2020年9月，歐盟委員會推出《移民與庇護公約》（以下簡稱《公約》）草案。2024年4月10日，該公約在歐洲議會上獲得通過，打破了歐盟移民問題的長期政治僵局�！豆s》及其包含的9項“一攬子立法”將于2026年6月在成員國層面正式實施。新一屆歐盟委員會在2025—2029年政治周期中，將加強外部邊境管控納入歐洲防務與安全訴求，極大提升了移民共同政策的戰(zhàn)略地位�！豆s》將為歐盟機構(gòu)與成員國在移民領域采取具體行動奠定政治基礎，為各方協(xié)同合作指明方向。但與此同時，歐盟成員國在移民和庇護責任問題上矛盾依舊尖銳，《公約》的實施效果仍需實踐檢驗。
《公約》出臺的現(xiàn)實背景
2015年爆發(fā)的移民與難民危機對歐盟外部安全和內(nèi)部團結(jié)構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，成為歐盟移民制度改革肇因。2023年，俄烏沖突導致400多萬烏克蘭人涌入歐盟尋求庇護，使成員國接收與安置難民的壓力驟增。與歐盟接壤的個別國家將移民作為“武器”，驅(qū)使原本滯留其境內(nèi)的第三國非正規(guī)移民越境進入歐盟，引發(fā)成員國連鎖恐慌，導致歐洲地緣政治危機下的移民情勢進一步復雜化。德國、瑞典等國紛紛收緊庇護政策，相繼恢復邊境管制；在一些成員國國內(nèi)，民粹主義及仇外、反移民政黨逐漸形成主流政治氣候。成員國之間以及成員國內(nèi)部黨派之間圍繞邊境管控與庇護責任分擔問題產(chǎn)生重大分歧，歐盟移民與庇護體系瀕臨崩潰。面對上述危機，保障外部安全鞏固“歐洲堡壘”，并促進內(nèi)部團結(jié)增強凝聚力，既是《公約》的核心目標，也是各成員國談判的重中之重。
《公約》的新機制與特點
公約包含的“篩查條例”“遣返程序條例”“庇護數(shù)據(jù)庫條例”“庇護管理條例”等搭建了相互聯(lián)動的規(guī)則體系，為入境篩查提供了明確的操作指南，為快速遣返制定了高效的執(zhí)行措施，為成員國公平分擔庇護責任建立了永久性機制。
一是流線型、智能化邊境管控機制。一方面，建立“查、遣、庇”三位一體管控程序。根據(jù)“篩查條例”，由入境成員國負責審查入境者的個人信息，在邊境地區(qū)完成前端篩查，迅速甄別確認其身份并重點攔截非正規(guī)移民。入境者若經(jīng)篩查符合“難民和其他國際保護”的條件，將啟動庇護程序；若不符合庇護條件，則不得獲準進入任何成員國領土，并直接適用“快速遣返程序”。而根據(jù)“遣返程序條例”規(guī)定，將被遣返的移民在外部邊境地區(qū)停留期限不超過12周。另一方面，加強智能化技術(shù)支撐。新修訂的“庇護數(shù)據(jù)庫條例”對庇護數(shù)據(jù)庫（Eurodac）進行了全面升級。升級后的系統(tǒng)與歐盟的“簽證信息系統(tǒng)”“旅行信息和授權(quán)系統(tǒng)”以及“出入境系統(tǒng)”緊密對接，實現(xiàn)個人生物信息識別比對的全領域覆蓋。這一舉措極大提升了信息篩查的可控性和準確性，不僅促進入境與庇護程序間信息管理的互通共享，還有效監(jiān)控并防止非正規(guī)移民向其他成員國“二次流動”的庇護尋租現(xiàn)象。
二是兼具強制性與靈活性的庇護機制�！豆s》以平衡責任、彌合政治裂痕為目標，致力于打造兼具強制性與靈活性的庇護機制，進一步推動成員國之間的責任共擔。“庇護管理條例”是其中的一項重要立法，其核心之一在于引入“團結(jié)規(guī)則”，包含兩項關鍵內(nèi)容。其一，強制性義務。條例要求所有成員國都有義務接收難民，以分擔部分外部邊境國家的難民接收壓力，避免這些國家因地理位置而承擔過重的負荷。若成員國選擇不直接接收難民，則必須通過其他捐助方式提供支持。如果成員國捐助數(shù)額未能達到特定閾值，那么該國將被要求接管原本由“首次抵達國”承擔的接收和庇護責任，這種責任轉(zhuǎn)移具有強制性。其二，靈活性條款。條例規(guī)定的年度捐助形式具有多樣性，可靈活選擇。具體選項有：接收安置3萬名難民，或者提供總額為6億歐元的財政捐助，以及采取能力建設、設施和技術(shù)設備支持等其他互助措施。成員國的具體捐助配額根據(jù)其國內(nèi)人口數(shù)量與生產(chǎn)總值加以確定。同時，“危機和不可抗力條例”規(guī)定，在突發(fā)移民危機或不可抗力情形下，允許靈活性地臨時調(diào)整規(guī)則，以減輕面臨緊急情況國家的接收負擔。
《公約》的局限性與未來挑戰(zhàn)
《公約》在談判中幾易其稿，最終在歐洲議會以300票贊成、270票反對的微弱多數(shù)通過。《公約》是各成員國利益博弈與相互妥協(xié)的產(chǎn)物，具有局限性。
首先，全面方法實則并不“全面”。《公約》并非如其名稱所示，是一項解決移民與庇護問題的全面方案。相反，《公約》主要聚焦于非正規(guī)移民問題，采取以邊境遏制和增加遣返為核心的優(yōu)先策略。運用邊境物理監(jiān)控、快速遣返程序以及壓縮庇護申請渠道等法律與技術(shù)手段，最大限度地縮小非正規(guī)移民入境及申請庇護的機會。這種單一方法以危機驅(qū)動為導向，僅能治標難以治本，加大了短期管控政策與長期治理目標之間的鴻溝，面對長期性挑戰(zhàn)無能為力。
其次，團結(jié)規(guī)則難以實現(xiàn)真正的“團結(jié)”。《公約》未能提供加強庇護團結(jié)的系統(tǒng)性破局方案，而更多體現(xiàn)了對責任分擔壓力的倉促回應。第一，靈活性替代方案與現(xiàn)實需求脫節(jié)。實踐中，每年3萬人接收總額僅占實際非正規(guī)入境人數(shù)的10%，無異于杯水車薪。而6億歐元的出資額度也遠低于成員國接收難民的實際支出，這反而可能導致有的國家以象征性出資逃避責任，使責任分擔淪為形式，進而加劇成員國之間的對立和矛盾。第二，難民接收標準的統(tǒng)一之路困難重重。旨在確立接收難民共同標準的“難民接收指令”是《公約》中唯一的非條例形式的立法，需成員國在2年后納入國內(nèi)法方能生效。然而，歐盟各國多年來在難民接收的實質(zhì)性標準上陷入了逐底競爭的泥潭，相互信任已降至冰點，這為指令的生效前景蒙上了厚厚的陰影。
再次，個人權(quán)利被邊緣化�！豆s》將移民的基本權(quán)利邊緣化，是歐盟人權(quán)保護標準的嚴重倒退。例如，外部邊境篩查標準模糊不清，為第三國公民在審查程序中可能遭受基于種族、國籍或宗教的歧視埋下隱患。外部邊境地區(qū)系統(tǒng)性地擴大拘留措施，侵犯了非正規(guī)移民的人身自由和安全�！鞍踩谌龂备拍畹姆夯赡軐е乱泼癖磺卜抵链嬖谄群蚩嵝田L險的國家，違反不推回原則。庇護數(shù)據(jù)庫作為執(zhí)法輔助工具使用，卻缺少必要的監(jiān)督機制，也引發(fā)了外界對個人隱私和數(shù)據(jù)權(quán)利保護的擔憂，等等。
最后，倚重外部方法，難解深層危機。在對外關系上，歐盟憑借其貿(mào)易發(fā)展和資金優(yōu)勢，以提供金融支持、幫助東道國增強“韌性”以及貿(mào)易便利化等作為交換，與第三國達成移民接收安置及遣返協(xié)議，試圖將移民徹底攔截在歐盟邊界之外，但這些所謂的外部“伙伴關系”本質(zhì)是歐盟運用政治經(jīng)濟權(quán)力的外在震懾手段。事實上，西方國家頻繁的軍事干預和代理戰(zhàn)爭是導致移民危機產(chǎn)生及復雜化的根本原因，而歐盟對這一深層根源卻始終視而不見，政策上的縱容令移民問題難以從根本上得到解決。
（作者系中國社會科學院國際法研究所研究員）