陳云良教授訪談：湖南率先開展服務(wù)型政府法制化
湖南省制定標(biāo)準(zhǔn) 防止政府服務(wù)“冷熱不均”
《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》出臺，表明政府要為百姓做好“服務(wù)生”。
上月出臺的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》是我國首部把政府服務(wù)固定為法律義務(wù)的省級政府規(guī)章，給政府服務(wù)制定了標(biāo)準(zhǔn)，是湖南打造法治政府的又一重大制度創(chuàng)新。專家認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府，既要解決公共服務(wù)不夠、不均的問題，更要防止公共服務(wù)過度、過奢的問題。
如果小區(qū)突然停電或停水，你想撥打相關(guān)部門的電話，可不記得號碼，怎么辦？
別急，你可撥打122——這將是《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》于明年4月17日實施后的場景。
依照8月21日出臺的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》，122將不僅是車禍報警電話，而是“社會求助服務(wù)臺”，你遇到任何需要求助的情況，都可打這個電話。且政府部門、水電氣等公共企業(yè)事業(yè)單位的社會求助服務(wù)分臺與之24小時對接。122還將與119、110整合資源。
《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》是我國首部把政府服務(wù)固定為法律義務(wù)的省級政府規(guī)章，對政府要提供哪些服務(wù)，如何服務(wù)，都作了具體規(guī)定，相當(dāng)于為政府服務(wù)制定了標(biāo)準(zhǔn)。專家認(rèn)為，這將是湖南打造法治政府的又一重大制度創(chuàng)新。
“不求全面，關(guān)鍵要管用”
4月16日，中南大學(xué)科教大樓一會議室，圓桌兩旁，坐了近十位省內(nèi)法學(xué)、公共管理等領(lǐng)域的專家，全是院長、教授級別。
時任省長、現(xiàn)任省委書記的周強帶領(lǐng)20多個廳局負(fù)責(zé)人，在這里主持召開《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草座談會。
課題組成員楊清望回憶，省法制辦為周強提供了一份發(fā)言稿，但他幾乎全程脫稿，對湖南法制建設(shè)、《政府服務(wù)規(guī)定》指導(dǎo)思想、基本原則娓娓道來，特別強調(diào)“不求全面，也不求系統(tǒng)，關(guān)鍵要管用”。
說到激動處，周強敲著桌子：“當(dāng)官不為民做主，不符合現(xiàn)代法治理念、現(xiàn)代民主理念。我們是人民的仆人，要把人民侍候好�！�
其實，我省制定《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》的思路，源于一份投標(biāo)申請書。
去年，中南大學(xué)搞了一個“服務(wù)型政府法制化研究”課題，領(lǐng)銜的專家為最高人民法院副院長江必新、中南大學(xué)法學(xué)院博導(dǎo)陳云良。專家團隊中有國務(wù)院法制辦、湖南省法制辦的人員。
6萬多字的材料，闡述了這樣的觀點：在中國建設(shè)“服務(wù)型政府”，是改革開放逐步深入的必然選擇。但它也可能帶來問題，比如權(quán)力膨脹、資源配置欠公平、行政成本增加等。而法制，是克服這些弊端的利器。
去年12月14日，陳云良進京和江必新參加中宣部組織的答辯，參與“國家社科基金重大項目”投標(biāo)，但遺憾的是，最終折戟而歸。
基于湖南對法制建設(shè)的重視，陳云良在設(shè)計課題時一并提出，以湖南為試點，制定《湖南省公共服務(wù)條例》。
課題取得入圍答辯資格后，中南大學(xué)法學(xué)院院長蔣建湘接到省法制辦主任許顯輝的電話：周強要求盡快啟動課題研究，做好立法論證。
4個月后，《關(guān)于湖南省服務(wù)型政府法制化建設(shè)的初步建議》起草完畢，周強再次批示，由省法制辦和中南大學(xué)法學(xué)院共同完成立法研究，爭取年內(nèi)出臺。陳云良說，短短11天內(nèi)，兩家單位進行了3次研討。
4月9日，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》立法起草研究小組成立。周強任顧問，中南大學(xué)常務(wù)副校長黃健柏教授和江必新任組長。
8月21日，省委九所會議中心，在第二屆“法治政府·南岳論壇”上，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱《服務(wù)規(guī)定[征求意見稿]》）首度亮相，讓會場討論的熱度不亞于室外38℃高溫。
論壇第一階段主持人江必新“鐵面無私”，每個主題發(fā)言被嚴(yán)格控制在10分鐘內(nèi)，每個自由發(fā)言人只有1分鐘時間，無論是省部級官員，還是博導(dǎo)，經(jīng)常發(fā)生搶話筒的情況，大家爭相對《規(guī)定》發(fā)言，短短一天半的會期，發(fā)言討論人次竟有80多次，“我等了整整兩個小時，才搶到一次發(fā)言的機會！”陳云良說。
專家提出很多修改意見，一致肯定制定該規(guī)定的意義。這時，參與起草的省法制辦副主任張建華才松了一口氣。
“解決政府做什么的問題”
湖南邵東，近日因一則“包夜”新聞成為媒體關(guān)注的熱點。2個月前，邵東縣城的夜間治安巡邏事務(wù)，外包給一家保安公司，坊間稱之為“包夜”服務(wù)。由于治安事務(wù)的敏感性，此事引起很大爭議。
爭議歸爭議，“包夜”兩個月來，縣城夜間發(fā)案率下降25%。通過政府服務(wù)外包、提供更高效服務(wù)的形式，將來在我省會越來越多�！斗⻊�(wù)規(guī)定（征求意見稿）》明確，可通過政府購買、服務(wù)外包等方式，組織社會力量提供公共服務(wù)。
省法制辦的起草說明這樣概括：2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》解決了“怎樣做”的問題，《服務(wù)規(guī)定》是要解決“做什么”的問題。
在蔣建湘看來，已實施的《湖南省行政程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》是從限制政府權(quán)力的角度來間接體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的理念，《服務(wù)規(guī)定》則是直接規(guī)定政府的服務(wù)職能，直接彰顯“為人民服務(wù)”的理念。
《服務(wù)規(guī)定》要解決的最核心問題，是如何界定政府服務(wù)的范圍。學(xué)界的陳云良、官方的張建華都認(rèn)為，這是起草工作首先遇到的難題。
陳云良研究經(jīng)濟法出身，他辦公桌上的書籍，卻已集體跨界到公共行政領(lǐng)域。隨手抽出一本，書名叫《政府職能的梳理與重構(gòu)》。
如何劃分基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)？這位學(xué)者打了個比方，有人得了重病須治療，否則會有生命危險——醫(yī)療救助是基本公共服務(wù)；長沙市政府斥資7億元打造橘子洲公園，免費向市民開放——這并非市民生活所必需，體現(xiàn)的是小康水平，因而公園休閑是非基本公共服務(wù)�；竟卜⻊�(wù)范疇內(nèi)的，社會成員都有權(quán)無償或廉價享用。
按照這種邏輯，就業(yè)、社保、住房、教育……開門N件事，都是公共服務(wù)要解決的。政府就是一個公共服務(wù)組織。
在省法制辦小會議室里，立法小組 “糾結(jié)”最久的問題，是政府服務(wù)僅指公共服務(wù)，會不會范圍太窄？專家說，《規(guī)定》從《公共服務(wù)規(guī)定》改成《政府服務(wù)規(guī)定》，是周強力主的。變的不僅是一個詞，后者把政府職能囊括得更全面。
十幾位專家最終達(dá)成共識，把經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理寫進《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》第2條：政府服務(wù)包括“公共服務(wù)”和“管理服務(wù)”兩類。張建華說，服務(wù)型政府不排斥政府管理行為。
《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》分為總則、政府服務(wù)主體、政府服務(wù)內(nèi)容與措施、政府服務(wù)平臺、政府服務(wù)公開、政府服務(wù)保障、監(jiān)督管理等八章206條。
政府公共服務(wù)內(nèi)容包括社會保障類（包括就業(yè)、社保等）、社會事業(yè)類（包括教育、醫(yī)療等）、公共事業(yè)類（包括水、電、氣、交通等）及其他類。
或由第三方評估政府績效
2004年，陳云良曾在日本神戶大學(xué)作訪問研究。零距離感受日本的公共服務(wù)后，在大阪一座人行天橋上，眺望瀨戶內(nèi)海，他忽然感傷得流淚，“終于明白當(dāng)年湖南新化人陳天華為什么在日本蹈海自殺，兩國差距太大了！”“日本人對弱者的權(quán)利保護得無微不至，每間公廁都有殘疾人專用位。”“神戶到大阪有四條鐵路，四家公司在運營，服務(wù)員像雞啄米一樣向乘客鞠躬。而我們的火車站，隨時擔(dān)心上當(dāng)受騙，沒有安全感�！标愒屏颊f，“我們的經(jīng)濟總量馬上要超過日本了，可是我們的公共服務(wù)水平不知道還差多遠(yuǎn)！”
以日本為代表，從上世紀(jì)80年代起，許多發(fā)達(dá)國家把國企賣給私人經(jīng)營。競爭機制引入公共領(lǐng)域，政府獲得巨額財政收入的同時，企業(yè)生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量也得到提升。其監(jiān)管模式中，各種委員會是立法、司法、政府之外的“第四部門”。委員會有權(quán)裁判市政公用事業(yè)中的權(quán)益爭議問題。
但在中國，政府既是政策制定者，又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營者。政府擁有并直接經(jīng)營具有政府服務(wù)性質(zhì)的公共事業(yè)（城市供水、供電、地鐵）或產(chǎn)業(yè)（如郵政、電信、廣播、電視、鐵路、航空）�！安门袉T”和“運動員”兼任，壟斷、價格限制與進入控制，決定了服務(wù)質(zhì)量的低下。但我國又不能簡單照搬西方的民營化運動，我們的法治、監(jiān)管還不成熟。
中南大學(xué)的課題組提出，設(shè)立獨立的外部專業(yè)委員會監(jiān)管政府服務(wù)。成員包括獨立專家（在委員會中占主導(dǎo)地位）、民間代表。
陳云良最擔(dān)心的是加強政府公共服務(wù)職能可能導(dǎo)致權(quán)力膨脹，就像聽證會變成“漲價會”一樣，“第三方績效評估制度或許是更具實效性的選擇。”《服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》第182條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其工作部門，可以委托高等院校、科研機構(gòu)、中介組織等開展績效評估……（以上單位）也可獨立開展對行政機關(guān)的績效評估”。
在中南大學(xué)，服務(wù)型政府績效評估中心或?qū)⒊闪�。學(xué)者們構(gòu)想，以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障、社會救助、就業(yè)、環(huán)境、公用事業(yè)等為核心評估指標(biāo)，采取由省監(jiān)察廳監(jiān)管，社會中介機構(gòu)評估的二元機制，保障績效評估的公正性和制約力。
一場爭論引出服務(wù)“冷熱不均”問題
陳云良關(guān)于“盡快建立公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，引入第三方評估”的想法越來越強烈，起因是在南岳論壇上，他和中國政法大學(xué)的何兵教授發(fā)生了激烈爭論。
在8月21日上午的大會發(fā)言中，陳云良用橘子洲公園的例子說明什么是小康水平的公共服務(wù)，并說該公園是湖南公共服務(wù)的一張名片，請外地代表抽空去看看。
何兵真的利用午休時間逛了長沙的橘子洲。
沒想到，在下午的主題發(fā)言中，何兵向陳云良“發(fā)難”了。何兵激烈抨擊一些地方公共服務(wù)過度的現(xiàn)象，也點了橘子洲頭的名，“中午去看了橘子洲頭，我很失望，馬路修得太寬了�！�
何兵這么不給“面子”，陳云良很意外。主持人話音未落，陳云良即舉手搶到發(fā)言機會：“暑假我到煙臺參加中國經(jīng)濟法博士論壇，看到煙臺的馬路竟修到了雙向10車道，很吃驚。這個城市的人口、車輛并不十分稠密，馬路修10車道，完全是公共服務(wù)過度、過奢。但沒想到何兵教授認(rèn)為橘子洲頭的馬路也寬了。橘子洲頭的馬路只有兩車道寬，而且利用率很高，每天去休閑健身的市民很多，不存在公共服務(wù)過度的問題�！�
接著，他話鋒一轉(zhuǎn)：“說到這里，大家以為我要和何兵教授爭論，其實這里涉及到一個非常重要的問題，就是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)問題，什么水平的服務(wù)才是適度？哪些服務(wù)又是過度？如何評價？誰來評價？”他打比方， “像長沙這類中等城市，馬路修雙向6車道為基本公共服務(wù)，雙向8車道為小康水平，雙向10車道就過度了，這就是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)�！�
建設(shè)服務(wù)型政府，既要解決公共服務(wù)不夠、不均的問題，更要防止公共服務(wù)過度、過奢的問題。目前，一些中小城市競相修建10車道、12車道，政府大樓追求豪華漂亮，爭相上馬高速公路，無不證實陳云良的這一擔(dān)憂。如何防止公共服務(wù)過度現(xiàn)象？陳云良認(rèn)為，應(yīng)盡快建立公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，引入第三方評估。（瀟湘晨報記者張瑩）