內(nèi)容提要：環(huán)境法法典化已漸成世界各國(guó)環(huán)境法發(fā)展的趨勢(shì)和方向，且呈現(xiàn)出多樣性和靈活性的模式。我國(guó)已制定和頒布了大量環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章，但其相互之間多有交叉、重疊與矛盾，生態(tài)文明建設(shè)迫切需要系統(tǒng)化、嚴(yán)密化的環(huán)境法律規(guī)范體系保障。環(huán)境立法的數(shù)量、環(huán)境法律人才的儲(chǔ)備以及環(huán)境法法典化的理論研究為環(huán)境法典編纂打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，其他部門法法典化和國(guó)外環(huán)境法典編纂的經(jīng)驗(yàn)也為我國(guó)環(huán)境法法典化提供了有益的借鑒。在環(huán)境法法典化的模式和路徑選擇上，可以從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，選擇較為實(shí)用、便于執(zhí)行和遵守的法典模式，并采取循序漸進(jìn)、分步推進(jìn)的路徑。環(huán)境法典的框架內(nèi)容應(yīng)在符合我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范對(duì)象的基礎(chǔ)上，涵蓋污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)等主要方面，囊括法律責(zé)任規(guī)范和程序性規(guī)范，同時(shí)避免一味追求大而全的法典內(nèi)容和過于煩瑣細(xì)致的規(guī)定。
關(guān) 鍵 詞：環(huán)境法 法典化 適度性 總分結(jié)構(gòu) environmental law codification moderateness general-specific structure
對(duì)于我國(guó)環(huán)境法法典化問題，學(xué)者們各持己見，莫衷一是。有的認(rèn)為迫切需要法典化，甚至擬出了法典的詳細(xì)框架結(jié)構(gòu)，我們可以稱之為環(huán)境法法典化的“肯定說”。有的認(rèn)為中國(guó)不需要法典化，起碼近期甚至更長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)都不需要編纂環(huán)境法典，這可以稱之為環(huán)境法法典化的“否定說”。在否定說中，又有“不成熟說”和“不必要說”之分。持肯定說觀點(diǎn)者在法典模式的選擇上又有分歧，有的認(rèn)為應(yīng)制定一部大而全、囊括全部環(huán)境法內(nèi)容的法典，有的則認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該制定“適度”內(nèi)容的環(huán)境法典，還有的認(rèn)為只需要制定污染防治方面的法典。經(jīng)過深入的研究和分析，我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段我國(guó)不僅有必要將環(huán)境法法典化，而且已經(jīng)具備了法典化的條件。至于法典化的模式和路徑，需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境法治發(fā)展的需求作出相應(yīng)的選擇。
一、法典化與環(huán)境法法典化——各國(guó)環(huán)境法發(fā)展的大趨勢(shì)
傳統(tǒng)意義上的法典，即以《法國(guó)民法典》和《德國(guó)民法典》為代表的大陸法系的部門法法典，其特點(diǎn)是“內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)清晰、邏輯嚴(yán)密”，即通常所指的狹義上的“法典”。廣義上的“法典”，指在傳統(tǒng)法典之外還包括系統(tǒng)性較弱的早期法典和英美法系的法律匯編型法典。早期法典如《漢穆拉比法典》，在內(nèi)容上諸法合一，并不注重結(jié)構(gòu)體系的內(nèi)在邏輯，而是為了將法律統(tǒng)合便于民眾知曉和遵守；英美法系的法律匯編型法典如《美國(guó)法典》，在內(nèi)容結(jié)構(gòu)、邏輯上不像《法國(guó)民法典》和《德國(guó)民法典》那樣追求完整和嚴(yán)密，而是“將特定領(lǐng)域的相關(guān)制定法匯集在一起，經(jīng)過某些技術(shù)處理，對(duì)已有的同類法律法規(guī)系統(tǒng)地整理成冊(cè)”。
法典化并沒有一個(gè)被普遍接受的定義，它通常是指將某一類或者某一部門法律規(guī)范或者法律文件按照一定的體例集約為一個(gè)文件的過程。法典化的目的在于創(chuàng)作簡(jiǎn)明、系統(tǒng)和便于人們查閱的法律條文。法律有實(shí)質(zhì)和形體兩種元素：實(shí)質(zhì)問題涉及法律條款的規(guī)定能否促進(jìn)人民幸福、實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益；形體問題則是法律條文的設(shè)計(jì)是否簡(jiǎn)明、是否以人們易于了解的方式呈現(xiàn)。即便是良法，呈現(xiàn)的方式不恰當(dāng)，也會(huì)產(chǎn)生“法律疑義百出，爭(zhēng)訟不息，酷吏常常歪曲法律，奸民屢屢逃避法網(wǎng)之弊端”。
近幾十年來，各國(guó)為了解決環(huán)境問題，遏制環(huán)境質(zhì)量的惡化，規(guī)范人類破壞環(huán)境和資源的行為，環(huán)境立法的數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，大量環(huán)境單行法面世，相互間多有重疊、交叉甚至沖突和矛盾，為了解決這些問題，一些國(guó)家開始著手編纂環(huán)境法典�？梢哉f，法典化是環(huán)境法制發(fā)展更高階的追求，它可以使一國(guó)環(huán)境法更加體系化、更易為公眾所知悉，同時(shí)也在一定程度上表達(dá)了國(guó)家對(duì)環(huán)境治理與保護(hù)的意志和決心。
20世紀(jì)八九十年代，歐洲環(huán)境法法典化浪潮引發(fā)了全球各國(guó)對(duì)環(huán)境法法典化的嘗試和研究。當(dāng)時(shí)正在著手進(jìn)行環(huán)境法法典化的國(guó)家和地區(qū)既包括西歐和北歐的法國(guó)、德國(guó)、瑞典、荷蘭、丹麥以及比利時(shí)的佛蘭德地區(qū)和瓦隆地區(qū)，也包括中東歐的國(guó)家如愛沙尼亞、波蘭。當(dāng)時(shí)一些歐洲國(guó)家環(huán)境法所面臨的普遍問題就是迫切需要使環(huán)境法系統(tǒng)化的方法，因?yàn)榄h(huán)境法已經(jīng)發(fā)展到了一定的階段。然而，相對(duì)于其他的法律部門而言，環(huán)境法并沒有呈現(xiàn)出一個(gè)清晰的邏輯體系，環(huán)境法的凌亂和分散已經(jīng)影響到對(duì)其的遵守和執(zhí)行。環(huán)境法法典化浪潮產(chǎn)生了較為豐碩的成果，并表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：
第一，法典形態(tài)和體例的選擇均根據(jù)各國(guó)具體情況，沒有拘泥于某種形式。例如，法國(guó)式的全面宏大匯編型，法典取代單行法；德國(guó)式的邏輯嚴(yán)密和語(yǔ)言精練，法典取代單行法；瑞典式的開放性和框架性，法典與單行法并存。
第二，在區(qū)域特征上呈現(xiàn)兩極化，即法治化程度較高的歐洲和法治化程度較低的亞非拉小國(guó)，由此可以看出環(huán)境法法典化并沒有受到一國(guó)或區(qū)域法治發(fā)展?fàn)顩r的影響。
第三，在編纂時(shí)機(jī)的選擇上，都集中在20世紀(jì)70年代后的幾十年里，全球環(huán)境法律發(fā)展到一定程度。從1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議開始，歐洲各國(guó)開始檢視本國(guó)的環(huán)境立法，從而開啟了歐洲環(huán)境法法典化浪潮，并對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生了一定影響。
第四，在法典名稱的選擇上，盡管有的使用了“法典”的表述，有的沒有采用“法典”的表述，但實(shí)質(zhì)都是法典，例如，《英國(guó)環(huán)境法》《意大利環(huán)境法典》《加拿大環(huán)境保護(hù)法》。
二、中國(guó)環(huán)境法法典化——必要性和可行性分析
一國(guó)法律法典化，最先需要經(jīng)歷的階段為法典編纂的專業(yè)性學(xué)術(shù)研究。該階段的首要任務(wù)是研究法典化的必要性和可行性，例如，法國(guó)從1989年開始進(jìn)行環(huán)境法典編纂的研究，其中一個(gè)很重要的報(bào)告是《環(huán)境法法典化的可能性》。我國(guó)雖然早在2004年就有全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)關(guān)于中國(guó)環(huán)境立法法典化的研究課題，環(huán)境法學(xué)界也在不斷呼吁環(huán)境法的法典化，但是到目前為止仍然停留在學(xué)術(shù)研究和立法議題的呼吁階段。只有真正透徹研究并充分闡述我國(guó)進(jìn)行環(huán)境法法典化的條件和意義，才能讓立法機(jī)關(guān)作出列入立法規(guī)劃的決策，才有可能使環(huán)境法法典化從學(xué)術(shù)研究階段邁向正式的起草階段。
(一)“否定說”觀點(diǎn)指謬
日本學(xué)者穗積陳重在其《法典論》一書中總結(jié)了非法典論者的基本觀點(diǎn)，主要可以概括為以下兩點(diǎn)，而這些非法典論觀點(diǎn)也是反對(duì)環(huán)境法法典化學(xué)者所持的主要觀點(diǎn)。
1.法典不易修改，不能伴隨社會(huì)的進(jìn)步
該理由的核心論點(diǎn)是，由于法典是邏輯嚴(yán)密、語(yǔ)言精確之法律規(guī)范的有機(jī)整體，對(duì)其任何的增補(bǔ)或修改必然牽一發(fā)而動(dòng)全身，法典修改的困難使其“喪失了伴隨社會(huì)需要進(jìn)行伸縮之力量”。有學(xué)者甚至表達(dá)了更為極端的看法：“若一個(gè)國(guó)家已達(dá)到能編纂完整的法典的程度，則不得不說該國(guó)國(guó)民的進(jìn)步已呈現(xiàn)停止的征兆。”而單行法則不同，伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，可較容易進(jìn)行修改。這種理由不僅片面，而且也與法典化的實(shí)際狀況嚴(yán)重不符。法典化發(fā)展至今，法典形式已經(jīng)多元化，邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法典只是其中的一種形態(tài)。法典頒布以后也不是不能修改，《法國(guó)環(huán)境法典》在2018年就進(jìn)行了一次修訂，《瑞典環(huán)境法典》自頒布以來也經(jīng)歷了多次修訂。“法典編纂事業(yè)絕非法典發(fā)布之日而終。法典一旦形成并將之發(fā)布，就會(huì)在立法部之內(nèi)立即設(shè)置常置法典即修改委員會(huì)，使之調(diào)和整理法典頒布之后的新法與法典……若此委員會(huì)之組織而得以其當(dāng)，則法典猶如喬木，能伴隨社會(huì)之進(jìn)步而變得蔥郁。”
滯后性是法律的基本特征之一，絕非法典所獨(dú)有。無論是法典還是單行法，成文法還是判例法，法律一旦形成就已經(jīng)落后于社會(huì)的發(fā)展，人的理性無法對(duì)未來社會(huì)出現(xiàn)的具體糾紛和問題作出精準(zhǔn)的判斷，因此法律必然落后于社會(huì)的發(fā)展。法律規(guī)則通常是從社會(huì)實(shí)踐中總結(jié)、發(fā)展而來的，新的糾紛的出現(xiàn)需要新的法律規(guī)則介入，循環(huán)往復(fù)，法律在不斷更新修訂中形成今天的樣態(tài)。“每一種法律都有適用限度，從縱向來看，法律也有其時(shí)間適用范圍，過了某個(gè)時(shí)期則需要重新立法或者修訂法律。”傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)今相比，社會(huì)的緩慢進(jìn)步使得法律的更新頻率相對(duì)較慢，法律的使用時(shí)間也較長(zhǎng)。中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展時(shí)期，新問題層出不窮，新修訂的法律規(guī)范在數(shù)年間就需要再次修訂。如果以滯后性為由否定法典化，不僅環(huán)境法典永無出臺(tái)之日，就是其他法典也難以編纂。
2.法典不能包含法律之全部，不能終止單行法
該論點(diǎn)認(rèn)為，法典不可能太過細(xì)致，否則會(huì)導(dǎo)致法典篇幅和內(nèi)容的浩瀚復(fù)雜；又由于法典一經(jīng)編成就不易變更，對(duì)于新生事物需要頒布新法或需要修改的情況，法典無能為力。對(duì)于這兩種情況的存在，仍然需要單行法或其他形式的法律規(guī)范予以補(bǔ)充。該觀點(diǎn)持有者默認(rèn)了部門法一經(jīng)法典化就不允許其他立法形式的存在，明顯與各國(guó)法典化實(shí)際不符�？梢哉f，任何立法形式，法典抑或是單行法，都無法涵蓋本部門法的所有事項(xiàng)，一方面是由于法律總是滯后的，另一方面，如果法律巨細(xì)靡遺地規(guī)定每個(gè)細(xì)節(jié)，就會(huì)模糊焦點(diǎn)、本末倒置，在此基礎(chǔ)上另外制定低位階法律規(guī)范的目的就在于補(bǔ)充高位階立法的細(xì)節(jié)或凸顯區(qū)域性特征。因此，法典無法涵蓋法律之全部不能構(gòu)成法典“編纂不得”的理由。既然編纂了法典，是否還有必要保留本部門的單行法？這也是法典編纂過程中面臨的一項(xiàng)重要課題。《法國(guó)環(huán)境法典》采取了大而全的匯編模式，而《瑞典環(huán)境法典》則保留單行法用于補(bǔ)充法典的原則性、抽象性規(guī)定�？梢钥闯�，單行法的存在并不妨礙部門法的法典化。一個(gè)部門法應(yīng)該采取何種法典模式以及法典中應(yīng)該包含哪些內(nèi)容的問題，不應(yīng)該成為非法典化的理由。如今法典編纂模式已趨向多樣化，完全可以根據(jù)該部門法的情況、各國(guó)國(guó)情來決定法典范圍，而非一味追求大而全的模式。
除了以上一般性非法典化觀點(diǎn)，目前，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界也有一些專家學(xué)者持非法典化觀點(diǎn)，但形成文字公開發(fā)表的并不多，只是在學(xué)術(shù)研討會(huì)或者立法咨詢會(huì)等場(chǎng)合有人提出了反對(duì)環(huán)境法法典化的主張。這些主張主要有“不成熟說”“范圍未定說”和“不易執(zhí)行說”。“不成熟說”認(rèn)為，我國(guó)許多環(huán)境法律制度仍在發(fā)展過程中，還未成型，理論研究的基礎(chǔ)與其他傳統(tǒng)部門法相比還比較薄弱，而且現(xiàn)階段國(guó)際上環(huán)境法法典化經(jīng)驗(yàn)屈指可數(shù)，因此我國(guó)進(jìn)行環(huán)境法典編纂的時(shí)機(jī)還不成熟。“范圍未定說”認(rèn)為，我國(guó)對(duì)“環(huán)境”的定義還不十分明確，更別說環(huán)境法范圍的確定了，在這種情況下貿(mào)然開始制定綜合性環(huán)境法典，首先會(huì)遇到的問題就是框架內(nèi)容的涵蓋范圍無法確定。“不易執(zhí)行說”認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境單行法與各個(gè)環(huán)境管理部門可以很容易對(duì)應(yīng)上，如果制定統(tǒng)一的環(huán)境法典，難以劃分各執(zhí)行部門的執(zhí)法范圍和內(nèi)容，造成執(zhí)行上的困難。
我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法律制度在環(huán)境治理過程中已經(jīng)發(fā)揮著重要作用，且已成體系化。隨著社會(huì)的發(fā)展，各單個(gè)法律制度必然處在不斷發(fā)展與完善過程中，但這并不意味著法律制度的不成型，也不能成為對(duì)法律進(jìn)一步梳理的障礙。從我國(guó)環(huán)境立法和執(zhí)法、司法的實(shí)踐來看，環(huán)境法治發(fā)展到今天，僅就環(huán)境法律體系存在的問題來看，就需要通過環(huán)境法典的編纂予以厘清，局部性的小修小補(bǔ)無法解決體系化存在的問題。“范圍未定說”是明顯站不住腳的。一方面，我國(guó)1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》就開始對(duì)“環(huán)境”進(jìn)行界定，1989年《環(huán)境保護(hù)法》和2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》都進(jìn)一步完善了“環(huán)境”的定義，據(jù)此就可以確定環(huán)境法典的基本輪廓；另一方面，法典的涵蓋范圍本身就是各國(guó)在制定任何法典時(shí)需要研究的重要問題，環(huán)境法典也是如此。目前，我國(guó)對(duì)此已經(jīng)做了相當(dāng)多的研究。“不易執(zhí)行說”可以說是無稽之談。一個(gè)部門法的制定和整合與國(guó)家行政權(quán)力配置并無必然聯(lián)系。古代諸法合體時(shí)期，國(guó)家各行政部門仍然正常運(yùn)轉(zhuǎn)。民法典所涉部門更多，但《法國(guó)民法典》和《德國(guó)民法典》不僅沒有出現(xiàn)執(zhí)行困難的問題，還成為各國(guó)制定民法典和其他法典的藍(lán)本。
(二)環(huán)境法法典化的必要性和可行性分析
橫向?qū)Ρ痊F(xiàn)階段各國(guó)環(huán)境立法可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的立法數(shù)量可以說排在前列，已成為發(fā)展中國(guó)家借鑒和學(xué)習(xí)的對(duì)象。從2011年開始，我國(guó)超過日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)。環(huán)境法作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的法制保障必不可少。施行了25年的《環(huán)境保護(hù)法》在2014進(jìn)行了大規(guī)模修訂，但是，近幾年的環(huán)境法律實(shí)踐還是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》無法解決環(huán)境法律體系的內(nèi)生性問題，也無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境法律的需求，目前我國(guó)迫切需要將環(huán)境法典的制定列入國(guó)家立法計(jì)劃。
1.環(huán)境法法典化的必要性
一項(xiàng)立法的必要性通常要從社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了新的社會(huì)關(guān)系、現(xiàn)有立法不能適應(yīng)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的需要、由于沒有相應(yīng)的立法導(dǎo)致社會(huì)和法律問題等方面加以論證和分析。但環(huán)境法法典化不是法律缺位的問題，而是法律規(guī)范和法律文件整合與系統(tǒng)化的問題，因此，有關(guān)其必要性的分析就不能沿用立法必要性的套路，而是要針對(duì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的需求加以分析論證。
(1)就社會(huì)發(fā)展需求而言，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展要求更加完善的法制環(huán)境。從1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》開始，我國(guó)才在真正意義上步入現(xiàn)代環(huán)境立法時(shí)期，在不到四十年的時(shí)間里，我國(guó)的環(huán)境法已經(jīng)形成比較完備的體系。然而，生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)對(duì)我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)提出了更高的要求。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出：“同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題。”環(huán)境法治建設(shè)的不適應(yīng)主要表現(xiàn)在環(huán)境立法的分散、重復(fù)、重疊、交叉和矛盾，這些問題是難以通過單項(xiàng)立法加以改變的，而法典化則具有“治安策略、守成策略、統(tǒng)一策略、整理策略和更新策略”的作用。如果我們順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明建設(shè)的需要，適時(shí)將環(huán)境法法典化，就可以在一定程度上解決法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)不相適應(yīng)的問題。
(2)就環(huán)境法體系而言，現(xiàn)有環(huán)境立法存在的交叉、重疊與矛盾問題迫切需要使環(huán)境立法系統(tǒng)化。我國(guó)雖然已經(jīng)建立了環(huán)境法律體系，制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)，但如果用系統(tǒng)性、完整性、一致性等標(biāo)準(zhǔn)來審視，這些法律并不是十分系統(tǒng)、完備和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�。第一，《環(huán)境保護(hù)法》并不是真正意義上的環(huán)境保護(hù)基本法。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》并沒有對(duì)自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域產(chǎn)生統(tǒng)帥和指導(dǎo)作用。第二，先后出臺(tái)的單行法之間存在大量重復(fù)、交叉和沖突的規(guī)范。例如，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)許可證，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)則明確地把地下水確定為礦產(chǎn)資源，而《水法》規(guī)定抽取地下水應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門申請(qǐng)取水許可證。這樣一來，要從地下取水就要向兩個(gè)主管部門申請(qǐng)兩個(gè)許可證，申請(qǐng)人既要繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，又要繳納水資源費(fèi)。這是兩部法律之間的不協(xié)調(diào)造成的重復(fù)與沖突。第三，現(xiàn)行環(huán)境法體系中存在立法空白。法律體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)化的完整網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律并非如此，而是表現(xiàn)為哪兒呼吁強(qiáng)烈就在哪兒有所側(cè)重，哪些方面缺乏媒體關(guān)注，哪些方面就被忽視。比如，許多環(huán)境污染都是由于化學(xué)品的生產(chǎn)和使用造成的，特別是化學(xué)品中的持久性污染物對(duì)環(huán)境和人體健康的危害更是不容忽視，但是，由于有關(guān)部門對(duì)此關(guān)注不夠，導(dǎo)致至今我國(guó)沒有一部化學(xué)品管理法，也沒有持久性污染物管理的專門法律和法規(guī)。另外，電磁輻射污染防治法、生物多樣性保護(hù)法、應(yīng)對(duì)氣候變化法、自然保護(hù)地法等法律也都處于缺位狀態(tài)，這就導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境法體系的不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)。
綜觀各國(guó)立法發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，法律形式總是在經(jīng)歷逐步完備的過程，從零星法律規(guī)范、單行法規(guī)、基本法，到最后的統(tǒng)一法典。比如瑞典環(huán)境立法：1969年之前制定了森林法、狩獵法、漁業(yè)法等單行法；1969年以后，制定了環(huán)境保護(hù)法基本法及其他一些單行法；1999年，《瑞典環(huán)境法典》頒布。我國(guó)自1973年發(fā)布《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》起，可以算是零星規(guī)范階段，此后公布了大量單行法，其后《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)。雖然環(huán)境法學(xué)界一致認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》沒有達(dá)到環(huán)境基本法的標(biāo)準(zhǔn)，但在某種意義上標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入環(huán)境立法的基本法時(shí)期。對(duì)于接下來我國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展方向，學(xué)界有兩種主張：一種是完善環(huán)境基本法，另一種是編纂環(huán)境法典�？紤]到我國(guó)在環(huán)境法制建設(shè)的初期就制定了具有環(huán)境基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，后雖經(jīng)歷修訂完善，但環(huán)境法律體系不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}依然存在，因此，只有采取法典化的形式，才能使我國(guó)的環(huán)境立法真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化，解決現(xiàn)有立法中存在的交叉、矛盾問題，為司法、執(zhí)法提供更為規(guī)范的法律依據(jù)。
(3)就政治影響力而言，編纂環(huán)境法典有利于增強(qiáng)國(guó)家的政治影響力。環(huán)境法典的制定，除了完善環(huán)境法制、提高環(huán)境法律體系系統(tǒng)化程度、有利于促進(jìn)國(guó)家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展外，其政治意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對(duì)內(nèi)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的政治意義。在新制度或措施建立和推行過程中，我國(guó)形成了政策先行的慣例，而政策導(dǎo)向意味著相關(guān)領(lǐng)域所獲取政治資源的多少。從科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)到如今的“山水林田湖一體保護(hù)”的理念，從過去的環(huán)保法被看作“軟法”，到現(xiàn)在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，這些都從政治上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視。如果適時(shí)啟動(dòng)環(huán)境法典的編纂，就意味著國(guó)家進(jìn)一步在政治上對(duì)環(huán)境保護(hù)的側(cè)重和政策傾向性。“環(huán)境法法典化不僅僅是一個(gè)純粹的立法過程，更重要的是它表達(dá)了要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的政治愿望。”二是可以對(duì)外提高國(guó)家的政治影響力�！度驀�(guó)家影響力指數(shù)》根據(jù)三大指標(biāo)(對(duì)外雙邊影響力、全球力量指數(shù)和GDP)評(píng)估一國(guó)在世界范圍內(nèi)的影響力，其中對(duì)外雙邊影響力就涉及包括法律在內(nèi)的軟實(shí)力。環(huán)境法作為最具世界共同性的法律部門之一，其對(duì)其他國(guó)家的影響力不容小覷。我國(guó)經(jīng)歷了從1960年代的三大指標(biāo)零入圍，到2016年三大指標(biāo)分別排名是第四、第二和第二的發(fā)展，基本上僅次于美國(guó)�？梢钥闯�，過去四十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得我國(guó)在GDP和全球力量指數(shù)的排名中躋身第二名，但對(duì)外雙邊影響力卻仍居美、德、法之后。也就是說，我國(guó)在過去幾十年經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力方面所取得的成就有目共睹，但是在軟實(shí)力方面還有待加強(qiáng)。毫無疑問，法治環(huán)境和法律體系是一國(guó)軟實(shí)力發(fā)展的重要指標(biāo)，而環(huán)境法治越來越成為全球人權(quán)監(jiān)督、對(duì)外投資、跨國(guó)環(huán)境污染等關(guān)注的焦點(diǎn)。如果我國(guó)能夠?qū)h(huán)境法法典化，將生態(tài)文明理念、人類命運(yùn)共同體理念、天人合一理念貫徹于環(huán)境法典之中，必將對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生積極的影響，大大提升國(guó)家法治軟實(shí)力，進(jìn)而在全球環(huán)境治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，使中國(guó)環(huán)境法治文化在其他國(guó)家得到傳播。
2.環(huán)境法法典化的可行性
環(huán)境法典的編纂不僅具有必要性，而且具有可行性。這種可行性充分表現(xiàn)于其立法基礎(chǔ)、研究基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)成熟度等方面。
(1)就立法和理論研究而言，我國(guó)環(huán)境法律及相關(guān)基礎(chǔ)研究已取得了豐碩成果。在環(huán)境立法方面，我國(guó)已制定環(huán)境保護(hù)法律11件，資源保護(hù)法律20件，環(huán)保行政法規(guī)40件，環(huán)保部門規(guī)章數(shù)百件，相關(guān)地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章1 000余件，最高人民法院等還出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等方面的司法解釋。這些立法為環(huán)境法法典化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在理論研究方面，隨著近十幾年我國(guó)對(duì)環(huán)境法律研究人才的培養(yǎng)，已經(jīng)形成了數(shù)量較為龐大的科研人才梯隊(duì)。環(huán)境法學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境政治學(xué)、環(huán)境社會(huì)學(xué)等方面的研究為環(huán)境法制建設(shè)提供了豐富的理論儲(chǔ)備。除了環(huán)境法學(xué)一般理論的研究外，還有學(xué)者就與環(huán)境法法典化直接相關(guān)的問題開展研究。這些有針對(duì)性的研究文獻(xiàn)，從環(huán)境法典的基礎(chǔ)理論、國(guó)別研究，再定位到對(duì)我國(guó)環(huán)境法典制定的探索，為我國(guó)環(huán)境法法典化提供了堅(jiān)實(shí)的智識(shí)保障。
(2)就立法技術(shù)而言，我國(guó)已具有法典編纂的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。我國(guó)自古以來就有法典編纂的傳統(tǒng)，從奴隸制的夏、商、周時(shí)代就已開始積累了豐富的刑事立法經(jīng)驗(yàn)，制定《禹刑》《湯刑》《九刑》《呂刑》等，形成法典化的起源；春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代首次公之于世的《法經(jīng)》，體現(xiàn)了我國(guó)古代法典諸法合體、程序法與實(shí)體法并立等特點(diǎn)；其后的《秦律》《九章律》《開皇律》《唐律》；到了明清時(shí)期，《刑律》在體例上進(jìn)行了變革，形成了“總則分則”的結(jié)構(gòu)模式，內(nèi)容上超出了刑事范圍。新中國(guó)成立后，我國(guó)也進(jìn)行了多部法典編纂，雖然有些沒有以“法典”命名，但實(shí)質(zhì)上是以法典的形式呈現(xiàn)。首先是憲法典的編纂，1954年在《共同綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上制定了中華人民共和國(guó)第一部憲法典，隨后又根據(jù)國(guó)情的變化編纂了1975年憲法典、1978年憲法典和1982年憲法典。其次是刑法典的編纂，從1954年啟動(dòng)刑法典起草開始，到1979年最終通過，歷時(shí)25年。1997年進(jìn)行了一次較大規(guī)模的修訂工作，在條文數(shù)量和內(nèi)容方面都做了大量補(bǔ)充，形成一部完整的刑事法典。刑法典在如何解決法典的穩(wěn)定性與社會(huì)發(fā)展問題上，也就是法典的修改問題上探索出了具有特色且可行的模式——修正案，另外，還根據(jù)需要出臺(tái)了單行法和立法解釋。再次是民法典的編纂，1954年我國(guó)就開始了民法典的編纂，幾經(jīng)波折，民法典采取了分步起草出臺(tái)的方式，目前已經(jīng)出臺(tái)的有《民法總則》，分則或分編的各部分已經(jīng)頒布的有《合同法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《婚姻法》《繼承法》等，接下來的民法典分則編纂工作則主要是對(duì)已出臺(tái)法律的整合與修訂以及對(duì)未出臺(tái)部分進(jìn)行起草。最后是三大訴訟法典，如《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》。這些法典的編纂為環(huán)境法典的編纂提供了可供借鑒甚至可供直接使用的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。
(3)就域外經(jīng)驗(yàn)而言，已有多國(guó)編纂了環(huán)境法典且呈現(xiàn)多樣化。如前所述，目前全球已有多個(gè)國(guó)家編纂了環(huán)境法典，有發(fā)達(dá)國(guó)家，也有發(fā)展中國(guó)家，政治體制各異，環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)也各有不同，在地域上則分布在歐洲、亞洲、非洲、美洲等全球多個(gè)區(qū)域。多樣化的法典模式對(duì)我國(guó)具有很強(qiáng)的參考和借鑒意義。
一國(guó)環(huán)境法典的編纂，首先應(yīng)該要考量本國(guó)的國(guó)情，包括政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、環(huán)境問題、環(huán)境立法及配套政策措施、環(huán)境執(zhí)法和司法情況、公民環(huán)境意識(shí)等。域外經(jīng)驗(yàn)作為比較法上的先例，其作用亦不可小覷。首先，各種形式環(huán)境法典的編纂或頒行，直接駁斥了技術(shù)上不可行的觀點(diǎn)；其次，對(duì)各國(guó)環(huán)境法典進(jìn)行比較研究對(duì)于我國(guó)法典編纂過程中遇到的類似難題有啟發(fā)作用。但應(yīng)切記的是，有效的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒不是照搬照抄國(guó)外立法，而是要結(jié)合本國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況，總結(jié)國(guó)外立法中的可借鑒之處為我所用
三、中國(guó)環(huán)境法法典化——模式和路徑
我國(guó)環(huán)境法法典化的路徑選擇包含法典模式和實(shí)現(xiàn)方式的確定。在綜合考量我國(guó)目前環(huán)境立法和國(guó)情背景的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)其他部門法法典化經(jīng)驗(yàn)和域外環(huán)境法法典化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以形成有中國(guó)特色的環(huán)境法典。
(一)我國(guó)環(huán)境法法典化的模式
目前，世界上被研究和提及最多的環(huán)境法典編纂有三種模式：一是德國(guó)式法典化。德國(guó)雖然還沒有頒布正式的環(huán)境法典，但《德國(guó)環(huán)境法典(草案)》已有廣泛影響，有學(xué)者稱其為革新型實(shí)質(zhì)法典化，即結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密的實(shí)質(zhì)法典編纂模式。二是法國(guó)式法典化。有學(xué)者稱其為匯編型形式法典化，是對(duì)所有環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行簡(jiǎn)單排列和分類集中的法典編纂模式。三是瑞典式法典化。介于《德國(guó)環(huán)境法典(草案)》和《法國(guó)環(huán)境法典》之間，較之嚴(yán)格意義上的法典，其屬于框架性的實(shí)質(zhì)編纂，但以放棄絕對(duì)的嚴(yán)密性與確定性實(shí)現(xiàn)了相對(duì)的開放性和可操作性。框架性編撰加授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)編纂模式，既匯集整合了諸多已有立法，又在一定程度上進(jìn)行革新，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境立法現(xiàn)代化的愿景。
關(guān)于我國(guó)環(huán)境法法典化路徑的選擇，學(xué)者們提出了大致相同的觀點(diǎn)。呂忠梅教授提出了“適度化”的法典編纂模式：通過整合各環(huán)境法律規(guī)范的基本價(jià)值、共性原則，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力以及綜合協(xié)調(diào)力的框架體系型環(huán)境法典；同時(shí)保留環(huán)境單行法，用于規(guī)范環(huán)境保護(hù)的局部領(lǐng)域和無法納入環(huán)境法典的法律內(nèi)容，對(duì)“適度”的環(huán)境法典起到補(bǔ)充、完善和具體化的作用。張梓太教授認(rèn)為我國(guó)環(huán)境法典應(yīng)該采用法典與單行法共存的模式，提倡適度法典化，環(huán)境法法典化并不意味著整個(gè)環(huán)境法律體系只有一部環(huán)境法典，而是應(yīng)包括環(huán)境法典和有關(guān)的單行性環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章等。夏凌博士提出編纂“開放性”環(huán)境法典，整合各環(huán)境單行法中共通的部分，消除各個(gè)環(huán)境單行法之間沖突和重疊的部分，使環(huán)境法具有清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，同時(shí)由不同法律位階的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)加以補(bǔ)充。
我國(guó)大多數(shù)環(huán)境法學(xué)者贊成編纂“適度化”“開放性”的切實(shí)可行的環(huán)境法典，同時(shí)保留單行法與之相配套。這是因?yàn)�，我�?guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段，環(huán)境法作為一門新興的部門法學(xué)，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，編纂一部適合我國(guó)具體情況的具有實(shí)用性、靈活性和指導(dǎo)性特點(diǎn)的環(huán)境法典。首先，應(yīng)具有實(shí)用性。在對(duì)現(xiàn)有環(huán)境立法重疊、矛盾之處進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，形成有利于完善和提高我環(huán)境司法、執(zhí)法和守法水平的環(huán)境法典。其次，應(yīng)具有靈活性，也可稱開放性。能夠靈活、有效應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題，具體到應(yīng)對(duì)方法上，則體現(xiàn)為易于對(duì)其進(jìn)行修訂或更新。最后，應(yīng)具有指導(dǎo)性。由于環(huán)境法典編纂在我國(guó)會(huì)成為具有政策指導(dǎo)性和國(guó)家政策資源傾向性的政治行為，因此“指導(dǎo)性”特點(diǎn)是我國(guó)環(huán)境法典的內(nèi)生性特征，一旦頒布出臺(tái)，其意義則會(huì)超越法典本身，對(duì)于今后國(guó)家環(huán)境法治的發(fā)展產(chǎn)生導(dǎo)向作用。
(二)我國(guó)環(huán)境法法典化的路徑
在環(huán)境法法典化路徑的選擇上，除了確定法典模式外，還應(yīng)該關(guān)注另一個(gè)重要問題，就是如何實(shí)現(xiàn)法典化。法典的編纂與出臺(tái)是一項(xiàng)巨大的工程，不可能一蹴而就，需要將其作為一個(gè)整體納入國(guó)家的立法計(jì)劃，分階段、分步驟完成。具體來說，就是我國(guó)環(huán)境法典宜采用總則加分則的模式，并根據(jù)“總則—分則”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在編纂的過程中適用分階段編纂、分階段審議的方式。
首先，這樣做在體例架構(gòu)上是可行的。我國(guó)刑法典就采用了“總則—分則”的框架結(jié)構(gòu)，制定過程中的民法典也采用了“總則—分編”模式。目前，全世界已編纂的環(huán)境法典也大多采用該結(jié)構(gòu)，例如《瑞典環(huán)境法典》的“總則—分編”結(jié)構(gòu)、《德國(guó)環(huán)境法典(草案)》的“總則—分則”結(jié)構(gòu)、《哈薩克斯坦環(huán)境法典》分為“一般規(guī)定”和“特殊規(guī)定”兩部分等。
其次，國(guó)內(nèi)外已有法典分步通過審議的先例，證實(shí)可行且立法阻力較小。最顯著的例子是我國(guó)民法典的制定。1998年3月全國(guó)人大常委會(huì)組成民法起草工作小組，在起草小組召開的第一次會(huì)議上，確定民法典分三步制定：第一步是制定統(tǒng)一《合同法》，實(shí)現(xiàn)交易規(guī)則的統(tǒng)一、完善和與國(guó)際接軌；第二步是制定《物權(quán)法》，以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)關(guān)系基本規(guī)則的統(tǒng)一、完善和與國(guó)際接軌；第三步制定一部科學(xué)、進(jìn)步、完善的《中國(guó)民法典》，計(jì)劃于2010年完成。(31)雖然我國(guó)民法典制定時(shí)間往后延長(zhǎng)了，但基本上是按計(jì)劃、分步驟地完成了編纂工程�！稅凵衬醽啳h(huán)境法典總則》也已經(jīng)通過(32)，隨之而來的必定是對(duì)分則的編纂。我國(guó)環(huán)境法典的編纂也可采取相同的方式，分階段、分步驟有序推進(jìn)。這樣，對(duì)于立法起草小組而言，可以分階段逐個(gè)攻破立法難點(diǎn)；對(duì)于立法審議通過而言，可以避免短時(shí)間內(nèi)卷帙浩繁的條文審定工作，使立法審核的質(zhì)量更高。
四、中國(guó)環(huán)境法法典化——框架和內(nèi)容
我國(guó)環(huán)境法典框架和內(nèi)容的設(shè)置，最重要的是厘清內(nèi)容選取的標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)分析每一個(gè)有爭(zhēng)議的實(shí)體部分。另外，對(duì)于環(huán)境程序性規(guī)范和環(huán)境法律責(zé)任規(guī)范是否納入法典，也需要分析探討。
(一)環(huán)境法典的框架
如前所述，我國(guó)環(huán)境法典體例應(yīng)采取“總則—分則”模式。如此編排我國(guó)環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)，主要考慮到我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系內(nèi)容以及為環(huán)境法律界所習(xí)慣的歸類模式和單行法體例結(jié)構(gòu)�？倓t部分應(yīng)包含我國(guó)環(huán)境法典的目的、基本原則、基本制度、環(huán)境法律關(guān)系的主體及其權(quán)利(力)義務(wù)等普遍適用的規(guī)范。另外，環(huán)境法有別于其他部門法的特點(diǎn)之一是其包含技術(shù)性規(guī)范，即環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是分則多數(shù)編章都會(huì)涉及的內(nèi)容，因此也應(yīng)該將其納入總則部分。分則部分應(yīng)包括污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、自然資源編、可再生能源和資源的綜合利用編及法律責(zé)任編等。污染防治編包含水、大氣、土壤、海洋、固體廢物、噪聲、放射性、有毒有害物質(zhì)及其他公害的污染防治；生態(tài)保護(hù)編包含野生動(dòng)物保護(hù)、野生植物保護(hù)、生物安全、水土保持、荒漠化防治、濕地保護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然和人文遺跡地、國(guó)家公園的保護(hù)；自然資源編包括兩大部分——資源本身的保護(hù)和開發(fā)利用中的環(huán)境保護(hù)，具體包含水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、漁業(yè)資源、生物遺傳資源以及海域、海島和海底資源；可再生能源和資源的綜合利用編包含能源節(jié)約和保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)和廢棄物質(zhì)綜合利用；法律責(zé)任編包含環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。
(二)環(huán)境法典的內(nèi)容
一部法典是否應(yīng)涵蓋該部門法之全部?jī)?nèi)容？有人認(rèn)為包含法律之全體是法典的題中之義(33)，但是自古以來在各國(guó)的立法史上，皆未能編纂出此種法典。(34)日本學(xué)者穗積陳重提出了法典范圍的四條排除標(biāo)準(zhǔn)：(1)需要屢屢變更的法律；(2)具有實(shí)施期限的法律；(3)需要特別細(xì)密規(guī)定的法律；(4)在一個(gè)地方只對(duì)一個(gè)民族實(shí)施的特別法。(35)這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有普遍意義，中國(guó)環(huán)境法典的編纂也需要遵循，但也應(yīng)有所發(fā)展，比如“尚不成熟且爭(zhēng)議較大的法律規(guī)范”應(yīng)在排除之列。
在宏觀框架上，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界的觀點(diǎn)較為統(tǒng)一，但從微觀上看，還有一些具體的部分值得探討。在中國(guó)，納入環(huán)境法典內(nèi)容最具爭(zhēng)議的部分是關(guān)于“是否將氣候變化法納入環(huán)境法典”。有的主張應(yīng)納入，有的認(rèn)為尚不成熟。從國(guó)外情況來看，《法國(guó)環(huán)境法典》作為大而全的典范，將氣候變化法納入法典，放置于第二卷“物理環(huán)境”的第二編“空氣和大氣層”，以“溫室效應(yīng)”為標(biāo)題。(36)我國(guó)環(huán)境法典是否應(yīng)該納入氣候變化法的內(nèi)容，應(yīng)該從以下五個(gè)方面來衡量：首先，是否環(huán)境法所規(guī)范的對(duì)象？其次，是否屢屢變更的法律？其三，是否需要特別細(xì)密的規(guī)定？其四，是否具有實(shí)施期限？最后，是否有很大爭(zhēng)議？2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》把“環(huán)境”定義為：“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”氣候變化法規(guī)范的是人類賴以生存的大氣環(huán)境，撇開溫室氣體是否污染物的問題，只要大氣環(huán)境受到影響以至于影響了人類的生存與發(fā)展，其就必然成為環(huán)境法律的規(guī)范對(duì)象，也自然應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典的范圍。這就回答了前面的第一個(gè)問題。《法國(guó)環(huán)境法典》“溫室效應(yīng)”一章包含三個(gè)部分的內(nèi)容，分別是“國(guó)家對(duì)溫室效應(yīng)的觀測(cè)”“溫室氣體排放配額”和“在《京都議定書》規(guī)定的項(xiàng)目中作出的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架協(xié)議貫徹執(zhí)行情況”。(37)其中“排放配額”是通過國(guó)際談判確定的，對(duì)特定國(guó)家而言是有一定期限且存在變更情況，《京都議定書》也是明顯存在一定期限的國(guó)際法律文件，因此，類似此類具有一定期限的、存在變更可能性且過于細(xì)致的內(nèi)容則不宜在環(huán)境法典中作出規(guī)定。但是，實(shí)事求是來看，氣候變化立法在我國(guó)尚無成熟的法律規(guī)范，而且爭(zhēng)議較大，近期不宜納入環(huán)境法典。
(三)程序性規(guī)范問題
毫無疑問，程序性規(guī)范在法律中與實(shí)體規(guī)范同等重要。我國(guó)現(xiàn)有程序性立法主要是三大訴訟法，另外，行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋等也有大量的程序性規(guī)定。這些程序性立法和規(guī)范是否能夠滿足環(huán)境法律或環(huán)境法典的施行？要回答這個(gè)問題，至少要做如下兩個(gè)方面的分析：
首先，這里所說的“程序性規(guī)范”的范疇。狹義的程序性規(guī)范，指的是糾紛解決程序，在我國(guó)主要指行政復(fù)議程序、訴訟程序和仲裁程序。廣義的程序性規(guī)范，不僅包括司法程序，還包括立法程序、行政管理程序、公眾參與程序等一切需要法律予以規(guī)范的過程性規(guī)則。環(huán)境法律體系中除了環(huán)境糾紛解決有正當(dāng)程序要求外，在環(huán)境規(guī)制措施中大量涉及政府行政管理手段，每一項(xiàng)行政管理行為也都必須具有相應(yīng)的程序規(guī)范。(38)
其次，從供求兩方面分析，即現(xiàn)有程序立法所能供應(yīng)的部分是否與環(huán)境法典對(duì)程序規(guī)范的需求相匹配。從狹義上的程序規(guī)范來看，現(xiàn)有立法基本上能夠滿足環(huán)境法律糾紛程序性規(guī)范的需求，較為特殊的環(huán)境公益訴訟除了《民事訴訟法》的規(guī)定外(39)，還有專門的司法解釋。(40)當(dāng)然也有不足之處，例如環(huán)境行政公益訴訟制度，除了《行政訴訟法》有原則的規(guī)定外，目前還缺乏具體的程序規(guī)范。另外，原環(huán)境保護(hù)部對(duì)環(huán)境行政復(fù)議程序以部門規(guī)章的形式做了特別規(guī)定(41)，但是，環(huán)境管理體制中所包含的行政主管部門不僅限于環(huán)境保護(hù)行政主管部門，在大部制改革后，中央一級(jí)另外一個(gè)重要的涉及環(huán)境管理的部門是自然資源部，而其在自然資源方面的行政復(fù)議程序則沒有專門的部門規(guī)章。(42)從廣義程序規(guī)范的角度來看，大量存在于環(huán)境法律領(lǐng)域的行政管理措施并沒有相應(yīng)的程序性規(guī)定。以行政許可為例，許可制度幾乎涉及環(huán)境和自然資源各個(gè)領(lǐng)域，包括排污許可和自然資源使用許可兩大類，2017年公布了《排污許可管理辦法(試行)》，規(guī)范了排污許可的程序，但自然資源使用許可領(lǐng)域則較不規(guī)范，例如狩獵許可就缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。
環(huán)境法律的程序性規(guī)范需求較多，除了環(huán)境法律糾紛解決程序外，還有各類環(huán)境行政管理程序和公眾參與程序，在我國(guó)環(huán)境法典編纂中應(yīng)予以全面考量�！度鸬洵h(huán)境法典》在第四編中以專編共10章的內(nèi)容集中規(guī)定了相關(guān)環(huán)境程序，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境許可制度和環(huán)境法院。(43)《法國(guó)環(huán)境法典》和《哈薩克斯坦環(huán)境法典》則不同，是在各部分中根據(jù)需要穿插作出專章、專節(jié)或特定幾個(gè)條款的規(guī)定，尤以《哈薩克斯坦環(huán)境法典》為甚。我國(guó)環(huán)境法典程序性規(guī)范的設(shè)置可以分為兩種情況：其一，專編設(shè)置環(huán)境程序編，規(guī)定環(huán)境糾紛解決程序，內(nèi)容包括環(huán)境行政調(diào)解、環(huán)境行政復(fù)議、普通環(huán)境訴訟、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境行政賠償?shù)�；其二，環(huán)境行政管理程序在各分編、分章中根據(jù)需要作出規(guī)定。這樣，既照顧到了程序規(guī)范的復(fù)雜性和多樣性，也便于公眾查找和使用。
(四)法律責(zé)任規(guī)范問題
關(guān)于我國(guó)環(huán)境法典法律責(zé)任范疇問題，其中“行政責(zé)任”是環(huán)境法的主要法律責(zé)任內(nèi)容，在是否納入環(huán)境法典問題上應(yīng)該沒有異議，但是行政責(zé)任的內(nèi)容和范圍還是值得討論的。另外，需主要探討是，在我國(guó)現(xiàn)有法律體系背景下，環(huán)境法典的法律責(zé)任是否應(yīng)囊括民事責(zé)任、刑事責(zé)任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。
第一，環(huán)境行政責(zé)任。梳理我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法律中環(huán)境行政責(zé)任體系，以責(zé)任主體來劃分，包括行政主體的行政責(zé)任和行政相對(duì)人的行政責(zé)任，其中行政相對(duì)人的責(zé)任體系較為完善。行政主體所承擔(dān)的行政責(zé)任多集中于對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人的行政處分，構(gòu)成犯罪的，追究個(gè)人的徇私舞弊、濫用職權(quán)等刑事責(zé)任。(44)2015年還出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，仍然強(qiáng)調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為個(gè)人的環(huán)境行政責(zé)任。在行政責(zé)任體系中，行政主體一方包含了行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員，只規(guī)范國(guó)家公職人員的行政責(zé)任而忽略行政機(jī)關(guān)作為整體應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任，往往會(huì)使行政相對(duì)人的利益受到損害。《瑞典環(huán)境法典》第七編規(guī)定了行政性的賠償與補(bǔ)償，即因行政許可行為、土地征用或其他政府行為導(dǎo)致的行政賠償或行政補(bǔ)償。(45)因此，在我國(guó)環(huán)境法典的規(guī)劃和編纂過程中，應(yīng)考慮完善行政機(jī)關(guān)作為整體的環(huán)境行政賠償責(zé)任。
第二，環(huán)境民事責(zé)任。環(huán)境民事責(zé)任主要指環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任。我國(guó)于2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》第八章專章規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任”，據(jù)此可能有學(xué)者認(rèn)為無須在環(huán)境法典中重復(fù)規(guī)定環(huán)境民事責(zé)任。如前所述，環(huán)境法典的內(nèi)容不限于環(huán)境污染防治，主體部分還包括自然資源保護(hù)、能源利用和生態(tài)保護(hù)，每一部分的違法行為都有可能給他人的人身、財(cái)產(chǎn)造成損害，同樣要承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的精神(46)，我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范中對(duì)環(huán)境民事責(zé)任的規(guī)定主要是《侵權(quán)責(zé)任法》中的4個(gè)法律條款，其他環(huán)境單行法中的規(guī)定也極為簡(jiǎn)單，例如《大氣污染防治法》第125條規(guī)定“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。這些規(guī)定不足以明確環(huán)境民事糾紛中的責(zé)任主體、舉證責(zé)任、責(zé)任承擔(dān)等。另外，不同的環(huán)境糾紛類型也需要更加細(xì)致的環(huán)境民事責(zé)任規(guī)定，這些都要求在我國(guó)環(huán)境法典編纂中予以解決。
第三，環(huán)境刑事責(zé)任。目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任的規(guī)定采用了準(zhǔn)用性規(guī)范模式。(47)《瑞典環(huán)境法典》第六編專章規(guī)定了刑事責(zé)任，而對(duì)于在刑法典或其他刑事法律中已有規(guī)定的內(nèi)容，則采用準(zhǔn)用性規(guī)范。(48)我國(guó)目前對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任的立法有《刑法》第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”、2006年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》以及2016年發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。另外，最高人民法院還有多個(gè)關(guān)于非法捕殺、出售、走私野生動(dòng)物犯罪和破壞森林、土地、礦產(chǎn)等資源犯罪法律適用的司法解釋。在我國(guó)刑事立法對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任規(guī)定較為完善的前提下，為避免法律之間的重復(fù)，保證刑法的統(tǒng)一性，采用準(zhǔn)用性規(guī)范應(yīng)是我國(guó)環(huán)境法典在設(shè)置環(huán)境刑事責(zé)任時(shí)的一種比較合適的選擇。
第四，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是環(huán)境法的一種特殊責(zé)任類型，與環(huán)境民事責(zé)任有很大差異，不能簡(jiǎn)單地等同于民事責(zé)任方式中的“恢復(fù)原狀”。兩種責(zé)任形式的救濟(jì)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和方式等都是有區(qū)別的。(49)2016年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，提出“落實(shí)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟(jì)制度，統(tǒng)籌適用刑事、民事、行政責(zé)任，最大限度地修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)需要綜合適用刑事、民事、行政責(zé)任的救濟(jì)方式。這一環(huán)境法律責(zé)任類型也是今后我國(guó)環(huán)境法典中環(huán)境責(zé)任體系不可缺少的內(nèi)容。
至于各類環(huán)境法律責(zé)任在環(huán)境法典中如何放置的問題，無非三種選擇：(1)在環(huán)境法典中設(shè)置專門的“法律責(zé)任編”；(2)在分則的每一編或每一章中根據(jù)需要設(shè)置有針對(duì)性的法律責(zé)任條款；(3)完善民法、刑法和行政法等部門法的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境法典中不具體設(shè)置法律責(zé)任章節(jié)或條款，僅使用準(zhǔn)用性條款表明規(guī)定相關(guān)環(huán)境法律責(zé)任的立法。綜觀目前世界上已通過或編纂的環(huán)境法典，設(shè)置專門章節(jié)規(guī)定環(huán)境法律責(zé)任最具代表性的是《瑞典環(huán)境法典》，但其同時(shí)使用了準(zhǔn)用性規(guī)范，其他立法中已有的規(guī)定在法典中不再重復(fù)；在每一編或章中根據(jù)需要穿插設(shè)置法律責(zé)任條款的法典較多，例如《法國(guó)環(huán)境法典》《菲律賓環(huán)境保護(hù)法典》《哈薩克斯坦環(huán)境法典》等。我國(guó)可以借鑒這些立法設(shè)計(jì)，選取比較可行的模式，綜合使用總則中規(guī)定提煉的環(huán)境法律責(zé)任原則和制度，各分編或分章具體規(guī)定較為詳細(xì)的各類法律責(zé)任條款，同時(shí)運(yùn)用準(zhǔn)用性條款減少法律間的重復(fù)和沖突。
我國(guó)環(huán)境立法正邁入一個(gè)需要重新梳理的時(shí)期，只有更系統(tǒng)化的環(huán)境法律體系才能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)環(huán)境法治的要求和解決新老環(huán)境問題的需求，當(dāng)前我國(guó)的法律研究與實(shí)踐能力也為環(huán)境法典編纂提供了堅(jiān)實(shí)的智識(shí)保障。我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到一國(guó)法典編纂和通過的困難與障礙，通過法典模式的選擇，分步驟落實(shí)法典內(nèi)容，在核心爭(zhēng)議問題上做好前期的調(diào)查與研究工作，不能一味追求法典的大而全或縝密的邏輯結(jié)構(gòu)，而應(yīng)將現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境法典編纂工作定位于制定一部適合國(guó)情、符合立法習(xí)慣、易為公眾所知悉的環(huán)境法典。