引言：公益訴訟——作為個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)的理論工具與制度實(shí)踐
對(duì)一項(xiàng)法律上有必要保護(hù)的權(quán)益，究竟應(yīng)依據(jù)哪些理論以及通過何種制度方式實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)關(guān)乎價(jià)值選擇與結(jié)果導(dǎo)向的綜合問題。世界范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)均是通過多領(lǐng)域立法實(shí)現(xiàn)。個(gè)體賦權(quán)、行政監(jiān)管、刑事制裁與公益訴訟制度的運(yùn)用，為個(gè)人信息保護(hù)提供了較為全面系統(tǒng)的理論工具和實(shí)踐路徑。因應(yīng)現(xiàn)代民法中法律人格發(fā)生的“從抽象的法律人格向具體的人”的轉(zhuǎn)變，自然人的法律人格在“抽象化”（戴面具）與“具體化”（穿衣服）之間徘徊。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，就微觀層面而言，個(gè)人信息之所以與自然人的人格權(quán)益建立起緊密聯(lián)系，主要是指在不應(yīng)知曉自然人主體身份的情形下，信息處理者不當(dāng)利用個(gè)人信息的“可識(shí)別性”特征而識(shí)別出特定自然人，從而侵害了自然人的人身自由與人格尊嚴(yán)；在中觀與宏觀層面，個(gè)人信息保護(hù)也包括侵害眾多個(gè)人權(quán)益或不特定多數(shù)人利益的風(fēng)險(xiǎn)，乃至更廣泛意義上的信息安全等等。
通常而言，對(duì)主體權(quán)利的根本性質(zhì)的判斷通常遵循私權(quán)與公權(quán)二分的思路，進(jìn)而與傳統(tǒng)上的公法與私法等法律部門的劃分產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。從最終實(shí)現(xiàn)私權(quán)保護(hù)的法律效果而言，私法與公法之間形成一定協(xié)同關(guān)系。這就導(dǎo)致在邏輯上，就可能會(huì)出現(xiàn)以下三種理論區(qū)分：一是私法足以實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)益的全部法律效果；二是私法不足以實(shí)現(xiàn)全部或大部分的法律效果，因而在私法的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步啟動(dòng)公法制度，比如監(jiān)管、刑事制裁等等；三是跳脫出私權(quán)本身，而將個(gè)體權(quán)益的法律效果的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為對(duì)公共利益、不特定的他人利益的保護(hù)與救濟(jì)，進(jìn)而反射性地、間接地保護(hù)個(gè)體權(quán)益，比如公益訴訟等等。這些理論以及相關(guān)制度構(gòu)成了保護(hù)個(gè)體權(quán)益的“理論工具箱”。在第三種情形中，個(gè)人信息保護(hù)可能以維護(hù)不特定多數(shù)人的共同利益即公共利益為依托，通過公益訴訟等形式，反射性、間接地保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。故此，通過公益訴訟方式保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益具有正當(dāng)性和合理性，也是本文探討后續(xù)問題的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。本文擬聚焦于個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟，通過系統(tǒng)分析現(xiàn)有法律規(guī)范，論證如何界定公益訴訟中的“公共利益”，進(jìn)而探討該制度的實(shí)施進(jìn)路，以期全維度觀察個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中的檢察民事公益訴訟的制度目的與制度效果。
一、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟：法律定位與規(guī)范體系
檢察民事公益訴訟在理論上證成和實(shí)踐中確立經(jīng)歷了一定過程。不同學(xué)說之間的爭論成為其證成的理論基礎(chǔ)，相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的制定，形成了較為系統(tǒng)的法律規(guī)范體系。個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的規(guī)范體系由民事公益訴訟的一般規(guī)范、檢察民事公益訴訟的特別規(guī)范以及個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟規(guī)范等多重規(guī)范構(gòu)成。
（一）檢察民事公益訴訟的法律定位
羅馬法上，公益訴訟（Actiones Publicae Populares）乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起；而私益訴訟（Actiones Privatae）乃保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起。對(duì)于一些利益，比如享受潔凈空氣的利益、獲得真實(shí)廣告的利益以及獲得安全產(chǎn)品的利益等，這些利益屬于社會(huì)上的每一個(gè)人，都不屬于特定的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，其中實(shí)際上包含著一種社會(huì)公益的性質(zhì)。針對(duì)這些公共利益的訴訟被稱為擴(kuò)散性利益的訴訟，其本身屬于私益訴訟與公益訴訟的交叉，是可以上升為公益保護(hù)的私益訴訟的類型。申言之，私益訴訟與公益訴訟既有交叉、相向而行，同時(shí)又可能存在一定轉(zhuǎn)換。進(jìn)而，哪一主體有權(quán)提起公益訴訟才能真正體現(xiàn)公益訴訟之實(shí)質(zhì)，或者說，是否由公共利益代表的國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟才更符合公益訴訟之本質(zhì)，實(shí)則是討論前提。即作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，在私權(quán)濫用可能侵害社會(huì)公共利益、危及公法秩序安寧時(shí)，其能否代表國家追訴并提起民事公益訴訟，學(xué)說上素存爭論。18至19世紀(jì)以洪博（Wilhelm v. Humboldt）、密爾（J. St. Mill）和斯賓塞（Herbert Spencer）為代表的“國家無為而治論”認(rèn)為，國家的任務(wù)主要限于國防及治安兩大方面，再無其他基于人民公益需求而有所作為之必要。20世紀(jì)以來，以魏瑪憲法為代表的“國家積極作為論”和以彼得斯（Hans Peters）、美克（W. Merk）和依什熱（J. Isensee）為代表的“國家輔助性理論”，更加強(qiáng)調(diào)國家在實(shí)現(xiàn)公共利益上的廣泛責(zé)任。尤其是“國家輔助性理論”在公益需求方面，予以一種阻抑性的效果，其與當(dāng)代基于保障人民財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)行使（營業(yè)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)）基本權(quán)利之觀點(diǎn)，限制國家“獨(dú)占制度”的濫用方面，實(shí)相契合。這兩個(gè)理論不同于前者否定國家主動(dòng)追求公益的國家無為而治論，更強(qiáng)調(diào)國家在實(shí)現(xiàn)公共利益上應(yīng)當(dāng)積極作為或有所作為，同時(shí)也為相關(guān)國家代表主體參與實(shí)現(xiàn)公共利益諸事宜提供了理論基礎(chǔ)。后兩種理論逐漸在學(xué)說競爭之中取得重要地位，從理論輻射的具體面向而言，其也為作為國家代表的檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了理論根據(jù)。
然而，檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟，其是否當(dāng)然有權(quán)提起公益訴訟，還是應(yīng)基于國家授權(quán)而須由法律規(guī)定而提起訴訟，這一關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)路徑也曾存在爭論。2000年左右，我國在立法上并未確立檢察院可以原告身份提起民事公益訴訟之時(shí)，司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了檢察院以原告身份直接提起民事訴訟的情形，但是法院并不認(rèn)可檢察院有權(quán)提起公益訴訟。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，近年來在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、婦女權(quán)益保障等領(lǐng)域，不特定多數(shù)人的利益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)與問題不斷凸顯，這也對(duì)作為公共利益代表的國家機(jī)關(guān)除監(jiān)管外應(yīng)以何種形式進(jìn)一步介入提出了要求，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟便成為可選項(xiàng)之一。
公益訴訟與社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)，逐漸在法律和政策之中確立了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。首先在黨的十八屆四中全會(huì)文件中確立了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，即檢察公益訴訟制度。在此基礎(chǔ)上，通過檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)先行，包括檢察民事公益訴訟制度等得以進(jìn)一步建構(gòu)。在2017年《民事訴訟法》修訂之時(shí)，正式確立檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟。黨的十九屆四中全會(huì)文件中進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，2021年《個(gè)人信息保護(hù)法》立法之時(shí)，特別規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度。另外，相關(guān)機(jī)關(guān)同時(shí)頒布司法解釋和各類規(guī)范性文件。這些法律、規(guī)章政策文件等共同構(gòu)成了個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的規(guī)范體系。
（二）民事公益訴訟的一般規(guī)范
自2012年修正的《民事訴訟法》新增民事公益訴訟制度以來，在該法幾次修訂過程中，都針對(duì)民事公益訴訟制度予以完善和討論。其中第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”后在2015年最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2017年第三次修正的《民事訴訟法》第55條第1款延續(xù)了2012年《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，同時(shí)在前述《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》等相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在第55條中增加了第2款，即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。2021年第四次修正的《民事訴訟法》第58條延續(xù)了2017年《民事訴訟法》第55條的規(guī)定。對(duì)于該條第1款中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，是指對(duì)于提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，應(yīng)有明確的法律依據(jù)。2022年3月最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋（2022年修正）》（以下簡稱《民訴解釋（2022年修正）》）第十三部分第282條至第289條對(duì)公益訴訟進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定。鑒于《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟的起訴條件未作出明確規(guī)定，《民訴解釋（2022年修正）》第282條進(jìn)一步規(guī)定了提起公益訴訟的條件。另外，最高人民法院2021年還頒布了《關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》，規(guī)范人臉識(shí)別等特殊領(lǐng)域的民事公益訴訟。
綜上，以民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，以《民訴解釋（2022年修正）》和相關(guān)特殊領(lǐng)域民事公益訴訟的司法解釋為司法適用路徑，這些規(guī)范共同構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的一般意義上的法規(guī)范依據(jù)。
（三）檢察民事公益訴訟的特別規(guī)范
檢察機(jī)關(guān)基于國家授權(quán)或法定情形，代表國家利益或社會(huì)公共利益對(duì)某些民事公益案件向法院起訴或參與訴訟的權(quán)力，即民事公訴權(quán)。這一民事公訴權(quán)系我國確立的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的核心。檢察民事公益訴訟制度，在價(jià)值追求上，兼顧“護(hù)權(quán)”和“督政”的雙重制度價(jià)值。故此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度能夠與我國已有行政制度、檢察制度相協(xié)調(diào)融合，進(jìn)而發(fā)揮公益訴訟的更大作用。
在檢察民事公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)的角色是否屬于法律監(jiān)督，學(xué)界亦有爭論。有論者指出，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)乃是代表某一具體利益，應(yīng)作為普通原告提起訴訟，而非依據(jù)其官方身份與法律職權(quán)。但是民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須是“在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)違法行為，似乎又表明檢察公益訴訟的提起，根源于法律監(jiān)督的啟動(dòng)。可見，檢察公益訴訟條款的安排與其規(guī)范意涵在法理邏輯上存在抵牾，也會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份屬性的認(rèn)識(shí)。亦有論者認(rèn)為，從法律監(jiān)督的視角來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政公益訴訟有著性質(zhì)上的不同。盡管檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，但這并不是法律監(jiān)督的組成部分。
然而，無論如何，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能都是其基本職能，并在日常活動(dòng)中履職。客觀講，對(duì)于違法行為的發(fā)現(xiàn)多發(fā)生于檢察機(jī)關(guān)的日常履職之中，事實(shí)上很難將法律監(jiān)督與日常履職進(jìn)行完全意義上的時(shí)空區(qū)隔。當(dāng)其基于國家授權(quán)或法定情形，作為代表國家利益或社會(huì)公共利益提起民事公益訴訟之時(shí)，其角色發(fā)生了一定轉(zhuǎn)換，此時(shí)其身份為公益訴訟人。這一角色轉(zhuǎn)換與法律監(jiān)督職責(zé)的履行，二者并不矛盾。特別是，檢察民事公益訴訟制度的確立和完善，也是隨著近年來檢察制度改革的不斷深化而逐步實(shí)現(xiàn)的，并形成一定規(guī)范體系。主要包括以下文件：
一是2015年7月最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。該試點(diǎn)方案規(guī)定了提起檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟和訴訟請求等內(nèi)容，其中提出檢察機(jī)關(guān)為“公益訴訟人”。
二是2018年3月最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第2條首次提出“公益訴權(quán)”這一術(shù)語，第4條規(guī)定了人民檢察院系以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，公益訴權(quán)不僅僅指起訴權(quán)，而是包含訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)。
三是2020年9月最高人民檢察院《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)文件中進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。在此基礎(chǔ)上，該指導(dǎo)意見于次年發(fā)布，意見中針對(duì)新領(lǐng)域案件的重點(diǎn)范圍、立案條件以及辦理新領(lǐng)域案件的程序等問題進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)布安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害（個(gè)人信息保護(hù)）等新型領(lǐng)域典型案例等等。
四是2021年6月最高人民檢察院《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。該辦案規(guī)則于第四章專章規(guī)定了民事公益訴訟，其中針對(duì)公益訴訟案件的立案與調(diào)查、公告、提起訴訟和支持起訴等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。
（四）個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟規(guī)范
公益訴訟作為個(gè)人信息保護(hù)的理論工具之一，有其正當(dāng)性和合理性。同時(shí)，隨著檢察公益訴訟實(shí)踐和制度建構(gòu)不斷深化，檢察公益訴訟的具體領(lǐng)域和案件范圍亦不斷拓展。個(gè)人信息保護(hù)本身需求與檢察公益訴訟之功用二者相契合，為了充分救濟(jì)“損害社會(huì)公共利益”“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”等情形，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定，“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定的是個(gè)人信息保護(hù)的民事公益訴訟。
從立法者角度而言，其再次重申了《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的立法基礎(chǔ)和體系解釋。即《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條是在《民事訴訟法》第58條和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的基礎(chǔ)上，明確了可以提起侵害個(gè)人信息權(quán)益公益訴訟的幾類主體。另外，最高人民檢察院于2021年8月發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》，針對(duì)特殊信息類型、特殊群體和特殊領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。綜上，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟具有明確的法律依據(jù)，其也居于現(xiàn)行民事公益訴訟的體系之中，并進(jìn)行相應(yīng)體系解釋及適用。
二、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟中的公共利益考量
公益訴訟，即如何基于公益而提起相應(yīng)訴訟。故此，界定何為“公益”就成為首要任務(wù)。就法律規(guī)范內(nèi)容而言；《民事訴訟法》第58條第2款將損害公共利益界定為“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益”；《民訴解釋（2022年修訂）》第282條第（三）項(xiàng)表達(dá)為“社會(huì)公共利益受到損害”；最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第14條第（二）項(xiàng)表達(dá)為“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益”；最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第8條第（二）項(xiàng)規(guī)定為“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”；最高人民法院《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條第（五）項(xiàng)規(guī)定為“侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為”；2023年9月最高人民法院《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條第（二）項(xiàng)規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境受到損害或者有遭受損害的重大風(fēng)險(xiǎn)”等等。可見，無論是在理論上還是制定法等層面，對(duì)于公益訴訟，基本上均首先指向具體領(lǐng)域和具體行為所涉及的公共利益及其界定，這也是提起公益訴訟的前提和基礎(chǔ)。
（一）公共利益的界定與具體面向
公共利益是一個(gè)典型的不確定法律概念。這一概念最特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性，這種內(nèi)容的不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)主要方面。但是，只強(qiáng)調(diào)公共利益的不確定性，顯然無法完成對(duì)于以公益為目標(biāo)或核心價(jià)值的制度的構(gòu)建和實(shí)施。因此，此種不確定概念就面對(duì)具體化的任務(wù)。就不確定法律概念的具體化而言，應(yīng)“在語義空間內(nèi)，通過析出價(jià)值沖突、確認(rèn)價(jià)值位序、與根據(jù)規(guī)范的價(jià)值判斷相整合地追加價(jià)值判斷，來決斷是否將某不確定法律概念適用于某對(duì)象”。對(duì)公益訴訟中的公共利益的界定，亦應(yīng)循此思路。有論者進(jìn)一步認(rèn)為，公共利益是針對(duì)某一共同體內(nèi)的少數(shù)人而言的。共同體的規(guī)模大到整個(gè)國家、社會(huì)，小到某一個(gè)集體。公共利益的關(guān)鍵并不在于共同體的不確定性，而在于誰來主張公共利益。德國學(xué)者諾依曼（Franz J. Neumann）的觀點(diǎn)算是一種總結(jié)，其認(rèn)為，“公益”可分為主觀的公益和客觀的公益。主觀的公益是基于文化關(guān)系（Kulturverhältnis）之下，“一個(gè)不確定之多數(shù)（成員）”所涉及的利益；客觀的公益，則是基于國家、社會(huì)所需要的重要之目的及目標(biāo)，多以信賴國家機(jī)關(guān)或地方自治團(tuán)體之方式，以合乎目的性考慮即可達(dá)成公益之需求。公益訴訟中的“公益”，顯然是兼具主觀的公益與客觀的公益兩個(gè)方面——不確定多數(shù)人之利益以及哪些主體以何種方式能夠?qū)崿F(xiàn)國家和社會(huì)之利益。然而，有論者對(duì)于正面界定公益訴訟中的“公共利益”有所質(zhì)疑。其對(duì)比美國公益訴訟之后認(rèn)為，公益訴訟概念實(shí)際上包含三個(gè)要素，即“公益訴訟=公益+訴訟+訴訟目的或功能”，而“訴訟目的或功能”恰恰是定義公益訴訟概念的關(guān)鍵。然而，盡管不同國家的公益訴訟的制度構(gòu)造及其側(cè)重、實(shí)現(xiàn)路徑等方面可能有所不同，但從公益訴訟目的和總體目標(biāo)而言，實(shí)則殊途同歸，制度目標(biāo)基本一致。
就公共利益的具象化而言，龐德對(duì)此問題進(jìn)行了更為細(xì)致的提煉與歸納。龐德將公共利益和社會(huì)利益予以區(qū)分討論。即公共利益分為：作為法人的國家利益（國格、財(cái)產(chǎn)）和作為社會(huì)利益監(jiān)護(hù)者的國家利益。進(jìn)而又將社會(huì)利益分為：（1）公共安全。（2）社會(huì)制度安全。即文明社會(huì)保護(hù)它的基本制度免受那些威脅其存在或削弱其有效機(jī)能的行為方式及行為過程侵犯的主張、需求或要求，比如家庭制度安全中的利益等等。（3）公共道德。這一利益在保護(hù)善良風(fēng)俗（Boni Mores）的羅馬法中得到認(rèn)可。（4）保護(hù)社會(huì)資源。比如天然氣、石油等資源不被過度開發(fā)和使用等等。（5）公共發(fā)展。主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展的利益。（6）個(gè)人生活。主要包括個(gè)人自我主張、個(gè)人機(jī)會(huì)和個(gè)人生活條件。這些相對(duì)比較具體的利益的抽象，可以涵蓋社會(huì)公共利益的大部分內(nèi)容，也為之后分析具體領(lǐng)域的公共利益奠定了理論基礎(chǔ)。
進(jìn)一步而言，只有不特定主體所享有的社會(huì)公共利益所引發(fā)的糾紛才能納入公益訴訟的客觀范圍。正是因?yàn)樯鐣?huì)公共利益主體的不特定性，才使得社會(huì)公共利益的維護(hù)無法通過直接關(guān)系主體啟動(dòng)訴訟程序，從而借助司法的力量加以實(shí)現(xiàn)。比如，在消費(fèi)公益訴訟領(lǐng)域，只有在廣義消費(fèi)事實(shí)中，因經(jīng)營者不當(dāng)經(jīng)營行為存續(xù)而可能遭受損失的消費(fèi)者，才滿足“眾多不特定”之限定。又如，未成年人群體公益訴訟，只要行為的侵害不是限于某個(gè)特定未成年人，即可構(gòu)成涉及公共利益。再如，檢察公益訴訟也應(yīng)針對(duì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織缺少意愿和動(dòng)機(jī)提起民事訴訟的領(lǐng)域，比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷領(lǐng)域等等。這些具體領(lǐng)域的公共利益界定和實(shí)踐，對(duì)于較為直觀地認(rèn)識(shí)和解釋公共利益，具有較為重要的作用和意義。
通過上述對(duì)于公共利益的概念界定以及公益訴訟制度功能的不同角度的分析與闡釋，也將問題進(jìn)一步聚焦到公共利益如何實(shí)現(xiàn)以及應(yīng)由哪一主體實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的等重要問題之上。有論者認(rèn)為，分散性社會(huì)公益受到損害時(shí)，很難找到利益代表者，即便有利益代表者也會(huì)出現(xiàn)不愿被搭便車等現(xiàn)象，其既無動(dòng)力也無能力提起訴訟。而恰是這種“搭便車”和主張者缺位等問題，對(duì)于公共機(jī)構(gòu)或組織代表“不確定多數(shù)人”主張公共利益似更易實(shí)施。實(shí)際上，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是增設(shè)了一種通過法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來制衡過于強(qiáng)大行政權(quán)的機(jī)制，同時(shí)又彌補(bǔ)了公益訴訟主體缺位等不足。至此，在界定公共利益的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也仍應(yīng)依循公共利益界定的基礎(chǔ)理論，通過對(duì)具體領(lǐng)域的公共利益的發(fā)現(xiàn)與識(shí)別，進(jìn)而承擔(dān)提起公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人之利益的重要任務(wù)。
（二）公共利益的識(shí)別：個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟實(shí)踐
個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟中，社會(huì)公共利益受到損害是能夠提起公益訴訟的最核心條件。對(duì)“社會(huì)公共利益受到損害”的判斷，應(yīng)與個(gè)人信息保護(hù)本身的特性緊密相聯(lián)。就侵害個(gè)人信息的社會(huì)公共利益而言，其往往是分散的、局部的、不特定的，主體（信息）數(shù)量多寡、信息本身的重要程度、信息泄露的場域等皆可能成為判斷是否損害社會(huì)公共利益的因素�！安惶囟ā薄鞍l(fā)散性”等特征性表述已逐漸成為衡量公共利益的主流觀點(diǎn)。同時(shí)，社會(huì)公共利益受到損害不但包括現(xiàn)實(shí)的已經(jīng)存在的“不利后果”（現(xiàn)實(shí)損害），還包括構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅的“不利后果”（損害的重大風(fēng)險(xiǎn)、具有危及人身或者財(cái)產(chǎn)安全的危險(xiǎn)）。上述這些衡量社會(huì)公共利益的標(biāo)準(zhǔn)雖然切入角度不同，但抽象提煉之后實(shí)則具有高度一致性，即針對(duì)不特定主體的現(xiàn)實(shí)損害與可能產(chǎn)生損害的重大風(fēng)險(xiǎn)等一系列潛在的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。
從目前來看，對(duì)于“社會(huì)公共利益受到損害”的判斷和案件類型大致包括以下情形：
第一，個(gè)人信息的違法收集、處理和非法提供等行為。個(gè)人信息保護(hù)法旨在“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)”。依此，信息處理者應(yīng)合法收集、處理個(gè)人信息，對(duì)于違規(guī)收集和處理行為，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在目前的檢察民事公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)一般意義上的個(gè)人信息違規(guī)收集、處理等行為，可能提起相應(yīng)民事公益訴訟。在最高人民檢察院2021年4月發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例》以及相關(guān)案例中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)未經(jīng)個(gè)人同意收集、超限收集、違法存儲(chǔ)和使用、非法提供等行為，均認(rèn)定為“損害社會(huì)公共利益”，經(jīng)過一定程序之后，提起相應(yīng)民事公益訴訟。
第二，敏感個(gè)人信息的違法收集與處理等行為�！秱�(gè)人信息保護(hù)法》第28條特別規(guī)定了敏感個(gè)人信息的定義。敏感個(gè)人信息之于個(gè)人信息權(quán)益十分重要，大規(guī)模敏感個(gè)人信息的不當(dāng)收集、使用與處理，都可能涉及社會(huì)公共利益中所包含的公共安全等內(nèi)容。最高人民檢察院于2023年3月發(fā)布《個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟典型案例保護(hù)個(gè)人生物識(shí)別信息》，這些案例分別涉及人臉、指紋、醫(yī)療健康、房產(chǎn)、戶籍等多項(xiàng)敏感個(gè)人信息的違法違規(guī)收集和處理等�？梢�，違法違規(guī)收集、處理不特定多數(shù)人的敏感個(gè)人信息，存在損害社會(huì)公共利益之虞，也是檢察民事公益訴訟之中應(yīng)當(dāng)予以針對(duì)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。
第三，侵害公民個(gè)人信息罪刑事附帶民事公益訴訟。實(shí)踐中，提起民事公益訴訟的情形之一還包括刑事附帶民事公益訴訟。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，多為侵害公民個(gè)人信息罪刑事附帶民事公益訴訟。在最高人民檢察院2023年3月發(fā)布的典型案例中，有的案件中的被告涉及侵犯公民個(gè)人信息犯罪，該犯罪嚴(yán)重危害公民個(gè)人信息安全，社會(huì)危害性較大。有的案件中，因客戶交易信息泄露，眾多消費(fèi)者面臨詐騙風(fēng)險(xiǎn)，公共利益處于持續(xù)受損狀態(tài)。另在有的案件中，快遞企業(yè)內(nèi)部員工泄露用戶個(gè)人信息，危害公民個(gè)人信息安全。上述刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)均認(rèn)為相關(guān)主體的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益，或具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)，就此提起公益訴訟。
關(guān)于責(zé)任承擔(dān)，主要包括損害賠償以及履行相應(yīng)行為義務(wù)。就侵害個(gè)人信息權(quán)益的民事侵權(quán)責(zé)任而言，法院應(yīng)根據(jù)個(gè)人信息處理活動(dòng)以及被侵害的個(gè)人權(quán)益的具體情況，如個(gè)人信息處理目的、處理行為的類型、被侵害的個(gè)人信息的種類、被侵害人的個(gè)人信息權(quán)益的類型、程度等具體情況確定賠償數(shù)額。在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中，相應(yīng)民事責(zé)任的承擔(dān)實(shí)則與侵害個(gè)人信息權(quán)益的民事責(zé)任基本相同，只不過由于公益訴訟中，一般不涉及具體的受害人，故此一般不涉及精神損害賠償，而主要包括調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)等必要合理支出。被告主要應(yīng)履行相應(yīng)的行為義務(wù)，包括停止侵害、刪除個(gè)人信息、賠禮道歉、采取必要措施確保信息安全等義務(wù)。對(duì)于是否應(yīng)承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，有論者認(rèn)為，懲罰性賠償是以私益訴訟為規(guī)制對(duì)象，并不適用于公益訴訟領(lǐng)域，而公益訴訟主要應(yīng)著眼于解決社會(huì)公益方面的問題。
上述這些類型的案件體現(xiàn)出公益訴訟可以有效彌補(bǔ)個(gè)人不知訴、不愿訴以及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不到位等情形，但是目前這些案型有必要進(jìn)一步反思。一方面，對(duì)于一般性的違法處理個(gè)人信息的行為，即便經(jīng)公告沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，但應(yīng)否進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)，而并非直接提起檢察民事公益訴訟，這一點(diǎn)有必要進(jìn)一步思考。即應(yīng)防止“公權(quán)遁入私法”的現(xiàn)象，避免公權(quán)力機(jī)關(guān)可能逃避公法上的責(zé)任以及不受公法上的一些約束。另一方面，若民事公益訴訟的實(shí)現(xiàn)仰賴刑事附帶民事訴訟機(jī)制，這也會(huì)大大削弱民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者組織等社會(huì)組織主動(dòng)提起的意愿和空間，不利于民事公益訴訟的推進(jìn)。故此，有必要進(jìn)一步探討如何針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的特性而更妥洽地提起檢察民事公益訴訟，以更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的制度初衷與功能目的。
（三）個(gè)人信息保護(hù)中“社會(huì)公共利益受到損害”的領(lǐng)域拓展
在檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟實(shí)踐的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的本質(zhì)特性，體現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)生性的及其所聯(lián)接的社會(huì)公共利益，是當(dāng)下亟需思考的重要問題。有論者指出，檢察公益訴訟的案件范圍拓展，應(yīng)特別關(guān)注對(duì)于威脅我國國家安全和深層次核心發(fā)展利益與廣泛社會(huì)公共利益但相應(yīng)社會(huì)組織缺失、行政監(jiān)管“失靈”風(fēng)險(xiǎn)較高的損害公共利益行為。同時(shí)，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件則應(yīng)突出保護(hù)重點(diǎn)群體、重點(diǎn)領(lǐng)域以及敏感類型的個(gè)人信息等等。當(dāng)然，也必須承認(rèn)，檢察公益訴訟“等外”領(lǐng)域案件范圍的拓展仍需有所限制，無邊界地拓展案件范圍可能會(huì)產(chǎn)生使得公益訴訟囊括到公權(quán)力不必要介入場域的風(fēng)險(xiǎn)。概括而言，個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟可著重拓展以下領(lǐng)域的社會(huì)公共利益保護(hù)。
第一，敏感個(gè)人信息的潛在大規(guī)模侵害。敏感個(gè)人信息是一旦泄露或者非法使用，容易導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害或者人身、財(cái)產(chǎn)安全受到危害的個(gè)人信息。實(shí)際上，敏感個(gè)人信息除法律規(guī)定列舉的類型之外，還存在諸多可能由一般信息可能轉(zhuǎn)化為敏感個(gè)人信息的情形。比如，因網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)而產(chǎn)生的行為數(shù)據(jù)、從社交網(wǎng)站上搜集的數(shù)據(jù)、生活智能設(shè)備收集用戶行為而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的運(yùn)用而可能產(chǎn)生的可以關(guān)聯(lián)至個(gè)人的數(shù)據(jù)以及基于數(shù)據(jù)分析技術(shù)（比如撞庫）等，可能會(huì)不斷再現(xiàn)敏感個(gè)人信息，進(jìn)而識(shí)別、關(guān)聯(lián)至具體個(gè)人。故此，檢察民事公益訴訟更應(yīng)著力發(fā)現(xiàn)一些可能具有較強(qiáng)隱蔽性、不易被一般消費(fèi)者所察覺的侵害敏感個(gè)人信息的行為。對(duì)于這些領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其所具有的技術(shù)優(yōu)勢、地位優(yōu)勢等，更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)可能受到損害的社會(huì)公共利益，從而更好地保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。
第二，違法處理、泄露個(gè)人信息引發(fā)的嚴(yán)重的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。我國網(wǎng)絡(luò)安全治理的法律規(guī)范主要包括《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障條例》等法律法規(guī)。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)基于數(shù)據(jù)分類分級(jí)和數(shù)據(jù)承載的內(nèi)容的重要性而呈“梯度”展現(xiàn)。最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》中規(guī)定處理100萬人以上的大規(guī)模個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)，但單純的量化標(biāo)準(zhǔn)也不足以代表問題的嚴(yán)重性。比如，人類遺傳資源信息，特定民族、特定地域的人群特征信息等等，一旦這些信息被大規(guī)模采集甚至出境，則會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)安全乃至國家安全造成嚴(yán)重危害和巨大威脅。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)這些民眾難以發(fā)現(xiàn)甚至無法發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)域提起民事公益訴訟，通過技術(shù)運(yùn)用、線索征集、深入調(diào)查等方式，發(fā)現(xiàn)相應(yīng)事實(shí)和證據(jù)。故此，檢察機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)尤其關(guān)注違法處理、泄露個(gè)人信息引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。
第三，未成年人、老年人等重點(diǎn)群體的個(gè)人信息的違法收集與處理。近年來，學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等超限收集、泄露、倒賣未成年人的個(gè)人信息，侵害未成年人信息權(quán)益的事件屢有發(fā)生。在有的案件中，法院認(rèn)定某公司開發(fā)的APP歷史版本在收集、存儲(chǔ)、使用、共享、披露兒童個(gè)人信息等多個(gè)環(huán)節(jié)中，存在危及社會(huì)眾多不特定兒童個(gè)人信息權(quán)益和隱私權(quán)的行為，不利于兒童網(wǎng)絡(luò)保護(hù)，已對(duì)兒童人身安全以及生活安寧造成隱患。該案在全社會(huì)具有較強(qiáng)的示范效應(yīng)和良好的社會(huì)效果。故此，如何進(jìn)一步更好保護(hù)未成年人的個(gè)人信息權(quán)益，應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重點(diǎn)。在最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》對(duì)保護(hù)兒童、婦女、殘疾人、老年人、軍人等特殊群體的個(gè)人信息有所規(guī)定，但可能在具體情形和場景等方面需要再增加和具體甄別。另外，如何從源頭上遏制非法獲取信息以及更前端的信息泄露、倒賣等活動(dòng)，更好地保護(hù)老年人的個(gè)人信息權(quán)益，也應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重點(diǎn)。這也是公益訴訟中“公益”的真正體現(xiàn)。
三、個(gè)人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的程序?qū)崿F(xiàn)
（一）檢察機(jī)關(guān)的起訴順位
個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的起訴順位是目前爭論的焦點(diǎn)之一�！睹袷略V訟法》第58條第2款規(guī)定，人民檢察院在沒有該條第1款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。相關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。根據(jù)該款規(guī)定，檢察院提起公益訴訟的前提系沒有相關(guān)機(jī)關(guān)和組織或者相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟，其方可提起公益訴訟。同時(shí)，直接規(guī)定檢察院有權(quán)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的條款，系《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條，該條后半句規(guī)定“人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。該規(guī)定將人民檢察院與其他組織并列，并在起訴主體的列舉上居于第一位。如此規(guī)定就帶來一個(gè)問題，即《民事訴訟法》第58條與《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條之間究竟是何種關(guān)系，人民檢察院提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴順位究竟應(yīng)如何解釋。這一問題不僅關(guān)系到民事公益訴訟的基本理論、法解釋的基本邏輯，同時(shí)也關(guān)系到個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的作用與效果等問題。
以《民事訴訟法》第58條與《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條之間的關(guān)系為解釋的出發(fā)點(diǎn)，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的起訴順位，大致可包括以下兩種分析路徑：
第一，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條應(yīng)在《民事訴訟法》第58條的輻射范圍內(nèi)，即應(yīng)依據(jù)民事公益訴訟的體系解釋，按照《民事訴訟法》第58條規(guī)定的主體、程序等提起訴訟，而不存在更改或者突破檢察機(jī)關(guān)的起訴順位等問題。有論者認(rèn)為，在2011年10月《民事訴訟法修正案（草案）》中規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”包括檢察機(jī)關(guān)。但是至于檢察機(jī)關(guān)的起訴順位，仍然需要另外解釋。同時(shí)，就《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的基本構(gòu)造來看，其是一個(gè)不完全法條，并未就相應(yīng)主體提起民事公益訴訟的順序進(jìn)行規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的順序和程序自無法斷論。如有論者認(rèn)為，雖然個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟有利于彌補(bǔ)既有的行政規(guī)制模式與私權(quán)救濟(jì)模式之不足，但還存在起訴順位混亂、起訴主體單一、賠償責(zé)任適用混亂等問題�？梢姡蜋z察機(jī)關(guān)的起訴順位，并未有較大共識(shí)。
第二，一般法與特別法的關(guān)系。檢察民事公益訴訟屬于民事公益訴訟，民事訴訟法是規(guī)定民事公益訴訟的一般法。有論者認(rèn)為，目前民事公益訴訟的起訴主體采用“二元”模式，包括檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，這種模式更接近于一種訴訟資格的法律配置，而非起訴權(quán)的法律設(shè)定。實(shí)踐中，在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，有的社會(huì)組織還要求由其起訴，要求檢察機(jī)關(guān)向其移送證據(jù)，這種現(xiàn)象并不利于民事公益訴訟的功能實(shí)現(xiàn)。由于檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督能力和資源優(yōu)勢，二者的起訴資格至少應(yīng)當(dāng)是持平的。這一觀點(diǎn)雖然并未就檢察機(jī)關(guān)的起訴順位進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是至少認(rèn)為，民事公益訴訟不一定非要由相關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟并可以排斥其他主體提起訴訟。這種觀點(diǎn)某種程度上也松動(dòng)了《民事訴訟法》第58條關(guān)于檢察院提起公益訴訟的前提系沒有相關(guān)機(jī)關(guān)和組織或者相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情形。有論者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在我國經(jīng)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條被立法者列為相關(guān)公益訴訟的第一順位原告。另外，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)等也認(rèn)為因?yàn)榍趾�(gè)人信息權(quán)益案件往往存在較強(qiáng)的時(shí)效性，有的當(dāng)事人可能會(huì)刪除相關(guān)證據(jù)等，而由于檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的資源優(yōu)勢，故此由檢察機(jī)關(guān)作為第一順位起訴更能實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的效果和目標(biāo)�？梢�，這些觀點(diǎn)都認(rèn)為，《民事訴訟法》第58條與《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條之間應(yīng)是一般法與特別法的關(guān)系。
盡管上述觀點(diǎn)均有其道理，但是就法解釋的基本邏輯而言，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)無法直接依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條而認(rèn)定在起訴時(shí)為第一順位。因?yàn)閺姆l的基本表述來看，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織等幾者之間實(shí)為并列關(guān)系。就法律規(guī)定的表達(dá)方式來看，若欲規(guī)定主體的先后順位，則一般均會(huì)在法律中明確規(guī)定，比如抵押權(quán)的順位、法定繼承順序等等。而《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條顯然并未就提起訴訟的主體順序作明確規(guī)定，根據(jù)法解釋的一般原理，也不能直接將其解釋為具有先后起訴順位。至于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟對(duì)于保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益具有獨(dú)特優(yōu)勢，能否考慮將其作為第一順位進(jìn)行起訴，則可考慮通過其他立法，比如未來的檢察公益訴訟法等進(jìn)一步規(guī)定，目前則只能按照《民事訴訟法》第58條的規(guī)定予以解釋和適用。
（二）訴前程序
公益訴訟旨在充分激發(fā)社會(huì)力量更好維護(hù)社會(huì)公共利益。社會(huì)力量則包括各種社會(huì)組織和相關(guān)機(jī)關(guān)。有論者認(rèn)為，當(dāng)公益訴訟的訴權(quán)發(fā)生競合時(shí)，應(yīng)優(yōu)先提倡通過民事訴訟中的私人執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)法律的目標(biāo)。對(duì)于身份和角色較為特殊的檢察機(jī)關(guān)而言，在現(xiàn)行法下，其提起民事公益訴訟之前需進(jìn)行公告程序。根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期為30日。這一公告程序可以保障社會(huì)組織起訴主體的優(yōu)先順位，提升社會(huì)組織提起訴訟的積極性。實(shí)踐中，在最高人民檢察院發(fā)布的檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例中，檢察機(jī)關(guān)皆在公告期滿后，以沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟為前置條件提起訴訟。
在民事訴訟法司法解釋的起草過程中，也曾討論過提起公益訴訟是否設(shè)置行政前置程序的問題。但后來有關(guān)部門也認(rèn)為，鑒于立法時(shí)爭議很大，法律中沒有明確規(guī)定行政前置程序，司法解釋作出規(guī)定則有超越權(quán)限設(shè)定起訴條件和訴訟義務(wù)的嫌疑。故此，因此司法解釋最終沒有規(guī)定行政前置程序�！睹裨V解釋（2022年修正）》第284條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門。這一規(guī)定系人民法院受理案件后告知相關(guān)行政主管部門，是向相關(guān)行政主管部門進(jìn)行通報(bào)的制度，而非訴前告知。司法機(jī)關(guān)也認(rèn)為，這一制度有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共享案件信息和相互配合，形成良性互動(dòng)，并督促行政主管部門依法及時(shí)行使職權(quán)，共同促進(jìn)社會(huì)公共利益的保護(hù)。故此，至少在現(xiàn)行法下，不存在提起公益訴訟的行政前置程序，僅依據(jù)訴前公告程序督促相關(guān)主體提起公益訴訟。
在提起公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)還可以提出檢察建議和支持起訴等。最高人民檢察院《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可向民事主體提出訴前檢察建議，從而起到預(yù)防性作用。同時(shí)，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第101條規(guī)定，人民檢察院可以采取提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調(diào)查取證、出席法庭等方式支持起訴。通過檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)支持，共同維護(hù)社會(huì)公共利益。
（三）提起訴訟
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)符合《民事訴訟法》第58條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定，按照《民訴解釋（2022年修正）》第282條所規(guī)定的條件提起訴訟，主要包括：有明確的被告；有具體的訴訟請求；有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)以及屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。其中最為核心的即為“社會(huì)公共利益受到損害”，前文已有討論，此處不贅述。同時(shí)，在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)角色的多重性以及民事訴訟的制度構(gòu)造，共同決定著其提起公益訴訟應(yīng)秉持謙抑性，不應(yīng)影響審判機(jī)關(guān)的中立性以及其他訴訟當(dāng)事人處分權(quán)的行使。
關(guān)于管轄，《民訴解釋（2022年修正）》第283條規(guī)定，公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。個(gè)人信息保護(hù)案件一般而言為侵害不特定主體的個(gè)人信息權(quán)益，通常涉及被告侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為、侵權(quán)損害后果等問題，故此侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果發(fā)生地等人民法院均應(yīng)有權(quán)管轄。
公益訴訟與私益訴訟并行，公益訴訟的提起不影響私益訴訟。若原告請求法院通過判決維護(hù)不確定多數(shù)人的利益，屬于公益訴訟；如果原告的請求旨在實(shí)現(xiàn)個(gè)體性權(quán)益，即使個(gè)體是復(fù)數(shù)的，或者判決具有影響案外多數(shù)人的效果，仍屬于私益訴訟�！睹裨V解釋（2022年修正）》第286條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為的受害人根據(jù)民事訴訟法第122條規(guī)定提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟，不影響受侵害的自然人向被告就同一侵權(quán)行為提起私益意義上的民事訴訟。
余論：寫在《檢察公益訴訟法》呼之欲出之際
人之于社會(huì)、國家，其形象、地位以及所處問題域均在不斷變化。拉德布魯赫認(rèn)為，與自由權(quán)利時(shí)代（Liberales Zeitalter）抽象的自由、自利和精明的（人）圖式相比，近代的主體是一種更加接近于生活的類型，在此同時(shí)考量的是法律（權(quán)利）主體的智識(shí)的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的實(shí)力狀態(tài)（Machtlage）。當(dāng)不同主體“實(shí)力”不均與不對(duì)等之時(shí)，國家和法律如何對(duì)待，就成為一個(gè)必須面對(duì)的問題。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，有論者從刑民一體化視角出發(fā)認(rèn)為，個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)以保護(hù)公民的信息自決權(quán)為核心。這是個(gè)人信息保護(hù)的基底與核心。索洛夫教授（Daniel J. Solove）認(rèn)為，有效的隱私保護(hù)應(yīng)同時(shí)在個(gè)人擁有控制權(quán)和數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)（Data Ecosystem）處于控制之中等兩種不同的“控制”之中理解和把握，同時(shí)應(yīng)當(dāng)使數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)處于更好的控制之中，政府執(zhí)法、消費(fèi)者集體行動(dòng)以及其他路徑應(yīng)綜合運(yùn)用和結(jié)合。無論是從個(gè)體層面對(duì)信息自決權(quán)的保護(hù)，還是更大范圍對(duì)不特定多數(shù)主體權(quán)益的保護(hù)，二者實(shí)則是“一體兩面”、互不矛盾、彼此支撐。
當(dāng)國家參與不特定多數(shù)主體的利益保護(hù)之時(shí)，何種主體能夠勝任維護(hù)社會(huì)公共利益之職，考驗(yàn)著應(yīng)然的理論自洽與實(shí)然的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。近年來，中國檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟之中發(fā)揮了較大作用，其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)作為公共利益的代表提起真正意義上的公益訴訟，在世界范圍內(nèi)都可圈可點(diǎn)。無論是在公益訴訟理論之中，還是在個(gè)人信息保護(hù)理論之中，檢察機(jī)關(guān)都可以在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟之中具有應(yīng)然的重要地位。2023年9月，全國人大將《檢察公益訴訟法》列為一類立法項(xiàng)目。在這一背景之下，進(jìn)一步激發(fā)檢察公益訴訟的功能與作用，探討不同領(lǐng)域的檢察公益訴訟，就成為未來立法的著力點(diǎn)。在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，檢察民事公益訴訟已有不少實(shí)踐，但是也存在不少問題。單純地提起檢察公益訴訟顯然并非公益訴訟的目的，如何通過檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，進(jìn)而回歸公益訴訟之本質(zhì)即調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極推動(dòng)公益訴訟、促使行政機(jī)關(guān)積極履職，更多主體通過各種方式維護(hù)社會(huì)公共利益，才是重要功能和目標(biāo)。故此，檢察公益訴訟更應(yīng)在自身定位、公共利益的識(shí)別與發(fā)現(xiàn)、一般主體難以取證而須依靠重要技術(shù)和資源取證的領(lǐng)域案件、起訴順位、特殊群體和不特定主體的利益維護(hù)等多方面再著力，是以，才能真正實(shí)現(xiàn)檢察民事公益的目標(biāo)，才能真正保護(hù)好不特定多數(shù)人的個(gè)人信息權(quán)益和社會(huì)公共利益。
作者：姚佳 中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編審。
來源：《政法論壇》2024年第4期。