十三屆全國人民代表大會第三次會議順利通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》，開創(chuàng)了我國民法的新紀(jì)元，具有里程碑意義，必將對我國未來法治發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響�！睹穹ǖ洹吩趫猿质爻傻幕A(chǔ)上，根據(jù)時代發(fā)展與現(xiàn)實需要，在體例、制度等方面都進行了若干創(chuàng)新。其中，《民法典》增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)就是一個重要的創(chuàng)新點，實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)由政策提出到單行法確認(rèn)，最后納入民法典的歷史跨越，充分顯示了土地經(jīng)營權(quán)的重要地位，也彰顯了土地經(jīng)營權(quán)所具有的時代價值。
土地經(jīng)營權(quán)入典優(yōu)化了集體土地所有權(quán)實現(xiàn)方式
在我國農(nóng)村土地改革中，如何有效實現(xiàn)集體土地所有權(quán)，既是土地改革的邏輯起點，也是最終歸宿。因此，土地改革成敗的關(guān)鍵是要看集體土地所有權(quán)是否得到了有效實現(xiàn)，集體所有制的優(yōu)越性是否得到了充分發(fā)揮。對此，我國進行了長期不懈的探索。改革開放之前，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式是集體所有、集體經(jīng)營。這種實現(xiàn)方式盡管體現(xiàn)了“集體”的特征，但生產(chǎn)效率低下，甚至難以解決農(nóng)民的溫飽問題。改革開放之后，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地實行“兩權(quán)分離”，即土地所有權(quán)歸集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。這種集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，取得了舉世矚目的改革成果。但是，在新的歷史條件下，這種“兩權(quán)分離”的集體土地所有權(quán)實現(xiàn)方式也逐步暴露出一些問題，出現(xiàn)了承包地撂荒、碎片化經(jīng)營等的現(xiàn)象。針對這種情況，黨和國家為順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，提出了“三權(quán)分置”的改革舉措，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，切實“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，以不斷探索農(nóng)村土地集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式�？梢�，“三權(quán)分置”改革的根本在于土地所有權(quán)，基礎(chǔ)在于土地承包權(quán)，而核心在于土地經(jīng)營權(quán)。
按照我國現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地歸農(nóng)民集體所有，即農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，而農(nóng)民集體則由農(nóng)民個體所組成。因此，農(nóng)民集體及個體能否享有充分的土地權(quán)利并得到切實的實現(xiàn)，是決定集體土地所有權(quán)能否有效實現(xiàn)的關(guān)鍵，而判斷集體土地所有權(quán)能否有效實現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民集體及個體是否獲得了相應(yīng)的土地收益。也即只有農(nóng)民集體及個體從集體土地中獲得了收益，擴大了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，才能謂之集體土地所有權(quán)得到了有效實現(xiàn)。例如，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的具體方式，但從以往實踐情況來看，權(quán)利人從承包地、宅基地獲取收益的空間十分有限，這也是導(dǎo)致承包地撂荒、宅基地閑置的一個重要原因。因此，黨和國家先后提出了承包地和宅基地的“三權(quán)分置”改革，其目的就是要通過“三權(quán)分置”，充分發(fā)揮承包地、宅基地的效用，使權(quán)利人能夠利用承包地、宅基地獲得更多的收益。在承包地“三權(quán)分置”改革中，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，這使承包地上并存著土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，從而就豐富了農(nóng)地權(quán)利體系；而土地承包經(jīng)營權(quán)人在保留土地承包權(quán)的情況下，可以自主決定向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，這就使承包戶通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲取了更大的收益，也就優(yōu)化了集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式。
土地經(jīng)營權(quán)入典釋放了土地生產(chǎn)要素活力
在現(xiàn)代社會，土地已經(jīng)成為最重要的生產(chǎn)要素之一，而充分發(fā)揮土地生產(chǎn)要素的功能之重要手段就是要讓土地流動起來，即讓土地進行流通市場。按照我國《憲法》的規(guī)定，土地歸國家或集體所有，不得進行買賣，因此，土地不能進入流通市場。但是，我國實行土地使用權(quán)制度，而土地使用權(quán)可以通過不同途徑進入市場進行流通。例如，在國有土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)完全市場化，權(quán)利人有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與以及抵押建設(shè)用地使用權(quán)（《民法典》第353條）。但設(shè)立在集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)還沒有實行市場化或沒有完全市場化，農(nóng)村土地生產(chǎn)要素的功能還沒有得到充分的發(fā)揮。就生產(chǎn)要素而言，農(nóng)村土地只有實行市場化，才能把土地生產(chǎn)要素“流動”起來，也才能把農(nóng)民從土地中“解放”出來，進而進一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力；而農(nóng)村土地實行市場化，就需要設(shè)置能夠流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。我國新一輪的土地改革，其核心問題就是賦予相關(guān)權(quán)利人以能夠流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)就是一項重要的土地權(quán)利。
從《民法典》的規(guī)定來看，土地經(jīng)營權(quán)在如下三個方面可以更好地釋放土地生產(chǎn)要素的活力。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取多種形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，如出租、入股或其他方式（《民法典》第339條）。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)人仍然可以轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán)，但這將導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；而出租、入股等流轉(zhuǎn)方式不僅可以使土地經(jīng)營權(quán)充分進入流通市場，而且并不影響土地承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)后，可以利用流轉(zhuǎn)的土地自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益（《民法典》第340條），從而更好發(fā)揮土地的效用，進一步提高土地的利用效率。同時，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以促進土地向種田能手、種田大戶集中，有助于規(guī)�；⒓s化、規(guī)范化經(jīng)營，也有助于創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地等新型經(jīng)營主體。第二，土地經(jīng)營權(quán)人可以利用土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保�！睹穹ǖ洹吩诓坏玫盅旱呢敭a(chǎn)中，刪除了耕地的使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，這表明，耕地的使用權(quán)進入了抵押財產(chǎn)的范圍，因而不僅土地經(jīng)營權(quán)人可以用土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保，而且土地承包經(jīng)營權(quán)人也可以利用土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保（《農(nóng)村土地承包法》第47條）。這就極大地釋放了土地的融資功能，進而可以使權(quán)利人獲得更多的資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)破除了身份的限制。在“兩權(quán)分離”的情況下，盡管法律也允許土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)承包地，但受到的限制較多。例如，承包方只能于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán)，且轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意（《農(nóng)村土地承包法》第34條）。這些限制使得流轉(zhuǎn)范圍過于狹小，進而也會使流轉(zhuǎn)價格受到影響，通過土地流轉(zhuǎn)而釋放土地生產(chǎn)要素的作用十分有限。而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)則打破了上述限制，受讓方不再局限于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，除同一集體經(jīng)濟組織成員外，非本集體經(jīng)濟組織成員、法人、非法人組織都可以成為受讓方，而且也無須經(jīng)發(fā)包方的同意。這樣，土地承包經(jīng)營權(quán)人就可以完全按照自己的意愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，這不僅可以增加流轉(zhuǎn)收益，而且可以使土地流轉(zhuǎn)給最優(yōu)的受讓方，從而最大程度地發(fā)揮土地的效用。
土地經(jīng)營權(quán)入典豐富了用益物權(quán)體系
我國《物權(quán)法》創(chuàng)立以土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)為核心的具有中國特色的用益物權(quán)體系。這個用益物權(quán)體系符合我國國情，在經(jīng)濟發(fā)展中也發(fā)揮了重要作用。但是，用益物權(quán)體系不是一成不變的，它也會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展而不斷變化。例如，《民法典》基于我國住房保障制度的需求，就增加了具有人役權(quán)性質(zhì)的居住權(quán)，從而使我國用益物權(quán)的客體擴展于建筑物。而且筆者也相信，隨著時代的發(fā)展，我國法未來還將承認(rèn)新的用益物權(quán)類型。從《民法典》關(guān)于用益物權(quán)類型的規(guī)定來看，其僅列舉規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)，并沒有將土地經(jīng)營權(quán)作為單獨的一種類型加以規(guī)定，而是在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容。在這種規(guī)定模式下，我們應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)呢？是將土地經(jīng)營權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能還是看成是一項獨立的權(quán)利？若是一項獨立的權(quán)利，其是物權(quán)還是債權(quán)？
對于上述問題，筆者認(rèn)為，盡管《民法典》將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定于“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章，且表述方式是土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。但是，這種土地經(jīng)營權(quán)并非土地承包經(jīng)營權(quán)中的“土地經(jīng)營權(quán)能”，而是一種獨立的權(quán)利，因為該土地經(jīng)營權(quán)的享有主體并非土地承包經(jīng)營權(quán)人，而是流轉(zhuǎn)的受讓第三方，是第三方獨立享有的一種民事權(quán)利。在2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》中，土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)以期限劃分為兩種，即流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)。對于《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)如何，理論上一直存在著物權(quán)與債權(quán)的爭議�！睹穹ǖ洹凡]有將上述兩類土地經(jīng)營權(quán)全部入典，而是僅規(guī)定了流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，從《民法典》的規(guī)定來看，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)，主要理由在于：第一，從體系結(jié)構(gòu)來看，《民法典》盡管將流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定于“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章，但這種規(guī)定本身就排除了土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的可能性，因為若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則《民法典》物權(quán)編無須規(guī)定；第二，《民法典》排除了流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)，這說明《民法典》將土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)作了兩分處理，即《民法典》不承認(rèn)流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。而之所以這樣區(qū)分，主要是因為流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)更需要穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，需要賦予物權(quán)效力加以保護；第三，從《民法典》第341條的規(guī)定來看，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立；當(dāng)事人未經(jīng)登記的，不得對抗善意第三人。這種權(quán)利設(shè)立方式、登記效力與土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、動產(chǎn)抵押權(quán)的相關(guān)規(guī)定完全相同（《民法典》第333、335、374、403條）。按照“同樣問題作同樣處理”的類推適用規(guī)則，在同一法律中，“同樣表述亦應(yīng)作同樣解釋”。因此，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)解釋為物權(quán)。同時，因其是以土地的占有、使用和收益為內(nèi)容，故應(yīng)為用益物權(quán)。
結(jié)語
土地經(jīng)營權(quán)入典實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的法定化、物權(quán)化，反映了時代需求，體現(xiàn)了時代價值，具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。這是我國土地制度改革的重要成果，必將對我國土地法治的未來發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。一方面，將土地改革的成果及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”，這是依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，我國農(nóng)村土地制度改革沒有過去時，只有進行時，將改革成果及時上升為法律規(guī)范，可以為下一步的土地改革提供指引，明確方向，有利于土地改革的深化。同時，將土地改革成果通過法律規(guī)范確認(rèn)下來，可以讓廣大農(nóng)民、土地經(jīng)營者吃上定心丸，安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保國家糧食生產(chǎn)安全，為實現(xiàn)“兩個一百”的奮斗目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。