�
完善行政處罰的時效
現(xiàn)行處罰法（第29條）關(guān)于行政處罰時效是這樣規(guī)定的：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算�！�
這一規(guī)定（第一款）有兩個大的問題，一是對違法行為不加區(qū)分，“一刀切”地規(guī)定時效均為兩年，這可能放縱某些嚴(yán)重的違法行為；二是只對違法行為沒有被行政主體發(fā)現(xiàn)的規(guī)定了處罰時效，而對違法行為被行政主體發(fā)現(xiàn)后不給予行政處罰的沒有規(guī)定處罰時效。這導(dǎo)致了實(shí)踐中不少行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為后長時間不予處理，使社會關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)；甚至有的行政機(jī)關(guān)或其工作人員將其發(fā)現(xiàn)的行政相對人違法行為作為控制或威脅相對人的手段。
例如，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對人有違法建設(shè)行為后，長期不處罰。某個時候相對人不配合行政機(jī)關(guān)的工作（如房屋拆遷），就以其10年乃至20年前即掌握的相對人的違法建設(shè)行為威脅相對人，使其老老實(shí)實(shí)聽行政機(jī)關(guān)的話（如聽話，可給予其很低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償；如不聽，就以拆除違法建設(shè)的名義完全不予補(bǔ)償，甚至還給予罰款）。
為了解決前述問題，這次《修訂草案》第33條將時效規(guī)定修改為：“違法行為在二年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。對涉及公民生命健康安全的違法行為，在五年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外�！�
但是，這樣修改僅解決了現(xiàn)行處罰法的第一個問題而沒有解決第二個問題。
因此筆者建議，將現(xiàn)行處罰法第29條第1款修改為：
“違法行為在二年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后六個月內(nèi)不給予行政處罰的，不再給予行政處罰。對涉及公民生命健康安全的違法行為，在五年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后一年內(nèi)不給予行政處罰的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外�！�
這樣修改，上述兩個問題就都可以一道解決。
確立聽證筆錄對于行政處罰決定的效力
現(xiàn)行處罰法（第42條）在規(guī)定行政處罰聽證程序時對于聽證筆錄的效力沒有作任何規(guī)定。這意味著，行政機(jī)關(guān)在擬對行政相對人作出行政處罰決定前為之舉行的聽證及各方經(jīng)聽證提交、出示、質(zhì)證的證據(jù)，對行政機(jī)關(guān)作出正式處罰決定沒有任何拘束力，其樂意考慮和采納聽證中出示、質(zhì)證的證據(jù)就考慮、采納，其不樂意考慮和采納聽證中出示、質(zhì)證的證據(jù)就不考慮、采納。聽證在很大程度上只是一種形式，沒有或者很少有實(shí)質(zhì)作用。
為了解決這一問題，這次《修訂草案》對聽證筆錄的效力作出了專門規(guī)定（第60條）：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽證筆錄，依照本法第五十四條的規(guī)定，作出決定�！钡牵缎抻啿莅浮愤@樣的規(guī)定并沒有從根本上解決問題：“結(jié)合”是什么意思？就是說行政機(jī)關(guān)雖然要考慮和使用聽證中經(jīng)出示、質(zhì)證的證據(jù)，但不限于考慮和采用這些證據(jù)，它還可以任意考慮和采用未在聽證中出示、質(zhì)證過的證據(jù)。這樣做顯然會使聽證的作用大打折扣。
為此，筆者建議，將《修訂草案》第60條修改為：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十四條的規(guī)定，作出決定。”
行政機(jī)關(guān)既然為正確作出行政處罰決定組織了聽證，就應(yīng)以聽證筆錄為處罰根據(jù)，而不應(yīng)再采納未經(jīng)聽證而由調(diào)查機(jī)關(guān)任意提交的事實(shí)和證據(jù)，從而使聽證成為一種“走過場”而不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果的形式。
適當(dāng)推進(jìn)行政處罰實(shí)施權(quán)限向基層延伸
現(xiàn)行處罰法第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！�
據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處一般不享有行政處罰實(shí)施權(quán)�，F(xiàn)行處罰法之所以將行政處罰的實(shí)施權(quán)只授予縣級以上地方人民政府及相應(yīng)事項的主管部門行使而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，主要是因為縣級以上政府主管部門工作人員對相應(yīng)主管事項具有專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能，相應(yīng)主管部門執(zhí)法具有較完善的設(shè)備和技術(shù)條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處在所有這些方面的條件均不如縣級以上政府的主管部門。但是行政執(zhí)法和行政處罰實(shí)施權(quán)都集中在縣級以上政府主管部門也有一定弊端，導(dǎo)致許多違法行為“管得著的往往看不見，看得見的往往管不著”。
為了克服這種弊端，《修訂草案》第22條在現(xiàn)行處罰法第20條基礎(chǔ)上增加了一款：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)�！薄缎抻啿莅浮愤@樣規(guī)定，有利于適當(dāng)推進(jìn)行政處罰實(shí)施權(quán)限向基層延伸，解決許多違法行為“管得著的看不見，看得見的管不著”的問題。
但是，由于基層執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件較差，工作人員的專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能不如政府主管部門專門執(zhí)法人員，其行政處罰質(zhì)量可能難以保障，因此筆者建議對《修訂草案》第22條第2款后再增加一款，修改為：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)�！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府主管部門的行政處罰權(quán)所作出的行政處罰決定，應(yīng)報相應(yīng)縣級人民政府主管部門備案。”
這樣規(guī)定，有利于相應(yīng)縣級人民政府主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的行政處罰行為進(jìn)行監(jiān)督，并隨時糾正其可能作出的不適當(dāng)?shù)男姓幜P決定。
進(jìn)一步增加行政處罰行為的透明度
行政行為（尤其是行政處罰行為）的透明度是衡量一國政府法治文明的基本標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行處罰法（第4條）對行政處罰行為透明度有原則的規(guī)定，但在具體制度的規(guī)定上有所欠缺。《修訂草案》在這方面有較大改進(jìn)，如《修訂草案》第36條增加規(guī)定：“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示�！钡�38條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置合理、標(biāo)準(zhǔn)合格、標(biāo)志明顯、設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。”第45條規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定相關(guān)信息并說明理由。”
《修訂草案》的這些規(guī)定無疑是對現(xiàn)行處罰法處罰公開原則的具體化，有利于增加行政處罰的透明度，但是這些規(guī)定亦有不完善之處，需要進(jìn)一步加以完善。例如，第36條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公示的信息除了“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道”外，還應(yīng)當(dāng)包括：“依法應(yīng)予行政處罰的行為、處罰種類與形式、處罰幅度、裁量基準(zhǔn)”（如執(zhí)法機(jī)關(guān)制定了裁量基準(zhǔn)的話）；第45條規(guī)定“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”，其后應(yīng)設(shè)一個“但書”：“但涉及國家秘密和被處罰人或第三人商業(yè)秘密、個人隱私的除外�！狈駝t，其公開就有可能損害公共利益和私人合法權(quán)益。
進(jìn)一步完善行政處罰行為的正當(dāng)法律程序
正當(dāng)法律程序的基本要求是公開、公正、公平，具體體現(xiàn)為說明理由、聽取申辯和回避（自己不做自己案件的法官）等。對于回避，現(xiàn)行處罰法僅在第37條第3款規(guī)定了一個特別簡單的原則：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避�！�
這次《修訂草案》將之?dāng)U充為一條（第40條）三款：“執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)回避。當(dāng)事人認(rèn)為執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，有權(quán)申請回避。當(dāng)事人提出回避申請的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，但不停止調(diào)查或者實(shí)施行政處罰�！边@顯然完善了行政處罰的回避制度。
但是其中第3款的規(guī)定（當(dāng)事人提出回避申請的，行政機(jī)關(guān)不停止實(shí)施行政處罰）存在重大瑕疵，實(shí)質(zhì)上否定了回避制度：當(dāng)事人已經(jīng)提出執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)不盡快作出審查結(jié)論，仍讓“有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法”的執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰（執(zhí)法人員不停止調(diào)查有合理性），將使回避制度的作用大打折扣。
對此，筆者建議將《修訂草案》第40條第3款修改為：“當(dāng)事人提出回避申請的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，并在實(shí)施行政處罰前對當(dāng)事人的申請予以答復(fù)，但在答復(fù)前不停止調(diào)查（但暫停作出行政處罰決定）。”
統(tǒng)一對行政處罰對象的稱謂
現(xiàn)行處罰法和《修訂草案》均將行政處罰的對象稱為“公民、法人或者其他組織”。這種稱謂不能全面、準(zhǔn)確地表述行政處罰的對象和反映行政機(jī)關(guān)與其管理相對人的行政法律關(guān)系。行政處罰的對象既包括公民、法人和其他組織，也包括處在“行政相對人”地位的國家機(jī)關(guān)、公職人員以及在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為的外國人、無國籍人、外國組織�！肮�、法人或者其他組織”不能代表所有行政處罰的對象，也不能準(zhǔn)確反映行政處罰領(lǐng)域的法律關(guān)系。
因此，筆者建議將《修訂草案》中對行政處罰對象的稱謂“公民、法人或者其他組織”的表述均修改為“行政相對人”�！靶姓鄬θ恕钡谋硎霾粌H能全面、準(zhǔn)確地表述行政處罰的對象，而且簡潔、明了。有人可能認(rèn)為，“行政相對人”是學(xué)術(shù)用語而不是法律用語。事實(shí)上，“行政相對人”既是學(xué)術(shù)用語也是法律用語，早在2014年，《行政訴訟法》第25條即已使用了“行政行為的相對人”（行政相對人）的表述。