摘要：數(shù)字經(jīng)濟立法應符合數(shù)字和法治的雙重邏輯，是技術(shù)進步與法律變革良性互動的結(jié)果。一方面，數(shù)字經(jīng)濟立法要尊重和回應數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)價值、數(shù)字經(jīng)濟的本質(zhì)屬性和底層邏輯，加強法律規(guī)范與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場規(guī)范等數(shù)字經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)則的交互和融合；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟對所有權(quán)制度、權(quán)力的科層分工結(jié)構(gòu)和“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代法治的重要基礎(chǔ)產(chǎn)生了影響和沖擊，數(shù)字經(jīng)濟立法將在平衡個人與國家、用戶與企業(yè)、政府與市場、發(fā)展與安全、國內(nèi)與國際等多重價值目標的同時，推進法治的革新�；谛问竭壿嬕恢滦耘c價值目標統(tǒng)一性要求，數(shù)字經(jīng)濟立法必須創(chuàng)新立法體制機制，回應數(shù)據(jù)流動性、數(shù)字經(jīng)濟泛在融合性下數(shù)字治理對權(quán)力科層分工結(jié)構(gòu)的沖擊，從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建由基礎(chǔ)性立法、領(lǐng)域立法、區(qū)域協(xié)同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、完備的法律規(guī)則為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟提供法治保障。
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)價值；數(shù)據(jù)權(quán)利；數(shù)字經(jīng)濟；立法模式
我國將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟作為把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇、由經(jīng)濟大國邁向經(jīng)濟強國的戰(zhàn)略選擇，出臺了大量的法律、政策、舉措發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)位居世界第二，達到27.2萬億元，同比增長20.3%，占GDP的比重達32.9%，成為驅(qū)動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要動力引擎。至2022年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到50.2萬億元，同比增長10.3%，占GDP比重達41.5%。數(shù)字經(jīng)濟在市場規(guī)模取得巨大發(fā)展的同時，也衍生了數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)交易、隱私保護等法律問題，立法滯后的弊端越來越突顯，亟須加快數(shù)字經(jīng)濟立法，建構(gòu)完備的法律規(guī)則和制度體系。與此同時，我國數(shù)字經(jīng)濟立法也即將進入快車道。數(shù)字經(jīng)濟立法如何在尊重和回應數(shù)字經(jīng)濟內(nèi)在運行規(guī)律的同時，充分發(fā)揮法律規(guī)范的建構(gòu)和引領(lǐng)作用；如何平衡多元主體的多種權(quán)利，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系；如何在現(xiàn)有的立法體制和法律體系中，科學確立中央立法與地方立法的關(guān)系；如何平衡好促進發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范的雙重價值，為數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展提供良法善治？這些數(shù)字經(jīng)濟立法的理論和實踐問題亟待研究。
一、數(shù)字經(jīng)濟立法的事實邏輯
數(shù)據(jù)的存在形態(tài)和應用方式，使得其具有跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域特點和非競爭性、非排他性特征，導致傳統(tǒng)工業(yè)時代等級科層官僚體制和社會分工體系下的社會組織形態(tài)與治理模式處于不斷接受挑戰(zhàn)和積極適應的境地。與此相應，在數(shù)字時代，國家法律對社會規(guī)范、市場規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的規(guī)范作用變得有限，法律不再是規(guī)范公民在數(shù)字網(wǎng)絡上行為的唯一規(guī)范，法規(guī)范與技術(shù)規(guī)范互相競爭并呈現(xiàn)出交互性特征。數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的立法作為數(shù)字法治的重要組成部分，也必須尊重數(shù)字經(jīng)濟的自身特點、內(nèi)在規(guī)律和運行邏輯，并在與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場規(guī)范的不斷交互中，科學構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟法律規(guī)范體系。
（一）數(shù)字經(jīng)濟的本質(zhì)屬性和運行邏輯
數(shù)字經(jīng)濟是信息技術(shù)在經(jīng)濟領(lǐng)域的深度運用，數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)定性決定著數(shù)字經(jīng)濟的本質(zhì)屬性。其一，數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素是數(shù)字經(jīng)濟的一大特征。數(shù)據(jù)的本質(zhì)是在計算機及網(wǎng)絡上流通，在二進制的基礎(chǔ)上以0和1的組合而表現(xiàn)出來的比特形式。作為“初級材料”的數(shù)據(jù)，只是一種量化的符號和客觀存在，只有轉(zhuǎn)化和處理為知識與信息才可以產(chǎn)生社會和經(jīng)濟效用，才能成為作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)。數(shù)字化和數(shù)據(jù)處理過程本質(zhì)上是賦予數(shù)據(jù)使用價值和勞動屬性的過程，是數(shù)據(jù)商品化的必要條件。其二，數(shù)據(jù)的非物質(zhì)化形態(tài)，使得數(shù)據(jù)不同于可以實行物理排他獨占的普通物或財產(chǎn)，可被無限復制、無限共享、無限利用，具有非獨占性、非排他性的特點；同時，數(shù)據(jù)必須依附于特定的載體，也不宜歸屬于無形物（智力成果），因此數(shù)據(jù)更多地被看作資源，而非民事權(quán)利客體。其三，作為資源的數(shù)據(jù)，其特殊性就在于流動。數(shù)據(jù)只有流動才能重復利用，才會產(chǎn)生更高價值。在一定意義上，數(shù)據(jù)資源的真正價值唯有在動態(tài)的、合法合規(guī)的流通與利用中才能充分體現(xiàn)。
數(shù)據(jù)價值是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力，是數(shù)字經(jīng)濟的底層運行邏輯，也是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。由數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)定性可見，數(shù)據(jù)加工和數(shù)據(jù)流通是數(shù)據(jù)從靜態(tài)比特被賦予價值、實現(xiàn)價值、增長價值的過程。在典型場景下，不同的主體開發(fā)、使用、分享、綜合、分析、加工數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)也反復被不同主體雙向、多向使用，數(shù)據(jù)價值不斷被提升，大數(shù)據(jù)的非獨占性、非排他性特點得到鮮明體現(xiàn)。概言之，作為數(shù)字經(jīng)濟重要內(nèi)涵的數(shù)據(jù)要素，其“大部分的數(shù)據(jù)價值在于它的使用，而不在于占有本身”。與此相應，數(shù)字經(jīng)濟革新了價值創(chuàng)造的方式，再定義了價值分配的過程，其底層運行邏輯不再是傳統(tǒng)的占有制度，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的交易和市場化亟須揚棄傳統(tǒng)經(jīng)濟運行模式，推進空間、主體、行為多維度規(guī)則革新，以適應數(shù)字經(jīng)濟所具有的虛擬性、創(chuàng)新性、跨界性、協(xié)作性等典型特征。
（二）數(shù)字經(jīng)濟的立法回應
發(fā)展迅猛、規(guī)模龐大的數(shù)字經(jīng)濟，給法律制度供給帶來了全新的挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)革命催生了新的經(jīng)濟形態(tài)、經(jīng)營模式、組織類型、行為方式和社會關(guān)系，圍繞著數(shù)字技術(shù)進步而產(chǎn)生的新型權(quán)利歸屬、創(chuàng)新利益保護、市場規(guī)則界定、政府職能轉(zhuǎn)變、法律責任分配、技術(shù)風險防范、社會沖突解決等問題，必須通過設定合理的法律框架和法律規(guī)則來加以回應、協(xié)調(diào)和規(guī)范。
首先，對數(shù)據(jù)的法律定位，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基本問題。數(shù)據(jù)要素的特殊性決定了在數(shù)據(jù)供給、需求乃至具體交易和流通環(huán)節(jié)，均面臨與傳統(tǒng)要素市場不同的問題。為數(shù)據(jù)要素的市場化配置提供充分有效的制度供給，是數(shù)字經(jīng)濟立法的首要任務，具體包括三個方面：一是明確數(shù)據(jù)加工處理和流通利用各環(huán)節(jié)所涉多元主體的權(quán)利義務關(guān)系，建立健全數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制；二是建立健全公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級保護和利用制度，最大限度地為數(shù)字市場提供更多數(shù)據(jù)資源，最大可能地促進數(shù)據(jù)流動；三是建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系，科學規(guī)范多元主體數(shù)據(jù)采集、存儲、處理標準體系和銜接機制，應對和減少信息孤島現(xiàn)象，提升數(shù)據(jù)的完整性、準確性和可流通性�？傊瑪�(shù)字經(jīng)濟立法要圍繞“數(shù)據(jù)體系化—數(shù)據(jù)市場化—數(shù)據(jù)統(tǒng)一化”鏈條，保障數(shù)據(jù)以符合數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)則和數(shù)據(jù)市場規(guī)律的方式流通利用，激活數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)，為數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供動力。
其次，對平臺的法律規(guī)制，是數(shù)字經(jīng)濟立法的重要內(nèi)容。數(shù)字經(jīng)濟也是平臺經(jīng)濟。數(shù)字時代的一個重要特征是平臺化，開放的參與式架構(gòu)使得“越來越多的商業(yè)從管道結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向平臺結(jié)構(gòu)”，“從傳統(tǒng)的線性價值鏈向復雜的平臺價值矩陣”轉(zhuǎn)變。大型網(wǎng)絡平臺在數(shù)據(jù)信息處理和管理中一旦形成了“相對優(yōu)勢地位”，不僅能支配市場，更在一定程度上對國家治理、企業(yè)管理、個人權(quán)利形成了事實上的影響力或支配力，打破了工業(yè)社會“國家權(quán)力—公民權(quán)利”的二元治理結(jié)構(gòu)，對傳統(tǒng)憲法、行政法、民商法的基本理念和規(guī)范架構(gòu)提出了挑戰(zhàn)，因此在數(shù)字經(jīng)濟立法及其法律體系構(gòu)建過程中，需要緊密銜接憲法、行政法、民商法領(lǐng)域的新發(fā)展，加強理論和制度創(chuàng)新，對網(wǎng)絡平臺的法律性質(zhì)、法律地位、法律關(guān)系予以系統(tǒng)規(guī)制。
最后，加強法律規(guī)范與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場規(guī)范的交互性，是完善數(shù)字經(jīng)濟立法的必由之路。從人類社會的歷史來看，技術(shù)革命必然引起生產(chǎn)關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，進而促成法律規(guī)則的調(diào)整與變遷。即新技術(shù)革命對傳統(tǒng)法律規(guī)則及其適用帶來挑戰(zhàn)和沖擊，而法律規(guī)則的調(diào)適和演進，又會進一步為技術(shù)進步和社會發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。例如，反不正當競爭法、反壟斷法，在平臺經(jīng)濟條件下遭遇困境，即便進行了一些與時俱進的修訂，仍未能充分表達數(shù)字經(jīng)濟邏輯和體現(xiàn)數(shù)字正義，不能為解決現(xiàn)實問題提供有效的規(guī)范依據(jù)。可見，立法必須加強理論研究和問題導向，進一步與數(shù)字技術(shù)規(guī)范、數(shù)字市場規(guī)范等數(shù)字經(jīng)濟運行的內(nèi)在規(guī)則交互和融合，才能為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供完善的規(guī)范依據(jù)和法治保障。在理想狀態(tài)下，數(shù)字經(jīng)濟立法應該是技術(shù)進步與法律變革良性互動的結(jié)果。
二、數(shù)字經(jīng)濟立法的規(guī)范邏輯
進入數(shù)字時代，原有條件和基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，現(xiàn)代法治需要完成面向數(shù)字法治的根本轉(zhuǎn)型，擔負起保護數(shù)字權(quán)利、維護數(shù)字正義和構(gòu)建數(shù)字秩序的時代重任。數(shù)字經(jīng)濟立法作為數(shù)字法治、數(shù)字法學的重要內(nèi)容和對象，要積極回應和吸納數(shù)字法治變革、數(shù)字法學發(fā)展的新需求和新成果，構(gòu)建和堅持自身的規(guī)范邏輯。
（一）數(shù)字經(jīng)濟立法與現(xiàn)代法治的雙向調(diào)適
數(shù)字經(jīng)濟是生產(chǎn)力提升和生產(chǎn)關(guān)系變革的統(tǒng)一。數(shù)據(jù)成為一種生產(chǎn)要素，創(chuàng)造了先進的數(shù)字生產(chǎn)力，正推動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式產(chǎn)生深刻變革。生產(chǎn)方式中人與人關(guān)系的變化，勞動者和勞動資料及勞動成果的聯(lián)系緊密程度，有時會超過生產(chǎn)資料所有制的作用。生產(chǎn)方式需要適當?shù)纳a(chǎn)關(guān)系來鞏固、維護，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)方式有深刻的、長久的作用力。生產(chǎn)關(guān)系是指人們在他們的社會生活過程中、在他們的社會生活的生產(chǎn)中所處的各種關(guān)系，亦是法所調(diào)整的社會關(guān)系，包括物、人及其相互關(guān)系。具體在數(shù)字經(jīng)濟立法中，數(shù)據(jù)的非獨占性、非排他性、聚合性、流動性和數(shù)字經(jīng)濟的跨界性、協(xié)調(diào)性等特點，使得數(shù)字經(jīng)濟對作為現(xiàn)代法治重要基礎(chǔ)的所有權(quán)制度、權(quán)力的科層分工結(jié)構(gòu)和“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了影響和沖擊，數(shù)字經(jīng)濟立法將在與現(xiàn)代法治的雙向調(diào)適中推進數(shù)字時代的法治范式轉(zhuǎn)型，孕育包容共享的法治原則與運行機制。
一是數(shù)字經(jīng)濟立法要創(chuàng)新“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”概念和制度，構(gòu)造更加適合激發(fā)數(shù)據(jù)價值的數(shù)據(jù)權(quán)利觀念、制度和規(guī)則體系。數(shù)據(jù)具有聚合性、關(guān)聯(lián)性、場景依附性、非競爭性與非排他性等特征，確權(quán)無助于解決數(shù)據(jù)利用過程中的爭議。有學者基于理論分析和我國數(shù)據(jù)權(quán)益保護實踐的考察，認為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)并不需要界定數(shù)據(jù)屬于誰所有，而是強調(diào)數(shù)據(jù)相關(guān)方均有權(quán)使用數(shù)據(jù)，本質(zhì)是推動數(shù)據(jù)互操作。在“所有權(quán)終結(jié)”的數(shù)字領(lǐng)域，立法應以數(shù)據(jù)價值作為產(chǎn)權(quán)確定的依據(jù)，適應數(shù)據(jù)經(jīng)濟內(nèi)在運行邏輯，創(chuàng)造完全不同于傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)觀念的“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”概念和制度，淡化所有權(quán)、強調(diào)使用權(quán)，聚焦數(shù)據(jù)使用流通，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供新的法治理念和規(guī)范基礎(chǔ)。
二是數(shù)字經(jīng)濟立法必須創(chuàng)新立法體制機制，回應數(shù)據(jù)流動性、數(shù)字經(jīng)濟跨界性下數(shù)字治理對權(quán)力科層分工結(jié)構(gòu)的沖擊。我國憲法法律構(gòu)造和規(guī)定了基于分工制約關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括縱向?qū)蛹�、橫向分工和行政區(qū)劃。然而跨層級、跨部門、跨地域、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)流通，會穿透地域?qū)蛹壓土⒎�、行政、司法區(qū)隔，以及公檢法內(nèi)的權(quán)力分工區(qū)隔和政府各部門的權(quán)力分工區(qū)隔，使得憲法法律規(guī)定的分工制約關(guān)系受到弱化，給相應的分工制約和權(quán)力監(jiān)督造成一定的障礙。因此，數(shù)字經(jīng)濟立法體制機制必須做出相應的調(diào)適。首先，在法規(guī)范效力等級體系中，通過提升立法的位階，即由高位階立法乃至中央立法來應對和解決數(shù)字經(jīng)濟中跨層級的法律關(guān)系問題。其次，在地方組織法、立法法規(guī)定的區(qū)域協(xié)同立法制度下，進一步創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法機制，增強區(qū)域協(xié)同立法的法的拘束力，通過發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法作用，來回應和解決數(shù)字經(jīng)濟中跨區(qū)域的法律關(guān)系問題。最后，數(shù)字經(jīng)濟立法需要建立健全數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管法律體系。傳統(tǒng)的行政權(quán)運行在組織維度上依靠科層制的分工，側(cè)重于在一個個特定的場景中執(zhí)行法律，對處理整體性、大規(guī)模、跨部門的風險防控任務力有不逮。因此需要加大數(shù)字政府建設力度，提高政府規(guī)范和監(jiān)管數(shù)字經(jīng)濟的能力。即通過深化政務數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨部門有序共享，打造數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管平臺，打通部門區(qū)隔、促進部門合作，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟特點相適應、能力相匹配的監(jiān)管體系。
三是數(shù)字經(jīng)濟立法要正視“數(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”問題，與憲法“權(quán)利—權(quán)力”二元結(jié)構(gòu)進行雙向調(diào)適。數(shù)據(jù)經(jīng)濟特別是平臺經(jīng)濟，導致數(shù)據(jù)信息集中，并形成了作為一種社會權(quán)力的“數(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”。按照韋伯的經(jīng)典定義，“權(quán)力”就是在一種社會關(guān)系內(nèi)部，某個行動者將會處在一個能夠不顧他人的反對去貫徹自身意志的地位上的概率，不管這種概率的基礎(chǔ)是什么。社會權(quán)力說從實證主義和功能主義角度，認為權(quán)力是一種社會關(guān)系，它是指任何主體能夠運用其擁有的資源，對他人產(chǎn)生強制性的影響力、支配力，促使或命令、強迫對方按權(quán)力者的意志和價值標準作為或不作為�！皵�(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”就是基于對數(shù)據(jù)的持有和應用而獲得的一種強制性影響力和支配力。例如，互聯(lián)網(wǎng)平臺通過監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、算法等技術(shù)，對其用戶尤其是對平臺內(nèi)經(jīng)營者有著巨大的影響力和支配力，可以同時制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則并解決糾紛。“數(shù)字權(quán)力”“算法權(quán)力”本質(zhì)上屬于社會權(quán)力，雖然是對權(quán)力的一種泛化理解，但仍然對憲法“權(quán)利—權(quán)力”“權(quán)利—義務”的經(jīng)典二元結(jié)構(gòu)和治理模式形成了沖擊。對此，一方面，可以建立數(shù)字“守門人”制度，通過加強事前監(jiān)管的方式來重新平衡數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域各主體之間的權(quán)利義務關(guān)系；另一方面，可以適時推動憲法創(chuàng)新，把隱私和個人信息保護提升至基本權(quán)利的高度，或者在憲法框架中確立數(shù)據(jù)保護權(quán)和數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，并可通過憲法基本權(quán)利對第三人的效力理論，來平衡平臺與其他主體之間的權(quán)利義務關(guān)系，同時使數(shù)字經(jīng)濟立法的空間得到適當拓展。
（二）數(shù)字經(jīng)濟立法的價值選擇
法律不是對事實的陳述或描述，而是對人類行為的“規(guī)范”或要求。數(shù)字經(jīng)濟立法在構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟行為規(guī)則體系時，既要順應和承認數(shù)字化發(fā)展趨勢和規(guī)律，又要在個人信息主體、數(shù)據(jù)從業(yè)者、政府部門等多元主體，人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、國家主權(quán)等多種權(quán)利，發(fā)展和安全、促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范等多重目的之間，做出價值平衡和價值選擇，包括數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利的價值平衡，數(shù)據(jù)安全、隱私保護與數(shù)據(jù)充分利用之間的價值選擇，公共利益與數(shù)據(jù)主體自身利益之間以及各數(shù)據(jù)主體之間的利益平衡等。
第一，數(shù)字經(jīng)濟立法要在保護個人隱私與維護公共利益之間尋求價值平衡。一方面，數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟是新一輪國際競爭重點領(lǐng)域，充分釋放數(shù)據(jù)價值，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展的放大、疊加、倍增作用，事關(guān)國家發(fā)展大局；另一方面，在大數(shù)據(jù)時代，隱私的概念和范圍發(fā)生了很大的變化，隱私權(quán)利歸屬復雜，隱私保護難度加大，數(shù)據(jù)利用和流通與個人隱私權(quán)利之間的價值沖突升級，成為立法必須應對的首要問題。以美國和歐盟為例，美國的立法以保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用、維護數(shù)字競爭優(yōu)勢為主要目的，采行寬松監(jiān)管模式，重點在消費者權(quán)益保護、兒童隱私安全等領(lǐng)域制定約束性規(guī)則；歐盟的立法以個人數(shù)據(jù)基本人權(quán)保護為基礎(chǔ)，采行嚴格監(jiān)管模式，構(gòu)建較為完備的監(jiān)管框架，搶占規(guī)則制定的國際話語權(quán)。歐美不同的價值選擇和立法路徑，確立了數(shù)字經(jīng)濟立法的兩種基本模式。
第二，數(shù)字經(jīng)濟立法要平衡多元主體的多種權(quán)利，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系。數(shù)據(jù)權(quán)并不是一項簡單的權(quán)利，而是一種權(quán)利集合，它囊括了不同主體在相同客體上的涉及人格、隱私、財產(chǎn)、主權(quán)等多方面的權(quán)利。在一組權(quán)利中，價值導向決定數(shù)據(jù)權(quán)利的核心基礎(chǔ)，價值位階明確什么權(quán)利應當優(yōu)先保護�；跀�(shù)據(jù)的多重屬性和復雜權(quán)利義務關(guān)系，數(shù)據(jù)權(quán)利集合的名稱、權(quán)利范圍、價值位階和結(jié)構(gòu)體系并沒有統(tǒng)一的模式，理論上有數(shù)據(jù)權(quán)譜系、新型財產(chǎn)權(quán)形態(tài)、數(shù)據(jù)權(quán)利束等多種不同方案，亦有公法和私法協(xié)同、消費者權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等不同路徑設計。數(shù)字經(jīng)濟作為共享共建的經(jīng)濟范式，就是要編織多元主體參與、多元利益平衡的全新資源網(wǎng)絡、生態(tài)網(wǎng)絡和價值網(wǎng)絡。其中，優(yōu)先個人數(shù)據(jù)權(quán)利還是企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利的不同價值導向和價值位階，會產(chǎn)生不同類型的市場均衡，形成不同的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。我國數(shù)字經(jīng)濟立法的理想形態(tài)，應在共同富裕的發(fā)展戰(zhàn)略下，以促進數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域公平正義為價值導向，豐富和擴展數(shù)字經(jīng)濟權(quán)利種類和內(nèi)容體系，創(chuàng)新對數(shù)據(jù)應用平衡賦能的方法、路徑和機制，平衡用戶和數(shù)據(jù)從業(yè)者以及其他關(guān)系人的利益關(guān)系，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利位階和權(quán)利體系。
第三，數(shù)字經(jīng)濟立法要平衡政府與市場的關(guān)系，堅持促進發(fā)展與規(guī)范監(jiān)管相統(tǒng)一。面對數(shù)據(jù)安全、隱私保護、平臺壟斷、能耗排放等治理難題以及數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展促進問題，世界主要經(jīng)濟體紛紛加快構(gòu)建促進數(shù)字經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的法律政策框架，且在促進發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管上各有側(cè)重。例如，歐美出臺了數(shù)據(jù)治理法、數(shù)字市場法、數(shù)字服務法、終止平臺壟斷法案、美國創(chuàng)新與競爭法案等監(jiān)管法律，在創(chuàng)新監(jiān)管手段的同時，保護本國和本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的全球競爭力；英國出臺了專門的數(shù)字經(jīng)濟促進法《數(shù)字經(jīng)濟法（2017）》。我國頒行網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法、電子商務法、反不正當競爭法、反壟斷法、消費者權(quán)益保護法等，總體上對數(shù)據(jù)市場采取包容審慎的監(jiān)管原則，基本明確數(shù)據(jù)利用的底線。由此，是否需要進一步制定促進型立法，更好地發(fā)揮政府在數(shù)字資產(chǎn)積累、交易、分配等方面的關(guān)鍵作用，成為數(shù)字經(jīng)濟立法的重要價值考量。
第四，數(shù)字經(jīng)濟立法要動態(tài)平衡發(fā)展和安全的關(guān)系。數(shù)字技術(shù)在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來諸多安全風險，特別是在數(shù)字化加持下，經(jīng)濟安全與政治安全復雜交織，國內(nèi)安全與國際安全傳導疊加，數(shù)據(jù)經(jīng)濟安全風險仍然突出，因此強化底線思維、風險意識尤為重要。但是，數(shù)字經(jīng)濟立法也要謹防“泛安全化”思維，不能以防范安全風險為由，動輒提高市場準入門檻，甚至禁止、封殺新業(yè)態(tài)，阻礙數(shù)字產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。目前，我國網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全的基本法律制度體系初步形成，安全底線已經(jīng)設置，數(shù)字經(jīng)濟立法一方面要加強數(shù)字經(jīng)濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現(xiàn)核心技術(shù)、重要產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵設施、戰(zhàn)略資源、重大科技、頭部企業(yè)等安全可控；另一方面，要加快釋放我國數(shù)據(jù)的體量優(yōu)勢，進一步激活數(shù)據(jù)要素價值，促進高標準安全與高水平發(fā)展的動態(tài)平衡。
第五，數(shù)字經(jīng)濟立法要平衡數(shù)據(jù)權(quán)利和數(shù)據(jù)主權(quán)，統(tǒng)籌推進國內(nèi)、國際兩個大局。數(shù)據(jù)權(quán)利束既包括個人、企業(yè)、政府的人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，又包括國家的數(shù)據(jù)主權(quán)。數(shù)據(jù)主權(quán)主要包括數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)，對數(shù)據(jù)跨境流動的管理和控制是其中最為重要的內(nèi)容。數(shù)字經(jīng)濟是開放型經(jīng)濟，數(shù)據(jù)跨境流動的重要性日益凸顯，當前世界各國都在加快推進數(shù)據(jù)跨境的規(guī)則制定，并具有外溢性。尤其是歐美國家的數(shù)字經(jīng)濟立法，一直在國際規(guī)則制定中輸出各自的理念，構(gòu)建以各自利益為核心的“跨境數(shù)據(jù)流動圈”，并在新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應用領(lǐng)域形成合作同盟，對我國形成聯(lián)合排擠之勢，我國面臨的國際挑戰(zhàn)日益嚴峻。近年來，我國持續(xù)推出數(shù)據(jù)跨境流動的法規(guī)標準，《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定數(shù)據(jù)本地存儲和出境評估制度，《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》細化數(shù)據(jù)跨境流動安全評估操作流程，《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議》推動國際間數(shù)字經(jīng)濟的良好溝通，為加快推進加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，在世界貿(mào)易組織、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》和國際電信聯(lián)盟、金磚國家、上合組織、東盟等多邊和區(qū)域框架下開展國際合作，明確了基本規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，數(shù)字經(jīng)濟立法要防止單純強調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)和過度強調(diào)數(shù)據(jù)本地化可能導致的“數(shù)字邊界”，推動建立開放共享的國際交流合作機制和有利于全球數(shù)字經(jīng)濟共同發(fā)展的國際數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則體系。
綜上，數(shù)字經(jīng)濟立法是在尊重數(shù)據(jù)規(guī)律基礎(chǔ)上的政治決斷和法律判斷，通過在個人與國家、用戶與企業(yè)、政府與市場、發(fā)展與安全、國內(nèi)與國際等多個維度的價值選擇，確立立法的價值目標、基本理念和制度方向。
三、我國數(shù)字經(jīng)濟立法的基本模式
近年來，我國圍繞網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、平臺壟斷、數(shù)據(jù)利用、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、個人信息保護等內(nèi)容，加快中央和地方立法步伐，積極推進數(shù)字經(jīng)濟基本治理框架和規(guī)則體系建設，成效顯著。但現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟立法以領(lǐng)域立法、部門立法、地方立法為主，立法系統(tǒng)性不足、立法空白、立法滯后、立法不銜接不一致的現(xiàn)象仍然比較突出。基于形式邏輯一致性與價值目標統(tǒng)一性的要求，數(shù)字經(jīng)濟立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變。
（一）地方數(shù)字經(jīng)濟立法實踐及其存在的問題
2020年12月24日，全國首部規(guī)定促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》頒布，拉開了地方數(shù)字經(jīng)濟立法的序幕。隨后，一些數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模大、增速快的地方，先后出臺數(shù)字經(jīng)濟促進條例，地方數(shù)字經(jīng)濟立法進入快速發(fā)展階段。截至2022年底，已有十個省市制定出臺了關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的促進條例，二十多個省市制定出臺了關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)。這些先行先試的地方立法、富于改革創(chuàng)新精神，例如，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》首次對數(shù)字經(jīng)濟以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化作出了法律界定，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》率先明確了數(shù)據(jù)人格權(quán)益和數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益歸屬問題，《河北省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》專章規(guī)定了京津冀數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。各省市大多確立了公共數(shù)據(jù)開放共享原則，促進數(shù)據(jù)流通利用，推動數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟融合發(fā)展。
地方數(shù)字經(jīng)濟立法的興起是地方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展法治化需求的體現(xiàn)，在促進和規(guī)范地方數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也面臨諸多挑戰(zhàn)。一是立法重復、立法“抄襲”導致立法資源浪費。2020年底至2022年底，短短兩年間，二十多個省市相繼出臺了三十多部數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟立法，其中關(guān)于數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設，數(shù)據(jù)要素市場培育等內(nèi)容大同小異。有學者警示，要謹防不同地方之間“相互攀比”和“盲目照抄照搬”，避免使數(shù)字經(jīng)濟促進型立法成為一種新的“現(xiàn)象級政績”，陷入言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)。對于具有共性的立法內(nèi)容，可由上級立法機關(guān)統(tǒng)一立法，避免分散立法、分頭立法形成的立法資源浪費。
二是立法的地方視野局限，核心概念與基本制度有差異，容易形成制度壁壘，損害全國法制的統(tǒng)一性，阻礙數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動。一方面，地方立法大多聚焦在本地數(shù)字經(jīng)濟的特色發(fā)展上，對安全問題、全國問題、國際問題的關(guān)注不夠，對全國統(tǒng)一大市場的理解比較模糊，為提升本地企業(yè)的競爭力，容易陷入不同形式和不同程度的地方保護之中，容易出現(xiàn)排除或限制競爭的政策結(jié)果。另一方面，如前所述，數(shù)字經(jīng)濟立法需要符合事實邏輯和規(guī)范邏輯，并在價值判斷和價值平衡的基礎(chǔ)上構(gòu)建基礎(chǔ)制度和規(guī)則。由于沒有統(tǒng)一的上位法，地方立法對多元主體的多種權(quán)利、政府與市場的關(guān)系、發(fā)展與安全的關(guān)系等有不同的定位和理解，表現(xiàn)出對數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)據(jù)權(quán)屬、政務數(shù)據(jù)等核心概念和基本制度的界定不一致，不利于法制的統(tǒng)一。例如，地方性法規(guī)與政策文件中關(guān)于“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”的界定不一致，特別是有的地方立法沒有形成數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素雙驅(qū)動價值的正確認識，把“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”等同于數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)，忽視了數(shù)字的產(chǎn)業(yè)化應用。政務數(shù)據(jù)是地方數(shù)據(jù)立法的重點領(lǐng)域，但對這一核心概念的界定也未達成一致，數(shù)據(jù)主體來源從較為局限的“政府部門和行政執(zhí)法機構(gòu)”到較為廣泛的“國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業(yè)”，涵蓋政務部門、事業(yè)單位、社會團體、授權(quán)組織、公用企業(yè)等廣泛譜系，各地立法難以統(tǒng)一。至于市場交易主體的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，基于數(shù)據(jù)的多重屬性和復雜的權(quán)利義務關(guān)系，地方立法更顯紛雜。
三是部分地方立法存在合法性合憲性風險。在“統(tǒng)一、分層次”的立法體制下，地方立法權(quán)限既要符合憲法、組織法、立法法規(guī)定的事權(quán)范圍，又要排除憲法保留、法律保留等專屬立法事權(quán)。具體在數(shù)據(jù)權(quán)屬問題上，如果將數(shù)據(jù)理解為資源，按照《憲法》第9條和第10條關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定類推，那么個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬亦應由憲法來規(guī)定；如果將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，那么數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定屬于基本經(jīng)濟制度范疇，根據(jù)《立法法》第11條關(guān)于法律保留事項的規(guī)定，基本經(jīng)濟制度屬于全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，數(shù)據(jù)權(quán)屬應由法律來規(guī)定；如果將數(shù)據(jù)作為一種特別的物權(quán)，根據(jù)《立法法》第11條關(guān)于民事基本制度屬于法律保留事項的規(guī)定，以及《民法典》第116條關(guān)于“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”的規(guī)定，那么數(shù)據(jù)權(quán)屬也應該由法律來規(guī)定。當然，如前所述，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)也可以不界定數(shù)據(jù)歸誰所有，淡化所有權(quán)，強調(diào)使用權(quán)。實踐中，大多數(shù)地方數(shù)字經(jīng)濟立法采取了以法益保護替代權(quán)利創(chuàng)設的進路和策略，規(guī)避了因可能超越立法權(quán)限導致的合法性、合憲性風險。但仍有福建、重慶、山西等地明確規(guī)定政務數(shù)據(jù)屬于國家所有，其中福建、山西將政務數(shù)據(jù)納入國有資產(chǎn)管理，沒有準確把握立法權(quán)限與制度創(chuàng)新的關(guān)系，違反了憲法精神、法律保留原則和物權(quán)法定原則，存在合法性、合憲性問題。
（二）中央立法模式及數(shù)字經(jīng)濟立法體系的建構(gòu)
經(jīng)筆者于北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索，2023年1-5月尚無新的地方數(shù)字經(jīng)濟促進條例出臺，可見經(jīng)過2021—2022年的立法熱潮后，地方數(shù)字經(jīng)濟立法已經(jīng)進入了調(diào)整和觀望期。主要原因是地方數(shù)字經(jīng)濟立法存在的瓶頸，很多是超越地方立法權(quán)限的立法體制問題，需要通過加強中央立法和構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟立法體系的方式根本解決。
中央層面的數(shù)字經(jīng)濟立法應該包括領(lǐng)域性立法和基礎(chǔ)性立法。當前在我國數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)、新應用快速發(fā)展的背景下，中央層面的數(shù)字經(jīng)濟法律呈現(xiàn)分散特點，既缺乏基礎(chǔ)性立法，也沒有形成完備的領(lǐng)域立法，立法前瞻性、主動性、系統(tǒng)性不足。首先，數(shù)字經(jīng)濟缺乏統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的法律，亟須加快制定“數(shù)字經(jīng)濟促進法”或“數(shù)字經(jīng)濟法”，整合各地方差異化、碎片化的數(shù)字經(jīng)濟治理規(guī)則，全方位深入推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。作為數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)性、綜合性立法，一是要統(tǒng)一規(guī)定數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的基本概念和基本制度，維護法治形式的一致性。二是要確立“數(shù)據(jù)公平使用”的立法原則，在個人權(quán)利保護、企業(yè)數(shù)據(jù)利益、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之間明確價值取向，達成適當平衡，統(tǒng)一數(shù)字經(jīng)濟法律制度的基本價值立場和價值目標。三是科學配置數(shù)字經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，規(guī)定數(shù)字經(jīng)濟各層級各部門的權(quán)責范圍、體制機制、法律責任。四是規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略、規(guī)劃目標和調(diào)控措施，規(guī)定數(shù)字產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應用等方面的政策工具。五是要規(guī)定政務數(shù)據(jù)開放共享的范圍、標準和監(jiān)督措施，充分利用數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)的政府信息公開旨在滿足公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，具有政治屬性；大數(shù)據(jù)時代的政府數(shù)據(jù)開放可以滿足數(shù)字經(jīng)濟主體的利用權(quán)、發(fā)展權(quán)，具有明顯的經(jīng)濟屬性。分享是數(shù)據(jù)法的基本價值取向，“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費”，政府數(shù)據(jù)開放可以釋放“數(shù)據(jù)紅利”。六是統(tǒng)籌全國統(tǒng)一大市場和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，進一步健全數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議等跨部門協(xié)同機制，整合各類數(shù)據(jù)治理組織資源，暢通數(shù)據(jù)跨區(qū)域歸集、流動機制。七是規(guī)定數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟國際競爭與合作的基本導向和基礎(chǔ)規(guī)則。
其次，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域性立法不完備。我國已經(jīng)制定和修改了網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法、電子商務法、消費者權(quán)益保護法、食品安全法、廣告法、未成年人保護法、反不正當競爭法、反壟斷法等法律，完善了相關(guān)制度規(guī)范，但是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域性立法仍不完備。一是現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟方面的立法仍主要集中在電子商務和個人隱私安全方面，人工智能、自動駕駛、區(qū)塊鏈等技術(shù)應用缺少專門立法。二是我國的部門立法和領(lǐng)域立法系統(tǒng)性不足，例如，在平臺責任立法方面，相關(guān)法律規(guī)定不一致現(xiàn)象比較突出，有待研究制定統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)平臺管理法、大型平臺責任法；與人工智能相關(guān)的刑事責任、產(chǎn)權(quán)歸屬、信息安全、隱私保護的法律規(guī)定分散在民法典、電子商務法、數(shù)據(jù)安全法、網(wǎng)絡安全法中，亟須加快制定人工智能場景化立法，實現(xiàn)法法銜接。三是立法比較原則抽象，可操作性、可適用性有待加強。網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法等基礎(chǔ)性法律制度規(guī)定比較原則，對于數(shù)據(jù)分級分類標準和目錄，促進數(shù)據(jù)流通共享利用的數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)交易制度，重點行業(yè)、領(lǐng)域個人信息保護規(guī)定等，都需加快推進配套立法，充分釋放數(shù)據(jù)價值。四是，部分領(lǐng)域立法滯后，不能適應現(xiàn)實需求。例如《電信條例》中“電信”的內(nèi)涵和范圍已經(jīng)落后于時代發(fā)展，需要加快出臺電信法，將新技術(shù)、新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管范圍。
綜上所述，基于地方立法的瓶頸和合法性、合憲性風險，以及中央立法的滯后和不足，我國的數(shù)字經(jīng)濟立法亟須從分散立法、地方立法模式向中央立法、綜合立法模式轉(zhuǎn)變，加快中央層面數(shù)字經(jīng)濟立法步伐，制定數(shù)字經(jīng)濟促進法等基礎(chǔ)性、綜合性立法，系統(tǒng)推進人工智能等重點領(lǐng)域的專項立法，統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢釋清工作，加快構(gòu)建由基礎(chǔ)性立法、領(lǐng)域立法、區(qū)域協(xié)同立法和地方立法組成的立法體系，以更加協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、完備的法律規(guī)則為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟提供法治保障。
作者：劉小妹，中國社會科學院國際法研究所研究員、博士生導師，中國社會科學院法學研究所法治宣傳教育與公法研究中心主任。
來源：《華東政法大學學報》2023年第4期。