目次
一、有官必有課，有課必有賞罰
二、“政之理亂”，系于監(jiān)察
考課與監(jiān)察是中國(guó)古代職官管理的兩個(gè)重要制度。考課是對(duì)官吏才能、職守的一種考核。根據(jù)考核的結(jié)果分別優(yōu)劣等次，或獎(jiǎng)或罰，所謂“有官必有課，有課必有賞罰。有官而無課，是無官也；有課而無賞罰，是無課也”。1考課不僅將懲貪與獎(jiǎng)廉密切聯(lián)系在一起，即使是“才力不及”“疲軟無為”的冗員也要受到罷黜。因此，考課制度的實(shí)行，給官場(chǎng)帶來了生氣，有助于官吏們勤于職守和官僚隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。
至于監(jiān)察，雖以察官為主要目標(biāo)，但涉及面較為寬廣，凡屬國(guó)家綱紀(jì)、政策得失、機(jī)關(guān)的運(yùn)行、官吏的賢否均在監(jiān)察之列，是扼制官吏腐敗的一道重要防線。歷代監(jiān)察官品級(jí)雖不高，但作為皇帝的耳目之司，權(quán)力卻十分顯赫。自漢以來，監(jiān)察活動(dòng)不斷制度化、法律化，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于當(dāng)代的廉政建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。
一、 有官必有課，有課必有賞罰
早在《尚書·舜典》中便提出“三載考績(jī)，三考黜陟幽明”；按照孔穎達(dá)疏：“黜陟幽明，即退其幽者，升進(jìn)其明者”，以使職官“納于百揆”’而不致廢棄“事業(yè)”。另?yè)?jù)《周禮》，周時(shí)已有大計(jì)、大比的記載：“三歲，則大計(jì)群吏之治而殊賞令�！薄奥牫鋈胍砸獣�(huì)，以聽官府之大計(jì)，弊群吏之治”，“歲終，則考其屬官之治成而殊賞……及大比六鄉(xiāng)四郊之吏�！�
《尚書》、《周禮》中的記載雜有后世人的附會(huì)，因?yàn)樵谑狼渲贫认驴颊n官吏并沒有太多的實(shí)際意義。但它卻說明了“有官必有課，有課必有賞罰”的史實(shí)。
至戰(zhàn)國(guó)，官僚制度取代世卿制度，為了使國(guó)君任免的官吏盡職盡責(zé)，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以“上計(jì)”作為考課官吏的措施逐漸制度化。所謂“上計(jì)”，就是官吏將一年的政績(jī)，包括戶口統(tǒng)計(jì)，墾田與賦稅數(shù)目，庫(kù)藏?cái)?shù)字，刑獄治安狀況，災(zāi)變危害，等等，要如實(shí)寫在統(tǒng)計(jì)的簿冊(cè)，即所謂“計(jì)書”上。然后，上報(bào)相府和國(guó)君。
《商君書_禁使篇》說：“十二月而計(jì)書已定，事以一歲別計(jì)，而主以一聽�！避髯右舱f：“相者，論列百官之長(zhǎng)，要百事之聽，以飾朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效于君。當(dāng)則可，不當(dāng)則廢�！庇捎诳颊n注重墾田與賦稅，以及刑獄治安情況，可見它是關(guān)系到加強(qiáng)中央集權(quán)制度的一項(xiàng)國(guó)策。
秦時(shí)奉行“明主治吏不治民”的法家思想，強(qiáng)調(diào)對(duì)官吏的考績(jī)與獎(jiǎng)懲。秦簡(jiǎn)《為吏之道》載有：“五善”——一曰忠信敬上，二曰清廉毋謗，三曰舉事審當(dāng)，四曰喜為善行，五曰恭敬多讓。五善畢至，“必有大賞”�！袄粲形迨А薄辉豢湟赞~，二曰貴以泰，三曰擅裳割，四曰犯上弗知害，五曰賤士而貴貨貝。
“五失”犯一，則予懲罰。特別是要求官吏奉法守法，如斷案不當(dāng)或有意失輕失重，分別為“失刑”罪、“縱囚”罪和“不直”罪，對(duì)司法官各“致以律”。秦始皇三十四年（前213年），曾“適治獄吏不直者，筑長(zhǎng)城及南越地�！�
此外，秦簡(jiǎn)所載：“縣上食者籍及它費(fèi)太倉(cāng)，與計(jì)偕”，是秦朝考課官吏的“上計(jì)”方式。
總之，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期地方郡、縣長(zhǎng)于每年歲終，按照上計(jì)制度的要求，將本管區(qū)域內(nèi)戶口、墾田、賦稅收入、刑獄、災(zāi)變，以及徭役賦稅征派，編好上計(jì)簿，按時(shí)呈報(bào)有關(guān)部門。朝廷則根據(jù)上計(jì)來考核地方官吏，優(yōu)者升賞，平庸者或免或調(diào)任，有違朝廷法度者以罪罪之。始皇時(shí)期地方官吏由于難以應(yīng)付巨大的賦稅征派，常常弄虛作假，“以避其課”。
兩漢官僚制度的發(fā)展，推動(dòng)了考課的制度化、法律化。兩漢對(duì)官吏的考績(jī)，仍以上計(jì)為主，而且頒行了單行法規(guī)《上計(jì)律》。出土于湖北江陵張家山二四七號(hào)漢墓的《史律》，也是專門考察官吏的法律。按照漢制，郡國(guó)屬縣，“秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國(guó)”。
郡國(guó)長(zhǎng)官年終向丞相府、御史府報(bào)告工作，所謂“考績(jī)功課，簡(jiǎn)在兩府”。上計(jì)的范圍和程序是：“秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口墾田、錢谷入出，盜賊多少，上其集（計(jì)）簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功，功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后；負(fù)多尤為殿者，于后曹別責(zé)，以糾怠慢也�！�
漢代考課，一般是每年一小考，稱為“常課”；三年一大考，稱為“大課”。為了防止偏私，考核均采用會(huì)議形式，公開舉行評(píng)議。主考者可以提出種種問題，受考核者需據(jù)政績(jī)實(shí)情回答。然后，逐級(jí)匯總，由縣而郡，由郡而朝廷兩府（東漢則為尚書臺(tái)三公曹），最后是丞相（東漢是尚書令或錄尚書事）總其成上奏天子。
漢代把官吏考核當(dāng)作國(guó)家大事對(duì)待，因此，天子接受上計(jì)，常于每年的春天正月群臣朝賀時(shí)進(jìn)行。丞相向天子報(bào)告考課情況，同時(shí)奉上天下郡國(guó)計(jì)簿如武帝太初元年春，于甘泉宮受郡國(guó)上計(jì)。有時(shí)也在封泰山、祀明堂時(shí)“受計(jì)”。張蒼秦時(shí)為柱下御史，“明習(xí)天下圖書計(jì)籍，又善用算歷，故令蒼以列侯居相府，領(lǐng)主郡國(guó)上計(jì)者。”
考核官吏后，賞有增秩（增加俸祿）、遷官（升官）、賜爵（以20等爵位，分別功之大小以賞之），罰有降俸、貶職、免官。違法犯罪者依法治罪。韓延壽守東郡，三歲令行禁止，斷獄大減，為天下最，入守左馮翊�！摆w廣漢為陽翟令，以治行優(yōu)異，升遷京兆尹，職掌京師”，黃霸為潁川太守，“戶口歲增，治為天下一，遷京兆尹，職掌京師”，但京官難當(dāng)，以不稱職，仍令為潁川太守。由于黃霸勤于公務(wù)，郡中大治，不久升任御史大夫，直至丞相。
總的看來，漢代考核官吏能夠堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)“累日以取貴，積久以致官”的論資排輩做法。有功則升，無功則退；退而后有功者還可起用，不以一事定終身。所以漢代官場(chǎng)獎(jiǎng)勤罰懶，賞公黜邪，新陳代謝，頗有生氣。
晉時(shí)杜預(yù)奉命制作考課法，于泰始四年（268年）六月，以皇帝頒詔的形式宣布：
“郡國(guó)守相三載一巡行屬縣，必以春，此古者所以述職宣風(fēng)展義也。見長(zhǎng)吏，觀風(fēng)俗，協(xié)禮律，考度量，存問耆老，親見百年。
錄囚徒，理冤枉，詳察政刑得失，知百姓所患苦。無有遠(yuǎn)近，便若朕親臨之。敦喻五教，勸務(wù)農(nóng)功，勉勵(lì)學(xué)者，思勤正典，無為百家庸末，致遠(yuǎn)必泥。
士庶有好學(xué)篤道，孝弟忠信，清白異行者，舉而進(jìn)之。有不孝敬于父母，不長(zhǎng)悌于族黨，悖禮棄常，不率法令者，糾而罪之。田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長(zhǎng)吏之能也。
人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長(zhǎng)吏之否也。若長(zhǎng)吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽(yù)者，及身行貪穢，餡黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹(jǐn)察之。
揚(yáng)清激濁，舉善彈違，此朕所以垂拱總綱，責(zé)成于良二千石也。于戲戒哉。”
泰始五年（269年）再次頒詔：“古者歲書群吏之能否，三年而誅賞之。諸令史前后，但簡(jiǎn)遣疏，劣而無有勸進(jìn)，非黜陟之謂也。其條勤能有稱尤異者，歲以為常，吾將議其功勞�！�
南朝劉宋三年一考。南齊改為一年一考。
南梁武帝，于天監(jiān)十五年（516年）曾詔申考績(jī)綱要：“守宰若清潔可稱，或侵漁為蠢，分別奏上，將行黜陟。長(zhǎng)吏勸課，躬履堤防，勿有不修，致妨農(nóng)事。關(guān)市之賦，或有未允，外時(shí)參量，優(yōu)減舊格。”并且提出“小縣有能，遷為大縣；大縣有能，遷為二干石”，以示課能信賞。
南陳雖設(shè)定“最”、“殿”考課之目，但多流于形式。
兩晉和南朝是門閥統(tǒng)治時(shí)代，士家大族輪流執(zhí)政；同時(shí)由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，政局動(dòng)蕩，使得考課之法難以貫徹，只是備文而已。
與南朝相比，北魏充滿改革進(jìn)取精神，建立了一套嚴(yán)格考核官吏的制度。魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》是具有代表性的：“三載考績(jī)，自古通經(jīng)三考黜陟，以彰能否。今若待三考然后黜陟，可黜者不足為遲，可進(jìn)者大成賒緩。是以朕今三載一考，考即黜陟。欲令愚滯無妨于賢者，才能不壅于下位。各令當(dāng)曹考其優(yōu)劣，為三等。六品以下，尚書重問；五品以上，朕將親與公卿論其善惡。上上者遷之，下下者黜之，中中者守其本任�！�
為保證考課的實(shí)施，魏孝文帝確實(shí)親臨朝堂，考課五品以上官和尚書省諸官。自尚書令、仆射以下，因失職、乖禮行為輕重，分別處以黜官、奪祿、解任等罰，“黜退二十余人”23。太和十九年（495年）再次頒詔：“諸州牧考屬官為三等之科以聞，將加親覽，以定升降�！�
由于“廷尉者，天下之平民，命之所懸也”，孝文帝考課司法官尤為嚴(yán)格，只有“心平性正、抑強(qiáng)哀弱、不避貴勢(shì)、直情折獄者可為上等”；同時(shí)，他還親考廷尉五官司直，“遲回三復(fù)”以示慎重。
唐朝是封建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、典章法制趨于成熟與定型的時(shí)代。職官考課也進(jìn)一步法律化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考課事宜。《唐六典》規(guī)定：“考功郎中之職，掌內(nèi)外文武官吏之考課�！钡舨靠己斯倮糁幌抻谒钠芬韵鹿�，三品以上由皇帝親自考核。
唐代考課每年一小考，四年一大考。各部門的主管長(zhǎng)官根據(jù)國(guó)家規(guī)定的“四善”、“二十七最”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所屬的流內(nèi)官進(jìn)行年終考核。
“四善”者，是國(guó)家對(duì)各級(jí)官吏提出的四條共同標(biāo)準(zhǔn)。一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤非懈。
“二十七最”，則是根據(jù)國(guó)家各部門職掌之不同，分別提出的二十七條具體標(biāo)準(zhǔn)：
“一曰獻(xiàn)可替否，拾遺補(bǔ)闕，為近侍之最；
二曰銓衡人物，擢盡才良，為選司之最；
三曰揚(yáng)清激濁，褒貶必當(dāng)，為考校之最；
四曰禮制儀式，動(dòng)合經(jīng)典，為禮官之最；
五曰音律克諧，不失節(jié)奏，為樂官之最；
六曰決斷不滯，與奪合理，為判事之最；
七曰部統(tǒng)有力，警守?zé)o失，為宿衛(wèi)之最；
八曰兵士調(diào)習(xí)，戎裝充備，為督領(lǐng)之最；
九曰推鞫得情，處斷平允，為法官之最；
十曰讎校精審，明于刊定，為校正之最；
十一曰承旨敷奏，吐納明敏，為宣納之最；
十二曰訓(xùn)導(dǎo)有方，生徒充業(yè)，為學(xué)官之最；
十三曰賞罰嚴(yán)明，攻戰(zhàn)必勝，為將帥之罪；
十四曰禮義興行，肅清所部，為政教之最；
十五曰詳錄典正，詞理兼舉，為文史之最；
十六曰訪察精審，彈舉必當(dāng)，為糾正之最；
十七曰明于勘復(fù)，稽失無隱，為句檢之最；
十八曰職事修理，供承強(qiáng)濟(jì)，為監(jiān)掌之最；
十九曰功課皆充，丁匠無怨，為役使之最；
二十曰耕耨以時(shí)，收獲剩課，為屯官之最；
二十一曰謹(jǐn)于蓋藏，明于出納，為倉(cāng)庫(kù)之最；
二十二曰推步盈虛，究理精密，為歷官之最；
二十三曰占候醫(yī)卜，效驗(yàn)居多，為方術(shù)之最；
二十四曰譏察有方，行旅無壅，為關(guān)津之最；
二十五曰市廛不擾，奸濫不行，為市肆之最；
二十六曰牧養(yǎng)肥碩，蕃息孳多，為牧官之最；
二十七曰邊境清肅，城隍修理，為鎮(zhèn)防之最。”
經(jīng)過考核，定出上、中、下三等九級(jí)�！耙蛔钜焉嫌兴纳茷樯仙�，一最已上有三善為上中，一最已上有二善為上下……無最而有二善為中上，一最以上，或無最而有一善為中中，職事粗理，善最弗聞為中下；愛憎任情、處斷乖理為下上，背公向私，職務(wù)廢缺為下中，居官餡詐，貪濁有狀為下下。若于善最之外別可嘉尚，及罪雖成殿而情狀可矜，雖不成殿而情狀可責(zé)者，省校之日，皆聽考官臨時(shí)量定�！�
對(duì)于流外官，則按四等第考課：“清謹(jǐn)勤公，勘當(dāng)明審為上；居官不怠，執(zhí)事無私為中；不勤其職，數(shù)有愆犯為下；背公向私，貪濁有狀為下下�！�
唐朝考課之日，極其隆重。皇帝為最高主考官，特派位高望重的宰相二人充任內(nèi)外官考核，御史大夫或其他高級(jí)官員為監(jiān)考使�？颊n之后，繼之以獎(jiǎng)懲。唐朝考課嚴(yán)格，罕有位列上等者。例如玄宗對(duì)中書令張說的考詞頗佳：“動(dòng)惟直道，累聞獻(xiàn)替之誠(chéng)；言則不諛，自得謀猷之體。政令必俟其增損，圖書又藉其刊削，才望兼著，理合褒升�？贾猩�。”但也只是中上而已。唐朝考課，前期過嚴(yán)；“安史之亂”以后，則失之于過寬。
宋朝是中央集權(quán)強(qiáng)化的時(shí)代，為發(fā)揮官吏的職能，十分重視依法課吏。宋初，沿襲唐制內(nèi)外官任滿一年，為一考，三考為一任。特別是對(duì)法司之官，嚴(yán)行考課，“每至年終，當(dāng)議考校，無勞者退黜，有功者甄酬”。
太宗時(shí)，定州縣官考課法：“郡縣有治行尤異、吏民畏服、居官廉恪、蒞事明敏、斗訟衰息、倉(cāng)廩盈羨、寇盜剪滅、部?jī)?nèi)清肅者，本道轉(zhuǎn)運(yùn)司各以名聞，當(dāng)驛置赴闕，親問其狀，加旌賞焉。其貪冒無狀、淹延斗訟、逾越憲度、盜賊競(jìng)起、部?jī)?nèi)不治者，亦條其狀以聞，當(dāng)行貶斥�！�
凡“‘政績(jī)尤異’為上，‘職務(wù)粗治’為中，‘臨事弛慢所蒞無狀’者為下，歲終以聞�！闭孀跁r(shí)，又定“州縣三課”法：“公勤廉干惠及民者為上，干事而無廉譽(yù)、清白而無治聲者為次，畏懦貪猥為下。”
神宗熙寧元年（1068年）頒行《守令四善四最》考課法�！八纳啤比詾樘茣r(shí)的“德義、清謹(jǐn)、公平、勤恪”�！八淖睢笔恰皵嗒z平允、賦人不擾；均役屏盜、勸課農(nóng)桑；賑恤饑窮、導(dǎo)修水利；戶籍增衍、整治簿書為最”。
《慶元條法事類》對(duì)“四最”又作了進(jìn)一步的規(guī)定，“民籍增益，進(jìn)丁入老，批注收落，不失其實(shí)”為“生齒之最”；“獄訟無冤、催科不擾”為“治事之最”；“農(nóng)桑墾殖，水利興修”為“勸課之最”；“屏除奸盜，人獲安居，賑恤困窮，不致流移”為“養(yǎng)葬之最”。
為了加強(qiáng)中央集權(quán)，力圖使地方權(quán)力分散制衡。按宋制，于州上設(shè)“路”，為地方最高一級(jí)政權(quán)。路設(shè)經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄使、提舉常平使，分別執(zhí)掌軍政、財(cái)政、司法等事，號(hào)為“監(jiān)司”；互不統(tǒng)屬，相互監(jiān)督，各自對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。監(jiān)司負(fù)責(zé)考課州縣，如課績(jī)不熟者處徒刑。監(jiān)司之間也實(shí)行互監(jiān)法。
宋朝從太祖時(shí)起，便優(yōu)待職官。一入仕途，不問治績(jī)勞逸，只要無大過錯(cuò)，照例文官三年一升，武官五年一遷；所謂“知縣兩任，例升通判；通判兩任，例升知州”，“賢愚同等，清濁一致”。因此，官吏居官期間，不求有功，但求無過。暮氣沉沉，籠罩官場(chǎng)。雖有考官之法，大都流于形式。
明初，朱元璋鑒于元末官吏貪婪掠奪，激起民變，因此重視吏治。洪武十一年（1378年），命吏部課朝覲官，“稱職而無過者為上……有過而稱職者為中……有過而不稱職者為下”。洪武十八年（1385年），吏部奏稱天下布、按、府、州、縣朝覲官四千一百一十七人，其中稱職者十之一，平常者十之七，不稱職者十之一，貪污阘弱者十之一。稱職者升官，平常者復(fù)職，不稱職者降調(diào)，貪污者付有司治罪，阘茸者免為民。
明代考課分“考滿”與“考察”。前者三年一考，九年三考，分為稱職、平常、不稱職三等，以定黜陟。后者按八法：貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹(jǐn)考察內(nèi)外官吏。京官六年一考為“京察”，外官三年一考，為“外察”。京官四品以上官自陳政之得失，以候上裁。五品以下分別優(yōu)劣，或降調(diào)，或致仕，或閑住為民，具冊(cè)奏請(qǐng)。
考核由吏部負(fù)責(zé)，吏部尚書“掌天下官吏選授、封勛、考課之政令，以甄別人才，贊天子治�！敝菘h外官由布政司考核，每三年具冊(cè)報(bào)吏部，以定去留，謂之“大計(jì)”。地方布政司四品以上，按察司、鹽運(yùn)司五品以上，任滿黜陟，均由皇帝裁決；因大計(jì)而受處分的官員，永不敘用。明朝由吏部尚書、都察院都御史主持考課，結(jié)論不當(dāng)者，可以辯白；任情毀譽(yù)失實(shí)者，連坐。史稱“明興考課之制，遠(yuǎn)法唐虞，近酌列代，最為有法�！�
萬歷四年，張居正整頓吏治，嚴(yán)格考核制度，加強(qiáng)人事管理。他認(rèn)為，考核官吏乃天下向背所系。堅(jiān)持凡內(nèi)外官必須三年、六年考滿，“稱職”者升，“平�！闭邚�(fù)職，“不稱職”者免。隨著明后期專制政治的腐敗，考課不僅名存實(shí)亡，甚至“以朝廷甄別之典，為人臣交市之資”。
清朝考課官吏分為“京察”與“大計(jì)”。“京察”是對(duì)京官的考績(jī)，每三年舉行一次，于子、卯、午、酉年進(jìn)行。三品以上京官和地方總督、巡撫自陳政事得失，由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院負(fù)責(zé)考核。京察分三等，一等為稱職，二等為勤職，三等為供職，根據(jù)等級(jí)實(shí)行獎(jiǎng)懲。
“大計(jì)”是對(duì)外官的考績(jī)，也是三年一次，于寅、巳、申、亥年進(jìn)行。大計(jì)的范圍除督撫外，包括藩、臬、道、府及州縣官。大計(jì)的程序是先期藩、臬、道、府，遞察其賢否，申之督撫，督撫核其事狀，注考造冊(cè)，送吏部復(fù)核。大計(jì)分“卓異”與“供職”二等，按等予以獎(jiǎng)懲。
康雍乾時(shí)期考課比較認(rèn)真。康熙朝自二十二年至六十一年（1657—1722年），共舉行大計(jì)十四次，舉卓異官五百八十名，糾參、罷斥、降調(diào)官員五千一百三十七名。世宗時(shí)注意吏治，他常說：“敷政之道，用人為先”，“治天下惟以用人為本，其余皆枝葉事耳”。為此強(qiáng)調(diào)“有治人無治法”，嚴(yán)格考課制度。乾隆朝六十年，大計(jì)京察共進(jìn)行三十三次，舉卓異官八百七十六人。由于這一時(shí)期官員老齡化比較突出，在有案可查的京察大計(jì)中，僅年老官員即達(dá)一千七百九十人之眾。乾隆帝對(duì)此頗為關(guān)注，明確指出，不能讓“年力就衰之人，聽其濫竽貽誤。
然而，在康雍乾盛世便存在著考核不實(shí)、無罪被誣者甚多的現(xiàn)象。雍正皇帝也曾憂心忡忡地說：“進(jìn)退人才，不得其實(shí)；聽斷獄訟，不得其平……民生何由安，吏治何由肅乎？”清中葉以后，考績(jī)制度雖然繼續(xù)實(shí)行，但無論京察還是大計(jì)都逐漸流于形式。
綜括上述，中國(guó)古代對(duì)官吏的考課是職官管理法的重要內(nèi)容，而且不斷趨向于制度化、法律化，對(duì)于黜貪獎(jiǎng)廉，維持官僚隊(duì)伍的素質(zhì)起了積極作用。不僅使得官僚們感到震肅，而且百姓也往往寄希望于大計(jì)官吏之年，借以懲處貪官污吏。定期考課的制度與考察法律的不斷細(xì)化，在今天仍有借鑒意義。
二、 “政之理亂”，系于監(jiān)察
中國(guó)古代的監(jiān)察制度是產(chǎn)生于中華民族的文化土壤上的一項(xiàng)制度，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造力。它經(jīng)歷了悠久的發(fā)展過程，形成了完整的制度和嚴(yán)密的法律規(guī)范。
它的任務(wù)就是維持國(guó)家的綱紀(jì)，也就是維持封建專制政治體制的大經(jīng)大法；在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)處于權(quán)力制衡機(jī)制的位置，使國(guó)家機(jī)器得以正常運(yùn)行；監(jiān)察機(jī)關(guān)又以彈劾“官邪”作為重要的職掌，以確保官僚隊(duì)伍的素質(zhì)。
監(jiān)察所涉及的范圍極為廣泛，凡屬立法、人事、行政、經(jīng)濟(jì)、軍事、司法、文教、禮儀、祭祀等均納入監(jiān)察的職掌范圍。正是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家的穩(wěn)定起著一定的作用，因此歷代統(tǒng)治者均極為重視。直到晚清官制改革時(shí)，都察院仍存而不廢，甚至孫中山建立民國(guó)時(shí)也吸收歷史經(jīng)驗(yàn)，以監(jiān)察院作為五院制的國(guó)家構(gòu)成。
由于監(jiān)察主要以官為對(duì)象，因此在官僚制度取代世卿制度以后，監(jiān)察制度才獲得了獨(dú)立的發(fā)展。
戰(zhàn)國(guó)時(shí)，韓、趙、魏、秦、齊等國(guó)的御史既是國(guó)君左右記事之官，也負(fù)責(zé)監(jiān)督百官的言行。
《史記•滑稽列傳》中淳于髡說：“執(zhí)法在旁，御史在后，恐懼俯伏，不敢放量飲酒，不過一斗徑醉矣”，說明御史已經(jīng)具有察官的權(quán)威。
至秦，中央設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府，執(zhí)掌典政法度，舉劾奸邪。御史執(zhí)行公務(wù)時(shí)“皆冠法冠”，以示執(zhí)法不阿。同時(shí)派出御史監(jiān)郡，監(jiān)察六國(guó)殘余勢(shì)力，以維持中央集權(quán)的統(tǒng)治。
西漢御史臺(tái)雖為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，但在法定的官僚系統(tǒng)中地位不高，隸屬于少府，御史中丞品秩不過千石。但由于御史臺(tái)設(shè)于宮內(nèi)，接近皇帝，職權(quán)卻很顯赫。至東漢，御史臺(tái)逐漸脫離少府，發(fā)展成獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地位也隨之提高。每逢朝會(huì)，御史中丞和尚書令、司隸校尉設(shè)有專席，稱為“三獨(dú)坐”。
兩漢監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)的重點(diǎn)是監(jiān)察地方，這和漢朝推行“強(qiáng)干弱枝”的政策是分不開的。漢武帝時(shí)曾劃分全國(guó)為十三部監(jiān)察區(qū)。各部置刺史一人為中央派出的常駐監(jiān)察官。部刺史根據(jù)漢武帝手訂的“六條問事”，用以監(jiān)督郡國(guó)守相（二千石）專恣擅權(quán)及與地方豪強(qiáng)勢(shì)力勾結(jié)，有違犯者，按“六條”治罪。
在漢代監(jiān)察活動(dòng)中，司法監(jiān)察列為重點(diǎn)，朝廷選派明法律者充當(dāng)治書御史，“凡天下諸讞疑事，掌以法律當(dāng)其是非”。有時(shí)，皇帝還特派繡衣直指御史與州郡官共同審理大案。
漢代監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中自成系統(tǒng)，不僅標(biāo)志著封建監(jiān)察制度的發(fā)展，也是專制主義中央集權(quán)制發(fā)展的結(jié)果。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對(duì)官吏的監(jiān)督，加強(qiáng)了國(guó)家機(jī)器的效能，有助于專制主義中央集權(quán)的統(tǒng)治，因而職權(quán)不斷擴(kuò)大。
魏、晉、南北朝時(shí)期，御史中丞已擁有“震肅百僚”的權(quán)威，“自皇太子以下，無所不糾”。南梁張緬為御史中丞，號(hào)稱“勁直”，梁武帝曾請(qǐng)畫工畫其像于臺(tái)省，以示褒獎(jiǎng)，以勵(lì)當(dāng)官。北朝適應(yīng)加強(qiáng)專制主義的需要，改御史中丞為御史中尉。“出入千步清道，與皇太子分路，王公百辟咸使遜避，其余百僚，下馬馳車止路旁，其違緩者，以棒棒之。”
不僅如此，還允許御史風(fēng)聞言事，而無須實(shí)據(jù)，顯示了職權(quán)的擴(kuò)大。如果百官有罪，御史失糾，則要免官。為了發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，御史的人選較嚴(yán)，大士族不得擔(dān)任御史中丞，以防止株蔓相連，徇私枉縱。但在中國(guó)特有的門閥政治時(shí)代，士族把持朝政，監(jiān)察官很難行使職掌，有些嚴(yán)于職守的監(jiān)察官也很難久留于任。如南朝劉宋六十年間，歷任御史中丞者53人，“校其年月，不過盈歲”。
至唐代，封建監(jiān)察制度已經(jīng)定型，形成了“一臺(tái)三院”的體制。臺(tái)為御史臺(tái)，是中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，以御史大夫?yàn)殚L(zhǎng)，“掌邦國(guó)刑憲典章之政令，以肅正朝列�！�
有權(quán)彈劾百官，參決大獄，監(jiān)督府庫(kù)支出等。御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院。臺(tái)院，設(shè)治書侍御史六人，職掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院，設(shè)殿中侍御史四人，職掌糾察朝儀。察院，設(shè)監(jiān)察御史十五人，其中三人分察六部，余十二人，根據(jù)地方十道監(jiān)察區(qū)，分巡地方州縣。三院既分立，又互相配合。唐睿宗在論及監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要性時(shí)說：“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清，御史之職也。政之理亂，實(shí)由此焉。”
為使糾彈準(zhǔn)確，中宗時(shí)下詔“每彈人，必先進(jìn)內(nèi)狀，許乃可。”在推行封建法制而為史家所稱道的唐朝，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)京內(nèi)外各級(jí)官吏進(jìn)行監(jiān)督糾彈，“顓舉不如法者”，“以刑法典章糾正百官之罪惡”，實(shí)質(zhì)上是依法對(duì)有罪官吏進(jìn)行起訴，表現(xiàn)了司法監(jiān)察的發(fā)展。
唐朝在武后專權(quán)時(shí)期也允許御史“風(fēng)聞言事”，對(duì)此后世多有譏評(píng)。明人邱濬說：“風(fēng)聞言事，此豈治朝盛道之事哉？夫泛論事情，風(fēng)聞可也，若乃訐人陰私，不究其實(shí)，而輒加以惡聲，是豈忠厚誠(chéng)實(shí)之道哉？茍不察其有無虛實(shí)，一聞人言，即形之奏牘，置之憲典。嗚呼，莫須有何以服天下哉？”
唐朝還發(fā)展了漢以來的言諫制度，設(shè)置了諫官組織。諫官的主要任務(wù)是研究國(guó)家的政策、法令、措施、制度，如認(rèn)為不妥，有權(quán)向皇帝言諫和封駁。就是說，皇帝也要受到諫官的某種監(jiān)督，這是唐代監(jiān)察制度的一個(gè)顯著的特點(diǎn)。由于規(guī)諫和封駁著眼于國(guó)家利益，保證了皇權(quán)的正確行使，因而為皇帝所接受。唐太宗就以能納諫而為史書所稱道。
宋朝隨著中央集權(quán)的強(qiáng)化，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位有所提高，其活動(dòng)進(jìn)一步制度化。表現(xiàn)為由皇帝親自掌握監(jiān)察御史的任用權(quán)，廢除了唐代宰相對(duì)于御史的任用權(quán)和薦舉權(quán)。凡是經(jīng)宰相薦舉為官的或其親戚故舊，均不得為御史。此外，未經(jīng)兩任縣令者，不得為御史，以保證御史具有實(shí)際的行政經(jīng)驗(yàn)。宋朝也允許御史“風(fēng)聞彈人”，且不一定要有實(shí)據(jù)，奏彈不當(dāng)也不加懲罰，從而助長(zhǎng)了御史彈劾權(quán)的濫用。
元朝建立以后，為了監(jiān)督漢官和控制地方，于中央御史臺(tái)外還在江南、陜西兩地設(shè)立行御史臺(tái)；同時(shí)，派出肅正廉訪使監(jiān)察地方握有法律內(nèi)和法律外的權(quán)限�！稇椗_(tái)格例》最后一條規(guī)定：“該載不盡應(yīng)合糾察事理，委監(jiān)察并行糾察�！痹雷嬖�(jīng)表達(dá)他對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的倚重：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的�！边@也說明，中央最高的軍政長(zhǎng)官也要接受御史臺(tái)的監(jiān)督。
明初，改御史臺(tái)為都察院，太祖朱元璋深知官吏貪瀆，危害百姓是元末農(nóng)民大起義的起因，因此對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)十分重視。他說“國(guó)家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀(jì)盡系于此，而臺(tái)察之任尤清要�！庇捎诿鞒瘡U除了宰相制度，提高了六部的地位，為了加強(qiáng)對(duì)六部的監(jiān)督，專設(shè)六科給事中負(fù)責(zé)專掌對(duì)六部的監(jiān)察。由此，科道合一，廢止了言諫制度，反映了專制制度的強(qiáng)化。
明朝還廣泛推行御史巡按地方的制度�！把舶从贰笔腔实鄣拇�，權(quán)力極大，“大事奏裁，小事立斷”。
清襲明制，以都察院為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，地方督撫也帶左都御史銜，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方。清朝于都察院下設(shè)五城察院，由都察院派出巡城御史，是集監(jiān)察、行政、司法合一的基層監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
由于清朝專制主義極端發(fā)展，監(jiān)察官多不敢言事，唯恐受到譴責(zé)。例如，康熙三十六年上諭中說：“近時(shí)言官奏疏寥寥，雖間有人奏而深切時(shí)政以實(shí)直陳者甚少�！鼻∥迥晟现I也說：
“科道為朝臣耳目之官……乃數(shù)年中條奏雖多，非猥瑣陋見，即抄襲陳言，求其見諸施行能收實(shí)將近者何事乎？近日即科道官敷奏者，亦屬寥寥，即間有條奏多無可采�！�
可是有的御史就是因?yàn)橹毖陨献喽艿缴瓿夂蛻土P。乾隆二十三年，御史周照的條奏中提到：“行政急于觀成，必條理繁多，法令嚴(yán)密，承于下者轉(zhuǎn)得以空文相應(yīng)”，結(jié)果觸怒乾隆帝，嚴(yán)行申飭“試問今日之行政，有視昔加嚴(yán)者乎，繁者何條，密者何令？”
值得提出的是，清朝的監(jiān)察法一《欽定臺(tái)規(guī)》十分詳備，為同時(shí)期世界其他國(guó)家所未有。
總括以上，封建時(shí)代的監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的重要組成部分。其職權(quán)之所以不斷擴(kuò)大是因?yàn)樗鼘?duì)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)治，發(fā)揮官僚機(jī)構(gòu)的職能，提高官吏的素質(zhì)與吏治，貫徹既定的方針政策與法令，保證中央集權(quán)制的國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，起著一定作用。因而才有“政之理亂”系之于監(jiān)察職能發(fā)揮的議論。
監(jiān)察官作為皇帝的“耳目之司”，官品雖卑，但職權(quán)極重。位卑，便于皇帝控制；權(quán)重，是源于“代天巡守”。正因?yàn)槿绱�，�?duì)于監(jiān)察官的選任資格極為嚴(yán)格。
首要的是具有清正剛直、嫉惡如仇的品格。
其次，需要具有較高的文化素質(zhì)，“非科舉正途出身，不得任用。”而且考選合格后，還須經(jīng)過試職，才得實(shí)授。明成祖曾明令吏部“御史為嚴(yán)耳目之寄，宜用有學(xué)識(shí)通達(dá)治體者�！�
再次，需有地方實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，而且年齡適中。為官有瑕疵者不得為監(jiān)察官。
最后，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監(jiān)察官。
封建時(shí)代的監(jiān)察官，除依據(jù)國(guó)家法律行事以外，還有專門的監(jiān)察法。從西漢時(shí)的“六條問事”到清朝的《欽定臺(tái)規(guī)》，輾轉(zhuǎn)相承，不斷豐富，成為法律體系中的一個(gè)重要分支。監(jiān)察法的主要內(nèi)容是規(guī)定監(jiān)察官的職掌范圍、活動(dòng)規(guī)范、行使職權(quán)的方式方法，以及違法制裁等。
縱觀中國(guó)古代監(jiān)察歷史的發(fā)展，無論是制度的建構(gòu)，監(jiān)察法律的制訂，監(jiān)察官的人選，巡按地方的司法監(jiān)察，彈劾違法失職的官吏與提起訴訟，等等，都說明它是防止官吏貪腐的一道防線。它所積累的成功的經(jīng)驗(yàn)，具有歷史借鑒的意義。