陳云良教授訪談：湖南率先開展服務(wù)型政府法制化
湖南省制定標(biāo)準(zhǔn) 防止政府服務(wù)“冷熱不均”
《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》出臺(tái)，表明政府要為百姓做好“服務(wù)生”。
上月出臺(tái)的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》是我國(guó)首部把政府服務(wù)固定為法律義務(wù)的省級(jí)政府規(guī)章，給政府服務(wù)制定了標(biāo)準(zhǔn)，是湖南打造法治政府的又一重大制度創(chuàng)新。專家認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府，既要解決公共服務(wù)不夠、不均的問題，更要防止公共服務(wù)過度、過奢的問題。
如果小區(qū)突然停電或停水，你想撥打相關(guān)部門的電話，可不記得號(hào)碼，怎么辦？
別急，你可撥打122——這將是《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》于明年4月17日實(shí)施后的場(chǎng)景。
依照8月21日出臺(tái)的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》，122將不僅是車禍報(bào)警電話，而是“社會(huì)求助服務(wù)臺(tái)”，你遇到任何需要求助的情況，都可打這個(gè)電話。且政府部門、水電氣等公共企業(yè)事業(yè)單位的社會(huì)求助服務(wù)分臺(tái)與之24小時(shí)對(duì)接。122還將與119、110整合資源。
《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》是我國(guó)首部把政府服務(wù)固定為法律義務(wù)的省級(jí)政府規(guī)章，對(duì)政府要提供哪些服務(wù)，如何服務(wù)，都作了具體規(guī)定，相當(dāng)于為政府服務(wù)制定了標(biāo)準(zhǔn)。專家認(rèn)為，這將是湖南打造法治政府的又一重大制度創(chuàng)新。
“不求全面，關(guān)鍵要管用”
4月16日，中南大學(xué)科教大樓一會(huì)議室，圓桌兩旁，坐了近十位省內(nèi)法學(xué)、公共管理等領(lǐng)域的專家，全是院長(zhǎng)、教授級(jí)別。
時(shí)任省長(zhǎng)、現(xiàn)任省委書記的周強(qiáng)帶領(lǐng)20多個(gè)廳局負(fù)責(zé)人，在這里主持召開《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草座談會(huì)。
課題組成員楊清望回憶，省法制辦為周強(qiáng)提供了一份發(fā)言稿，但他幾乎全程脫稿，對(duì)湖南法制建設(shè)、《政府服務(wù)規(guī)定》指導(dǎo)思想、基本原則娓娓道來，特別強(qiáng)調(diào)“不求全面，也不求系統(tǒng)，關(guān)鍵要管用”。
說到激動(dòng)處，周強(qiáng)敲著桌子：“當(dāng)官不為民做主，不符合現(xiàn)代法治理念、現(xiàn)代民主理念。我們是人民的仆人，要把人民侍候好。”
其實(shí)，我省制定《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》的思路，源于一份投標(biāo)申請(qǐng)書。
去年，中南大學(xué)搞了一個(gè)“服務(wù)型政府法制化研究”課題，領(lǐng)銜的專家為最高人民法院副院長(zhǎng)江必新、中南大學(xué)法學(xué)院博導(dǎo)陳云良。專家團(tuán)隊(duì)中有國(guó)務(wù)院法制辦、湖南省法制辦的人員。
6萬多字的材料，闡述了這樣的觀點(diǎn)：在中國(guó)建設(shè)“服務(wù)型政府”，是改革開放逐步深入的必然選擇。但它也可能帶來問題，比如權(quán)力膨脹、資源配置欠公平、行政成本增加等。而法制，是克服這些弊端的利器。
去年12月14日，陳云良進(jìn)京和江必新參加中宣部組織的答辯，參與“國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目”投標(biāo)，但遺憾的是，最終折戟而歸。
基于湖南對(duì)法制建設(shè)的重視，陳云良在設(shè)計(jì)課題時(shí)一并提出，以湖南為試點(diǎn)，制定《湖南省公共服務(wù)條例》。
課題取得入圍答辯資格后，中南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)蔣建湘接到省法制辦主任許顯輝的電話：周強(qiáng)要求盡快啟動(dòng)課題研究，做好立法論證。
4個(gè)月后，《關(guān)于湖南省服務(wù)型政府法制化建設(shè)的初步建議》起草完畢，周強(qiáng)再次批示，由省法制辦和中南大學(xué)法學(xué)院共同完成立法研究，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)。陳云良說，短短11天內(nèi)，兩家單位進(jìn)行了3次研討。
4月9日，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》立法起草研究小組成立。周強(qiáng)任顧問，中南大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)黃健柏教授和江必新任組長(zhǎng)。
8月21日，省委九所會(huì)議中心，在第二屆“法治政府·南岳論壇”上，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《服務(wù)規(guī)定[征求意見稿]》）首度亮相，讓會(huì)場(chǎng)討論的熱度不亞于室外38℃高溫。
論壇第一階段主持人江必新“鐵面無私”，每個(gè)主題發(fā)言被嚴(yán)格控制在10分鐘內(nèi)，每個(gè)自由發(fā)言人只有1分鐘時(shí)間，無論是省部級(jí)官員，還是博導(dǎo)，經(jīng)常發(fā)生搶話筒的情況，大家爭(zhēng)相對(duì)《規(guī)定》發(fā)言，短短一天半的會(huì)期，發(fā)言討論人次竟有80多次，“我等了整整兩個(gè)小時(shí)，才搶到一次發(fā)言的機(jī)會(huì)！”陳云良說。
專家提出很多修改意見，一致肯定制定該規(guī)定的意義。這時(shí)，參與起草的省法制辦副主任張建華才松了一口氣。
“解決政府做什么的問題”
湖南邵東，近日因一則“包夜”新聞成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。2個(gè)月前，邵東縣城的夜間治安巡邏事務(wù)，外包給一家保安公司，坊間稱之為“包夜”服務(wù)。由于治安事務(wù)的敏感性，此事引起很大爭(zhēng)議。
爭(zhēng)議歸爭(zhēng)議，“包夜”兩個(gè)月來，縣城夜間發(fā)案率下降25%。通過政府服務(wù)外包、提供更高效服務(wù)的形式，將來在我省會(huì)越來越多�！斗⻊�(wù)規(guī)定（征求意見稿）》明確，可通過政府購(gòu)買、服務(wù)外包等方式，組織社會(huì)力量提供公共服務(wù)。
省法制辦的起草說明這樣概括：2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》解決了“怎樣做”的問題，《服務(wù)規(guī)定》是要解決“做什么”的問題。
在蔣建湘看來，已實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》是從限制政府權(quán)力的角度來間接體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的理念，《服務(wù)規(guī)定》則是直接規(guī)定政府的服務(wù)職能，直接彰顯“為人民服務(wù)”的理念。
《服務(wù)規(guī)定》要解決的最核心問題，是如何界定政府服務(wù)的范圍。學(xué)界的陳云良、官方的張建華都認(rèn)為，這是起草工作首先遇到的難題。
陳云良研究經(jīng)濟(jì)法出身，他辦公桌上的書籍，卻已集體跨界到公共行政領(lǐng)域。隨手抽出一本，書名叫《政府職能的梳理與重構(gòu)》。
如何劃分基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)？這位學(xué)者打了個(gè)比方，有人得了重病須治療，否則會(huì)有生命危險(xiǎn)——醫(yī)療救助是基本公共服務(wù)；長(zhǎng)沙市政府斥資7億元打造橘子洲公園，免費(fèi)向市民開放——這并非市民生活所必需，體現(xiàn)的是小康水平，因而公園休閑是非基本公共服務(wù)�；竟卜⻊�(wù)范疇內(nèi)的，社會(huì)成員都有權(quán)無償或廉價(jià)享用。
按照這種邏輯，就業(yè)、社保、住房、教育……開門N件事，都是公共服務(wù)要解決的。政府就是一個(gè)公共服務(wù)組織。
在省法制辦小會(huì)議室里，立法小組 “糾結(jié)”最久的問題，是政府服務(wù)僅指公共服務(wù)，會(huì)不會(huì)范圍太窄？專家說，《規(guī)定》從《公共服務(wù)規(guī)定》改成《政府服務(wù)規(guī)定》，是周強(qiáng)力主的。變的不僅是一個(gè)詞，后者把政府職能囊括得更全面。
十幾位專家最終達(dá)成共識(shí)，把經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理寫進(jìn)《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》第2條：政府服務(wù)包括“公共服務(wù)”和“管理服務(wù)”兩類。張建華說，服務(wù)型政府不排斥政府管理行為。
《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》分為總則、政府服務(wù)主體、政府服務(wù)內(nèi)容與措施、政府服務(wù)平臺(tái)、政府服務(wù)公開、政府服務(wù)保障、監(jiān)督管理等八章206條。
政府公共服務(wù)內(nèi)容包括社會(huì)保障類（包括就業(yè)、社保等）、社會(huì)事業(yè)類（包括教育、醫(yī)療等）、公共事業(yè)類（包括水、電、氣、交通等）及其他類。
或由第三方評(píng)估政府績(jī)效
2004年，陳云良曾在日本神戶大學(xué)作訪問研究。零距離感受日本的公共服務(wù)后，在大阪一座人行天橋上，眺望瀨戶內(nèi)海，他忽然感傷得流淚，“終于明白當(dāng)年湖南新化人陳天華為什么在日本蹈海自殺，兩國(guó)差距太大了！”“日本人對(duì)弱者的權(quán)利保護(hù)得無微不至，每間公廁都有殘疾人專用位�！薄吧駪舻酱筅嬗兴臈l鐵路，四家公司在運(yùn)營(yíng)，服務(wù)員像雞啄米一樣向乘客鞠躬。而我們的火車站，隨時(shí)擔(dān)心上當(dāng)受騙，沒有安全感�！标愒屏颊f，“我們的經(jīng)濟(jì)總量馬上要超過日本了，可是我們的公共服務(wù)水平不知道還差多遠(yuǎn)！”
以日本為代表，從上世紀(jì)80年代起，許多發(fā)達(dá)國(guó)家把國(guó)企賣給私人經(jīng)營(yíng)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，政府獲得巨額財(cái)政收入的同時(shí)，企業(yè)生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量也得到提升。其監(jiān)管模式中，各種委員會(huì)是立法、司法、政府之外的“第四部門”。委員會(huì)有權(quán)裁判市政公用事業(yè)中的權(quán)益爭(zhēng)議問題。
但在中國(guó)，政府既是政策制定者，又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。政府擁有并直接經(jīng)營(yíng)具有政府服務(wù)性質(zhì)的公共事業(yè)（城市供水、供電、地鐵）或產(chǎn)業(yè)（如郵政、電信、廣播、電視、鐵路、航空）。“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”兼任，壟斷、價(jià)格限制與進(jìn)入控制，決定了服務(wù)質(zhì)量的低下。但我國(guó)又不能簡(jiǎn)單照搬西方的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，我們的法治、監(jiān)管還不成熟。
中南大學(xué)的課題組提出，設(shè)立獨(dú)立的外部專業(yè)委員會(huì)監(jiān)管政府服務(wù)。成員包括獨(dú)立專家（在委員會(huì)中占主導(dǎo)地位）、民間代表。
陳云良最擔(dān)心的是加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能可能導(dǎo)致權(quán)力膨脹，就像聽證會(huì)變成“漲價(jià)會(huì)”一樣，“第三方績(jī)效評(píng)估制度或許是更具實(shí)效性的選擇。”《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》第182條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其工作部門，可以委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、中介組織等開展績(jī)效評(píng)估……（以上單位）也可獨(dú)立開展對(duì)行政機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估”。
在中南大學(xué)，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估中心或?qū)⒊闪�。學(xué)者們構(gòu)想，以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、就業(yè)、環(huán)境、公用事業(yè)等為核心評(píng)估指標(biāo)，采取由省監(jiān)察廳監(jiān)管，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估的二元機(jī)制，保障績(jī)效評(píng)估的公正性和制約力。
一場(chǎng)爭(zhēng)論引出服務(wù)“冷熱不均”問題
陳云良關(guān)于“盡快建立公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入第三方評(píng)估”的想法越來越強(qiáng)烈，起因是在南岳論壇上，他和中國(guó)政法大學(xué)的何兵教授發(fā)生了激烈爭(zhēng)論。
在8月21日上午的大會(huì)發(fā)言中，陳云良用橘子洲公園的例子說明什么是小康水平的公共服務(wù)，并說該公園是湖南公共服務(wù)的一張名片，請(qǐng)外地代表抽空去看看。
何兵真的利用午休時(shí)間逛了長(zhǎng)沙的橘子洲。
沒想到，在下午的主題發(fā)言中，何兵向陳云良“發(fā)難”了。何兵激烈抨擊一些地方公共服務(wù)過度的現(xiàn)象，也點(diǎn)了橘子洲頭的名，“中午去看了橘子洲頭，我很失望，馬路修得太寬了�！�
何兵這么不給“面子”，陳云良很意外。主持人話音未落，陳云良即舉手搶到發(fā)言機(jī)會(huì)：“暑假我到煙臺(tái)參加中國(guó)經(jīng)濟(jì)法博士論壇，看到煙臺(tái)的馬路竟修到了雙向10車道，很吃驚。這個(gè)城市的人口、車輛并不十分稠密，馬路修10車道，完全是公共服務(wù)過度、過奢。但沒想到何兵教授認(rèn)為橘子洲頭的馬路也寬了。橘子洲頭的馬路只有兩車道寬，而且利用率很高，每天去休閑健身的市民很多，不存在公共服務(wù)過度的問題�！�
接著，他話鋒一轉(zhuǎn)：“說到這里，大家以為我要和何兵教授爭(zhēng)論，其實(shí)這里涉及到一個(gè)非常重要的問題，就是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)問題，什么水平的服務(wù)才是適度？哪些服務(wù)又是過度？如何評(píng)價(jià)？誰來評(píng)價(jià)？”他打比方， “像長(zhǎng)沙這類中等城市，馬路修雙向6車道為基本公共服務(wù)，雙向8車道為小康水平，雙向10車道就過度了，這就是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。”
建設(shè)服務(wù)型政府，既要解決公共服務(wù)不夠、不均的問題，更要防止公共服務(wù)過度、過奢的問題。目前，一些中小城市競(jìng)相修建10車道、12車道，政府大樓追求豪華漂亮，爭(zhēng)相上馬高速公路，無不證實(shí)陳云良的這一擔(dān)憂。如何防止公共服務(wù)過度現(xiàn)象？陳云良認(rèn)為，應(yīng)盡快建立公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入第三方評(píng)估。（瀟湘晨報(bào)記者張瑩）