1984年國(guó)家工作人員法起草小組，前排左三為原全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、中組部副部長(zhǎng)曹志，右一為姜明安。作者供圖
紀(jì)念改革開(kāi)放40周年
在北大，我獲得了我的這一終生所愛(ài)：法學(xué)、法治。此后，我即與法學(xué)、法治結(jié)下了終生不解之緣。
1977年10月，我從報(bào)紙上看到了恢復(fù)高考的消息，非常激動(dòng)，當(dāng)即決定報(bào)考，因?yàn)槲乙恢庇幸粋�(gè)上大學(xué)的夢(mèng)。幸運(yùn)的是，我被北京大學(xué)錄取。在北大，我獲得了我的這一終生所愛(ài)：法學(xué)、法治。此后，我即與法學(xué)、法治結(jié)下了終生不解之緣。
1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)的立法工作開(kāi)始恢復(fù)。中國(guó)要實(shí)行法治，當(dāng)時(shí)最大最艱巨的任務(wù)是立法，尤其是行政法。我大學(xué)畢業(yè)時(shí)，中國(guó)幾乎沒(méi)有一部真正稱得上現(xiàn)代行政法的法律。我參加制定的第一部行政法立法是公務(wù)員法，當(dāng)時(shí)叫“國(guó)家工作人員法”，出臺(tái)時(shí)叫“國(guó)家公務(wù)員暫行條例”。
參與立法人員到位
1984年10月上旬的一天，北大黨委組織部通知我，兩天后去中央組織部萬(wàn)壽路招待所報(bào)到，參加《中華人民共和國(guó)國(guó)家工作人員法》的起草工作。接到這個(gè)通知，我非常激動(dòng)。當(dāng)時(shí)，我北大畢業(yè)留校從事行政法教學(xué)研究剛剛兩年，還只是個(gè)助教，能參與這么重要的法律的起草工作，真是太幸運(yùn)了。
兩天后，我從北大騎自行車來(lái)到中組部萬(wàn)壽路招待所，中組部政策研究室主任劉俊林同志熱情地接待了我，安排我住到招待所北邊的一棟兩層樓的小樓里的一間小房子里。除我以外，立法小組的其他4位專家（外交學(xué)院的楊伯華教授、中國(guó)社科院政治學(xué)所的袁岳云研究員、中國(guó)人民大學(xué)法律系的皮純協(xié)教授、中國(guó)社科院法學(xué)所的張煥光研究員）和另三位成員也住在這個(gè)小樓里，立法小組的其他成員則住在旁邊的另一棟小樓。
《國(guó)家工作人員法》立法小組共由15人組成，除我們5位學(xué)者外，其他10位成員分別來(lái)自中組部和勞動(dòng)人事部的干部，組長(zhǎng)是中組部副部長(zhǎng)曹志（后任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)），中組部政策研究室主任劉俊林和勞動(dòng)人事部政策研究室主任蘇玉堂擔(dān)任副組長(zhǎng)。
爭(zhēng)辯中出共識(shí)
立法起草工作啟動(dòng)后，全體成員夜以繼日地工作，大家都吃住在招待所，每周只有周日能休息一天。每天的日程一般是上午各自閱讀材料，下午各自草擬自己分擔(dān)的法律草案章節(jié)的條文（我負(fù)責(zé)草擬工資、福利和退休兩章），或?yàn)椴輸M工作收集、整理相應(yīng)的資料，晚上則全體成員進(jìn)行討論，從法律的體系、結(jié)構(gòu)、擬建立的制度，到條文的設(shè)計(jì)、語(yǔ)言的表述，都進(jìn)行深入的研討，有時(shí)甚至進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論、辯論。在爭(zhēng)論、辯論相持不下，誰(shuí)也不能說(shuō)服誰(shuí)時(shí)，則暫停討論，去食堂吃夜宵，大家互相說(shuō)些輕松的話題，再回來(lái)討論或第二天討論時(shí)，共識(shí)往往就奇妙地形成了。
當(dāng)時(shí)立法，國(guó)內(nèi)幾乎沒(méi)有現(xiàn)成的法律文本可以參考，擺在我們每個(gè)立法小組成員案頭的只是一大堆《人事工作文件匯編》（從新中國(guó)成立到1984年，除“文革”時(shí)期外，一般是每年一本或兩本），在這些文件中，能夠勉強(qiáng)稱為法律或法規(guī)的僅有一部國(guó)務(wù)院1957年發(fā)布的《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》。
因此，我們立法小組當(dāng)時(shí)要起草的《國(guó)家工作人員法》（后來(lái)正式出臺(tái)時(shí)改稱“國(guó)家公務(wù)員暫行條例”，最后改稱“公務(wù)員法”）可以認(rèn)為是我們國(guó)家第一部公務(wù)員立法，也是我國(guó)改革開(kāi)放后啟動(dòng)的第一部正式行政立法。
汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
為了解決立法中各種制度初創(chuàng)的難題，我們每天在住地認(rèn)真閱讀幾十本《人事工作文件匯編》，總結(jié)黨和國(guó)家?guī)资甑母刹抗芾斫?jīng)驗(yàn)。但是，要?jiǎng)?chuàng)建適應(yīng)改革開(kāi)放需要的新的公務(wù)員制度，只研究和繼承過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須借鑒國(guó)外現(xiàn)代公務(wù)員制度運(yùn)作和人事管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
為此，中組部聯(lián)系外交部，向中國(guó)駐各國(guó)大使館、領(lǐng)事館發(fā)函，要求盡快收集所在國(guó)有關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī)和公務(wù)員制度運(yùn)作的相關(guān)資料。不到一個(gè)月，我們就收到了從世界各地寄來(lái)的大量法律法規(guī)文件和整理翻譯的相關(guān)材料，既有英美法德日等西方國(guó)家的，也有蘇聯(lián)東歐等社會(huì)主義國(guó)家的。
國(guó)外的立法和制度運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們每個(gè)立法組成員都非常有啟發(fā)。我們將這些材料分門別類加以梳理和鑒別，確定哪些制度（如考試考核制度和職位分類制度等）可為我們立法所借鑒，哪些制度（如政務(wù)類公務(wù)員與政黨共進(jìn)退，事務(wù)類公務(wù)員保持政治中立等制度）不能為我們所用。
在整個(gè)立法過(guò)程中，正是因?yàn)槲覀冋J(rèn)真做了對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)和對(duì)國(guó)外制度細(xì)心的鑒別和借鑒工作，使我國(guó)改革開(kāi)放所起草的第一部行政立法經(jīng)受住了歷史的檢驗(yàn)。1993年出臺(tái)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和2005年出臺(tái)的《公務(wù)員法》都基本承襲了我們當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)，是對(duì)我們當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)的修正、補(bǔ)充和完善。
吸收社會(huì)智慧
為了把《國(guó)家工作人員法》起草好，我們立法小組還非常注意吸收社會(huì)各界的思想和智慧。
立法起草期間，我們多次召開(kāi)專題座談會(huì)和研討會(huì)，聽(tīng)取各方面專家學(xué)者和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、公職人員的建議意見(jiàn)。每聽(tīng)一次，我們都對(duì)草案進(jìn)行修改、完善。半年時(shí)間，數(shù)易其稿，終于在1985年完成提交中組部、人事部領(lǐng)導(dǎo)審議的送審稿。
這個(gè)期間，立法組全體成員還對(duì)立法過(guò)程中的大量資料進(jìn)行整理歸納，編著了三部極為寶貴的近100萬(wàn)字的立法資料文獻(xiàn)：《中華人民共和國(guó)人事制度概要》《蘇聯(lián)東歐國(guó)家人事制度概要》《資本主義國(guó)家公務(wù)員制度概要》。這三部文獻(xiàn)于1985年9月由北京大學(xué)出版社正式出版。
《國(guó)家工作人員法》立法起草任務(wù)完成后，我繼續(xù)回到北大從事行政法教學(xué)研究工作。1986年，我又參加了全國(guó)人大法工委組建的另一個(gè)立法小組“行政立法研究組”的工作。這個(gè)小組工作延續(xù)近20年，但其工作方式不同于前一個(gè)立法組，成員不脫離單位教學(xué)研究工作和實(shí)務(wù)部門實(shí)務(wù)工作，主要利用業(yè)余時(shí)間進(jìn)行立法研究，立法組不定期開(kāi)會(huì)討論和短時(shí)間集中草擬。立法組先后起草了《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》等行政法重要法律的試擬稿，對(duì)我國(guó)行政法體系的建立和初步形成起了關(guān)鍵性的作用。
回望我30多年參與行政立法的往事，特別是參與我國(guó)改革開(kāi)放后第一部行政立法的過(guò)程，心中無(wú)限感慨。當(dāng)年立法組的好幾位成員都已經(jīng)故去，但他們對(duì)中國(guó)法治的貢獻(xiàn)是我們永遠(yuǎn)不能忘記的，他們對(duì)我個(gè)人的幫助更是我將終生銘記的。
□姜明安（北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授）