一場(chǎng)突如其來，猝不及防的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新型冠狀病毒感染的肺炎，驟然籠罩在中國大地之上�？箵粢咔橐殉蔀楫�(dāng)前全國的頭等任務(wù)。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件與權(quán)利消減
突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各級(jí)政府應(yīng)依法成立應(yīng)急處理指揮部，統(tǒng)一指揮和組織事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作；在受影響的區(qū)域內(nèi)，居民生活和各行各業(yè)運(yùn)行也從平時(shí)正常的狀態(tài)轉(zhuǎn)入到特殊的應(yīng)急狀態(tài)。
盡管突發(fā)事件不像憲法性法律規(guī)定的緊急狀態(tài)那樣危急，但與日常行政管理秩序相比，這種行政應(yīng)急狀態(tài)仍然要在某種程度上消減公民權(quán)利。這就帶來了在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下公民權(quán)利的保障與限制問題。這種權(quán)利保障與限制的難題在公共衛(wèi)生領(lǐng)域尤為突出。
公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的突出難題
公共衛(wèi)生以保障公眾健康為宗旨，與關(guān)注個(gè)體健康為目的的醫(yī)療服務(wù)法不同，因此往往帶來公共健康，即群體或集體健康權(quán)與個(gè)體權(quán)利的沖突。這構(gòu)成了公共衛(wèi)生領(lǐng)域中一個(gè)永恒的難題，即每一個(gè)公共衛(wèi)生決策都面臨如何協(xié)調(diào)和規(guī)制群體健康權(quán)與個(gè)人權(quán)益的關(guān)系，利益的權(quán)衡和取舍是避不開的難題。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，這個(gè)難題尤為突出。
例如在此次疫情中，是封閉公共交通樞紐和工具，甚至停產(chǎn)，還是不打斷正常的生活秩序？是隔離感染者甚至是與其密切接觸者，還是允許其行動(dòng)自如？是要求所有人在進(jìn)入人員密集的公共場(chǎng)所時(shí)戴口罩，還是給其選擇自由？是公布感染者居住和活動(dòng)的區(qū)域，還是為其保密？決策之難，局中人自知。
指點(diǎn)迷津的坐標(biāo)
實(shí)務(wù)中具體的難題永遠(yuǎn)層出不窮，有待于實(shí)事求是的分析和回答。盡管沒有包治百病的萬能藥方，但可以從法律和科學(xué)角度提出一些對(duì)決策具有指導(dǎo)性的基本的思路和原則。
一、必須以控制疫情和保障公眾健康為目的，嚴(yán)守人民健康為中心的立場(chǎng)
應(yīng)急管理時(shí)期，不同于常態(tài)下的治理，需要集中和擴(kuò)大政府公權(quán)力，消減公民私權(quán)利，以維護(hù)社會(huì)公共利益。而公共權(quán)力的擴(kuò)大又可能會(huì)造成公權(quán)力行使的過度或任意。因此相關(guān)法律法規(guī)都規(guī)定了突發(fā)事件的報(bào)告、信息披露、應(yīng)急反應(yīng)程序的啟動(dòng)、實(shí)施和結(jié)束的法定機(jī)構(gòu)和法律程序，規(guī)定了突發(fā)事件的不同等級(jí)和不同強(qiáng)度及范圍的應(yīng)對(duì)措施，把公權(quán)力的行使嚴(yán)格限定在法律的框架內(nèi)。
法律還明確規(guī)定了應(yīng)急反應(yīng)措施的目的是“為了有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序”。因此政府機(jī)構(gòu)在啟動(dòng)或宣布應(yīng)急反應(yīng)時(shí)，必須出于公心，為實(shí)現(xiàn)上述法定目的作出決策。公眾健康高于一切，任何人和機(jī)構(gòu)都不能從個(gè)人或小團(tuán)體利益出發(fā)，或掉以輕心，疏于防范，或過激反應(yīng)，造成不應(yīng)有的損失。例如，感染者的居住地和活動(dòng)范圍確是個(gè)人信息，不得隨意公布。但是在疫情爆發(fā)時(shí)，可以對(duì)這些信息在去掉可能對(duì)其造成不應(yīng)有損害的部分后在特定范圍內(nèi)公布。這種公布必須是為了警示相關(guān)人員，實(shí)現(xiàn)防控疫情的目的，而不能以污名化感染者為目的。
二、應(yīng)對(duì)措施必須基于科學(xué)規(guī)律之上
應(yīng)對(duì)措施不能靠想當(dāng)然或簡(jiǎn)單地采取越嚴(yán)越好的手段，而應(yīng)建立在科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上。法律規(guī)定控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件要依靠科學(xué)，開展科學(xué)研究，進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查。因?yàn)橹挥性诎l(fā)現(xiàn)傳染源和傳染渠道的基礎(chǔ)上，才能尋找最有效阻斷疫情蔓延的藥物和方法。例如此次在新型冠狀病毒感染的肺炎爆發(fā)而又缺乏有效藥物和治療手段的情況下，阻斷病毒的傳播途徑是控制疫情最有效的措施。這就需要發(fā)現(xiàn)該病毒的宿主和載體等特性，迅速尋找遏制其傳播的藥物和方法。在不具有人傳人可能或具備人傳人可能的情況下，其阻斷方法顯然有所不同。
在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，必須在確定特定傳染病的性質(zhì)、傳播途徑和有效藥物的科學(xué)基礎(chǔ)上對(duì)法律規(guī)定的各種手段進(jìn)行選擇。如果忽視了流行病學(xué)調(diào)查和科學(xué)的分析，控制措施就等于無的放矢。法律必須與科學(xué)密切結(jié)合。不了解特定傳染病規(guī)律就簡(jiǎn)單適用法定的控制措施，就不可能取得有效控制疫情的結(jié)果。
法律規(guī)定在傳染病爆發(fā)時(shí)可以采用隔離手段。但是在此次疫情中，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)來自感染區(qū)的所有返城人員都進(jìn)行集中隔離呢？這就要基于流行病學(xué)的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析不加區(qū)別地隔離所有返城人員的必要性，或以是否來自感染區(qū)進(jìn)行區(qū)別，隔離來自感染區(qū)的所有人員的必要性，或進(jìn)一步區(qū)分是否有發(fā)熱等癥狀，隔離疑似患者的必要性。如果對(duì)返城人員不加區(qū)別地大規(guī)模集中隔離，會(huì)造成大量沒有被感染者因集中隔離而造成交叉感染的后果，因而不具有科學(xué)性。
三、必須依法應(yīng)對(duì)
應(yīng)急反應(yīng)的措施都具有不同于通常做法的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性措施是防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要手段。但強(qiáng)制性措施應(yīng)急措施不是越嚴(yán)厲越好，除了要基于科學(xué)基礎(chǔ)之外，還必須要嚴(yán)格依照法律賦予的權(quán)限和法律規(guī)定的程序決定所采取的應(yīng)對(duì)措施，即在依法行政的決策框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而不能隨意或任意決策。
有些地方的防疫工作出現(xiàn)了簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”現(xiàn)象，如強(qiáng)制封門、挖溝斷路、散布患者隱私、任意隔離非病毒攜帶者等缺乏法律根據(jù)的做法，不僅不能有效防控疫情，反而會(huì)激化矛盾，造成并擴(kuò)大不應(yīng)有的損失。
因此，首先要嚴(yán)格依法行使權(quán)限。對(duì)于公民人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)等基本權(quán)利的限制只能由全國人大通過的國家法律予以限制，而不能由行政法規(guī)等下位法規(guī)和規(guī)章予以限制。如果對(duì)于所有來自某一地區(qū)的人員進(jìn)行無差別的隔離，就會(huì)造成違法對(duì)非病毒攜帶者自由權(quán)的限制。
其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制性措施的性質(zhì)、強(qiáng)度、對(duì)象、持續(xù)時(shí)間等進(jìn)行嚴(yán)格界定，而不能隨意增強(qiáng)、增加或延長(zhǎng)。強(qiáng)制措施必須以能夠有效阻斷病毒傳播為界限。
其三，必須貫徹行政法規(guī)定的法治原則，即合法性原則、合理性原則、保障人權(quán)原則、正當(dāng)程序原則、比例原則、高效原則等基本原則。
例如，比例原則要求所采取的措施強(qiáng)度適當(dāng)，其可獲得利益大于可預(yù)見損失。在采取限制公民權(quán)利的強(qiáng)制措施時(shí)必須盡量降低損害程度�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條就明確規(guī)定，“采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施�！�
只有遵循上述要求和原則，才能既充分地發(fā)揮應(yīng)急措施的強(qiáng)制性，又有效地保障公民權(quán)利，進(jìn)而取得應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最佳成效。