國際電信聯(lián)盟是世界上最古老的國際組織之一，其前身是1865年在法國巴黎成立的“國際電報(bào)聯(lián)盟”，1934年改用現(xiàn)名。成立100多年以來，由于電信技術(shù)條件和國際格局的變化，國際電信聯(lián)盟不斷自我革新，以滿足客觀實(shí)踐發(fā)展的需要。當(dāng)前，國際電信聯(lián)盟的重點(diǎn)管轄事項(xiàng)與數(shù)字新興技術(shù)的勃興密切相關(guān)。在數(shù)字治理領(lǐng)域，這一古老的國際組織重新煥發(fā)出嶄新的生機(jī)與活力。
國際電信聯(lián)盟的“焦點(diǎn)”轉(zhuǎn)向
作為聯(lián)合國的重要專門機(jī)構(gòu)，國際電信聯(lián)盟已具有193個成員國和約900個部門成員、部門準(zhǔn)成員和學(xué)術(shù)成員。根據(jù)《國際電信聯(lián)盟組織法》第1條的規(guī)定，國際電信聯(lián)盟的宗旨在于促進(jìn)合理使用全球電信資源，提高電信服務(wù)的效率，并協(xié)調(diào)各成員國的行動。從傳統(tǒng)的電報(bào)、無線電資源分配，到當(dāng)前的衛(wèi)星、5G等數(shù)字新興領(lǐng)域的規(guī)則設(shè)定，國際電信聯(lián)盟長期致力于暢通全球通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
作為國際信息通信領(lǐng)域的核心國際組織，國際電信聯(lián)盟很早就將目光投向數(shù)字治理領(lǐng)域。20世紀(jì)末，國際通信領(lǐng)域邁入創(chuàng)新技術(shù)的迭代發(fā)展階段，特別是光纖技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)的快速發(fā)展使得全球網(wǎng)絡(luò)通信成為可能�；ヂ�(lián)網(wǎng)的各層次均與電信資源密切相關(guān)。由此，國際電信聯(lián)盟的管轄范圍拓展至整個互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，涉及從數(shù)字廣播到網(wǎng)絡(luò)視頻、從移動技術(shù)到三維電視，甚至擴(kuò)展到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等領(lǐng)域。
如何消除數(shù)據(jù)鴻溝，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，日益成為國際電信聯(lián)盟推進(jìn)全球數(shù)字治理的重要議題。1985年，國際電信聯(lián)盟世界電信發(fā)展獨(dú)立委員會主席唐納德·梅特蘭提交的《缺少的環(huán)節(jié)》報(bào)告提出，電信與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在密切關(guān)聯(lián)，國際社會應(yīng)重視發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在電信資源分配上的均衡發(fā)展議題。2002年，馬拉喀什國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表會議明確了消除數(shù)據(jù)鴻溝是國際電信聯(lián)盟的首要任務(wù)。該會議也授權(quán)國際電信聯(lián)盟在消除數(shù)據(jù)鴻溝上采取更加務(wù)實(shí)的措施，并要求將發(fā)展議題引入信息社會世界峰會中。近年來，增強(qiáng)最不發(fā)達(dá)國家對數(shù)字技術(shù)的可獲得性，成為國際電信聯(lián)盟的重點(diǎn)任務(wù)之一。2023年，國際電信聯(lián)盟將世界電信和信息社會日大會的主題定為“通過信息通訊技術(shù)增強(qiáng)最不發(fā)達(dá)國家的能力”。
總體上，國際電信聯(lián)盟在數(shù)字治理領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)包括三個方面。一是服務(wù)世界聯(lián)通。國際電信聯(lián)盟的重要任務(wù)在于建設(shè)現(xiàn)代化的信息世界，2012年，國際電信聯(lián)盟在迪拜召開的世界國際電信會議修改了《國際電信法規(guī)》，使其符合高速發(fā)展的聯(lián)通世界的需求。二是創(chuàng)造國際標(biāo)準(zhǔn)。國際電信聯(lián)盟的電信標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)的核心目標(biāo)是建構(gòu)一個標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字世界。其主要功能是推動電信資源和設(shè)備在數(shù)字空間有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)可交互性。從網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)安全，到寬帶、光纖傳輸體系，再到下一代網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)址等議題，國際電信聯(lián)盟已產(chǎn)生了4000多個標(biāo)準(zhǔn)化建議。三是推進(jìn)包容性發(fā)展。根據(jù)國際電信聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間及其各個不同社會團(tuán)體間，數(shù)據(jù)鴻溝仍廣泛存在。因此，國際電信聯(lián)盟尤為關(guān)注數(shù)字資源的合理分配和獲得問題。
優(yōu)化數(shù)字治理理念和模式
國際電信聯(lián)盟的數(shù)字治理機(jī)制創(chuàng)設(shè)了規(guī)制者與被規(guī)制者互動的生態(tài)系統(tǒng)，能夠促使成員國進(jìn)行溝通與磋商，進(jìn)而使得技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠在國家、機(jī)構(gòu)間進(jìn)行使用。面對數(shù)字新興技術(shù)的蓬勃發(fā)展，國際電信聯(lián)盟的數(shù)字治理理念和模式有待優(yōu)化。
第一，在參與主體方面，國際電信聯(lián)盟面臨網(wǎng)絡(luò)大國和大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的挑戰(zhàn)，需要平衡和協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、技術(shù)先進(jìn)國和技術(shù)落后國之間的利益訴求，以及平衡和協(xié)調(diào)國家和非國家行為體的利益訴求。第二，在規(guī)制領(lǐng)域方面，國際電信聯(lián)盟要爭取形成尖端技術(shù)規(guī)范的領(lǐng)先優(yōu)勢。目前，人工智能時代將顛覆傳統(tǒng)的國際法律框架，國際法體系的主體、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則等關(guān)鍵要素都將隨之發(fā)生巨變。第三，在治理機(jī)制方面，國際電信聯(lián)盟需要進(jìn)行“規(guī)制范式變換”。非國家實(shí)體時常以“技術(shù)中立”為理由排除國家對國際電信業(yè)務(wù)的治理。數(shù)字時代的國際電信規(guī)制必然與傳統(tǒng)的無線電規(guī)制模式不同，國際電信聯(lián)盟的組織框架及規(guī)制模式仍要因應(yīng)數(shù)字技術(shù)生態(tài)的變革而改變。
中國是國際電信聯(lián)盟的堅(jiān)定支持者
在法國巴黎設(shè)立的國際電信聯(lián)盟最初被視作“以歐洲國家為中心”的機(jī)構(gòu)，然而伴隨二戰(zhàn)后國際秩序的變動，美國逐漸成為國際電信聯(lián)盟的主導(dǎo)者。近年來，以中國為代表的新興國家在國際電信聯(lián)盟中的話語權(quán)和影響力不斷增大。自1920年正式加入國際電信聯(lián)盟以來，中國一直是國際電信聯(lián)盟的堅(jiān)定支持者。
在數(shù)字時代，中國與國際電信聯(lián)盟的關(guān)系更加緊密。首先，中國作為數(shù)字新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)者，不斷在量子技術(shù)、5G等領(lǐng)域?yàn)閲H電信聯(lián)盟提供最新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建議。其次，中國分享數(shù)字治理的最佳實(shí)踐，持續(xù)在國際電信聯(lián)盟中分享數(shù)字治理的創(chuàng)新模式。最后，中國與國際電信聯(lián)盟共同支持相關(guān)國家和地區(qū)的信息通信互聯(lián)互通建設(shè)，推動各國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。
當(dāng)前，數(shù)字新興技術(shù)正加速重塑國際秩序，中國應(yīng)與國際電信聯(lián)盟攜手推動網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的建設(shè)。
第一，強(qiáng)化國際電信聯(lián)盟在全球數(shù)字治理中的功能作用。任一國家或國家行為體都無法解決網(wǎng)絡(luò)通信領(lǐng)域面臨的所有法律、道德和倫理問題。作為國際電信領(lǐng)域中的核心國際組織，國際電信聯(lián)盟可以在推動跨國電信合作中發(fā)揮更大的作用。一方面，政府應(yīng)成為數(shù)字治理的主導(dǎo)管制者，為此，中國應(yīng)倡導(dǎo)堅(jiān)持在尊重主權(quán)的前提下，進(jìn)一步發(fā)揮國際電信聯(lián)盟在數(shù)字治理中的“核心規(guī)制者”角色。另一方面，通過在國際電信聯(lián)盟中的信息共享和經(jīng)驗(yàn)交換，加強(qiáng)與其他國家數(shù)字治理領(lǐng)域的合作，特別是支持國際電信聯(lián)盟為其他數(shù)字技術(shù)落后國家與最不發(fā)達(dá)國家提供技術(shù)支持。
第二，推進(jìn)全球數(shù)字資源和技術(shù)的合理配置與利用。為促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家必須進(jìn)一步縮小數(shù)據(jù)鴻溝，包括實(shí)現(xiàn)公眾對數(shù)字服務(wù)的可獲得性。在此層面，中國可以推動國際電信聯(lián)盟更多關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)議題，進(jìn)而使聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)真正落地，并在衛(wèi)星通信、人工智能等領(lǐng)域積極加強(qiáng)與國際電信聯(lián)盟的合作。
第三，推動高質(zhì)量共建“一帶一路”與國際電信聯(lián)盟的發(fā)展議題相對接。設(shè)施聯(lián)通是共建“一帶一路”的核心目標(biāo)之一，高質(zhì)量共建“一帶一路”需要匯聚全球優(yōu)質(zhì)的數(shù)字資源和技術(shù)。“一帶一路”倡議對接國際電信聯(lián)盟的發(fā)展議題，可以將共商共建共享的理念和原則落到實(shí)處，進(jìn)一步發(fā)揮“一帶一路”為全球提供更加高質(zhì)量的國際數(shù)字公共產(chǎn)品的能力和作用。
作者：孫南翔，中國社會科學(xué)院國際法研究所副研究員、科研處副處長。