此次非典來(lái)襲,事發(fā)突然,如黑云壓城,來(lái)勢(shì)兇猛,波及甚廣。轉(zhuǎn)眼間,它打破了人們的正常生活秩序,使社會(huì)突然轉(zhuǎn)入應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“應(yīng)急狀態(tài)”之中。這一突發(fā)事件帶來(lái)的沖擊是全方位的,不僅涉及人們的身體健康和公共衛(wèi)生體系,而且涉及我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想道德等各個(gè)方面。其中,對(duì)于我國(guó)法治的影響尤為深遠(yuǎn)。
法治是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度保障
表面上看,似乎非典直接威脅的是人們的身體健康和公共衛(wèi)生,與法治關(guān)系不大;而實(shí)際上,如何應(yīng)對(duì)非典帶來(lái)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件與法治的發(fā)展水平有直接關(guān)系。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明,凡是法治較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū),對(duì)于非典等突發(fā)事件的防治和應(yīng)對(duì)就較為有效和得力。我國(guó)此次抗擊非典的實(shí)踐也表明:能否把抗擊非典的工作納入法治的軌道是其是否能夠成功的關(guān)鍵之一。
非常時(shí)期并非法律真空時(shí)期。相反,在突發(fā)事件襲來(lái)的非常時(shí)期,政府比在常態(tài)時(shí)更要依法行政。因?yàn)?(1)應(yīng)急狀態(tài)需要政府承擔(dān)起法律賦予的應(yīng)急職責(zé),發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和指揮核心作用,在一定程度上運(yùn)用政府的權(quán)威采取非常的應(yīng)急手段(緊急處置權(quán))應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,從而必然擴(kuò)大政府的權(quán)力。稍有不慎,就有可能會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的無(wú)限強(qiáng)化,導(dǎo)致權(quán)力的濫用和法律權(quán)威的弱化,最終引發(fā)更大的社會(huì)危機(jī)。(2)與此相應(yīng),為了全社會(huì)和最大多數(shù)公眾的利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,還需要在一定程度上消減或限制個(gè)人的權(quán)利和自由。而對(duì)于私權(quán)利的消減和限制直接關(guān)系到保障公民權(quán)利(人權(quán))的憲法問(wèn)題。事關(guān)重大,因此必須要有充分的法律根據(jù),符合嚴(yán)格的法律程序。(3)只有法治這種制度化的設(shè)計(jì)才能明確政府在緊急狀態(tài)下的職能和責(zé)任,界定各種社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù);才能提供沉著應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制、程序和規(guī)范;才能保證社會(huì)的有序運(yùn)行和發(fā)展。法治雖然不能直接作為對(duì)抗和消滅病毒的物質(zhì)武器,但它能夠?yàn)榭箵舴堑涞韧话l(fā)公共衛(wèi)生事件提供可靠的制度保障。
自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)法制建設(shè)從無(wú)到有,已經(jīng)建立了一個(gè)較為全面的基本法律框架。如果沒(méi)有這樣一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)的基本法律框架,沒(méi)有1989年制定的《中華人民共和傳染病防治法》(下稱《傳染病防治法》)等相應(yīng)法律和《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》及《全國(guó)救災(zāi)防病預(yù)案》等一系列行政法規(guī)和規(guī)章組成的防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系,我們就不會(huì)如此高效有序地抗擊非典的襲擊。同時(shí)也毋庸諱言,這樣一個(gè)基本法律框架和我國(guó)法治發(fā)展的狀況還很不健全,難以有效地應(yīng)對(duì)類似非典這樣的突發(fā)事件的襲擊,尚不足以為防范和控制突發(fā)事件提供完備的法律保障。這集中表現(xiàn)在我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律體系尚不完善,存在不少法律空缺和漏洞,一些政府部門和官員依法行政的觀念淡薄,甚至在突發(fā)事件初期,無(wú)視法律的要求,不履行法定職責(zé),因而未能更及時(shí)有效地抗擊非典,造成了重大損失。如果不是國(guó)務(wù)院迅速地把抗非典的工作納入法治軌道,依法免去和罷免了一些政府官員,明確政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的法律職能和責(zé)任,及時(shí)制定和實(shí)施諸如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(下稱《應(yīng)急條例》)等90多件新的行政法規(guī)和規(guī)范性文件,我國(guó)抗擊非典的工作也不會(huì)出現(xiàn)迅速扭轉(zhuǎn)局面的成就。因此,“要高度重視法律手段的重要作用,加快建立我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制,充分運(yùn)用法律武器堅(jiān)決打勝非典型肺炎防治攻堅(jiān)戰(zhàn)�！�
突發(fā)事件可以促進(jìn)法治實(shí)現(xiàn)跳躍性發(fā)展
法治的發(fā)展要循序漸進(jìn),要有長(zhǎng)期的積累。雖然突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)不同于正常狀態(tài),會(huì)對(duì)正常的法律秩序產(chǎn)生沖擊,但是,非常時(shí)期往往會(huì)暴露在正常狀態(tài)下被遮蔽的法律與社會(huì)的差距以及法律自身的缺陷,從而給法治的深入發(fā)展提供難得機(jī)遇。對(duì)突發(fā)事件和法治狀態(tài)之間的互動(dòng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不僅應(yīng)使我們看到法治于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要作用,而且也應(yīng)使我們看到,只要能夠正確處理突發(fā)事件,突發(fā)事件反而能夠有效地推動(dòng)我國(guó)法治的深入發(fā)展,即所謂的發(fā)展契機(jī)。其理由如下:
1.突發(fā)事件為法治發(fā)展提供了新的訴求和空間。法治的生存和發(fā)展不可能脫離社會(huì)本身。如薩維尼所說(shuō):“法律并無(wú)什么可得自我圓融自洽的存在,相反,其本質(zhì)乃為人類生活本身�！狈杀仨毟灿谏鐣�(huì)之中,被大多數(shù)人自發(fā)地接受,經(jīng)歷社會(huì)風(fēng)雨的磨礪。當(dāng)一個(gè)社會(huì)和大多數(shù)人沒(méi)有迫切感到制定某種法律的必要性的時(shí)候,從外部移植或人為設(shè)計(jì)而加之于社會(huì)之上的法律很難具有生命力,也不可能真正扎根于社會(huì),不可能自覺(jué)地被民眾接受。這樣一個(gè)社會(huì)就很可能是只有法律條文而沒(méi)有法治的社會(huì)。突發(fā)事件往往會(huì)暴露出正常狀態(tài)下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律與社會(huì)之間的差距,從而使政府和大多數(shù)人切實(shí)感覺(jué)到完善法律的緊迫性。此次非典引發(fā)的突發(fā)事件正是如此,它突出“暴露出我國(guó)在處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面機(jī)制不健全”,“迫切需要……完善相應(yīng)的法律法規(guī)”,從而使政府部門深深感到法律在一些方面的空缺和模糊,造成了所采取的應(yīng)急措施的法律根據(jù)和程序的模糊,也造成無(wú)法對(duì)抗拒或逃避強(qiáng)制措施的行為進(jìn)行有效的遏制;同時(shí)公民也深深感到在法律上無(wú)法制約某些政府部門和官員瞞報(bào)、謊報(bào)疫情的現(xiàn)象,不清楚法律上規(guī)定的強(qiáng)制措施有哪些。當(dāng)政府迫切需要建立完備的法律時(shí),當(dāng)普通公民越來(lái)越多地對(duì)一些強(qiáng)制措施(例如,醫(yī)生是否有權(quán)采取行政法意義上的隔離、留觀等問(wèn)題)提出法律上的疑問(wèn)時(shí),法律至上的觀念實(shí)際上已經(jīng)在深入人心,法治的生存空間也在進(jìn)一步拓寬。實(shí)際狀況也確實(shí)如此。國(guó)務(wù)院制定頒布的《應(yīng)急條例》創(chuàng)下了我國(guó)行政立法的高效范例,國(guó)務(wù)院各部委和地方政府制定的90多件法規(guī)和規(guī)范性文件也創(chuàng)下了我國(guó)運(yùn)用法律處理社會(huì)問(wèn)題的新紀(jì)錄,標(biāo)志著法治空間的進(jìn)一步拓展。只要處理得當(dāng),突發(fā)事件就能起到推動(dòng)法治實(shí)現(xiàn)跳躍性發(fā)展的作用。
2.突發(fā)事件給社會(huì)和大多數(shù)人帶來(lái)迫在眉睫的危險(xiǎn)和災(zāi)難,但同時(shí)它所引起的緊急狀態(tài)也會(huì)使社會(huì)和大多數(shù)人產(chǎn)生共存共榮的整體觀念,從而提供一個(gè)有利于法治發(fā)展的公共領(lǐng)域平臺(tái)。與社會(huì)內(nèi)部動(dòng)亂引發(fā)的緊急狀態(tài)不同,外敵入侵、自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的緊急狀態(tài)往往為政府和民眾樹立一個(gè)共同敵人,促使多元、分散的利益趨同,激發(fā)出共同的奮斗目標(biāo)。如果政府沒(méi)有重大失誤,很容易形成政府和公眾同舟共濟(jì)的局面。而這種協(xié)同一致的環(huán)境極其有利于法治深入人心,被人們普遍接受。傳統(tǒng)法理學(xué)習(xí)慣于把社會(huì)分成政府和公民的二元對(duì)立模式,這種二元對(duì)立模式對(duì)于法律制定和實(shí)施具有很大影響。雖然這一模式在很大程度上具有合理性和真實(shí)性,但在很大程度上并沒(méi)有反映社會(huì)結(jié)構(gòu)的全貌,實(shí)踐上也容易為法治發(fā)展帶來(lái)一些不必要的障礙。此次非典引發(fā)的緊急狀態(tài)使我們得以跳出這一簡(jiǎn)單二元對(duì)立的模式,發(fā)現(xiàn)和開(kāi)拓出一個(gè)政府和公眾利益一致的公共領(lǐng)域和平臺(tái)。借用社會(huì)學(xué)的理論,社會(huì)一般“區(qū)分為個(gè)人、政府和公共三個(gè)領(lǐng)域。個(gè)人是社會(huì)的最小的分散實(shí)體。公共領(lǐng)域是每個(gè)公民共同需要、共同擁有的生存、生活環(huán)境。政府則是維系個(gè)人和公共領(lǐng)域關(guān)系的中介,是個(gè)人和公共領(lǐng)域的維持者、保護(hù)者�！贝舜畏堑湟l(fā)的緊急狀態(tài)恰恰使得這樣一個(gè)公共領(lǐng)域得以凸現(xiàn)。在這樣一個(gè)公共領(lǐng)域內(nèi)很容易形成全社會(huì)的共識(shí),從而為法治發(fā)展提供了一個(gè)有利的環(huán)境。雖然在突發(fā)事件初期政府工作出現(xiàn)一些失誤,但只要政府及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),“把人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位”,充分利用公共領(lǐng)域利益一致、目標(biāo)一致的有利條件,就會(huì)取得抗擊非典的勝利,并極大地推動(dòng)法治的發(fā)展。
3.突發(fā)事件對(duì)現(xiàn)行法律體系提出挑戰(zhàn),加快其發(fā)展和完善。如前所述,突發(fā)事件能夠暴露出平時(shí)被遮蔽的法律上的漏洞和弊端,因而完善和健全相應(yīng)法律的必要性也更為緊迫。同時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮,也能夠打破平時(shí)條塊分割的局面,有利于法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和整合,從而促進(jìn)法律體系的完善和健全。最近制定的《應(yīng)急條例》就起到了協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門,健全應(yīng)急機(jī)制的作用,建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)、報(bào)告和信息發(fā)布體系、預(yù)防控制和應(yīng)急救治體系、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和調(diào)配體系、對(duì)于感染源的控制制度。比如在正常時(shí)期,醫(yī)生與患者之間的關(guān)系是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系,醫(yī)生的診斷并不具有行政上的強(qiáng)制力。但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急時(shí)期,對(duì)于感染者和與感染者有密切接觸人員的確認(rèn)則可以帶來(lái)法律上的強(qiáng)制后果,該條例規(guī)定“拒絕配合的,由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行�！贝舜慰箵舴堑涞倪^(guò)程中,除國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部外,各個(gè)部委都配合這一工作重點(diǎn)在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布了90多件規(guī)章和規(guī)范性文件,對(duì)于協(xié)調(diào)和完善法律體系起到了積極作用。
突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)期立法的局限和完善
但是突發(fā)事件時(shí)期的立法對(duì)于法律體系的協(xié)調(diào)和完善也有一定的局限。這些局限的淵源在于這個(gè)時(shí)期的立法具有其特殊性,即:應(yīng)對(duì)性,為了應(yīng)付眼前的突發(fā)危機(jī)而立法(比如,國(guó)務(wù)院在抗擊非典期間出臺(tái)的《應(yīng)急條例》的主要著眼點(diǎn)就是非典事件);補(bǔ)充性,為了彌補(bǔ)現(xiàn)行法律體系中的疏漏、模糊和空缺而立法;急迫性,時(shí)不我待,不能不立,從而難免出現(xiàn)與上位法和其他法律法規(guī)沖突和不協(xié)調(diào)的問(wèn)題;操作性和強(qiáng)制性,為了控制突發(fā)事件,此時(shí)立法一定更注重的是可操作性和強(qiáng)有力的控制手段。正是由于這些特性,此時(shí)立法的局限也就必然存在。但是不立不行,指出局限并不是否定此類立法的必要性和正確性,而是意在指出其中可能存在的不足,并在適用時(shí)力爭(zhēng)避免或在適當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行彌補(bǔ)和完善。
這些特點(diǎn)造成的局限有下面幾個(gè)方面。首先,突發(fā)事件對(duì)于法律體系的協(xié)調(diào)和完善工作不可能在突發(fā)事件發(fā)生期間完全解決。以《應(yīng)急條例》的制定為例,該條例無(wú)疑標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步納入法制化軌道,標(biāo)志著我國(guó)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制進(jìn)一步完善,但它的法律位階低于法律,在它上面還有《傳染病防治法》。新制定的條例及時(shí)吸收了當(dāng)前抗擊非典的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),其內(nèi)容比其上位的傳染病防治法要豐富。例如,在決定對(duì)疫區(qū)進(jìn)行封鎖的問(wèn)題上,《傳染病防治法》僅規(guī)定“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府決定,可以對(duì)甲類傳染病疫區(qū)進(jìn)行封鎖”;而《應(yīng)急條例》規(guī)定“應(yīng)急處理指揮部……可以依法對(duì)傳染病疫區(qū)進(jìn)行封鎖”。在隔離對(duì)象的問(wèn)題上,《傳染病防治法》規(guī)定“對(duì)于甲類傳染病病人和病原攜帶者,乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔離治療”,“對(duì)于疑似甲類傳染病病人,在明確診斷前,在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察”,對(duì)于“密切接觸的人員,實(shí)施必要的衛(wèi)生處理和預(yù)防措施”,而《應(yīng)急條例》規(guī)定應(yīng)急處理指揮部“必要時(shí),對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離”。僅從上述對(duì)比就可看出,后制定的《應(yīng)急條例》比其上位法的規(guī)定要嚴(yán)厲,授予政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限也更大。當(dāng)然,條例的規(guī)定可以被解釋成是對(duì)其上位法的深化,在抗擊非典的過(guò)程中,這種規(guī)定自然有其緊迫性和現(xiàn)實(shí)合理性,但是,對(duì)于公民權(quán)利特別是人身自由權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是由法律而非法規(guī)來(lái)規(guī)定,這就帶來(lái)了在突發(fā)事件過(guò)去后盡快對(duì)于已有的相關(guān)法律的重新修改和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。
其次,針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件制定的法規(guī)顯然不能涵蓋所有的突發(fā)事件。我國(guó)應(yīng)對(duì)其他類型突發(fā)事件的法律法規(guī)還有《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等法律和法規(guī)。這些突發(fā)事件的類型和性質(zhì)都不完全相同,有不同的法律進(jìn)行調(diào)整。這就造成了我國(guó)因突發(fā)事件而引發(fā)的“應(yīng)急狀態(tài)”和“緊急狀態(tài)”有多種形態(tài),而目前尚無(wú)一部統(tǒng)一的法律對(duì)其進(jìn)行整體調(diào)整的分散局面。國(guó)外不少國(guó)家在憲法中對(duì)“緊急狀態(tài)”(stateofemergency或publicemergency)和“緊急處置權(quán)”(或“緊急權(quán)”)(emergencypowers)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。例如,美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度等國(guó)家;一些國(guó)家頒布有單行的“緊急權(quán)法案”,如英國(guó);還有一些國(guó)家即在憲法中作出規(guī)定,又通過(guò)單行法案進(jìn)行規(guī)定,如美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家。我國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定這種緊急權(quán),也沒(méi)有對(duì)緊急狀態(tài)統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范的法律,因此有必要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)考慮制定一部緊急狀態(tài)法。
其三,在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下,法律的制定和實(shí)施肯定要著眼于抑制突發(fā)事件,從而必然要擴(kuò)大政府公權(quán)力,消減公民私權(quán)利。這種非常時(shí)期的做法符合社會(huì)和全體人民的利益,但是也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效果,例如,公權(quán)力的擴(kuò)大超過(guò)合理范圍、一些政府部門和官員借機(jī)濫用職權(quán)、緊急權(quán)適用期間過(guò)長(zhǎng)等現(xiàn)象。在我國(guó),由于長(zhǎng)期以來(lái)“官本位”和“長(zhǎng)官意志”等觀念和做法的影響,在應(yīng)急狀態(tài)下的立法尤其要注意防止緊急權(quán)濫用等負(fù)面效果的發(fā)生。為防止緊急權(quán)的過(guò)度應(yīng)用,各國(guó)普遍采用的方法是:在法律中規(guī)定引發(fā)緊急狀態(tài)的情況,規(guī)定決定和宣布緊急狀態(tài)的機(jī)構(gòu)和程序,規(guī)定緊急狀態(tài)下的緊急權(quán)的內(nèi)容和范圍,規(guī)定緊急狀態(tài)的持續(xù)時(shí)間和條件,規(guī)定緊急狀態(tài)下對(duì)于公民權(quán)利進(jìn)行限制的補(bǔ)償和法律救濟(jì)等。例如,英國(guó)的《緊急狀態(tài)法案》規(guī)定了影響全社會(huì)或部分地區(qū)正常生活的情況,如果這些情況出現(xiàn)或很可能出現(xiàn),政府就有權(quán)宣布緊急狀態(tài),但是要立即通知議會(huì),且緊急狀態(tài)不能超過(guò)一個(gè)月,如果超出,則必須作出另一個(gè)緊急狀態(tài)令。法國(guó)憲法規(guī)定:國(guó)務(wù)會(huì)議可以宣布緊急狀態(tài),但是只有議會(huì)有權(quán)把緊急狀態(tài)延長(zhǎng)到12天以上。作為行政法規(guī),我國(guó)新制定的《應(yīng)急條例》不可能解決這些憲法性問(wèn)題。比如,該條例規(guī)定啟動(dòng)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施;省、自治區(qū)、直轄市的應(yīng)急預(yù)案由相應(yīng)的人民政府決定,并向國(guó)務(wù)院報(bào)告。在這一程序中,權(quán)力機(jī)關(guān)(人民代表大會(huì))明顯缺位,對(duì)應(yīng)急狀態(tài)的期限和終止也沒(méi)有作出規(guī)定。當(dāng)然對(duì)于這樣一部起了巨大作用的條例也不能如此苛刻地進(jìn)行要求,但我們必須注意到的是:緊急狀態(tài)時(shí)期的立法不能可能畢其功于一役,在緊急狀態(tài)結(jié)束后,必須進(jìn)一步開(kāi)展協(xié)調(diào)完善法律體系的工作。
其四,由于立法時(shí)間短、任務(wù)急,有些具體機(jī)制和措施未必都能考慮周全。盡管整體上此時(shí)的立法操作性較強(qiáng),但也容易忽略一些具體操作規(guī)范和程序。比如《傳染病防治法》規(guī)定:縣以上地方政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)地方政府批準(zhǔn),可以宣布疫區(qū)。同時(shí)規(guī)定疫區(qū)封鎖的解除和緊急措施的解除由原決定機(jī)關(guān)宣布。而《應(yīng)急條例》規(guī)定:突發(fā)事件發(fā)生后,衛(wèi)生行政主管部門在組織評(píng)估后提出是否啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建議,由國(guó)務(wù)院或相應(yīng)的地方政府決定。這里并沒(méi)有一個(gè)宣布和解除“應(yīng)急時(shí)期”或“非常時(shí)期”的程序。如果沒(méi)有這個(gè)程序,什么時(shí)候應(yīng)急時(shí)期的各種強(qiáng)制控制手段可以實(shí)施,什么時(shí)候可以解除?這就留下了一個(gè)可能性,即強(qiáng)制手段的運(yùn)用超出突發(fā)事件的應(yīng)急時(shí)期,從而造成法律上的一個(gè)缺口。在其他方面,如病人廢棄物、被污染的器械、傳染病人尸體的處理等,也都有待于進(jìn)一步細(xì)化。
盡管有這些難于避免的問(wèn)題,危機(jī)時(shí)期的立法則不能被否定。越是在危機(jī)時(shí)期,越要強(qiáng)調(diào)依法行政,越要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法根據(jù),這本身就是尊重法治的表現(xiàn)。當(dāng)法律體系更加完善時(shí),這類大規(guī)模的危機(jī)時(shí)期立法的現(xiàn)象就會(huì)得到緩解。
應(yīng)急狀態(tài)下行使緊急處置權(quán)的原則
“應(yīng)急狀態(tài)”或“緊急狀態(tài)”使政府擁有更多的緊急處置權(quán),對(duì)于公民權(quán)利的限制也多于正常時(shí)期,如果處理不好,很容易造成濫用職權(quán)和不必要地侵犯公民權(quán)利的后果;從另一方面看,也可能造成推卸緊急處置權(quán)的情況。因此不能僅僅滿足于這些權(quán)力具有法律根據(jù),而且還應(yīng)當(dāng)在行使這些權(quán)力的時(shí)侯尤其注意遵守特定的法律原則。其中有些原則雖然也都存在于憲法、行政法當(dāng)中,但它們?cè)谕话l(fā)事件應(yīng)急時(shí)期也具有特殊的含義或更高的標(biāo)準(zhǔn)。
1.法治原則。突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下,政府部門和官員必須尊重法律的權(quán)威,按照法律規(guī)定的職權(quán)和范圍,依法行政,既不能不履行法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任,又不能超出法律權(quán)限,任意加碼,濫用職權(quán);在行使法定職權(quán)時(shí),必須遵守法律規(guī)定的程序和手續(xù);在對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征用時(shí),一定要有明確的法律根據(jù)。例如,在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),對(duì)于傳染病病人、傳染病疑似病人和與病人密切接觸者所采用的措施在性質(zhì)、方法和程度上都有不同,因而一定要嚴(yán)格按照法律規(guī)定采取相應(yīng)的措施;對(duì)于征用有關(guān)財(cái)產(chǎn)時(shí),必須有法律根據(jù)和由有關(guān)主管部門依法作出的決定。
2.公眾利益原則。這一原則是指在應(yīng)急狀態(tài)下采用的限制性措施必須是以公眾利益為目的。突發(fā)事件之所以構(gòu)成特殊的“緊急狀態(tài)”或“應(yīng)急狀態(tài)”,是因?yàn)樗{到大多數(shù)人的利益,從而需要對(duì)一些人的權(quán)利甚至相當(dāng)多的人的權(quán)利進(jìn)行限制。這種限制的必要條件是具備法律根據(jù);但僅此一項(xiàng)還不夠,它還必須具備深層的法理依據(jù),即必須符合最大多數(shù)人的利益,并以此為惟一宗旨。這一原則的現(xiàn)實(shí)作用在于防止個(gè)別官員假借法律規(guī)定的強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)打擊報(bào)復(fù)、保護(hù)個(gè)人或小團(tuán)體的利益。諸如借抗擊非典為由攔路設(shè)卡,強(qiáng)行收取消毒費(fèi)的做法,就違背了這一原則,因而是一種表面上具有法律根據(jù)(符合法律形式要件)而根本違背法律原則和精神(不符合法律實(shí)質(zhì)要件)的非法行為。
3.適度和必要性原則。它要求政府部門所采取的限制公民權(quán)利的強(qiáng)制性措施一定要有一個(gè)合理的度的界限,同時(shí)這些措施在合理的度的范圍內(nèi)是必要的。度有三個(gè)考量因素構(gòu)成,即符合客觀情況的需要,具有相應(yīng)的科學(xué)依據(jù),其強(qiáng)度不能超過(guò)必要程度。這一原則與外國(guó)行政法中的比例原則類似。其衡量標(biāo)準(zhǔn)是,強(qiáng)制性措施是控制突發(fā)事件帶來(lái)的危害所必須的,它帶來(lái)的對(duì)于公民權(quán)利進(jìn)行限制的后果和損失不能大于突發(fā)事件所造成的后果和損失。在應(yīng)急狀態(tài)下采用這一原則的時(shí)侯,合理的度和衡量標(biāo)準(zhǔn)也要符合緊急狀態(tài)時(shí)期的形勢(shì)和客觀條件,而不能簡(jiǎn)單地根據(jù)正常狀態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,也不可采用絕對(duì)等量的公式為標(biāo)準(zhǔn),必須允許一定的公差度,以避免出現(xiàn)因?yàn)閾?dān)心超過(guò)必要的界限而放棄應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé),從而造成更大危害后果的現(xiàn)象。
4.公開(kāi)透明原則。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí),多數(shù)人往往無(wú)法了解真實(shí)和全面的情況,從而容易造成心里恐慌和秩序混亂。而強(qiáng)制措施的采取也會(huì)進(jìn)一步加劇民眾的恐慌心理。消除這種混亂局面的最佳效果就是把事實(shí)真相、強(qiáng)制措施的法理根據(jù)、必要性和目的盡可能迅速和全面地公布于眾。為此,政府措施的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)公開(kāi),使群眾了解客觀真實(shí)情況及其發(fā)展,使政府和公民的想法相互溝通,并形成共識(shí)。例如,在應(yīng)對(duì)非典襲擊時(shí),有些地方的群眾出于對(duì)非典的恐慌或?qū)?qiáng)制措施的不理解,采取了圍攻隔離地點(diǎn)、阻止建立隔離點(diǎn)、拒不服從隔離等妨礙抗擊非典工作正常進(jìn)行的手法。如果信息及時(shí)和公開(kāi),充分說(shuō)明強(qiáng)制措施的法理依據(jù)和客觀必要性,就有利于對(duì)群眾進(jìn)行宣傳教育,減少不必要的干擾,迅速建立緊急狀態(tài)下的法律秩序。
5.責(zé)任原則。政府部門和官員必須要依法承擔(dān)不履行法定職責(zé)或違法濫用職權(quán)的法律責(zé)任。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中,政府起著核心和領(lǐng)導(dǎo)作用;應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成敗在很大程度上也依靠政府部門和官員的效率和責(zé)任。健全政府部門和官員的責(zé)任制,才能有效地監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)用,有效地防止玩忽職守或逃避責(zé)任的現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院在抗擊非典過(guò)程中制定的《應(yīng)急條例》不僅規(guī)定了在突發(fā)事件中政府部門和官員的種種法律責(zé)任,而且在具體制度上規(guī)定了公民舉報(bào)的權(quán)利和程序,在政府官員問(wèn)責(zé)制方面邁出了新的一步。但是還應(yīng)當(dāng)看到,大量的法律責(zé)任還需要有更多相應(yīng)的法律規(guī)定和程序的進(jìn)一步完善。
6.恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)原則。法律體系永遠(yuǎn)是一個(gè)不斷發(fā)展的不完善的體系。所謂“天網(wǎng)恢恢,疏而不漏”,在有些情況下只能從歷時(shí)性的角度得以實(shí)現(xiàn)�！疤炀W(wǎng)”在某種程度上類似德沃金的“整合性法律體系”,需要不斷從原則的角度對(duì)其進(jìn)行解釋、周延和發(fā)展。尤其在“緊急狀態(tài)”情況下,對(duì)比常態(tài)而言,法律體系(特別是我國(guó)發(fā)展中的法律體系而言)中的缺漏、模糊,甚至是失誤肯定存在。如果簡(jiǎn)單、機(jī)械、絕對(duì)地適用嚴(yán)格依法的信條,面對(duì)突發(fā)事件和無(wú)法預(yù)料的情況,我們就無(wú)能為力。因此,當(dāng)現(xiàn)實(shí)法律體系中對(duì)于某些突發(fā)事件和情況的規(guī)定并不明確時(shí),應(yīng)當(dāng)允許政府有關(guān)部門和官員行使自由裁量權(quán),采取有效措施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和情況。但是,這種“超出法律范圍”的自由裁量權(quán)的應(yīng)用必須與前述諸項(xiàng)原則同時(shí)適用,即自由裁量權(quán)必須有更為廣義的法律的根據(jù),如符合法律內(nèi)在原則、目的和邏輯的要求,必須是為了公眾利益,必須具有必要性,必須公開(kāi)透明和相應(yīng)的職權(quán)和程序。自由裁量權(quán)的應(yīng)用范圍和程度與法制發(fā)展的狀況相聯(lián)系。法制越健全,自由裁量權(quán)的空間也會(huì)越小。對(duì)于自由裁量權(quán)的適用也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)于緊急狀態(tài)情況下的應(yīng)急權(quán)的認(rèn)識(shí)的提高而更為規(guī)范。
7.及時(shí)原則。突發(fā)事件的性質(zhì)和可能帶來(lái)的緊迫后果要求政府部門在采取必要的應(yīng)對(duì)措施時(shí),必須要考慮形勢(shì)的急迫性和應(yīng)對(duì)措施的及時(shí)性。因此,在應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)于政府的決策和適用法律的力度都有特殊的要求。時(shí)不我待,當(dāng)斷則斷。如果決策正確,但采用正常狀態(tài)下的程序,疑而不決,貽誤戰(zhàn)機(jī),顯然也不符合人民的利益和客觀形勢(shì)的要求。法律法規(guī)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和緊急狀態(tài)時(shí)期的決策機(jī)構(gòu)、程序和授權(quán)有盡可能明確的規(guī)定,以避免因無(wú)明確規(guī)定和授權(quán)而使決策無(wú)章可循。及時(shí)原則與法治原則是一致的,因此及時(shí)絕不能理解為違法擅斷。
上述原則不應(yīng)分割孤立地看待,而應(yīng)作為有機(jī)的綜合體系,共同適用。
突發(fā)事件對(duì)于憲政發(fā)展的促進(jìn)
非典的襲擊把個(gè)人、政府和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域緊密聯(lián)系到了一起。但這只是一個(gè)有利于形成社會(huì)共識(shí)的客觀條件,能否正確利用這種條件則取決于政府的決策、努力和目的。在緊急狀態(tài)下,政府的一言一行都必然牽涉到眾多公民和社會(huì)的利益,從而尖銳地提出了政府是否是一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府和是否以人民的利益為最高準(zhǔn)則的憲政問(wèn)題,使得這一問(wèn)題變得更為具體和實(shí)際。
憲法作為一國(guó)的根本大法,是法律體系中最為重要的基礎(chǔ)性規(guī)范。但是有了憲法并不一定就當(dāng)然有了憲政。盡管對(duì)于憲政的定義有不同界說(shuō),大家較為認(rèn)同的觀點(diǎn)是:憲政是指政府按照憲法運(yùn)行并接受憲法制約的一種法治狀態(tài);這種統(tǒng)治必須局限于人民同意授予其的權(quán)力和為了人民同意的目標(biāo)。它包括:1.政府的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以憲法和法律規(guī)定為根據(jù);2.政府應(yīng)當(dāng)按照憲法和法律的規(guī)定的權(quán)限和程序運(yùn)行;3.政府應(yīng)當(dāng)受憲法的制約;4.政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府。我國(guó)憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！薄盀槿嗣穹⻊�(wù)”和“對(duì)人民負(fù)責(zé)”也歷來(lái)是黨和國(guó)家的政治信條。但是,在現(xiàn)實(shí)政治生活中,由于歷史上“個(gè)人集權(quán)”的影響和體制上諸如“官本位”、“任用親信”、“地方保護(hù)”等問(wèn)題, 一些政府機(jī)構(gòu)和官員實(shí)際上背離了憲法和政治信條的要求。他們不是對(duì)人民負(fù)責(zé),不是把人民利益作為最高的宗旨,而是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)自己的仕途負(fù)責(zé),甚至完全把自己個(gè)人的利益作為行動(dòng)的最高準(zhǔn)則。這就出現(xiàn)了憲法規(guī)定與政府機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行之間的差距,也就是說(shuō)我們雖然有憲法,但尚未建立真正的憲政。我國(guó)憲政發(fā)展最為緊迫的一個(gè)任務(wù)就是:不僅要有憲法文本,而且必須要求政府嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定運(yùn)行,不僅在法律規(guī)定和理論上明確政府應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé),而且更需要在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府。“沒(méi)有憲法,固然不可能建設(shè)法治國(guó)家,而如果有了憲法而沒(méi)有權(quán)威,憲法的規(guī)定不能得到實(shí)現(xiàn),同樣不可能建設(shè)法治國(guó)家。”
在此次非典突發(fā)引起的應(yīng)急狀態(tài)初期,我國(guó)憲政建設(shè)的不足暴露的尤為明顯,集中反映在對(duì)疫情的報(bào)告和公布問(wèn)題上。《傳染病防治法》明確規(guī)定任何人特別是醫(yī)療保健人員、衛(wèi)生防疫人員、各級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政部門和各級(jí)政府都有義務(wù)及時(shí)、如實(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)衛(wèi)生行政部門。但是,在非典疫情發(fā)生初期,一些衛(wèi)生行政部門甚至地方政府對(duì)于非典疫情的報(bào)告摻有不少水份,不能如實(shí)反映疫情。此外,在疫情的公布問(wèn)題上,集權(quán)體制下形成的“內(nèi)外有別”的陳舊觀念無(wú)視法律要求的“及時(shí)地如實(shí)通報(bào)和公布本行政區(qū)域的疫情”的義務(wù),淡化非典疫情造成的嚴(yán)峻形勢(shì),任意縮小發(fā)病數(shù)字。這不僅誤導(dǎo)了民眾,而且在國(guó)際上對(duì)我國(guó)的形象造成了嚴(yán)重后果。這些問(wèn)題的出現(xiàn)集中反映出一些政府機(jī)構(gòu)和官員頭腦中沒(méi)有憲政觀念,忘記甚至完全忽視“一切權(quán)力屬于人民”和“代表最廣大人民的利益”的憲法要求;當(dāng)對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)或個(gè)人仕途與人民利益出現(xiàn)矛盾時(shí),自覺(jué)或不自覺(jué)地選擇前者,人為地降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和淡化疫情。這種情況已經(jīng)不是個(gè)別事例,而成為一種政府運(yùn)作的習(xí)慣做法。媒體所報(bào)道的河南發(fā)生的“艾滋病村”、遼寧的“豆奶事件”、隱瞞重大責(zé)任事故真相的“南丹事件”,都反映出部分政府機(jī)構(gòu)和官員完全背離了憲法規(guī)定的向人民負(fù)責(zé)的宗旨,沒(méi)有任何憲政觀念。這已經(jīng)成為我國(guó)憲政發(fā)展中一個(gè)亟待解決的根本性問(wèn)題。
不應(yīng)回避的是,在此次非典事件中,一些政府部門和官員在初期仍采用長(zhǎng)期存在的慣性思維,對(duì)上負(fù)責(zé),更多地考慮的是所謂“大局”和“穩(wěn)定”,“兩會(huì)期間不能出事”。難道是否出事是以人的主觀愿望為標(biāo)準(zhǔn)嗎?為了營(yíng)造一個(gè)“祥和氣氛”,只報(bào)喜不報(bào)憂,甚至人為掩蓋事實(shí)。這個(gè)教訓(xùn)極其深刻,值得徹底反思。盡管有初期的這些失誤,中央政府及時(shí)敏銳地認(rèn)識(shí)到了這些問(wèn)題的存在和嚴(yán)重性,“黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持把人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位,采取了一系列堅(jiān)決、果斷的措施”,依法迅速撤換了一些政府官員,嚴(yán)令依法及時(shí)如實(shí)通報(bào)和公布疫情,按照憲法的要求,建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的高度透明的政府形象,按照法治的要求強(qiáng)調(diào)政府要嚴(yán)格依法行政。盡管抗非典的工作千頭萬(wàn)緒,始終堅(jiān)持“依法進(jìn)行管理”,“把應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步納入法制化軌道”。這無(wú)疑是對(duì)憲政精神的尊重和張揚(yáng),是我國(guó)憲政發(fā)展進(jìn)程中的重要一步。
從憲法到憲政的發(fā)展有一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,除了教育政府官員必須具備憲政意識(shí),牢記我國(guó)憲法要求的對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的宗旨外,還必須切實(shí)推動(dòng)我國(guó)政治體制的改革,完善相關(guān)法律制度,使得政府機(jī)構(gòu)和政府官員按照法律要求的向人民負(fù)責(zé)的宗旨運(yùn)行。憲政不僅需要憲政觀念的灌輸和確立,而且必須有各種完善的制度配套才能真正建立。每一個(gè)涉及政府運(yùn)行的具體法律制度都和憲政發(fā)展有關(guān)。因此需要從憲政發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)具體法律制度的發(fā)展和完善。從此次應(yīng)對(duì)非典事件的過(guò)程看,下面一些具體措施的法制化對(duì)于我國(guó)憲政的進(jìn)一步發(fā)展具有積極的作用。1.加強(qiáng)了政府部門和官員的問(wèn)責(zé)制,雷厲風(fēng)行地依法解除了一批玩忽職守官員的職務(wù)�！稇�(yīng)急條例》法律責(zé)任一章共有8條,其中有7條都是針對(duì)政府部門和官員未能履行法定職責(zé)的責(zé)任規(guī)定。人事部和監(jiān)察部也加大了監(jiān)督政府部門和官員的力度,“對(duì)在防治非典工作中有令不行、有禁不止,推諉扯皮,不服從指揮而貽誤工作的,給予降級(jí)直至開(kāi)除處分。對(duì)在防治非典工作中思想不重視、措施不落實(shí)的單位主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予批評(píng)教育;致使出現(xiàn)疫情的,給予記大過(guò)或者降級(jí)處分;致使疫情擴(kuò)散和蔓延的,給予撤職或者開(kāi)除處分�！边@一措施有效地遏制了“只對(duì)上負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象,從制度上強(qiáng)化了依法行政、向法律負(fù)責(zé)、向人民負(fù)責(zé)的觀念。2.疏通了人民群眾參政議政的渠道。在抗擊非典斗爭(zhēng)的初期,由于瞞報(bào)情況較為突出,群眾雖然不滿,卻又無(wú)可奈何。針對(duì)這種現(xiàn)象,《突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的報(bào)告與信息發(fā)布一章不僅嚴(yán)格規(guī)定了報(bào)告和通報(bào)的責(zé)任人、程序和時(shí)間限制,而且規(guī)定“任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)事件隱患,有權(quán)向上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門匯報(bào)地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé),或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況。”3.加強(qiáng)了信息發(fā)布制度,使廣大群眾能夠及時(shí)了解事件真相。政府及時(shí)吸取了初期的教訓(xùn),采納了世界衛(wèi)生組織的通行做法,建立了日?qǐng)?bào)告制度和零報(bào)告制度,強(qiáng)調(diào)任何單位和個(gè)人都不得隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)疫情。這一措施有利于改變那種“內(nèi)外有別”的信息披露做法,不是以虛假的政府臉面而是以人民群眾的利益為宗旨。4.強(qiáng)調(diào)了法律和依法行政的必要性。如前所述,我國(guó)在應(yīng)對(duì)非典襲擊的過(guò)程中,十分重視法律的作用。在這樣一個(gè)短短的時(shí)間內(nèi)制定如此多的法規(guī)和規(guī)范性文件,這也是一個(gè)新的氣象和做法,形成一個(gè)良好的依法行政的范例。當(dāng)然,憲政的建設(shè)不是一朝一夕就能蹴就的。17世紀(jì)初,當(dāng)英國(guó)大法官柯克在對(duì)詹姆士一世說(shuō)國(guó)王也無(wú)權(quán)改變法律時(shí);19世紀(jì)初,當(dāng)馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜一案中宣稱法院有權(quán)審查政府行為的合憲性的時(shí)侯,不論他們認(rèn)識(shí)與否,無(wú)疑是在創(chuàng)造憲政上的先例。憲政精神正是通過(guò)這些先例得以張揚(yáng)和發(fā)展。講述外國(guó)的先例固然有借鑒作用,但我們也必須發(fā)掘自身的先例,把上述在抗擊非典中采取的種種新制度和措施提高到憲政的高度去認(rèn)識(shí),而非作為個(gè)別事例或權(quán)宜之計(jì)來(lái)看待,更不能事過(guò)境遷,落入往日的舊習(xí)陳規(guī)。只要把這些新的措施轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然陌才?它們也會(huì)像柯克和馬歇爾創(chuàng)制憲政先例那樣對(duì)我國(guó)憲政的發(fā)展起到推動(dòng)作用,在我國(guó)憲政發(fā)展史上起到里程碑的作用。為了使上述這些做法和觀念不僅僅是被當(dāng)作應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)宜之計(jì),我們還要繼續(xù)使其完善和發(fā)展,使它成為我國(guó)政治體制中一以貫之的制度和觀念,從而切實(shí)推動(dòng)憲政在我國(guó)的發(fā)展。