2019年12月15日,由中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)(簡稱“研究會(huì)”)主辦、北京大學(xué)法學(xué)院和北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心承辦的第20屆中國財(cái)稅法前沿問題高端論壇——“中國特色財(cái)稅法的理論與制度”研討會(huì)在北京大學(xué)法學(xué)院舉辦。來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、中國政法大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院、中國社科院大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、武漢大學(xué)、西南政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、廈門大學(xué)和遼寧大學(xué)等高校的六十多位學(xué)者參加了本次論壇。
與會(huì)學(xué)者一致認(rèn)為,近年來,在全面依法治國方略的指引下,稅收法定原則逐步落實(shí),新一輪稅制改革之后我國的稅制體系基本成熟定型,稅收實(shí)體法法律層級(jí)的整體提升有望實(shí)現(xiàn),制定一部統(tǒng)領(lǐng)稅法體系、規(guī)定稅法領(lǐng)域基本問題的《稅法總則》的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。劉劍文、熊偉等教授指出,《稅法總則》的法律定位應(yīng)當(dāng)是稅法領(lǐng)域的“母法”或者“準(zhǔn)憲法”,對(duì)于落實(shí)稅收法定原則意義重大。提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,具體到財(cái)稅領(lǐng)域則體現(xiàn)為稅收法律體系的現(xiàn)代化,所以應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)該法的立法進(jìn)程,使其成為稅法現(xiàn)代化的標(biāo)志性法律。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文:
從黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出“落實(shí)稅收法定原則”以來,我國稅收立法步入快車道,現(xiàn)有18個(gè)稅種目前已經(jīng)制定了9部法律,其余多部稅收法律草案也已進(jìn)入立法程序。應(yīng)當(dāng)說,制定單行立法僅僅是落實(shí)稅收法定原則的第一步,要將稅收法定原則貫穿于財(cái)稅法律制定和實(shí)施的全過程、從形式正義走向?qū)嵸|(zhì)公正,還需要統(tǒng)籌我國稅收領(lǐng)域的法律規(guī)范,盡快制定《稅法總則》。
從立法模式來看,我國采取了稅種實(shí)體法與程序法分立的模式,但由于單行法律調(diào)整對(duì)象單一、法律漏洞不可避免,政府就不得不制定大量位階效力偏低的規(guī)范性文件以提高相關(guān)法律適用的確定性,但無形之中也會(huì)削弱法律的權(quán)威性,甚至與稅收法定原則相背離。為規(guī)范政府稅收權(quán)力的行使、切實(shí)保護(hù)納稅人合法權(quán)利,對(duì)基本稅收制度和規(guī)則通過“總則”加以確立十分有必要。
2006年我受全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委托提交了《稅收基本法(稅法通則)》的專家稿。進(jìn)入新時(shí)代以后,我國原有稅收法律體系發(fā)生較大變化,因此《稅法總則》不僅是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅法律制度的修繕,更需要以新時(shí)代財(cái)稅法治理念為引領(lǐng),從立法模式、立法原則與具體制度等方面進(jìn)一步優(yōu)化我國稅收法律體系,實(shí)現(xiàn)稅法的體系化和法典化。2017年我國《民法總則》頒布,從民法通則到民法總則,一字之變更彰顯了時(shí)代精神和時(shí)代特征,這對(duì)我國《稅收總則》的制定產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。在筆者看來,制定《稅法總則》是一項(xiàng)基礎(chǔ)法律工程,作為我國稅收領(lǐng)域的“基本法”,《稅收總則》將對(duì)稅收立法、執(zhí)法、司法產(chǎn)生巨大的影響,特別是在貫徹落實(shí)稅收法定原則中能夠發(fā)揮綱舉目張的效果。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉:
落實(shí)稅收法定原則的任務(wù)2020年基本完成后,除了繼續(xù)完善立法,我國稅收法治建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到研究和論證“稅法總則”的制定。這既是為了豐富和發(fā)展我國新時(shí)代的稅法體系,也是為了更好地平衡國家財(cái)政需要、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與納稅人權(quán)利。
《立法法》第八條第六款要求法定的內(nèi)容,并不限于其列舉的稅種設(shè)立、稅率確定和稅收征收管理,而是包括所有的稅收基本制度,尤其是適用于所有稅種、涵蓋稅收實(shí)體法和程序法的“稅法總則”。從這個(gè)角度而言,制定“稅法總則”并非無中生有,而是落實(shí)稅收法定原則的升級(jí)版。
借助于“稅法總則”的制定,可以確認(rèn)稅收法定、量能課稅、比例原則等稅法原則的適用條件,界定稅法原則彼此之間的效力關(guān)系;可以進(jìn)一步張揚(yáng)納稅人權(quán)利保護(hù)的理念,構(gòu)建相應(yīng)的制度和規(guī)則;可以基于稅收債務(wù)關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅這條主線,抽象出適用于所有稅收單行法的一般規(guī)則,彌補(bǔ)分散性稅收立法的不足;還可以將重要的稅收征管制度納入其中,體現(xiàn)實(shí)體法與程序法在理念層面的融合。
以稅法總則為龍頭、稅收實(shí)體法為主體、稅收程序法為支撐,這種模式的稅法體系形成后,經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐和沉淀,再可以考慮順應(yīng)新時(shí)代法典化的潮流,在此基礎(chǔ)上編纂稅法典,推動(dòng)中國稅法體系化建設(shè)進(jìn)入更高層次。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國政法大學(xué)教授施正文:
黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”“落實(shí)稅收法定原則”,黨的十九屆四中全會(huì)提出“到2035年,各方面制度更加完善,基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為完成中央提出的要求和部署,我國增值稅法、消費(fèi)稅法等重要單行稅法的征求意見稿已經(jīng)公布,稅收立法正在加快推進(jìn),各稅種的單行法即將全部完成立法。為了更好地發(fā)揮各單行稅法的調(diào)整和規(guī)范作用,提高稅收法律體系化和科學(xué)化水平,我國需要制定一部對(duì)單行稅法起統(tǒng)領(lǐng)性作用的《稅法總則》!抖惙ǹ倓t》主要規(guī)定具有普遍適用性和引領(lǐng)性的稅收基本制度,為單行稅法提供依據(jù),使單行稅法的立改廢釋更加協(xié)調(diào)一致,更好地實(shí)施稅法的系統(tǒng)治理!抖惙ǹ倓t》的制定涉及方方面面,是一項(xiàng)艱巨的立法工程,必需盡早謀劃啟動(dòng),以便在此基礎(chǔ)上編撰制定《中華人民共和國稅法典》,推動(dòng)完善中國特色社會(huì)主義法律體系,推進(jìn)國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化。
西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授王婷婷:
當(dāng)前,我國稅收立法正逐步進(jìn)入快車道,主要稅種立法由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會(huì)來制定已進(jìn)入“總攻”階段,這有助于解決我國稅收立法中長期存在的“法律倒置”現(xiàn)象和“授權(quán)立法多于職權(quán)立法”問題。然而,現(xiàn)行稅收法律制度仍存在體系性不強(qiáng)、回應(yīng)性不彰、前瞻性不夠、民主性不足等問題,亟需一部涵攝稅收基本制度的《稅法總則》予以改善。歷史地看,我國財(cái)稅部門、專家學(xué)者曾于1995年-1997年及2004年-2007年兩個(gè)時(shí)期內(nèi)吹響稅收立法“集結(jié)號(hào)”,并在全國人大常委會(huì)規(guī)劃主導(dǎo)下提出《稅收基本法(草案)》抑或《稅收通則法(草案)》的構(gòu)想,但囿于彼時(shí)我國處于稅制初創(chuàng)期和稅收政策調(diào)整期,這些重要立法規(guī)劃和立法主張最后無果而終。然而時(shí)過境遷,當(dāng)前我國正啟動(dòng)新一輪稅制的整體性變革,重要的稅收實(shí)體法及稅收程序法有望在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)法律化或進(jìn)行集中修改,落實(shí)稅收法定原則、保障納稅人基本權(quán)利、普及稅收法治理念也已成為新時(shí)代國家全面完善治理體系、提升治理能力的重要任務(wù)。在此背景下,重啟《稅法總則》的立法進(jìn)程具有必要性和緊迫性。當(dāng)前,我國宜采取“雙向并進(jìn)”稅法立法模式,即:一方面繼續(xù)推動(dòng)主要稅種立法的法定化,另一方面應(yīng)適時(shí)重啟《稅法總則》的立法研究與規(guī)劃,推動(dòng)中國特色社會(huì)主義財(cái)稅法制體系的完善。
廈門大學(xué)法學(xué)院副教授李剛:
研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授早在上個(gè)世紀(jì)九十年代就呼吁制定《稅收基本法》,并于2006年9月受全國人大財(cái)經(jīng)委委托組建《稅收基本法(稅收通則法)》(專家稿)起草小組,先后完成兩稿草案。在該法起草和研究的二十多年歷程中,雖然在名稱及其定位和效力、應(yīng)規(guī)定哪些基本原則、應(yīng)否規(guī)定稅收立法問題、與《稅收征收管理法》之間的關(guān)系如何處理、應(yīng)否規(guī)定相對(duì)獨(dú)立的稅務(wù)司法保障體系等方面存在著眾多的理論爭議,但時(shí)過境遷之后,現(xiàn)實(shí)條件已然發(fā)生了重大的變化,應(yīng)當(dāng)在厘清誤區(qū)、取得共識(shí)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)其立法進(jìn)程。
中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)副教授湯潔茵:
隨著稅收立法進(jìn)程的提速,截至2019年,全國人大已制定了包括《個(gè)人所得稅法》在內(nèi)的9部單行稅種法律和《稅收征管法》。但這些稅收法律基本采取了框架式的立法模式,對(duì)征稅事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)僅作提綱挈領(lǐng)式的一般和抽象式的規(guī)定,采用了大量抽象、不確定概念,留下諸多的立法空白。在這些內(nèi)容簡約的稅收法律之下則衍生出龐雜的稅收行政規(guī)則?梢哉f政府機(jī)關(guān)在稅法規(guī)范的形成過程中仍居于主導(dǎo)地位。國家稅務(wù)總局等制定的稅務(wù)規(guī)范性文件反而是稅收征管活動(dòng)不可或缺的法規(guī)依據(jù),但卻是碎片化、補(bǔ)丁式的零散規(guī)定,無法形成完整的體系,規(guī)范的適用極為復(fù)雜、困難。稅收法定主義固有民主、法定和確定的三層意涵,要求確保稅收立法的公眾參與、保證征稅的公平;要求以成文的形式確立征稅標(biāo)準(zhǔn),以限定征稅權(quán)的范圍,避免對(duì)國民權(quán)利的侵害;要求稅法規(guī)則的明確性、易解性,以便納稅人遵從和規(guī)范私人事務(wù)。因此,根據(jù)《立法法》第8條第6項(xiàng)的規(guī)定,由全國人大以法律形式予以保留的基本征稅事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)包括實(shí)質(zhì)性地創(chuàng)設(shè)納稅人涉稅權(quán)利和義務(wù)、可能實(shí)質(zhì)性地侵入納稅人基本權(quán)利范圍的征稅安排。政府機(jī)關(guān)僅享有稅法解釋以及制定裁量準(zhǔn)則、操作細(xì)則和有限的政策調(diào)整等剩余立法權(quán)。稅收法律所采用的規(guī)范形式應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格規(guī)則為主,盡可能避免內(nèi)涵和外延不確定的概念,并確保在稅法統(tǒng)一價(jià)值秩序之下稅法規(guī)范形成完整、合邏輯的整體體系。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授翁武耀:
在稅收法定原則即將全面落實(shí)之際,稅法法典化應(yīng)當(dāng)成為我國未來稅收立法的重點(diǎn)任務(wù),尤其是在黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系之后,制定一部體現(xiàn)我國特色的稅法典更是應(yīng)當(dāng)提上議程。事實(shí)上,從必要性的角度,制定稅法典有助于體現(xiàn)國家對(duì)稅收法治國家建設(shè)的意志和決心,促進(jìn)稅法的體系性、確定性和明確性,促進(jìn)稅法的公正性以及國庫利益維護(hù)與納稅人權(quán)利保護(hù)的兼顧,并有助于財(cái)稅法學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。從可行性的角度,我國已有財(cái)稅法研究成果和人才隊(duì)伍能夠提供堅(jiān)實(shí)的智識(shí)保障,已有稅收法律法規(guī)提供了可資利用的基礎(chǔ),民法、刑法等已有部門法法典編撰提供了可借鑒、直接使用的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),作為一種國際趨勢,德國、法國、西班牙、俄羅斯、美國、意大利等國家都進(jìn)行了不同程度的稅法法典化,包括《稅法通則》《稅收總法典》《稅收一般法》《稅法典》《納稅人權(quán)利保護(hù)法》等不同形式。據(jù)此,從我國國情出發(fā),并借鑒國際經(jīng)驗(yàn),我國稅法法典化應(yīng)當(dāng)采取先行制定稅法總則、制定稅法分則的路徑。其中,總則主要內(nèi)容可以包括“稅的定義”、“稅的課征原則”“稅收要件和分類”“稅法的淵源、解釋和效力”“征稅主體”“稅收征納的一般規(guī)則”“稅收信息的取得”“稅收確定”“稅收征收”“稅收違法行為處罰”“稅收救濟(jì)”。
