引 言
在農(nóng)村土地集體公有制之下，如何經(jīng)由農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，是農(nóng)村改革的永恒主題。從土地改革時期的土地私有化基礎(chǔ)上的農(nóng)民家庭經(jīng)營、農(nóng)業(yè)合作化時期和人民公社時期的集體土地所有基礎(chǔ)上的集體統(tǒng)一經(jīng)營、改革開放之后的“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生了重大改變，也帶來了承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整。2002年農(nóng)村土地承包法將穩(wěn)定和完善憲法上規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度——“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”確立為立法宗旨，并以集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了具有中國特色的土地承包經(jīng)營權(quán)制度。
隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，該法所反映的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的實際需要。黨的十九大報告明確提出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。“把實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范是立法首要考慮的問題”，“適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點”，由此揭示了農(nóng)村土地承包法本次修法的問題意識和目標(biāo)導(dǎo)向。
農(nóng)村土地承包法經(jīng)本次修改，法律條文從65條變?yōu)?0條，其中新增加10條、修改32條、條文合并后減少1條、刪去4條，涉及超過2/3的法條，修改幅度之大已經(jīng)遠遠超過了“小修小補”的既定方案。為了及時推動立法進程，本次修法擱置了部分爭議，也給其中相關(guān)規(guī)則的解釋適用帶來了困難；即使已經(jīng)定為明文的規(guī)則，也不無檢討的必要。
一、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的理論基礎(chǔ)
習(xí)近平總書記指出：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要在理論上回答一個重大問題，就是農(nóng)民土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離問題”，“要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。由此可見，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的理論基礎(chǔ)就是“三權(quán)分置”。所謂“三權(quán)分置”，就是要“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，這一農(nóng)村經(jīng)濟的改革思想被2014年以來的政策文件具體化�！叭龣�(quán)分置”政策正是在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的背景之下提出的，其意旨在于，在承認土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性、負載社會保障功能的前提之下，通過一定的法技術(shù)路徑，從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出一種市場化的權(quán)利，以使經(jīng)營主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，并允許經(jīng)營主體以其取得的經(jīng)營農(nóng)村土地的權(quán)利擔(dān)保融資，從而達到以下目標(biāo)：“促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。
“落實‘三權(quán)分置’制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)�！钡绾螌ⅰ叭龣�(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律，學(xué)界存在巨大爭議。有觀點認為，“三權(quán)分置”政策所欲達到的目標(biāo)，只需豐富土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能即可達到，無需修改農(nóng)村土地承包法上的既定承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但更多的主張是，“三權(quán)分置”政策必將導(dǎo)致承包地權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整，采行新的法律工具（派生出新的土地權(quán)利）來達到統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中的“統(tǒng)”的功能，“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”、“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)”、“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”等各種學(xué)說都在一定程度上反映了“三權(quán)分置”政策帶來的制度變遷。各種學(xué)說的爭議主要體現(xiàn)在如何處理政策與法律的關(guān)系。就此，較為一致的觀點認為，政策與法律在規(guī)范表達、形成程序等上的差異，決定了法律應(yīng)以自身的話語體系來傳達政策思想，不宜直接將政策語言轉(zhuǎn)述為法律語言。
在同時調(diào)整“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”所產(chǎn)生的法律關(guān)系的前提之下，2018年農(nóng)村土地承包法將“三權(quán)分置”下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)表達為：在土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，“從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)”。但新法還是有一個條文中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”，其第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”如此，再次引發(fā)了承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是由“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”等“三權(quán)”抑或“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”等“四權(quán)”構(gòu)成的爭議。新法通過后，直接參與立法的專家即認為，“土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來的，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。實踐中，取得承包權(quán)有兩個條件：具有本集體經(jīng)濟組織成員資格（成員屬性）；與發(fā)包方簽訂了承包合同，獲得了承包地（財產(chǎn)屬性）�！薄巴恋爻邪鼨�(quán)權(quán)能中的收益權(quán)和受限定的處分權(quán)（可以收回土地經(jīng)營權(quán)但不能買賣承包地）是現(xiàn)實存在的，不是虛置的權(quán)利�！边@一觀點是全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會起草“一審稿”時直接轉(zhuǎn)述政策語言的基本思路的反映，自“二審稿”開始，法律文本盡量遵循自身邏輯來傳達政策思想。這一觀點已不足取。
第一，從2018年農(nóng)村土地承包法的內(nèi)容來看，除了第9條之外，并無“土地承包權(quán)”這一新生權(quán)利的權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容的規(guī)定。從立法過程來看，法律文本自“二審稿”開始就盡量避免出現(xiàn)“四權(quán)”結(jié)構(gòu)，不僅法律的篇章結(jié)構(gòu)不再專節(jié)規(guī)定“土地承包權(quán)”，而且第一章“總則”的宣示性條文中也僅在第8條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)”的保護，第10條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)”的保護，并沒有保護“土地承包權(quán)”的宣示性規(guī)定。在第四章“爭議的解決和法律責(zé)任”規(guī)定的也是“土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”的救濟措施，并無關(guān)于侵害“土地承包權(quán)”的法律責(zé)任的規(guī)定。尤其是新法第56條規(guī)定，“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，其中并未提及土地承包權(quán)�？梢�，2018年農(nóng)村土地承包法并無意將土地承包權(quán)作為一種新生的民事權(quán)利來對待。
第二，依權(quán)利生成法理，從集體土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，土地所有權(quán)仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱并未因派生出土地承包經(jīng)營權(quán)而發(fā)生改變；土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，土地承包經(jīng)營權(quán)也仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱也不因派生出土地經(jīng)營權(quán)而發(fā)生改變。正如在派生出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，土地所有權(quán)的權(quán)能雖然發(fā)生變化，但法律上無須就土地所有權(quán)的剩余權(quán)利單獨規(guī)定其名稱和內(nèi)容一樣，土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，法律上同樣無須就土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余權(quán)利單獨規(guī)定其名稱和內(nèi)容。如此看來，“從法律性質(zhì)上講，土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，其所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)并未發(fā)生改變”，“只是承包方行使土地承包經(jīng)營權(quán)的方式發(fā)生了改變而已，從直接行使轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接行使”。法律也就無須專門設(shè)置“土地承包權(quán)”來反映承包農(nóng)戶的剩余權(quán)利，而是只需就新生的土地經(jīng)營權(quán)作出專門規(guī)定即可。第9條規(guī)定的“土地承包權(quán)”，也只能理解為權(quán)利行使受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的便宜稱謂。
第三，如依前引專家的理解，“土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來的”，產(chǎn)生土地承包權(quán)的條件也應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂土地經(jīng)營權(quán)合同，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，而不是所謂“具有本集體經(jīng)濟組織成員資格（成員屬性）；與發(fā)包方簽訂了承包合同，獲得了承包地（財產(chǎn)屬性）”。前引所謂取得土地承包權(quán)的兩個條件，實際上是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的兩個條件。同時，所謂“收益權(quán)和受限定的處分權(quán)”，也不是土地承包權(quán)的權(quán)能，而是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利均來源于土地承包經(jīng)營權(quán)。占有、使用承包地并取得收益的權(quán)利已由土地經(jīng)營權(quán)人行使，土地承包經(jīng)營權(quán)人已無法行使，其收益權(quán)主要體現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價款的給付請求權(quán)。
綜上，2018年農(nóng)村土地承包法在既有土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，在維系土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能的前提下，派生出市場化的土地經(jīng)營權(quán)，以促進適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)雙層經(jīng)營體制下“統(tǒng)”的功能。如此，在“三權(quán)分置”之下，承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”構(gòu)成。依體系解釋，只宜將新法第9條中的“土地承包權(quán)”解釋為流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán)之后的土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱。在法典中保留“土地承包權(quán)”的表述，進一步體現(xiàn)了將政策轉(zhuǎn)化為法律之時的爭議，所帶來的分歧需經(jīng)由解釋來加以消除。在編纂民法典中進一步明確承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，徹底消除其中的解釋分歧，應(yīng)為立法論上的最優(yōu)選擇。
二、農(nóng)村基本經(jīng)營制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)
農(nóng)村基本經(jīng)營制度以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，“在將來較長一段時期內(nèi)，家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位應(yīng)予維持”。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中的 “分”，指的是承包農(nóng)戶分散經(jīng)營，即以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以地區(qū)性合作經(jīng)濟組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）為依托，通過將家庭承包經(jīng)營引入合作經(jīng)濟（集體經(jīng)濟），從而形成合作經(jīng)濟的兩個經(jīng)營層次。 “堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位和遵循家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心內(nèi)容�！奔彝コ邪�(jīng)營關(guān)系的法權(quán)表達即為土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年農(nóng)村土地承包法和2007年物權(quán)法以將其界定為物權(quán)的方式來達到穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策目標(biāo)。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)種類的名稱在“三權(quán)分置”之下并未發(fā)生改變，但卻成為“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”中共存的一類用益物權(quán)。新一輪農(nóng)村土地制度改革賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)特定的意義，原農(nóng)村土地承包法中的相關(guān)規(guī)則即應(yīng)修改，以實現(xiàn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善。
（一）土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的確立
土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有身份屬性，即土地承包經(jīng)營權(quán)的取得和保有是否以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提，學(xué)界素有爭議。肯定說認為，原農(nóng)村土地承包法第15條（現(xiàn)第16條第1款）規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體須具有特定身份，以此彰顯土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能�！叭龣�(quán)分置”之下，“土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容中包含部分成員權(quán)內(nèi)容，無需另行訴諸成員權(quán)制度，也符合農(nóng)民長期以來對土地承包經(jīng)營權(quán)的認知”。否定說認為，土地承包經(jīng)營權(quán)的取得以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提，并不等于基于該特定身份取得的土地承包經(jīng)營權(quán)必然具有身份屬性；“增人不增地、減人不減地”政策和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建等，使土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能的實現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化，即承包地從農(nóng)民生存的實物保障轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值保障，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性完全取代了其保障屬性。此外，原農(nóng)村土地承包法原規(guī)定有兩類土地承包經(jīng)營權(quán)，即“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”和“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”（以下簡稱“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”），即使從創(chuàng)設(shè)取得的視角，后者的取得并不要求權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份，已經(jīng)不具有身份屬性，籠統(tǒng)概稱土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性，屬于以偏概全。
筆者認為，在“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)負載著特定的政策目標(biāo)，即“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”。如此，“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)被純化為只有本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶才能取得和享有的兼具財產(chǎn)屬性和保障屬性的權(quán)利，以實現(xiàn)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度之下“分”的目標(biāo)。
2018年農(nóng)村土地承包法遵循了這一制度變遷邏輯，在維系僅有本集體經(jīng)濟組織成員才能創(chuàng)設(shè)取得土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則之外，主要從以下幾個方面強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性：其一，將土地承包經(jīng)營權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓局限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部（第33條、第34條），強調(diào)即使是土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)取得的受讓人，也應(yīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員身份。其中將原第41條土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓對象“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”修改為現(xiàn)第34條的“本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”。雖然這一修改限制了權(quán)利主體對權(quán)利本身的處分權(quán)能，但新法在轉(zhuǎn)讓之外，另為承包農(nóng)戶提供了流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的可選路徑，由其參酌具體情事加以確定，并沒有降低權(quán)利流轉(zhuǎn)的效率，也不構(gòu)成對于優(yōu)化土地資源配置的妨礙。其二，明定土地經(jīng)營權(quán)人通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)之后，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生改變。第44條規(guī)定：“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變�！边@里，“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系”的法權(quán)表達即為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，“承包關(guān)系不變”即意味著土地承包經(jīng)營權(quán)不變，這就表明承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)。其三，將以“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”的權(quán)利重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，將原第44條規(guī)定的“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，修改為現(xiàn)第49條“以其他方式承包農(nóng)村土地的……承包方取得土地經(jīng)營權(quán)”，進一步維系土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。
值得注意的是，從長遠來看，剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，促進其自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)是市場經(jīng)濟背景下優(yōu)化資源配置的必然選擇。但在漸進式的農(nóng)村土地制度改革政策之下，土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的堅守，就成為維系目前社會經(jīng)濟背景之下農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本政策工具。如此看來，2018年農(nóng)村土地承包法所反映的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然只是契合目前現(xiàn)實的（中間）方案，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將朝向日益市場化的方向發(fā)展。
（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能完善
完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度之下“分”的主要路徑，也是黨的十七屆三中全會以來一直堅持的政策目標(biāo)。2018年農(nóng)村土地承包法主要從以下幾個方面體現(xiàn)了實踐探索的成熟經(jīng)驗：放寬土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制，取消承包方應(yīng)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的條件，進一步限定土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人范圍（第34條）；明定承包方得以出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)（第17條第3項、第36條），明確轉(zhuǎn)包是出租的一種特殊形式，在一定程度上解決了學(xué)界對于出租和轉(zhuǎn)包之間關(guān)系的爭議；刪去了土地承包經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的規(guī)定（原第43條），將入股的法律效果明確為向他人（包括公司、合作社、股份合作企業(yè)等）派生出土地經(jīng)營權(quán)，并增加了此種情形下的“向發(fā)包方備案”這一管理措施（第36條）；明確土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保能力，對于土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立采取登記對抗主義，其實現(xiàn)方式限定于就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償（第47條）。這些修改均涉及土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的完善。
第一，“流轉(zhuǎn)”含義的重新界定。2018年農(nóng)村土地承包法將原法第16條第1項所定承包方依法享有流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，分拆為兩項“依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)”和“依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”（第17條第2項和第3項），實際上是將原法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)依其法律效果在“三權(quán)分置”之下作了區(qū)分。就其中具有移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)效果的，因不涉及“三權(quán)分置”，即不發(fā)生是否派生出土地經(jīng)營權(quán)的問題，而規(guī)定于第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和互換、轉(zhuǎn)讓”，不再以“流轉(zhuǎn)”稱之；就其中產(chǎn)生債權(quán)性移轉(zhuǎn)效果的，因涉及“三權(quán)分置”，即發(fā)生自土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)的后果，而規(guī)定于第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”。這一安排符合體系化的要求。
不可否認的是，2018年農(nóng)村土地承包法限縮了原法中“流轉(zhuǎn)”涵攝的范圍，將之局限于“出租（轉(zhuǎn)包）、入股和其他方式”。在解釋上，這里的“其他方式”自不包括“互換”和“轉(zhuǎn)讓”的情形。如此，“流轉(zhuǎn)”僅指承包方處分其土地承包經(jīng)營權(quán)且派生出土地經(jīng)營權(quán)的情形，第45條和第47條所規(guī)定的“通過流轉(zhuǎn)取得（的）土地經(jīng)營權(quán)”，即屬此意�！稗D(zhuǎn)讓”“互換”與“流轉(zhuǎn)”的關(guān)系“由之前公認的種屬關(guān)系而因此次修法變得模糊不清了”。原法中一體調(diào)整所有流轉(zhuǎn)方式的共通規(guī)則被新法置于第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”，由此也出現(xiàn)了該規(guī)則是否適用于被新法置于第四節(jié)的土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓行為的問題，即第38條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則的規(guī)定、第39條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的規(guī)定、第40條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定，是否適用于土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓。在解釋上，土地承包經(jīng)營權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”“互換”雖然與“出租（轉(zhuǎn)包）”“入股”在法律效果存在差異，但均屬權(quán)利主體處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，自可準(zhǔn)用原一體調(diào)整所有處分（流轉(zhuǎn)）方式的規(guī)定。
第二，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的修改。2018年農(nóng)村土地承包法保留了“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件。就此要件的法律意義，學(xué)界爭議不斷�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第13條明確了“發(fā)包方同意”的規(guī)范屬性——效力性強制性規(guī)定。但司法實踐中普遍認為，“發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的法定理由是承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源。換言之，只要承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，發(fā)包人無法定理由不同意或者拖延表態(tài)，都不影響土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。”既然新法刪去了承包方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的限制性條件、明確限定了受讓人為本集體經(jīng)濟組織成員，保留“經(jīng)發(fā)包方同意”要件即僅具有宣示意義，不宜再將這一要件理解為效力性強制性規(guī)定。
第三，土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保規(guī)則的確立。在“兩權(quán)分離”政策的影響之下，原農(nóng)村土地承包法不允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，其主要理由在于抵押權(quán)的實現(xiàn)會使承包農(nóng)戶喪失具有保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)。但在“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)可以采取收益執(zhí)行的方法，即為他人派生出土地經(jīng)營權(quán)，以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價款優(yōu)先受償，承包農(nóng)戶仍然保有土地承包經(jīng)營權(quán)，上述障礙即可破除。同時，如仍禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，但由其所派生的土地經(jīng)營權(quán)卻可擔(dān)保融資，賦予后者以前者尚不具有的權(quán)能，這本身就是一個悖論。在此背景下，2018年農(nóng)村土地承包法第47條就擔(dān)保財產(chǎn)、擔(dān)保物權(quán)的設(shè)定和實現(xiàn)作了特別規(guī)定，但該條規(guī)定并不明確，尚待解釋。
其一，第47條第1款規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案�！边@里，承包方供作擔(dān)保的是“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”，維系了2014年以來政策文件中的提法——“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。但在未派生土地經(jīng)營權(quán)的情形之下，承包農(nóng)戶如何以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”向金融機構(gòu)融資擔(dān)保？
土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)相對而稱，在“兩權(quán)分離”之下，“經(jīng)營”不過是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能而已，并不存在所謂“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”。承包農(nóng)戶自己經(jīng)營承包地，其權(quán)源仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地經(jīng)營權(quán)。抵押權(quán)人在實現(xiàn)條件成就之前的地位，與在實現(xiàn)條件成就之后的地位迥然有異。抵押權(quán)的設(shè)定不以移轉(zhuǎn)標(biāo)的權(quán)利為前提，抵押權(quán)人無須取得標(biāo)的權(quán)利，此時無須從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)�！坝捎诔邪讲⑽磳⒊邪氐耐恋亟�(jīng)營權(quán)向外流轉(zhuǎn)，承包方的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)沒有分離，因此，作為擔(dān)保物的土地經(jīng)營權(quán)實際上還未現(xiàn)實存在。”在抵押權(quán)實現(xiàn)條件成就之時，則可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)并以流轉(zhuǎn)價款優(yōu)先受償�！俺邪绞怯脤淼耐恋亟�(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，到需要實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，土地經(jīng)營權(quán)才從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，作為優(yōu)先受償?shù)呢敭a(chǎn)出現(xiàn)。”第47條第1款的如此表述實際上是為了與同條第3款“實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償”的規(guī)定相銜接，在擔(dān)保物權(quán)實現(xiàn)之時，不能使承包農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，僅得派生出土地經(jīng)營權(quán)以優(yōu)先受償。這實際上改變了物權(quán)法上擔(dān)保物權(quán)的實現(xiàn)方式，由變價執(zhí)行轉(zhuǎn)向強制管理或收益執(zhí)行。這也是“三權(quán)分置”對于農(nóng)地金融帶來的實質(zhì)影響。如此看來，承包農(nóng)戶設(shè)定擔(dān)保的標(biāo)的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地融資擔(dān)保試點也秉承這一法理，如2016年3月15日中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》將此時的擔(dān)保財產(chǎn)規(guī)定為“通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”。
其二，第47條并未界定以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)的種類。在物權(quán)法定主義之下，將以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”為標(biāo)的的擔(dān)保權(quán)利徑稱為上位的物權(quán)種類——“擔(dān)保物權(quán)”，并不符合物權(quán)的種類法定的要求。第47條籠統(tǒng)地規(guī)定為“擔(dān)保物權(quán)”，將直接導(dǎo)致具體規(guī)范的缺失，在2018年農(nóng)村土地承包法僅作原則性規(guī)定的情形之下，擔(dān)保物權(quán)的具體規(guī)則尚需在物權(quán)法中去尋找，極易導(dǎo)致法律適用上的困難。在解釋上，承包農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之后，仍在行使這一權(quán)利，并未移轉(zhuǎn)這一權(quán)利的“準(zhǔn)占有”，在體系定位上，應(yīng)屬抵押權(quán)。
其三，第47條第2款就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)采取登記對抗主義，與物權(quán)法上不動產(chǎn)權(quán)利抵押權(quán)的登記生效主義大相徑庭。從立法說明中尚無法得出2018年農(nóng)村土地承包法改采登記對抗主義的理由�？赡艿目紤]是，其第35條明定土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓采登記對抗主義。“無論是從正義的規(guī)則（同者相同、異者相異）要求，還是‘舉重以明輕’等法技術(shù)推論，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押都似乎應(yīng)當(dāng)采用‘登記對抗主義’”。這一政策選擇值得質(zhì)疑，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動采債權(quán)意思主義，并不排斥就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)采取債權(quán)形式主義，即登記生效主義。抵押權(quán)人為保全自己的權(quán)利，自當(dāng)在不動產(chǎn)登記簿上就土地承包經(jīng)營權(quán)登記抵押權(quán)負擔(dān)，在先登記原則之下，土地承包經(jīng)營權(quán)自得先行登記。由此可見，這一不同于物權(quán)法的制度安排，并未反映金融實踐的真實需求。
（三）穩(wěn)定和保護土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)則的修改
“要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須穩(wěn)定農(nóng)村的土地承包關(guān)系�！�2018年農(nóng)村土地承包法即涉及穩(wěn)定和保護土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)則的修改，舉其要者有：
第一，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長久不變的法律表達。2018年農(nóng)村土地承包法除了在總則第1條中將立法宗旨“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”修改為“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之外，主要是在第21條增設(shè)第2款：“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長�！边@一規(guī)則旨在“給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期”，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，體現(xiàn)了黨的十九大報告的精神，也落實了物權(quán)法第126條第2款“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”的規(guī)定。這一延長承包期規(guī)則的新設(shè)，也在一定程度上解決了關(guān)于“長久不變”法律表達的學(xué)說爭議，但也帶來了一些尚需解釋才能得以確定的問題。
其一，第二輪土地承包期屆滿后再延長30年，是否需要續(xù)簽承包合同或土地承包經(jīng)營權(quán)合同，抑或如住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期后的規(guī)則一樣解釋為“自動續(xù)期”而無須承包方提出申請？采納需要續(xù)簽的觀點，不僅在實踐中難以操作，加重了農(nóng)民的負擔(dān)，也增加了行政管理的成本。如此看來，“自動續(xù)期”的觀點更切實際。
其二，草地、林地承包期屆滿后的延長期限如何確定？“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)包括草地和林地的承包關(guān)系”，新法第21條第2款后段的規(guī)則在“二審稿”得以確定。與耕地30年承包期屬于法定期限、不允許當(dāng)事人之間作出相反約定不同，草地的承包期可由當(dāng)事人參酌具體情況在30年至50年之間進行約定，林地的承包期在30年至70年之間進行約定。在解釋上，“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”應(yīng)是在上一輪承包合同約定的承包期的基礎(chǔ)上，再延長相同的承包期，也就是說，第三輪的承包期與第二輪的承包期相同。自動續(xù)期的期限，應(yīng)當(dāng)自上一輪承包期屆滿時起算。
其三，承包期屆滿后的自動續(xù)期應(yīng)以承包農(nóng)戶仍然保有其本集體經(jīng)濟組織成員身份，且其土地承包經(jīng)營權(quán)沒有消滅為前提。如該承包農(nóng)戶自愿交回或被強制收回承包地，承包地因自然災(zāi)害等原因已經(jīng)滅失或被征收，均導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，原承包農(nóng)戶自無法再延長承包期。即使原承包農(nóng)戶在第三輪承包中從集體經(jīng)濟組織重新承包農(nóng)村土地，也是設(shè)立新的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非原土地承包經(jīng)營權(quán)的延續(xù)。
其四，實踐中有些流轉(zhuǎn)合同約定的期限超過了“二輪”承包的剩余期限，此前對此的主張均為超過的部分無效。在解釋上，承包方此際處分了其本來沒有的權(quán)利，構(gòu)成無權(quán)處分。但在土地承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿后再予延長的，就超過原承包期的剩余期限，承包方仍然保有土地承包經(jīng)營權(quán)，也就嗣后取得了處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。此時，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)為有效，受流轉(zhuǎn)方取得了受流轉(zhuǎn)的權(quán)利。
第二，穩(wěn)定土地承包關(guān)系的技術(shù)路徑。2018年農(nóng)村土地承包法除了在第24條明定“國家對耕地、林地和草地等實行統(tǒng)一登記”之外，對現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立規(guī)則并未作實質(zhì)性修改。在我國實定法上，基于法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動主要采行“合同+登記”的債權(quán)形式主義模式，但土地承包經(jīng)營權(quán)不適用這一模式，改采債權(quán)意思主義模式，僅依當(dāng)事人之間的承包合同即產(chǎn)生設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的效力。2018年農(nóng)村土地承包法第24條所規(guī)定的“登記”，并不屬于物權(quán)變動意義上的“登記”，僅為行政法意義上的行政確權(quán)，既不是土地承包經(jīng)營權(quán)的生效要件，也不是土地承包經(jīng)營權(quán)的對抗要件，難以起到公示作用，與土地承包經(jīng)營權(quán)交易的日益市場化并不相合。土地承包經(jīng)營權(quán)登記不僅是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、維護農(nóng)民土地權(quán)益的迫切需要，也是降低土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。在政策上，2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》要求“明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力”，本次修法并沒有達到這一政策目標(biāo)。
三、農(nóng)村基本經(jīng)營制度下的土地經(jīng)營權(quán)
農(nóng)村基本經(jīng)營制度強調(diào)“統(tǒng)分結(jié)合”。在1984年中央一號文件正式提出雙層經(jīng)營體制之時，所謂“統(tǒng)”指的是集體統(tǒng)一經(jīng)營。2008年黨的十七屆三中全會召開，“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的內(nèi)涵發(fā)生了重大的改變，不再局限于集體統(tǒng)一經(jīng)營，而是“要采取多種形式來實現(xiàn)‘統(tǒng)’的能力，既包括發(fā)揮集體經(jīng)濟組織，也包括農(nóng)民自身的合作與聯(lián)合組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的龍頭企業(yè)的作用”。由此，這里的“統(tǒng)”，“從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會化服務(wù)組織等多元主體、多種形式并存的多方位統(tǒng)一經(jīng)營”。如此，“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”。2014年以來，政策文件一直以“土地經(jīng)營權(quán)”指稱自土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的市場化權(quán)利。雖然這一稱謂在語義學(xué)上并不具有以利用用途為標(biāo)準(zhǔn)而區(qū)分土地權(quán)利的意義，雖然學(xué)界建議采用“耕作權(quán)”或“耕作使用權(quán)”這些更為明確的術(shù)語，2018年農(nóng)村土地承包法還是采納了這一政策上的權(quán)利術(shù)語，并通過定義性法條明定其權(quán)利主體、客體和內(nèi)容來避免該術(shù)語的模糊性。其第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益�！边@里，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為“土地經(jīng)營權(quán)人”，有別于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體“承包方”，前者對權(quán)利主體沒有身份限制，只要具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)即可（第38條第4項），后者是“本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”（第16條第1款），具有身份屬性；權(quán)利客體為“農(nóng)村土地”；權(quán)利內(nèi)容為“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”，以傳達“農(nóng)地農(nóng)用”的用途管制目標(biāo)。
（一）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)
2018年農(nóng)村土地承包法第41條賦予流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力。直接參與立法的專家就土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的解讀并不一致。有的認為，本次修法“以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”；有的認為，本次修法“關(guān)于登記的規(guī)定，同時在法律上也是一個關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述”。為便于配套規(guī)定的制定和法律的準(zhǔn)確適用，尚需在解釋論上明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。筆者認為，新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬債權(quán)，理由如下：
土地利用關(guān)系既可定性為物權(quán)，也可定性為債權(quán)，全賴政策選擇。只有在政策目標(biāo)上需要穩(wěn)定土地利用關(guān)系之時，才有必要將之定性為物權(quán)。穩(wěn)定、長期的土地利用關(guān)系宜表達為物權(quán)，借由物權(quán)的排他支配性和對世性固定當(dāng)事人的權(quán)利；臨時、短期的土地利用關(guān)系宜定性為債權(quán)，在契約自由的觀念之下當(dāng)事人自可依法自由安排相互之間的權(quán)義分配。從“三權(quán)分置”政策來看，“允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”。在鼓勵以多種形式進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地利用關(guān)系在各種形式之間的穩(wěn)定性需求也就存在差異，例如短期租賃、代耕代種等，當(dāng)事人之間本就無意穩(wěn)定土地利用關(guān)系，但長期租賃、入股等，穩(wěn)定土地利用關(guān)系的意愿則甚為明顯。新法將這些流轉(zhuǎn)形式定為明文——“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”（第36條），一體地以土地經(jīng)營權(quán)反映這些形式之下的土地利用關(guān)系，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實踐的用意至為明顯，自無法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求。將新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意。
新法第36條明確規(guī)定了產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)的三種方式，即“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”。在新法沒有作出例外規(guī)定的情況下，依體系解釋，承包方以“出租（轉(zhuǎn)包）”方式所派生的土地經(jīng)營權(quán)自當(dāng)定性為債權(quán)，因為我國現(xiàn)行法和民法典合同編第二次審議稿將因租賃合同所產(chǎn)生的租賃權(quán)或承租權(quán)界定為債權(quán)。“沒有必要為了一種對承包地的承租經(jīng)營權(quán)方式就非得規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)�！背邪揭浴叭牍苫蛘咂渌绞健彼缮耐恋亟�(jīng)營權(quán)，與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，自得作同樣的解釋。如此，從體系解釋的視角，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。
值得注意的是，第36條使用“出租（轉(zhuǎn)包）”這一表述，原因在于“轉(zhuǎn)包”是歷史上形成的特殊流轉(zhuǎn)方式。在1984年中央一號文件中，鼓勵承包地逐步向種田能手集中，但又不允許出租，文件中即使用“轉(zhuǎn)包”概念。其時，承包地都負有完成國家征購、繳納集體提留的任務(wù)，“轉(zhuǎn)包”法律關(guān)系之中，轉(zhuǎn)入戶必須替承包戶完成上述兩項任務(wù)，同時考慮到糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的實際，轉(zhuǎn)入戶還應(yīng)為承包戶提供一定數(shù)量的平價口糧。在國家取消農(nóng)業(yè)稅之后，“轉(zhuǎn)包”這種形式實際上已經(jīng)不存在了。在“出租”之后括注“轉(zhuǎn)包”，只是為了反映歷史上曾經(jīng)存在并可能在現(xiàn)實中仍然使用的流轉(zhuǎn)方式。在解釋上，可以將“轉(zhuǎn)包”作為“出租”的一種特殊形式，“轉(zhuǎn)包”僅指受流轉(zhuǎn)方是本集體經(jīng)濟組織成員的“出租”。但這種區(qū)分已無意義�！睹穹ǖ湮餀�(quán)編（草案二次審議稿）》已經(jīng)在流轉(zhuǎn)方式中刪去了“轉(zhuǎn)包”的表述，即屬此意。
賦予部分土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，并不能得出登記的土地經(jīng)營權(quán)即屬物權(quán)、未登記的土地經(jīng)營權(quán)即屬債權(quán)的結(jié)論。一則，“土地經(jīng)營權(quán)”一體反映非承包方的經(jīng)營主體對農(nóng)村土地的利用關(guān)系，不宜作不同的定性，兩種性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容基于其效力上的差異很難抽象，民法學(xué)基本理論上也不存在既屬物權(quán)又屬債權(quán)的民事權(quán)利。從2018年農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容來看，土地經(jīng)營權(quán)人投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施、再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，均需取得承包農(nóng)戶的同意或書面同意（第43條、第46條、第47條），債權(quán)性質(zhì)至為明顯。二則，并非所有登記在不動產(chǎn)登記簿上的不動產(chǎn)權(quán)利都是物權(quán)，只要具有對抗效力的不動產(chǎn)權(quán)利均可賦予其登記能力。賦予部分土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，僅僅表明立法者意欲借由登記賦予此部分土地經(jīng)營權(quán)以對抗效力，以此穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營預(yù)期，并使土地經(jīng)營權(quán)人能夠以其權(quán)利擔(dān)保融資。土地經(jīng)營權(quán)的登記實際上是給予其物權(quán)化保護的技術(shù)路徑，經(jīng)由登記，原本僅具相對效力的土地經(jīng)營權(quán)具有了對世性，可以對抗第三人。此時的土地經(jīng)營權(quán)具有了類似于物權(quán)的效力，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化。在民法典編纂過程中，也有動議認為應(yīng)賦予租賃權(quán)以登記能力，并采登記對抗主義，但這并不表明經(jīng)登記的租賃權(quán)就成為了物權(quán)。不過，2018年農(nóng)村土地承包法中就登記能力的區(qū)別規(guī)定，值得商榷。登記對抗主義之下，當(dāng)事人是否登記本由其自主選擇；針對短期的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人自可選擇不登記。但第41條剝奪了流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營權(quán)的登記能力，限制了當(dāng)事人的行為自由，缺乏正當(dāng)性。
（二）土地經(jīng)營權(quán)的體系化
在“三權(quán)分置”的體系效應(yīng)之下，原農(nóng)村土地承包法中“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”被重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)。如此一來，土地經(jīng)營權(quán)既可由土地承包經(jīng)營權(quán)派生而來，也可在土地所有權(quán)之上設(shè)定，但兩者之間的權(quán)利設(shè)定、權(quán)利內(nèi)容及其限制、權(quán)利效力及行使等規(guī)則應(yīng)作同一處理。理想的模式應(yīng)是將第二章章名修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)”、第三章章名修改為“土地經(jīng)營權(quán)”，在第三章中先“提取公因式”，規(guī)定兩類土地經(jīng)營權(quán)的一般規(guī)則，再分節(jié)規(guī)定各自的特殊規(guī)則。但新法將前者置于第二章“家庭承包”，將后者置于第三章“其他方式的承包”，割裂了兩者之間的聯(lián)系，會造成不必要的解釋困境，舉其要者有：
其一，第41條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的登記。在本次修改前，“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”或土地經(jīng)營權(quán)均為可登記的權(quán)利，且前者采取的是債權(quán)意思主義模式，但在修改之后，直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的登記的效力是否可以類推適用第41條采行登記對抗模式，是否也只有流轉(zhuǎn)期限在5年以上的才有登記能力，存在解釋空間。
其二，第45條規(guī)定了工商企業(yè)等社會資本的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。這一新設(shè)規(guī)定旨在規(guī)范工商企業(yè)等社會資本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的準(zhǔn)入和監(jiān)管，理應(yīng)準(zhǔn)用于直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)，但在立法過程中就此仍存爭議。
其三，第47條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的具體規(guī)則。在解釋上，本條第1款前句是否可以涵蓋直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)，不無疑問。同時，本條所定擔(dān)保物權(quán)包括了抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)（對此的解釋意見，容后詳述），第53條所定僅限于抵押權(quán)；本條采取的是登記對抗模式，而自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)上的擔(dān)保在修正前依物權(quán)法第180條第1款第3項和第187條奉行的是登記生效主義。如此出現(xiàn)了解釋沖突。
就上述問題，在本次修法之前，“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”在原法第三章未作規(guī)定的情形之下，其權(quán)利內(nèi)容及其限制自可準(zhǔn)用第二章關(guān)于“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定。但在修法之后，此類土地經(jīng)營權(quán)是準(zhǔn)用關(guān)于自土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，還是準(zhǔn)用土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，不無疑問。筆者以為，應(yīng)根據(jù)具體情形確定準(zhǔn)用規(guī)則，如發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)、承包的原則和程序、承包合同，可準(zhǔn)用第二章關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，而土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、登記、限制，可準(zhǔn)用第二章關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。
此外，第54條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的繼承。在解釋上，土地承包經(jīng)營權(quán)基于其身份屬性，不能由不具有本集體經(jīng)濟組織成員身份的繼承人繼承，但土地經(jīng)營權(quán)屬于市場化的權(quán)利，自可由繼承人繼承。本條的前句規(guī)定即值商榷。同時，在第二章第五節(jié)中又沒有派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的繼承規(guī)則，在解釋上，既可準(zhǔn)用第54條，也可直接適用繼承法的規(guī)定。
同時，對于土地經(jīng)營權(quán)分別兩章規(guī)定，還造成了規(guī)則之間的重復(fù)和沖突。例如，第38條第5項與第51條關(guān)于本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的規(guī)則彼此重復(fù)；第46條和第53條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的處分規(guī)則相互矛盾，前者以“經(jīng)承包方書面同意”為前提，并應(yīng)“向本集體經(jīng)濟組織備案”，后者以“經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書”為條件；前者不限制土地經(jīng)營權(quán)的處分方式，在解釋上，轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等均無不可，而后者在本次修法中刪除了轉(zhuǎn)讓方式。這些都不無可議之處。
（三）土地經(jīng)營權(quán)的入股流轉(zhuǎn)方式
就土地承包經(jīng)營權(quán)的入股規(guī)則而言，原法第42條和第49條分別規(guī)定了以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的入股流轉(zhuǎn)方式，但前者僅限于入股合作社、股份合作社或股份合作企業(yè)等合作經(jīng)濟載體。為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神，2018年農(nóng)村土地承包法將前者入股的法律效果明確為使接受入股的主體取得土地經(jīng)營權(quán)，將接受入股的主體擴及包括法人企業(yè)在內(nèi)的所有市場主體；將后者重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，在解釋上，土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)入股的，自是移轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
就入股的法律效果，學(xué)者意見不一。一種觀點認為，入股的法律效果是移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更，由承包農(nóng)戶變更為接受入股的法人，入股的土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成法人的財產(chǎn)，因此，入股不發(fā)生派生土地經(jīng)營權(quán)的問題。另一種觀點認為，入股的法律效果是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上為接受入股的主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，并不發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更。至于土地經(jīng)營權(quán)的行使方式，就入股合作社而言，農(nóng)戶仍然依合作社的安排自行行使；就入股公司而言，則由公司行使。2018年農(nóng)村土地承包法最終采納了第二種觀點。
鑒于土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，2018年農(nóng)村土地承包法對此只作出原則性規(guī)定，具體可依實踐發(fā)展需要由行政法規(guī)予以規(guī)范，行政法規(guī)制定之時應(yīng)注意與公司法等法律相銜接。土地經(jīng)營權(quán)被定性為債權(quán)，是否可以債權(quán)出資，在公司法、公司登記管理條例上并無明確規(guī)定，但學(xué)說上認為，可用貨幣估價并可依法轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)利均可出資。土地經(jīng)營權(quán)符合這兩個要件。其一，土地經(jīng)營權(quán)既屬法律明定的財產(chǎn)權(quán)，本身自可以貨幣計價，土地經(jīng)營權(quán)評估作價應(yīng)考慮土地數(shù)量質(zhì)量、入股期限長短、不同要素比價等因素，參考有關(guān)部門發(fā)布的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，由承包方與接受入股的主體協(xié)商確定。其二，承包方享有以入股方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，且無需經(jīng)過發(fā)包方同意，只需向發(fā)包方備案。如此，入股土地經(jīng)營權(quán)即無法律上的障礙。農(nóng)民專業(yè)合作社法2017年修改之時，正是基于此規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)可以作為合作社的出資方式。工商登記機關(guān)依照公司法、農(nóng)民專業(yè)合作社法的規(guī)定，就土地經(jīng)營權(quán)出資予以登記。至于土地經(jīng)營權(quán)入股實踐中的各種探索，如讓承包農(nóng)戶在讓渡公司經(jīng)營決策權(quán)的同時享有優(yōu)先分紅的權(quán)利的“優(yōu)先股”，讓承包農(nóng)戶先出租土地，在接受入股的主體具有穩(wěn)定良好的經(jīng)濟效益之后再入股的“先租后股”，讓農(nóng)民特別是貧困戶在土地經(jīng)營權(quán)入股中有穩(wěn)定收益的“保底收益+按股分紅”等等，都重在構(gòu)建入股風(fēng)險防范制度，有待試點地方的經(jīng)驗總結(jié)。
（四）土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保規(guī)則
在現(xiàn)代社會，財產(chǎn)權(quán)已由注重對標(biāo)的物現(xiàn)實支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅厥杖r或者獲取融資的價值權(quán)。在“三權(quán)分置”之下，土地經(jīng)營權(quán)是不再具有身份屬性的市場化的財產(chǎn)權(quán)，自可作為擔(dān)保財產(chǎn)，在資本市場自由流通。2018年農(nóng)村土地承包法第47條在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保規(guī)則作了規(guī)定。但由于立法過程中回避了學(xué)說爭議，直接導(dǎo)致條文表述的不確定性，增加了解釋上的困難。
第一，土地經(jīng)營權(quán)進入融資擔(dān)保領(lǐng)域之時是設(shè)定抵押權(quán)還是質(zhì)權(quán)？《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》等試點政策文件均規(guī)定的是抵押權(quán)。在本次修法過程中，“由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法以不陷入爭論、以服務(wù)實踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進去”。但以“擔(dān)保物權(quán)”這一上位的物權(quán)種類界定金融機構(gòu)就土地經(jīng)營權(quán)取得的擔(dān)保權(quán)利，并不符合物權(quán)法定原則的基本要求。
上述所謂“收益權(quán)”，已不屬于土地經(jīng)營權(quán)，而屬于現(xiàn)行物權(quán)法第223條第6項規(guī)定的“應(yīng)收賬款”，土地經(jīng)營權(quán)收益權(quán)上的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)定位于權(quán)利質(zhì)權(quán)，并非由2018年農(nóng)村土地承包法第47條調(diào)整，應(yīng)無疑義。第47條規(guī)定的應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保本身，并不涵蓋所謂土地經(jīng)營權(quán)收益權(quán)擔(dān)保。就土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保而言，無論將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)還是債權(quán)，均屬抵押權(quán)的范疇。將其定性為（用益）物權(quán)，在體系定位上應(yīng)屬物權(quán)法第180條第1款第7項所稱“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”，這里的“其他財產(chǎn)”自當(dāng)包括財產(chǎn)權(quán)利，在民法典物權(quán)編中另行將“土地經(jīng)營權(quán)”明列為抵押財產(chǎn)即可。主要爭議在于，在將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)的情形下，是設(shè)定抵押權(quán)還是質(zhì)權(quán)。大多數(shù)學(xué)者主張，“債權(quán)性的租賃經(jīng)營權(quán)并不具備成為抵押權(quán)客體之條件�！惫P者認為，我國現(xiàn)行法并存著權(quán)利抵押權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)，兩者之間在公示方法上趨于一致——主要都是登記，兩者之間的區(qū)分主要在于標(biāo)的權(quán)利的類型。學(xué)說上認為，權(quán)利質(zhì)權(quán)的標(biāo)的須為與質(zhì)權(quán)性質(zhì)不相抵觸的財產(chǎn)權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保之后仍得行使其土地經(jīng)營權(quán)，已與質(zhì)權(quán)性質(zhì)相抵觸，因為如若設(shè)定質(zhì)權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人必不得行使其土地經(jīng)營權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的是抵押權(quán)。此外，2018年農(nóng)村土地承包法第53條已經(jīng)明定，自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)之上所設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)是抵押權(quán)。自土地承包經(jīng)營權(quán)所派生的土地經(jīng)營權(quán)上的擔(dān)保，自應(yīng)作同樣的解釋。
第二，設(shè)定抵押權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)是否以先登記為前提？2018年農(nóng)村土地承包法第47條第1款后段僅規(guī)定，“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保�！边@里，“經(jīng)承包方書面同意”進一步體現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，否則如屬物權(quán)，就會如同條前段一樣，無須承包方同意即可以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)；“向發(fā)包方備案”體現(xiàn)了發(fā)包方的事后監(jiān)管措施，但是否備案對土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定不發(fā)生影響。依第47條第2款的規(guī)定，“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人�！蓖恋亟�(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的登記以土地經(jīng)營權(quán)先登記為前提，而土地經(jīng)營權(quán)的登記以土地承包經(jīng)營權(quán)先登記為條件。但新法第41條僅賦予流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，這就意味著流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)無從登記。這是否意味著流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)就無法進入融資擔(dān)保領(lǐng)域？金融機構(gòu)為保全其信貸資產(chǎn)安全的需要，大多會要求辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記，那么信貸實踐的展開結(jié)果可能就是不接受流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保財產(chǎn)。但在解釋上，因第47條第2款并未采行抵押權(quán)登記生效模式，亦即并不強制要求辦理抵押權(quán)設(shè)立登記，流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)雖未登記，亦可作為擔(dān)保財產(chǎn)，只要金融機構(gòu)認為風(fēng)險可控。此外，就流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人自可以土地經(jīng)營權(quán)收益權(quán)為金融機構(gòu)設(shè)定應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)。
第三，雖然2018年農(nóng)村土地承包法將“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，但正如前述，第47條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保規(guī)則，位于第三章“其他方式的承包”之前，且在物權(quán)法之下，“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”上的抵押權(quán)采登記生效主義。那么，由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)之時，究竟適用新法第47條，還是適用物權(quán)法關(guān)于抵押權(quán)的一般規(guī)定？第47條第1款前段規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)�！保谖牧x上，由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的主體也稱為“承包方”，這一類土地經(jīng)營權(quán)也可由第47條第1款前段所涵蓋，但就土地經(jīng)營權(quán)抵押而言，該條后段要求“經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案”，前段僅要求“向發(fā)包方備案”，這一區(qū)別規(guī)定主要源于前段土地承包經(jīng)營權(quán)和后段土地經(jīng)營權(quán)的不同權(quán)利性質(zhì)。如此即造成由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押時法律適用上的困境。
筆者認為，從修法過程來看，第47條未將由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)考慮在內(nèi)，因為此類土地權(quán)利的抵押問題在現(xiàn)行法上已經(jīng)有明確規(guī)定。基于此，由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)則應(yīng)適用物權(quán)法，至于兩類土地經(jīng)營權(quán)之間抵押規(guī)則的沖突和矛盾，可以在編纂民法典物權(quán)編時予以一體考慮�？梢孕薷默F(xiàn)行物權(quán)法第180條和第187條，明定債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均可設(shè)定抵押權(quán)，并明定此兩類抵押財產(chǎn)上的抵押權(quán)采取登記對抗主義，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。
（五）工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入、監(jiān)管規(guī)則及其評價
近年來，一些工商企業(yè)“長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地‘非糧化’‘非農(nóng)化’傾向，存在不少風(fēng)險隱患”�！皩τ诠ど唐髽I(yè)進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，一方面要鼓勵，一方面要求嚴格工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管�！痹谖铡巴恋亟�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意見“以及”租賃農(nóng)地監(jiān)管意見“的實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年農(nóng)村土地承包法第45條第1款概括地規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度�！边@一規(guī)則的主要目標(biāo)是防止土地過度集中和確保農(nóng)地農(nóng)用。
這一規(guī)則從“一審稿“就確立下來，但語焉不詳?shù)奈淖植]有引起社會各界的廣泛關(guān)注。工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入制度，涉及新增行政許可，實際上已經(jīng)改變了試點文件中規(guī)定的監(jiān)管模式。新增行政許可是對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一民事交易的強行干預(yù)。為達到“防止土地過度集中和確保農(nóng)地農(nóng)用”的目的，是否一定要通過增設(shè)行政許可的方式？對于確保農(nóng)地農(nóng)用、防止耕地“非糧化”“非農(nóng)化”而言，土地用途管制制度可茲解決，新法關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的定義本身所包含的用途管制的內(nèi)容可以達到這個目標(biāo)，但用途管制屬于事后監(jiān)管模式，并不同于前置的行政許可程序。至于“防止土地過度集中”是否屬于行政許可法第12條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項，值得研究。它不屬于該條所定第1-5項情形，只能屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項”（第6項），應(yīng)屬新法的特定政策考量。
行政許可法第18條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限�！钡�2018年農(nóng)村土地承包法第45條除了規(guī)定行政許可的實施機關(guān)之外，“具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定”（第3款）。雖然行政許可法第16條第3款規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定”，但如上位法對行政許可的基本條件不作規(guī)定，將直接導(dǎo)致部門規(guī)章制定時的“恣意”。例如，2018年農(nóng)村土地承包法第45條第1款規(guī)定的“資格審查”“項目審核”之間是什么關(guān)系？審核和審查是簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同之前的程序，還是在簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同之后的程序？如果說“資格審查”尚可通過體系解釋明確其含義，即根據(jù)新法第38條第4項“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”的規(guī)定，審查工商企業(yè)等社會資本的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，那么“項目審核”包括哪些內(nèi)容，解釋空間很大，具體可能包括流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)面積、經(jīng)營項目是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)險防范等事項。所有這些還有待規(guī)章中就這一新增行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限等予以具體明確。
結(jié) 語
習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上提出的“三權(quán)分置”改革思路，是繼家庭承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，旨在通過市場法則解決農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。]2018年農(nóng)村土地承包法從法律上比較準(zhǔn)確地傳達了“三權(quán)分置”思想，全面修正了土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)則，構(gòu)建了土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則，實現(xiàn)了承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度變遷，以達到鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策目標(biāo)。但“我國仍處在人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整期”，“一個符合國情的農(nóng)村土地制度的最終完善，將是一個歷史過程，不可能畢其功于一役”。不可否認的是，2018年農(nóng)村土地承包法的相關(guān)規(guī)定還比較原則和抽象，其中相關(guān)規(guī)則還有待制定配套規(guī)定加以貫徹，有些制度的落實還有待民法典物權(quán)編的編纂和相關(guān)法律、行政法規(guī)的修改，有些規(guī)則還不無商榷的必要。在新法已經(jīng)實施的背景之下，更多的作業(yè)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)由解釋論明確新規(guī)則的法律意義，并消解可能存在的體系沖突。
高圣平，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授。
本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“中國農(nóng)村土地權(quán)屬制度改革研究”（16JJD820013）的階段性成果。