摘要：中國政府恢復對香港和澳門行使主權(quán),其根本標志是香港和澳門的憲制基礎發(fā)生了性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，并由此形成了全新的憲制秩序。在香港和澳門回歸前后的一段時間內(nèi)，比較流行的看法是：《香港基本法》和《澳門基本法》分別構(gòu)成香港和澳門特別行政區(qū)新的憲制基礎。為了克服這種認識的片面性，強調(diào)《憲法》的重要性，“憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一命題應運而生，并得到中央的確認，也獲得社會各界的廣泛認同。《憲法》與《基本法》存在效力上的位階差異，《基本法》依據(jù)《憲法》而制定，在“共同構(gòu)成”中兩者并不是平行地、混合地發(fā)揮作用，《憲法》在其中發(fā)揮著根本性、決定性的作用。在這一命題之下，明確《憲法》是特別行政區(qū)的根本憲制基礎，闡發(fā)《憲法》根本性、獨特性的作用，對于豐富這一命題的內(nèi)容、增強這一命題的說服力，具有重大的理論價值和實踐意義。
關(guān)鍵詞：《憲法》；《基本法》；特別行政區(qū)；憲制基礎；憲制秩序
中國政府恢復對香港和澳門行使主權(quán)的根本標志是，香港和澳門的憲制基礎發(fā)生了性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變。在此基礎上，香港和澳門作為中國的特別行政區(qū)形成了與回歸前完全不同的憲制秩序。憲制基礎的根本性變化是香港和澳門回歸后一切變化、發(fā)展及制度安排的根據(jù)，同時也是處理和解決香港在回歸后出現(xiàn)的各種波折必須回溯的基點。
那么，香港和澳門原有的憲制基礎是什么，回歸以后的憲制基礎又是什么？香港和澳門回歸前后的一段時間里，較為流行的觀點認為基本法（指代《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，下同）是特別行政區(qū)的憲制基礎。而后，“憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”被提出并獲得廣泛認同。《憲法》與《基本法》存在效力上的位階差異，《基本法》是以《憲法》為基礎和依據(jù)而制定的，兩者又如何共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎？《憲法》和《基本法》在憲制基礎中各自扮演著何種角色？對特別行政區(qū)憲制基礎的不同認識又會帶來或者造成怎樣的后果？筆者認為，隨著“一國兩制”實踐的不斷推進，梳理對于香港和澳門憲制基礎在認識上的變遷，揭示因認識上的變遷而具有的特定意義，對于全面準確理解“一國兩制”、保證特別行政區(qū)制度行穩(wěn)致遠，是極其必要的。
一、香港和澳門回歸前的憲制基礎：
殖民色彩的憲制文件
香港和澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土。1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，英國政府以武力相威脅強迫清政府簽訂3個不平等條約占領(lǐng)了香港地區(qū)。1887年葡萄牙強迫清政府簽訂《中葡里斯本草約》和《中葡北京條約》，規(guī)定“葡國永駐管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異”。1976年葡萄牙憲法規(guī)定澳門是“葡萄牙管治下的特殊地區(qū)”。中國人民一直反對上述不平等條約。1949年中華人民共和國成立以后，中國政府多次闡明中國對香港問題和澳門問題的立場，即香港和澳門是中國的領(lǐng)土，中國不承認帝國主義強加于中國的不平等條約。對于這一歷史遺留下來的問題，中國政府一貫主張，在適當時機通過談判解決，未解決之前暫時維持現(xiàn)狀。
�。ㄒ唬┫愀刍貧w前的憲制基礎
英國通過與清政府簽訂一系列不平等條約而攫得對香港地區(qū)的統(tǒng)治權(quán)。為加強對香港的有效管治，1843年英王通過王室特權(quán)立法的方式在香港地區(qū)分別頒布《英皇制誥》和《皇室訓令》，在保留為香港直接立法的權(quán)力的同時，授予香港總督及立法局、行政局等管治機構(gòu)以廣泛的管治權(quán)力。一般認為，《英皇制誥》和《皇室訓令》一道構(gòu)成了港英殖民主義政治體制的憲制基礎，是香港殖民法制體系下具有凌駕性地位的憲制性文件。此后，因應社會發(fā)展和政制變革的要求，兩個憲制性文件歷經(jīng)數(shù)次重新頒布和修訂，但香港地區(qū)憲制的基本形式自1840年直至20世紀80年代都幾乎沒有變化。自中英兩國政府于1984年正式簽署《中英聯(lián)合聲明》至香港正式回歸，英國多次大幅修訂兩個憲制性文件，為過渡期內(nèi)港英政府推行政制和法制兩個方面的憲制改革提供憲制基礎。在政制方面，時任總督彭定康及其前任相繼推出一系列政治體制改革方案，削弱港督的權(quán)力，以增強立法局的民主基礎和權(quán)力；在法制方面，英國于1976年在作出部分保留的前提下將《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（下文簡稱《公約》）引入香港地區(qū)適用，但直至1989年港英當局才開始醞釀訂立人權(quán)法予以實施，并于1991年正式頒布《香港人權(quán)法案條例》。在頒布《香港人權(quán)法案條例》的同時，英國也同步修訂《英皇制誥》，補充規(guī)定香港地區(qū)須通過本地立法予以實施，從而為《香港人權(quán)法案條例》的制定提供憲制基礎�！队⒒手普a》同時規(guī)定，以后制定的本地法律不得以與適用于香港的《公約》不符的方式限制香港所享有的各種權(quán)利和自由。《香港人權(quán)法案條例》對其生效前的法例的效力和生效后的法例的解釋分別作了規(guī)定，并幾乎復制了《公約》的人權(quán)規(guī)定。由此，《香港人權(quán)法案條例》在香港地區(qū)法律體系中獲得凌駕性的地位。
《英皇制誥》的修訂和《香港人權(quán)法案條例》的制定，促使港英當局全面檢討香港本地立法的合憲性，從而做出多項符合憲制規(guī)定的法律修改�；趹椫苹A的變革，香港法院也加強對立法機關(guān)的立法和政府的行政行為的合憲性審查，以確保立法和行政不抵觸憲法性文件規(guī)定的人權(quán)保護標準。自此，《香港人權(quán)法案條例》同《英皇制誥》和《皇室訓令》一道構(gòu)成香港后過渡時期的憲制秩序。
（二）澳門回歸前的憲制基礎
與英國管治香港的歷史相比，葡萄牙與澳門有著更加久遠而復雜的歷史淵源。澳門的憲制發(fā)展與葡萄牙本國憲制的建立和變遷密不可分。在憲制確立以前，澳門地區(qū)長期經(jīng)歷了中國（明清政府）對澳門行使主權(quán)下的“混合管轄時期”。值得注意的是，雖然澳門憲制歷史可追溯至葡萄牙憲制的確立和初始發(fā)展時期，但澳門憲制歷史的起點與殖民憲制的終點均不以葡萄牙憲法的規(guī)定為依據(jù)。1820年葡萄牙發(fā)生立憲主義革命，1822年首部憲法誕生。1822年葡萄牙憲法確認澳門地區(qū)是葡萄牙國家領(lǐng)土的組成部分。而澳門地區(qū)此時尚未進入葡萄牙殖民管治時期，葡萄牙憲法對澳門的領(lǐng)土宣示并未在澳門產(chǎn)生實際效力，因而澳門憲制的歷史并不能當然地以1822年憲法的生效為源頭。隨著澳門地區(qū)進入葡澳管治時期，葡萄牙憲法和葡萄牙政府以憲法為基礎頒布的相關(guān)憲法性法律構(gòu)成了澳門的憲制基礎。1974年葡萄牙國內(nèi)發(fā)生軍事政變，葡萄牙新政府提出要與中國政府進行磋商以重新確立澳門的政治法律地位。1976年澳門地區(qū)自行起草的《澳門組織章程》呈送葡萄牙政府審議修訂而后頒布，其憲法性法律效力獲得隨后頒布的葡萄牙新憲法的確認，1976年憲法同時明確承認澳門是葡萄牙管治下的中國領(lǐng)土。雖然葡萄牙憲法承認澳門地區(qū)是中國領(lǐng)土，但由于葡萄牙對澳門的管治得以延續(xù)，澳門的憲制基礎實際并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。直至中國政府恢復對澳門行使主權(quán)，新憲制秩序在澳門的土地上才正式確立。
二、特別行政區(qū)的憲制基礎（1990-2007年）：
《基本法》
隨著1997年7月1日中國政府恢復對香港行使主權(quán)、1999年12月20日中國政府恢復對澳門行使主權(quán)，香港和澳門的憲制基礎發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。陳弘毅教授將這種憲制秩序的轉(zhuǎn)變形容為“凱爾森意義上的法律革命”。而對于回歸以后作為特別行政區(qū)的香港和澳門的憲制基礎，在回歸前的過渡期及回歸后的一段時間里，人們的認識雖并不清晰，形成了諸多觀點，但核心的觀點是《基本法》是特別行政區(qū)憲制秩序的基礎。
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“《基本法》是憲法”或“《基本法》是小憲法”的說法濫觴于回歸前的香港。持此種觀點的學者認為，《香港基本法》是香港特區(qū)的憲法，由于它的制定，中國將出現(xiàn)兩部憲法。此種觀點又分甲乙兩說：甲說認為，現(xiàn)行《憲法》與《香港基本法》具有隸屬關(guān)系，即后者隸屬于前者，前者與后者是“聯(lián)邦”憲法與“成員國”憲法的關(guān)系；乙說認為，現(xiàn)行《憲法》與《香港基本法》無隸屬關(guān)系，因為后者的制定，使中國出現(xiàn)了兩部平行地位和效力的憲法。香港回歸后，此種認識在香港法律界始終保持著廣泛的認受性，特別是在香港法院的司法判決中屢見不鮮。正是基于這一認識，一些學者將香港法院依據(jù)《香港基本法》對香港特區(qū)法律的審查稱之為“違憲審查”，并將香港法院所具有的這一權(quán)力稱之為“違憲審查權(quán)”。將《基本法》視作“憲法”或“小憲法”的主要理由有以下幾點。
其一，《基本法》具有憲法的基本形式和特征。憲法在形式上通常被認為是一部組織法和人權(quán)法，而《基本法》規(guī)定了特別行政區(qū)的政權(quán)組織架構(gòu)及不同政權(quán)組織之間的相互關(guān)系，同時也規(guī)定了特別行政區(qū)居民的基本權(quán)利。因此，《基本法》與憲法所具備的形式要素并無差異。
其二，《基本法》在地位和效力上與憲法基本相同�！断愀刍痉ā返�11條規(guī)定，根據(jù)《憲法》第31條，香港特區(qū)的制度和政策，均以《香港基本法》的規(guī)定為依據(jù)。香港特區(qū)立法機關(guān)制定的任何法律，均不得同《香港基本法》相抵觸�！断愀刍痉ā返�8條規(guī)定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機關(guān)作出修改者外，予以保留。據(jù)此，《基本法》在特別行政區(qū)具有凌駕性的法律地位和最高的法律效力。
其三，特別行政區(qū)法律秩序依循《基本法》而形成，任何法律均不得同《基本法》相抵觸，任何違背《基本法》的法律都將失去效力。在回歸前作為香港憲制性法律的《香港人權(quán)法案條例》因《香港基本法》第160條的規(guī)定及全國人大常委會依據(jù)《香港基本法》第160條頒布的針對香港原有法律的處理決定而失去在特別行政區(qū)的凌駕性地位。全國人大通過制定《基本法》和對《基本法》的合憲性確認，使《基本法》實際上成為特別行政區(qū)法律秩序的效力基礎。
其四，《基本法》具有成文憲法的剛性特征。根據(jù)《香港基本法》第159條和《澳門基本法》第144條，針對《基本法》的修改事宜，《基本法》在修改權(quán)、修改提案權(quán)、修改程序以及修改內(nèi)容等方面均設有限制。這些限制的存在，使得修改《基本法》的難度非常大，這與一般法律經(jīng)由特區(qū)立法機關(guān)修改存在根本差別。
但是，這一觀點忽視了《基本法》以作為國家根本法的《憲法》為基礎和依據(jù)而制定，《基本法》的效力來源于其符合《憲法》，特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分割的部分，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系是中央與地方的關(guān)系，“兩制”中的特別行政區(qū)制度是以“一國”為前提而存在和運行等事實。香港并不是獨立的政治實體，其只具有中央通過《香港基本法》授予的高度自治權(quán)而非完全自治權(quán)。因此，《基本法》并不可能是主權(quán)國家的憲法，即使比喻為“小憲法”，也極易為忽視甚至排斥作為國家根本法的《憲法》的效力和適用提供依據(jù)，而且會產(chǎn)生重大現(xiàn)實危害性，即易為香港激進分離主義提供理論依據(jù)和制度依據(jù)。
�。ǘ啊痘痉ā肥恰稇椃ā返奶貏e法”說
李琦教授主張，《基本法》是《憲法》的特別法，既非“小憲法”，也非代議機關(guān)的制定法。認為《基本法》不是《憲法》的下位法，并優(yōu)先適用于特別行政區(qū)，這建基于全國人大經(jīng)《憲法》第31條的特別授權(quán)而制定《基本法》，區(qū)別于《憲法》賦予全國人大的一般立法職權(quán)�！痘痉ā芬云洹稇椃ā返奶貏e法這一性質(zhì)，不因與《憲法》的抵觸而無效；《憲法》對特別行政區(qū)的效力是通過《基本法》得以實現(xiàn)的；全國人大常委會對《基本法》的解釋相應地屬于憲法解釋。這一觀點的邏輯前提是認為《基本法》可能抵觸《憲法》，主要目的是試圖在理論上化解這一難題。
眾所周知，依據(jù)法規(guī)范的一般原理，在同一效力位階的法規(guī)范之間發(fā)生沖突而需要選擇適用時，特別法優(yōu)于一般法、特別條款優(yōu)于一般條款。如果將《基本法》視為特別法，實際上是將《憲法》視為一般法，兩者處于相同的效力位階。當《基本法》與《憲法》發(fā)生沖突時，《基本法》的效力要優(yōu)于《憲法》。進而言之，形成特別行政區(qū)憲制秩序的憲制基礎當然是《基本法》，而且僅限于《基本法》。
事實上，《憲法》第31條、第62條關(guān)于全國人大的職權(quán)的規(guī)定，特別是香港（澳門）《基本法》序言關(guān)于“根據(jù)《中華人民共和國憲法》，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港（澳門）特別行政區(qū)法，規(guī)定香港（澳門）特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對香港（澳門）的基本方針政策的實施”的規(guī)定，已經(jīng)非常明確地回答了《憲法》與《基本法》之間的淵源關(guān)系和效力關(guān)系問題，否定了“《基本法》是《憲法》的特別法”這一觀點。
（三）“《基本法》是基本法律”說
在批判“《基本法》是憲法”、“《基本法》是小憲法”觀點的基礎上，形成了“《基本法》是基本法律”的觀點。此種觀點為內(nèi)地學者和部分香港學者所主張或認同。
“基本法律”是中國《憲法》上的概念。《憲法》第62條規(guī)定，全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（三）制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律�，F(xiàn)行《憲法》在賦予全國人大和全國人大常委會都有國家立法權(quán)的前提下，為區(qū)分全國人大的法律與全國人大常委會的法律，故有“基本法律”與“非基本法律”之謂。換言之，全國人大制定的法律為“基本法律”，全國人大常委會制定的法律為“非基本法律”。
依照《憲法》第31條關(guān)于“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”的規(guī)定，《基本法》是全國人大制定的法律，當然屬于基本法律。依據(jù)《憲法》第5條及《中華人民共和國立法法》第87條的規(guī)定，法律的效力低于《憲法》。因此，基本法律是依據(jù)《憲法》制定的，在效力上低于《憲法》。
這一觀點的用意在于闡明《憲法》與《基本法》的關(guān)系及《基本法》在國家法律秩序中的地位，但并未能直接回答特別行政區(qū)的憲制基礎問題。
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基于“《基本法》是基本法律”說的不足，產(chǎn)生了“《基本法》是憲法性法律”說和“《基本法》是憲制性法律”說這兩種觀點。
“憲法性法律”是在部門法意義上依據(jù)法律的調(diào)整對象及方法上對法律所作的分類，即將法律中調(diào)整憲法關(guān)系的一類法律歸納為“憲法性法律”。除了兩部《基本法》，中國還有很多憲法性法律，如《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等�！皯椃ㄐ苑伞边@一概念表明了《基本法》在調(diào)整對象上的性質(zhì)，但也不能清晰闡明《基本法》在中國法律體系中的特殊地位和在特別行政區(qū)憲制基礎中的作用。
“憲制性法律”這一概念，一方面指其性質(zhì)為法律，另一方面又側(cè)重于法律的“憲制性”功能，即在功能上的創(chuàng)制性作用�！啊痘痉ā肥菓椫菩苑伞边@種觀點已成為通說，為各界所廣泛沿用。一方面，這一觀點在效力位階層面，強調(diào)《基本法》是位于《憲法》之下的憲法性法律，既否定了“《基本法》是憲法”或“《基本法》是小憲法”的觀點，也肯定了《基本法》在特區(qū)法律體系中的憲制地位和最高效力，有效調(diào)和了“《基本法》是憲法或小憲法”和“《基本法》是基本法律”這兩種觀點之間的沖突，彌補了它們各自的不足。另一方面，這一觀點在制度依據(jù)層面，突出了《基本法》在創(chuàng)制特別行政區(qū)制度方面的功能，強調(diào)特別行政區(qū)的制度和政策由《基本法》規(guī)定，《基本法》成為特別行政區(qū)的制度、政策制定和實施以及本地立法的依據(jù)。
這一觀點側(cè)重于《基本法》的創(chuàng)制性功能以及由此形成的在特別行政區(qū)的最高地位，但也未能完整、明確地回答“特別行政區(qū)憲制基礎是什么”這一核心問題。
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但如何適用待定”說
《憲法》在特別行政區(qū)的效力與適用問題，在香港回歸初期曾一度淡出了人們的視線。但隨著《香港基本法》深入實施過程中各種新情況新問題的不斷涌現(xiàn)，這一問題再度引發(fā)人們的關(guān)注。香港回歸以來，全國人大常委會針對香港的政制改革和社會發(fā)展中的一些問題作出了必要的解釋或決定，但每一次解釋或決定都必定會引來港人或多或少的質(zhì)疑和反對。盡管這種質(zhì)疑和反對主要源于對《香港基本法》的不解或誤解，但客觀地說，有關(guān)香港政制改革和“一地兩檢”等問題的決定，在特別行政區(qū)法律秩序中未必都能找到明確而具體的法律依據(jù)，而必須從國家整體憲法秩序出發(fā)去理解這些決定的合憲性和正當性。換言之，全國人大常委會作出的主權(quán)行為要在特別行政區(qū)發(fā)生法律效力，必然要求《憲法》在特別行政區(qū)具有效力或者具有適用性。
在《香港基本法》起草過程中，基本法起草委員會和包括基本法咨詢委員會在內(nèi)的香港社會的基本共識是，《憲法》在特別行政區(qū)全部具有法律效力�！爸袊稇椃ā肥菄腋敬蠓ǎ谌珖哂凶罡叻尚Я�，香港特區(qū)是中國的一部分，因此《憲法》在香港特區(qū)內(nèi)有效。這里‘有效’是指整部中國《憲法》在香港具有效力，不可以認為中國《憲法》的其中一些條文在香港無效”。
但對于《憲法》在特別行政區(qū)是否適用的問題，香港社會認為，“即使《憲法》在特區(qū)有效并不表示《憲法》適用于特區(qū)，《憲法》的適用性視乎地區(qū)本身的情況及特殊性，因此《憲法》中有部分條文不適用于特區(qū)，有部分條文適用于特區(qū)，并且適用于特區(qū)的條款還區(qū)分為‘一般性適用’和‘特別適用’”。內(nèi)地學界則提出了“《憲法》在特別行政區(qū)總體適用”“《憲法》通過《基本法》在特區(qū)發(fā)揮效力”“《基本法》對《憲法》變通適用”“《憲法》在特區(qū)自我限制適用”等諸種觀點。
總體而言，在這一階段，人們普遍承認《憲法》在特別行政區(qū)的效力，而對于《憲法》在形成特別行政區(qū)憲制秩序中的地位和作用、《憲法》在特別行政區(qū)是否適用及如何適用等問題上語焉不詳。
三、特別行政區(qū)的憲制基礎（2007年以后）：
《憲法》和《基本法》
眾所周知，與澳門不同，香港在回歸以后出現(xiàn)了這樣或者那樣的問題，也引發(fā)了諸多爭議。包括香港特區(qū)在內(nèi)的各界不得不反思產(chǎn)生這些問題和爭議的根源，即治理香港的憲制基礎僅僅是《基本法》，還是《憲法》和《基本法》？
�。ㄒ唬⿲W界提出“憲法與香港基本法
共同構(gòu)成香港憲制的基礎”
2007年，全國人大常委會舉行紀念中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法實施十周年研討會。韓大元教授在會議發(fā)言中首次創(chuàng)造性地提出“中華人民共和國憲法與香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港憲制的基礎”這一命題，強調(diào)香港的憲制非僅僅以《香港基本法》為基礎，而必須以中國《憲法》為基礎和基本背景。韓教授并在其后的論文和訪談中進行了深入、細致的論證。其基本根據(jù)如下。
第一，香港特別行政區(qū)是中國這個主權(quán)國家的一個組成部分，特別行政區(qū)是中國作為一個政治統(tǒng)一體的決斷的產(chǎn)物，是國家主權(quán)行為的結(jié)果，其中充分體現(xiàn)著中國作為一個單一制國家的國家意識。
第二，香港憲制的基本原則和基本制度是由全國人大根據(jù)《憲法》確立的，其中體現(xiàn)了國家主權(quán)的唯一性和《憲法》所確立的單一制的原則。
第三，《憲法》是一個整體，任何組成部分上的特殊性都不意味著對這個整體的否定，《憲法》作為整體的效力是及于中華人民共和國的所有領(lǐng)域的。這是主權(quán)的唯一性和不可分割性所決定的。
第四，制定《香港基本法》的直接依據(jù)是《憲法》第31條，但《香港基本法》的制定并非僅以《憲法》第31條為依據(jù)，而是以整個《憲法》為依據(jù)的。
第五，香港的憲制改革是否合乎《香港基本法》，涉及如何解釋《香港基本法》的問題，而對《香港基本法》的解釋應是一種“合憲性解釋”。這是因為全國人大特別宣告了《香港基本法》的合憲性，《香港基本法》體現(xiàn)了憲法精神。
“憲法與香港基本法共同構(gòu)成香港憲制的基礎”這一命題是在香港政制發(fā)展進程中提出的，是在“一國兩制”實踐和《香港基本法》實施的背景下，對特別行政區(qū)制度發(fā)展尤其是政制發(fā)展的新認識、新判斷。該命題填補了過去流行的“《基本法》是特別行政區(qū)的憲制基礎”這種片面認識在解決政制發(fā)展上的理論漏洞和乏力。換言之，針對在政制發(fā)展問題上人們莫不強調(diào)要按照《基本法》辦事，但在如何解釋和理解《基本法》的問題上，卻又各持己見、莫衷一是。該命題要求依據(jù)《香港基本法》推進香港政制發(fā)展，同時在《香港基本法》實施過程中必須從《憲法》層面進行理解和解釋，《憲法》與《香港基本法》共同對香港政制發(fā)展起引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。
（二）中央層面提出并確認“憲法與基本法
共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”
隨著“一國兩制”實踐不斷豐富和深入以及對其規(guī)律性認識進一步深化，最初由學界提出的這一命題逐漸成為被中央所采納并獲得進一步發(fā)展的重大論斷。
2014年6月，國務院新聞辦發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書指出，“憲法與基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎。憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的中華人民共和國領(lǐng)土范圍內(nèi)具有最高法律地位和最高法律效力”。從“憲法與香港基本法共同構(gòu)成香港憲制的基礎”到“憲法與基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎”，其表述的核心變化是從“香港憲制的基礎”到“香港的憲制基礎”。這個變化體現(xiàn)了“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一命題不再局限于特別行政區(qū)的政治制度及其發(fā)展，而是擴展至特別行政區(qū)的整體憲制秩序，即憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)憲制秩序的基礎。
2017年7月，習近平主席在慶祝香港回歸祖國二十周年大會上的講話中明確指出“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉(zhuǎn)變”，并強調(diào)“中華人民共和國憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎”。這是中央向香港社會各界作出有關(guān)特別行政區(qū)的現(xiàn)行憲制秩序和憲制基礎的最明確的宣示，具有標志性意義。
相應的，基于特別行政區(qū)憲制秩序和憲制基礎的新思考、新認識，中央在闡釋“一國兩制”方針的含義和推進“一國兩制”實踐的過程中，更加強調(diào)《憲法》在特別行政區(qū)制度運行中的根本地位和重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中有關(guān)“一國兩制”的闡述首次出現(xiàn)“嚴格依照憲法和基本法辦事”的表述。接著，黨的十九大報告中有關(guān)港澳特別行政區(qū)的闡述亦開始出現(xiàn)從“嚴格依照基本法辦事”到“嚴格依照憲法和基本法辦事”的話語嬗變。國家對特別行政區(qū)的憲法觀念和憲法意識的強調(diào)，帶來了憲法權(quán)威和憲法地位在特別行政區(qū)的提升和深化，“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一觀念漸漸獲得廣泛認同。必須強調(diào)的是，黨的十九屆四中全會決定將“嚴格依照憲法和基本法對特別行政區(qū)實行管治、維護憲法和基本法確定的憲制秩序”，作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
（三）“憲法與基本法共同構(gòu)成
特別行政區(qū)的憲制基礎”的特殊意義
筆者認為，“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一論斷的特殊意義有如下幾點。
第一，明確而完整地回答了特別行政區(qū)的憲制基礎。如前所述，在香港和澳門回歸前后的一段時間里，對于特別行政區(qū)的憲制基礎是什么的問題，學界和實務界始終沒有給出直接明確清晰的答案。而“《香港基本法》是香港的憲制性法律”的表述，也只是回答了《基本法》在創(chuàng)制特別行政區(qū)制度方面的功能和在特別行政區(qū)法律體系中的地位，并沒有完整地回答特別行政區(qū)憲制基礎這一重大問題。
第二，明確否定了“《基本法》是憲法”“《基本法》是小憲法”“《基本法》是憲法的特別法”等觀點。這些觀點表面上承認或不排斥《憲法》在特別行政區(qū)的效力，但其共同點卻是僅承認《基本法》是特別行政區(qū)的憲制基礎，而否認《憲法》在特別行政區(qū)的地位和作用。
第三，突出了《憲法》在貫徹“一國兩制”方針政策中的根本法地位。《基本法》在確立中央與特別行政區(qū)關(guān)系、創(chuàng)制特別行政區(qū)政治架構(gòu)、規(guī)定特別行政區(qū)制度和政策等方面，發(fā)揮著創(chuàng)制性作用和功能，但在貫徹和落實“一國兩制”方針政策、創(chuàng)制和保障特別行政區(qū)及其制度方面，《憲法》起著決定性、根本性的作用。
第四，突出了《憲法》在特別行政區(qū)憲制改革和發(fā)展中的決定性作用。特別行政區(qū)制度在運行過程中，必須根據(jù)實際情況，進行憲制改革和發(fā)展。而在改革和發(fā)展過程中，不能僅僅依據(jù)《基本法》的規(guī)定，還必須從作為國家根本法和《基本法》制定依據(jù)的《憲法》層面上，進行充分的、全面的考量。
第五，突出了《憲法》對中央在特別行政區(qū)行使管治權(quán)的保障和規(guī)范作用�！痘痉ā访鞔_了中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，中央在特別行政區(qū)行使管治權(quán)受到《基本法》的保障與規(guī)范，但代表中央在特別行政區(qū)具體行使權(quán)力的機構(gòu)主要是全國人大常委會和中央人民政府，它們同時也是依據(jù)《憲法》設立和運行的國家機關(guān)，須依據(jù)《憲法》行使職權(quán)和發(fā)揮功能。全國人大常委會主要通過釋法或作出決定在特別行政區(qū)行使權(quán)力，在行使權(quán)力的過程中，依據(jù)《憲法》對“一國兩制”和《基本法》進行解釋和理解，從而作出正確的解釋或決定。
第六，突出了《憲法》與《基本法》的關(guān)系。設立特別行政區(qū)、制定并通過《基本法》規(guī)定在特別行政區(qū)實行特殊的制度及授權(quán)特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)等，說到底，都是主權(quán)者的政治決斷，而這一政治決斷的法律依據(jù)是作為主權(quán)者意志載體的《憲法》�！痘痉ā芬约啊痘痉ā匪�(guī)定的特別行政區(qū)制度都不過是《憲法》下的產(chǎn)物。因此，理解《基本法》必須首先理解《憲法》，換言之，只有從《憲法》層面才能真正理解《基本法》。
四、特別行政區(qū)的根本憲制基礎：《憲法》
“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一命題并未獲得非常充分的學理論證，在學理上還存在一些有待澄清的問題。例如，“共同”的內(nèi)涵和特征、“共同構(gòu)成”的方式與原則，在特別行政區(qū)的憲制結(jié)構(gòu)內(nèi)《憲法》和《基本法》的關(guān)系的形態(tài)等種種問題，學界和實務界目前并未作出明確而系統(tǒng)的回應。缺乏對這些問題的全面而系統(tǒng)的回答，將不利于上述命題在香港和澳門社會獲得全面認同，不利于《憲法》在特別行政區(qū)的地位的體現(xiàn)和作用的發(fā)揮。
（一）作為特別行政區(qū)憲制基礎的
“共同構(gòu)成”需要解構(gòu)
如上所述，香港和澳門回歸以后，特別行政區(qū)的憲制基礎發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。而“新的憲制基礎是什么”這一問題，并不明確和清晰。由此，在“一國兩制”諸多重大問題上人們難以形成共識，這也給香港問題的應對和解決造成諸多障礙。在這一歷史背景下，中央適時提出和確認“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”，在強調(diào)《基本法》作用的同時，突出《憲法》的作用。
“共同構(gòu)成”的表述，其字面上的涵義是，形成特別行政區(qū)的憲制秩序的基礎并不僅僅是《基本法》，還包括《憲法》，是兩者共同作用或者說聯(lián)合作用的結(jié)果。筆者認為，為豐富“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一命題的內(nèi)容、強化其說服力，還必須對其進行必要的解構(gòu)。
眾所周知，《憲法》與《基本法》存在效力位階上的差異，《基本法》以《憲法》為基礎和依據(jù)而制定。那么，兩者在“共同構(gòu)成”中，如何“共同”構(gòu)成？《憲法》在特別行政區(qū)憲制基礎的結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的獨特作用是什么？《基本法》發(fā)揮的獨特作用又是什么？它們在“共同構(gòu)成”中的相互關(guān)系是什么？這些基本問題必須在學理上作出全面而系統(tǒng)的回答，否則不利于上述命題在香港和澳門社會獲得全面認同，不利于《憲法》在特別行政區(qū)地位的體現(xiàn)和作用的發(fā)揮。
毋庸置疑，《基本法》作為香港和澳門的憲制性法律，在創(chuàng)制特別行政區(qū)憲制秩序方面，發(fā)揮著獨特的作用和功能。根據(jù)《憲法》第31條的授權(quán)性規(guī)定，全國人大實際上是通過《基本法》創(chuàng)設了在香港和澳門實行的特別行政區(qū)制度�！痘痉ā芬�(guī)定了香港和澳門特別行政區(qū)實行的制度，確保國家對香港的基本方針政策得以實施。香港和澳門特別行政區(qū)的制度和政策，均以基本法的規(guī)定為依據(jù)。因此，完全可以說，沒有《基本法》就不可能有具體化的特別行政區(qū)制度，也就不可能有香港和澳門回歸以后新的憲制秩序。
此外，香港和澳門回歸以后新的憲制秩序之所以能夠形成，并不限于《基本法》的制定和實施，與作為國家根本法及《基本法》制定依據(jù)的《憲法》發(fā)揮著獨特的作用是分不開的。質(zhì)言之，《基本法》雖然屬于憲制性法律，但歸根結(jié)底仍然屬于國家基本法律的范疇；特別行政區(qū)制度下中央通過《基本法》賦予特別行政區(qū)享有甚至比聯(lián)邦制國家的組成單位更多的高度自治權(quán)，但特別行政區(qū)制度仍然屬于國家根本制度下的基本制度的范疇。
�。ǘ稇椃ā肥翘貏e行政區(qū)的根本憲制基礎
筆者認為，在“憲法與基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎”中，基于《憲法》與《基本法》的關(guān)系，也基于《憲法》作為國家根本法的獨特地位和功能，在形成特別行政區(qū)憲制秩序中，《憲法》發(fā)揮著根本憲制基礎的作用。這種作用可分為兩類：其一，直接作用。例如，《憲法》確認和維護“一國兩制”指導思想、全國人大常委會和中央人民政府依據(jù)《憲法》簽署和批準兩個聯(lián)合聲明、《憲法》授權(quán)全國人大設立特別行政區(qū)、《憲法》授權(quán)全國人大制定《基本法》并通過《基本法》創(chuàng)設特別行政區(qū)制度等。其二，間接作用。《憲法》對于《基本法》實施和《基本法》所創(chuàng)設的特別行政區(qū)制度的運行發(fā)揮引領(lǐng)和指導作用。具體來說，其主要表現(xiàn)是：
第一，《憲法》確認和維護了“一國兩制”指導思想。《憲法》第31條規(guī)定，“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。相應的，《憲法》第62條第14項規(guī)定，“全國人大決定特別行政區(qū)的設立及其制度”。彭真在解釋《憲法》的規(guī)定時說，“在維護國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的原則方面，我們是決不含糊的。同時，在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性”。雖然從字面來看，“一國兩制”的字眼并沒有直接地在《憲法》中出現(xiàn)，但《憲法》有關(guān)條文所表達的意思卻是足夠明確的。因此，“一國兩制”方針政策得到國家根本法的確認。同時，《憲法》還規(guī)定了作為“兩制”基本前提的“一國”的基本內(nèi)容、維護著“一國”前提下的社會主義和資本主義兩種制度的并存。2020年5月28日，全國人民代表大會根據(jù)《憲法》第31條和第62條第2項、第14項、第16項的規(guī)定以及《香港基本法》的有關(guān)規(guī)定，通過《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，要求香港特區(qū)履行維護國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的憲制責任，并授權(quán)全國人大常委會制定香港特區(qū)維護國家安全的相關(guān)法律。全國人大為了維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，堅持和完善“一國兩制”制度體系，維護香港長期繁榮穩(wěn)定，依據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定作出上述決定，正是《憲法》確認和維護“一國兩制”方針的鮮明體現(xiàn)。
第二，《憲法》第31條和第62條的有關(guān)規(guī)定為國家決定設立特別行政區(qū)和通過《基本法》在特別行政區(qū)實行有別于內(nèi)地的特殊制度預設了根本法上的依據(jù)。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中提及，“考慮到特殊情況的需要，《憲法》修改草案第31條規(guī)定：‘國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定’�！迸碚嫠f的這個特殊情況就是，實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一后考慮在臺灣設置特別行政區(qū)。雖然此時國家主要考慮臺灣問題，但中英兩國政府關(guān)于解決香港問題的談判已于1982年9月正式開啟。因此，1982年修憲中關(guān)于《憲法》第31條和第62條的有關(guān)規(guī)定的確立，因應了未來在香港和澳門設立特別行政區(qū)的需要。
第三，《憲法》為香港和澳門的政權(quán)交接提供了依據(jù)�！稇椃ā返�89條第9項規(guī)定，國務院管理對外事務，同外國締結(jié)條約和協(xié)定。據(jù)此，國務院代表中國政府分別與英國政府和葡萄牙政府簽署中英聯(lián)合聲明、中葡聯(lián)合聲明�！稇椃ā返�87條第15項規(guī)定，全國人大常委會決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準和廢除。據(jù)此，全國人大常委會批準了上述兩個聯(lián)合聲明。兩個聯(lián)合聲明的簽署和批準，為香港順利回歸及中英兩國政府香港政權(quán)交接、為澳門順利回歸及中葡兩國政府澳門政權(quán)交接提供了法律基礎。
第四，全國人大依據(jù)《憲法》設立特別行政區(qū)，為特別行政區(qū)制度的實行提供了行政區(qū)劃建制上的法律基礎�！稇椃ā返�31條授權(quán)全國人大在中國原有行政區(qū)劃的基礎上，視情況在必要時，可設立特別行政區(qū)。據(jù)此，全國人大于1990年作出《關(guān)于設立香港特別行政區(qū)的決定》，決定自1997年7月1日起設立香港特別行政區(qū)，并明確了香港特別行政區(qū)所轄區(qū)域。全國人大于1993年作出《設立中華人民共和國澳門特別行政區(qū)的決定》，決定自1999年12月20日起設立澳門特別行政區(qū)，并明確了澳門特別行政區(qū)所轄區(qū)域。
第五，《憲法》授權(quán)全國人大制定法律，規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度。為保障《中英聯(lián)合聲明》中中國政府承諾的國家對香港的基本方針政策的實施，在決定設立特別行政區(qū)的同時，全國人大依據(jù)《憲法》授權(quán)，分別于1990年制定了《香港基本法》、1993年制定了《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，并于兩部《基本法》通過的同時，分別通過關(guān)于《基本法》的合憲性決定�！痘痉ā芬罁�(jù)《憲法》所確認的“一國兩制”精神，創(chuàng)設了體現(xiàn)“國家統(tǒng)一、高度自治、當?shù)厝酥卫怼钡奶貏e行政區(qū)制度。
第六，中國政府恢復對香港和澳門行使主權(quán)的首要標志是《憲法》在香港澳門發(fā)生效力、《憲法》的空間效力及于香港和澳門。1997年7月1日，中國政府恢復對香港特區(qū)行使主權(quán)，其標志是中國《憲法》的效力從此刻開始及于香港；1999年12月20日，中國政府恢復對澳門特區(qū)行使主權(quán)，其標志是中國《憲法》的效力從此刻開始及于澳門。此即在香港和澳門發(fā)生的所謂“憲法時刻”。《憲法》在特別行政區(qū)生效，才有《基本法》及其他全國性法律在特別行政區(qū)的正式實施。
第七，《憲法》的效力及于特別行政區(qū)，《憲法》當然也必須在特別行政區(qū)適用�！稇椃ā返男Я坝谔貏e行政區(qū)已成為共識，但對于《憲法》是否適用于特別行政區(qū)、哪些部分適用及如何適用的問題上，人們并未取得一致意見。筆者認為，這主要是兩個方面的原因所致：其一，將憲法適用局限于直接適用的范疇，即只有那種直接依據(jù)《憲法》作出決定、決議或者裁判、判斷的情形，才屬于憲法適用；而那種基于《憲法》的理念、原則、精神及規(guī)范內(nèi)涵以理解法律的情形并不被認為屬于憲法適用。其二，《基本法》是憲制性法律，對于特別行政區(qū)而言，實際上起到了大量減少《憲法》直接適用的“過濾”功能。但并不能由此否認，在必要時，《憲法》的相關(guān)規(guī)定在特別行政區(qū)是完全可以直接適用的。
第八，《憲法》保障特別行政區(qū)居民中的中國公民的基本權(quán)利。在《基本法》中，居民和公民是兩個不同的身份概念，其中居民是在特別行政區(qū)享有基本權(quán)利和承擔基本義務的主體，而公民是特區(qū)居民中的中國公民享有某些政治權(quán)利的身份概念。除了《基本法》，《憲法》也為特區(qū)居民中的中國公民的基本權(quán)利提供保障。這主要分為兩種情況：首先，《憲法》保障特區(qū)居民中的中國公民參與管理國家事務的權(quán)利�！稇椃ā返�59條規(guī)定，全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。因此，在特別行政區(qū)產(chǎn)生的全國人大代表是組成全國人民代表大會的重要部分�！断愀刍痉ā泛汀栋拈T基本法》第21條均規(guī)定，特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。根據(jù)全國人民代表大會確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，由特別行政區(qū)居民中的中國公民在香港（澳門）選出特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表，參加最高國家權(quán)力機關(guān)的工作。特別行政區(qū)全國人大代表根據(jù)《憲法》《基本法》和代表產(chǎn)生辦法產(chǎn)生以后，與其他全國人大代表一樣，享有《憲法》保障的參政議政的權(quán)利。其次，在特別行政區(qū)，特區(qū)居民中的中國公民的基本權(quán)利受到《基本法》的保障；在特別行政區(qū)以外的中國其他地區(qū)，特區(qū)居民中的中國公民的基本權(quán)利與其他中國公民一樣受到《憲法》的保障。
第九，《基本法》的實施本質(zhì)上是《憲法》的實施�！痘痉ā返�1條雖未如其他法律一樣明確規(guī)定“根據(jù)《憲法》，制定本法”，但《基本法》序言的表述實際上肯定了這一含義。《基本法》以《憲法》為基礎和依據(jù)而制定，是《憲法》的具體化，因此，在《基本法》制定以后，《憲法》關(guān)于“一國兩制”的精神已融入《基本法》之中�！案鶕�(jù)《憲法》，制定本法”的含義包括根據(jù)《憲法》的理念、原則、精神，根據(jù)《憲法》的立法授權(quán)，根據(jù)《憲法》的立法程序、根據(jù)《憲法》的規(guī)范內(nèi)涵，而制定具體的法律規(guī)范。既然如此，要全面理解《基本法》，就必須首先理解作為其制定根據(jù)的《憲法》的含義。
在法律適用過程中，存在一種“基于《憲法》的法律解釋”的方法，它強調(diào)《憲法》所承載的價值秩序?qū)ζ胀ǚ僧a(chǎn)生輻射作用�！痘痉ā返闹贫毞稀稇椃ā罚痘痉ā返膶嵤┮岔毞稀稇椃ā�，因此準確貫徹實施《基本法》，要求依據(jù)《憲法》理解和解釋《基本法》。依據(jù)《憲法》理解和解釋《基本法》，意味著在必要時要將《憲法》的精神理念、基本原則和具體規(guī)范的內(nèi)涵運用于對《基本法》的解釋和適用。香港終審法院和澳門終審法院迄今也已在多個案件中援引《憲法》相關(guān)條款來輔助和補強《基本法》有關(guān)條款的理解和解釋。特區(qū)行政長官和特區(qū)政府雖不具有對《基本法》的解釋權(quán)，但在履行職權(quán)過程中應依據(jù)《憲法》理解《基本法》，作出符合《憲法》和《基本法》的政府行為，如香港特別行政區(qū)政府與廣東省政府簽署《關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》。
第十，《憲法》所規(guī)定的單一制國家結(jié)構(gòu)形式塑造了中央與特別行政區(qū)的基本關(guān)系。依據(jù)中國《憲法》序言的規(guī)定及整部《憲法》所規(guī)定的國家制度，單一制國家結(jié)構(gòu)是中國《憲法》的一項基本原則。依據(jù)這一基本原則，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系屬于中央與地方的關(guān)系。對此，根據(jù)《憲法》制定的《基本法》在中央和特別行政區(qū)的關(guān)系一章作了最明確的規(guī)定。在理解《基本法》的性質(zhì)和地位、特別行政區(qū)的性質(zhì)和地位、特別行政區(qū)制度、中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)時，甚至在實施《基本法》過程中，都必須從這一基本點出發(fā)。
�。ㄈ┩怀觥稇椃ā纷鳛樘貏e行政區(qū)
根本憲制基礎的意義
筆者認為，突出和強調(diào)《憲法》在特別行政區(qū)憲制基礎中的根本性地位和作用，其意義在于：
第一，有利于維護《憲法》的權(quán)威和尊嚴，保證社會主義法制的統(tǒng)一性。在特別行政區(qū)實行的法律，均不得同《基本法》相抵觸，《基本法》本身又是根據(jù)《憲法》所制定的全國性法律。因此，《香港基本法》及其他特區(qū)法律、《澳門基本法》及其他特區(qū)法律都是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，都必須以《憲法》為核心和基礎，都必須符合《憲法》并統(tǒng)一于《憲法》。
第二，有利于維護《憲法》在特別行政區(qū)的權(quán)威、形成統(tǒng)一的憲法秩序。任何一個主權(quán)國家都必須有一個統(tǒng)一的秩序，在法治國家，這一統(tǒng)一的秩序只能以作為國家根本法的《憲法》為基礎而形成，即憲法秩序。一國之內(nèi)的任何秩序都是統(tǒng)一憲法秩序的組成部分，特別行政區(qū)即使實行特殊的制度和政策、享有高度自治權(quán)，其憲制秩序仍然是中國統(tǒng)一憲法秩序的有機組成部分。特別行政區(qū)憲制秩序形成的基礎是《憲法》和《基本法》，而從根本上說，只能是《憲法》。
第三，有利于全面準確地貫徹“一國兩制”方針和實施《基本法》。實施《基本法》、實行特別行政區(qū)制度，如果只著眼和局限于《基本法》的規(guī)定，而不從《憲法》層面上、特別是《憲法》確認的“一國兩制”的高度理解《基本法》及其所規(guī)定的特別行政區(qū)制度，必然只看到“一制”，而無法看到“一國兩制”的全貌。這也是香港在回歸以后出現(xiàn)這樣或者那樣波折的根本所在。正如有學者所言，香港憲制的確立從來就是一個“憲法判斷”，是《憲法》決定了香港憲制的基本面貌，而未來香港憲制的發(fā)展也最終是個憲法判斷的問題，并非僅僅是個基本法問題。
第四，有利于從根本上理順中央與特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系。按照單一制的基本原理，《基本法》規(guī)定了中央在特別行政區(qū)的權(quán)力、特別行政區(qū)的高度自治權(quán)、中央對特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的監(jiān)督制度等。但在遇到中央擁有對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)、中央對特別行政區(qū)政制發(fā)展擁有決定權(quán)、“港人治港”中的“港人”必須是愛國愛港人士、中央對特別行政區(qū)行政長官具有實質(zhì)任命權(quán)等《基本法》未作非常明確規(guī)定的問題上，如果目光只限于《基本法》，則完全存在對《基本法》誤讀的可能性，人們眼里可能全是特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，而不愿意承認中央依據(jù)《基本法》所享有在特別行政區(qū)的權(quán)力。如果放眼《憲法》，依據(jù)《憲法》對《基本法》作出理解和判斷，中央與特別行政區(qū)關(guān)系中的此類重大問題將會更容易得到正確處理。
第五，有利于保障和規(guī)范中央行使對特別行政區(qū)的管治權(quán)力。習近平主席強調(diào)，作為直轄于中央政府的一個特別行政區(qū)，香港特別行政區(qū)從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區(qū)基本法對香港實行管治�！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實施相關(guān)的制度和機制，堅持以愛國者為主體的“港人治港”“澳人治澳”，提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平。由此可知，特別行政區(qū)的依法管治已被提升至推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。法治是治國理政的基本方式，依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而堅持依法治國首先要堅持依憲治國，《憲法》是治國理政的總章程、總依據(jù)。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，《憲法》在特別行政區(qū)的地位和重要性不斷提升，《憲法》在中央行使對特別行政區(qū)的管治權(quán)力過程中發(fā)揮著保障與規(guī)范的雙重作用。
第六，有利于推動國家統(tǒng)合。在“一國兩制”原則下，國家主體實行社會主義制度，特別行政區(qū)實行資本主義制度，“兩制”的差異表現(xiàn)為政治制度、法律制度、經(jīng)濟體制等各方面的差異。由于長期生活在異邦殖民管治之下，不少特區(qū)居民秉持的價值觀念、意識形態(tài)以及對國家發(fā)展方向和目標的理解向來與國家主體成員迥然有異；特區(qū)內(nèi)部各政黨、社團以及不同行業(yè)和階層的居民也持有不同的價值立場和政治見解。對此，《憲法》在特別行政區(qū)應當發(fā)揮政治統(tǒng)合和意見協(xié)調(diào)的作用�！稇椃ā纷鳛榘ㄌ貏e行政區(qū)在內(nèi)的整個國家的根本憲制基礎，要求特別行政區(qū)要尊重和維護《憲法》的尊嚴和權(quán)威，一切彌合價值分化和立場分歧的努力都應當回歸到《憲法》和《基本法》的法治軌道上來，而不應訴諸暴力和破壞社會秩序等違法手段。《憲法》和《基本法》所蘊含的國家主權(quán)統(tǒng)一、安全和發(fā)展利益的價值目標，《憲法》和《基本法》所保障的“一國兩制”基本方針政策、中央和特別行政區(qū)的關(guān)系、特區(qū)居民基本權(quán)利保障制度、特區(qū)政治體制等應當成為特別行政區(qū)廣泛認同、接納和堅守的主流價值觀。這不僅是“一國兩制”長期實施的基礎，也是《憲法》在特別行政區(qū)發(fā)揮效力的必然要求。
第七，有利于推動國家認同。中國政府恢復對香港和澳門行使主權(quán)，國家依據(jù)《憲法》設置特別行政區(qū)，并通過制定港澳基本法分別在兩個特區(qū)實行特別行政區(qū)制度，從而實現(xiàn)了“地”的回歸，即實現(xiàn)國家統(tǒng)一。但香港特別行政區(qū)長期受到港英政府的殖民管治，回歸以來特區(qū)居民的國民身份認同和國家認同感始終處于低位�！耙粐鴥芍啤睂嵺`過程中始終存在的國家認同問題主要是政治認同和制度認同問題。政治認同和制度認同的前提是身份認同，要提升國家認同首先就要提升身份認同�！痘痉ā芬跃用穸枪駷楹诵母拍罱�(gòu)了生活在特別行政區(qū)的人的身份，特區(qū)居民主要與特別行政區(qū)發(fā)生聯(lián)系，這在無形中淡化甚至消解了以國籍為核心的公民與國家的聯(lián)系，不利于維持和提升特區(qū)居民中的中國公民在日常生活中對國家的歸屬感。
要改善這種因“一國兩制”實踐帶來的客觀后果，提升特區(qū)居民的身份認同，首先必須從制度層面尋求解決之道，即深化憲法觀念，加強憲法認同。加強憲法認同的前提是獲得對憲法的正確認知和全面理解，這就需要加強特別行政區(qū)的憲法宣傳教育。筆者認為，特別行政區(qū)的憲法宣傳和教育活動應當具有明確的針對性：一是加強香港社會各界對《憲法》精神、原則和規(guī)范的認識，特別是對《憲法》所建構(gòu)的政治制度、社會制度、基本權(quán)利和基本義務等國家制度有一個全面深刻的把握。二是讓香港社會各界了解到改革開放以來《憲法》實施的經(jīng)驗和成就，特別行政區(qū)與國家主體的憲法價值差異在不斷縮小。三是闡明《憲法》與《基本法》的關(guān)系，使香港社會各界認識到《憲法》在特別行政區(qū)的地位和效力，《憲法》作為根本憲制基礎對落實和維護“一國兩制”方針的重要意義。
在統(tǒng)一的中華人民共和國之內(nèi)，不可能有脫離作為國家根本法《憲法》而存在的《基本法》，因此，《基本法》無法孤立地成為特別行政區(qū)的憲制基礎�！稇椃ā泛汀痘痉ā范际翘貏e行政區(qū)的憲制基礎，而《憲法》是《基本法》成為特別行政區(qū)憲制基礎的根本依據(jù)和保障�！稇椃ā纷鳛樘貏e行政區(qū)的根本憲制基礎對“一國兩制”方針政策的確認和運行、特別行政區(qū)制度的實施發(fā)揮著舉足輕重的保障作用。