2019年12月15日，由中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)（簡稱“研究會(huì)”）主辦、北京大學(xué)法學(xué)院和北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心承辦的第20屆中國財(cái)稅法前沿問題高端論壇——“中國特色財(cái)稅法的理論與制度”研討會(huì)在北京大學(xué)法學(xué)院舉辦。來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、中國政法大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院、中國社科院大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、武漢大學(xué)、西南政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、廈門大學(xué)和遼寧大學(xué)等高校的六十多位學(xué)者參加了本次論壇。
與會(huì)學(xué)者一致認(rèn)為，近年來，在全面依法治國方略的指引下，稅收法定原則逐步落實(shí)，新一輪稅制改革之后我國的稅制體系基本成熟定型，稅收實(shí)體法法律層級(jí)的整體提升有望實(shí)現(xiàn)，制定一部統(tǒng)領(lǐng)稅法體系、規(guī)定稅法領(lǐng)域基本問題的《稅法總則》的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。劉劍文、熊偉等教授指出，《稅法總則》的法律定位應(yīng)當(dāng)是稅法領(lǐng)域的“母法”或者“準(zhǔn)憲法”，對(duì)于落實(shí)稅收法定原則意義重大。提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具體到財(cái)稅領(lǐng)域則體現(xiàn)為稅收法律體系的現(xiàn)代化，所以應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)該法的立法進(jìn)程，使其成為稅法現(xiàn)代化的標(biāo)志性法律。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文:
從黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出“落實(shí)稅收法定原則”以來，我國稅收立法步入快車道，現(xiàn)有18個(gè)稅種目前已經(jīng)制定了9部法律，其余多部稅收法律草案也已進(jìn)入立法程序。應(yīng)當(dāng)說，制定單行立法僅僅是落實(shí)稅收法定原則的第一步，要將稅收法定原則貫穿于財(cái)稅法律制定和實(shí)施的全過程、從形式正義走向?qū)嵸|(zhì)公正，還需要統(tǒng)籌我國稅收領(lǐng)域的法律規(guī)范，盡快制定《稅法總則》。
從立法模式來看，我國采取了稅種實(shí)體法與程序法分立的模式，但由于單行法律調(diào)整對(duì)象單一、法律漏洞不可避免，政府就不得不制定大量位階效力偏低的規(guī)范性文件以提高相關(guān)法律適用的確定性，但無形之中也會(huì)削弱法律的權(quán)威性，甚至與稅收法定原則相背離。為規(guī)范政府稅收權(quán)力的行使、切實(shí)保護(hù)納稅人合法權(quán)利，對(duì)基本稅收制度和規(guī)則通過“總則”加以確立十分有必要。
2006年我受全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委托提交了《稅收基本法（稅法通則）》的專家稿。進(jìn)入新時(shí)代以后，我國原有稅收法律體系發(fā)生較大變化，因此《稅法總則》不僅是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅法律制度的修繕，更需要以新時(shí)代財(cái)稅法治理念為引領(lǐng)，從立法模式、立法原則與具體制度等方面進(jìn)一步優(yōu)化我國稅收法律體系，實(shí)現(xiàn)稅法的體系化和法典化。2017年我國《民法總則》頒布，從民法通則到民法總則，一字之變更彰顯了時(shí)代精神和時(shí)代特征，這對(duì)我國《稅收總則》的制定產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。在筆者看來，制定《稅法總則》是一項(xiàng)基礎(chǔ)法律工程，作為我國稅收領(lǐng)域的“基本法”，《稅收總則》將對(duì)稅收立法、執(zhí)法、司法產(chǎn)生巨大的影響，特別是在貫徹落實(shí)稅收法定原則中能夠發(fā)揮綱舉目張的效果。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉:
落實(shí)稅收法定原則的任務(wù)2020年基本完成后，除了繼續(xù)完善立法，我國稅收法治建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到研究和論證“稅法總則”的制定。這既是為了豐富和發(fā)展我國新時(shí)代的稅法體系，也是為了更好地平衡國家財(cái)政需要、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與納稅人權(quán)利。
《立法法》第八條第六款要求法定的內(nèi)容，并不限于其列舉的稅種設(shè)立、稅率確定和稅收征收管理，而是包括所有的稅收基本制度，尤其是適用于所有稅種、涵蓋稅收實(shí)體法和程序法的“稅法總則”。從這個(gè)角度而言，制定“稅法總則”并非無中生有，而是落實(shí)稅收法定原則的升級(jí)版。
借助于“稅法總則”的制定，可以確認(rèn)稅收法定、量能課稅、比例原則等稅法原則的適用條件，界定稅法原則彼此之間的效力關(guān)系；可以進(jìn)一步張揚(yáng)納稅人權(quán)利保護(hù)的理念，構(gòu)建相應(yīng)的制度和規(guī)則；可以基于稅收債務(wù)關(guān)系的發(fā)生、變更、消滅這條主線，抽象出適用于所有稅收單行法的一般規(guī)則，彌補(bǔ)分散性稅收立法的不足；還可以將重要的稅收征管制度納入其中，體現(xiàn)實(shí)體法與程序法在理念層面的融合。
以稅法總則為龍頭、稅收實(shí)體法為主體、稅收程序法為支撐，這種模式的稅法體系形成后，經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐和沉淀，再可以考慮順應(yīng)新時(shí)代法典化的潮流，在此基礎(chǔ)上編纂稅法典，推動(dòng)中國稅法體系化建設(shè)進(jìn)入更高層次。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國政法大學(xué)教授施正文:
黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”“落實(shí)稅收法定原則”，黨的十九屆四中全會(huì)提出“到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為完成中央提出的要求和部署，我國增值稅法、消費(fèi)稅法等重要單行稅法的征求意見稿已經(jīng)公布，稅收立法正在加快推進(jìn)，各稅種的單行法即將全部完成立法。為了更好地發(fā)揮各單行稅法的調(diào)整和規(guī)范作用，提高稅收法律體系化和科學(xué)化水平，我國需要制定一部對(duì)單行稅法起統(tǒng)領(lǐng)性作用的《稅法總則》�！抖惙ǹ倓t》主要規(guī)定具有普遍適用性和引領(lǐng)性的稅收基本制度，為單行稅法提供依據(jù)，使單行稅法的立改廢釋更加協(xié)調(diào)一致，更好地實(shí)施稅法的系統(tǒng)治理�！抖惙ǹ倓t》的制定涉及方方面面，是一項(xiàng)艱巨的立法工程，必需盡早謀劃啟動(dòng)，以便在此基礎(chǔ)上編撰制定《中華人民共和國稅法典》，推動(dòng)完善中國特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化。
西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授王婷婷：
當(dāng)前，我國稅收立法正逐步進(jìn)入快車道，主要稅種立法由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會(huì)來制定已進(jìn)入“總攻”階段，這有助于解決我國稅收立法中長期存在的“法律倒置”現(xiàn)象和“授權(quán)立法多于職權(quán)立法”問題。然而，現(xiàn)行稅收法律制度仍存在體系性不強(qiáng)、回應(yīng)性不彰、前瞻性不夠、民主性不足等問題，亟需一部涵攝稅收基本制度的《稅法總則》予以改善。歷史地看，我國財(cái)稅部門、專家學(xué)者曾于1995年-1997年及2004年-2007年兩個(gè)時(shí)期內(nèi)吹響稅收立法“集結(jié)號(hào)”，并在全國人大常委會(huì)規(guī)劃主導(dǎo)下提出《稅收基本法（草案）》抑或《稅收通則法（草案）》的構(gòu)想，但囿于彼時(shí)我國處于稅制初創(chuàng)期和稅收政策調(diào)整期，這些重要立法規(guī)劃和立法主張最后無果而終。然而時(shí)過境遷，當(dāng)前我國正啟動(dòng)新一輪稅制的整體性變革，重要的稅收實(shí)體法及稅收程序法有望在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)法律化或進(jìn)行集中修改，落實(shí)稅收法定原則、保障納稅人基本權(quán)利、普及稅收法治理念也已成為新時(shí)代國家全面完善治理體系、提升治理能力的重要任務(wù)。在此背景下，重啟《稅法總則》的立法進(jìn)程具有必要性和緊迫性。當(dāng)前，我國宜采取“雙向并進(jìn)”稅法立法模式，即：一方面繼續(xù)推動(dòng)主要稅種立法的法定化，另一方面應(yīng)適時(shí)重啟《稅法總則》的立法研究與規(guī)劃，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義財(cái)稅法制體系的完善。
廈門大學(xué)法學(xué)院副教授李剛：
研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授早在上個(gè)世紀(jì)九十年代就呼吁制定《稅收基本法》，并于2006年9月受全國人大財(cái)經(jīng)委委托組建《稅收基本法（稅收通則法）》（專家稿）起草小組，先后完成兩稿草案。在該法起草和研究的二十多年歷程中，雖然在名稱及其定位和效力、應(yīng)規(guī)定哪些基本原則、應(yīng)否規(guī)定稅收立法問題、與《稅收征收管理法》之間的關(guān)系如何處理、應(yīng)否規(guī)定相對(duì)獨(dú)立的稅務(wù)司法保障體系等方面存在著眾多的理論爭議，但時(shí)過境遷之后，現(xiàn)實(shí)條件已然發(fā)生了重大的變化，應(yīng)當(dāng)在厘清誤區(qū)、取得共識(shí)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)其立法進(jìn)程。
中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)副教授湯潔茵:
隨著稅收立法進(jìn)程的提速，截至2019年，全國人大已制定了包括《個(gè)人所得稅法》在內(nèi)的9部單行稅種法律和《稅收征管法》。但這些稅收法律基本采取了框架式的立法模式，對(duì)征稅事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)僅作提綱挈領(lǐng)式的一般和抽象式的規(guī)定，采用了大量抽象、不確定概念，留下諸多的立法空白。在這些內(nèi)容簡約的稅收法律之下則衍生出龐雜的稅收行政規(guī)則�？梢哉f政府機(jī)關(guān)在稅法規(guī)范的形成過程中仍居于主導(dǎo)地位。國家稅務(wù)總局等制定的稅務(wù)規(guī)范性文件反而是稅收征管活動(dòng)不可或缺的法規(guī)依據(jù)，但卻是碎片化、補(bǔ)丁式的零散規(guī)定，無法形成完整的體系，規(guī)范的適用極為復(fù)雜、困難。稅收法定主義固有民主、法定和確定的三層意涵，要求確保稅收立法的公眾參與、保證征稅的公平；要求以成文的形式確立征稅標(biāo)準(zhǔn)，以限定征稅權(quán)的范圍，避免對(duì)國民權(quán)利的侵害；要求稅法規(guī)則的明確性、易解性，以便納稅人遵從和規(guī)范私人事務(wù)。因此，根據(jù)《立法法》第8條第6項(xiàng)的規(guī)定，由全國人大以法律形式予以保留的基本征稅事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)包括實(shí)質(zhì)性地創(chuàng)設(shè)納稅人涉稅權(quán)利和義務(wù)、可能實(shí)質(zhì)性地侵入納稅人基本權(quán)利范圍的征稅安排。政府機(jī)關(guān)僅享有稅法解釋以及制定裁量準(zhǔn)則、操作細(xì)則和有限的政策調(diào)整等剩余立法權(quán)。稅收法律所采用的規(guī)范形式應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格規(guī)則為主，盡可能避免內(nèi)涵和外延不確定的概念，并確保在稅法統(tǒng)一價(jià)值秩序之下稅法規(guī)范形成完整、合邏輯的整體體系。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授翁武耀:
在稅收法定原則即將全面落實(shí)之際，稅法法典化應(yīng)當(dāng)成為我國未來稅收立法的重點(diǎn)任務(wù)，尤其是在黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系之后，制定一部體現(xiàn)我國特色的稅法典更是應(yīng)當(dāng)提上議程。事實(shí)上，從必要性的角度，制定稅法典有助于體現(xiàn)國家對(duì)稅收法治國家建設(shè)的意志和決心，促進(jìn)稅法的體系性、確定性和明確性，促進(jìn)稅法的公正性以及國庫利益維護(hù)與納稅人權(quán)利保護(hù)的兼顧，并有助于財(cái)稅法學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。從可行性的角度，我國已有財(cái)稅法研究成果和人才隊(duì)伍能夠提供堅(jiān)實(shí)的智識(shí)保障，已有稅收法律法規(guī)提供了可資利用的基礎(chǔ)，民法、刑法等已有部門法法典編撰提供了可借鑒、直接使用的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，作為一種國際趨勢，德國、法國、西班牙、俄羅斯、美國、意大利等國家都進(jìn)行了不同程度的稅法法典化，包括《稅法通則》《稅收總法典》《稅收一般法》《稅法典》《納稅人權(quán)利保護(hù)法》等不同形式。據(jù)此，從我國國情出發(fā)，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國稅法法典化應(yīng)當(dāng)采取先行制定稅法總則、制定稅法分則的路徑。其中，總則主要內(nèi)容可以包括“稅的定義”、“稅的課征原則”“稅收要件和分類”“稅法的淵源、解釋和效力”“征稅主體”“稅收征納的一般規(guī)則”“稅收信息的取得”“稅收確定”“稅收征收”“稅收違法行為處罰”“稅收救濟(jì)”。