摘要
正確認(rèn)識(shí)理解數(shù)據(jù)概念及其特征是構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的前提。信息載體及傳輸方式的變化是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。在數(shù)字化時(shí)代，隨著數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用，作為信息載體的數(shù)據(jù)，演變?yōu)榍八从械男屡d生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)既是信息載體又是生產(chǎn)要素，且具有非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性、非排他性以及與數(shù)字技術(shù)不可分離等特性。數(shù)據(jù)權(quán)利配置、數(shù)據(jù)行為規(guī)則的構(gòu)建，難以套用傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利配置模式。數(shù)據(jù)種類、控制狀態(tài)以及處理行為的多樣性和復(fù)雜性，決定了數(shù)據(jù)權(quán)利安排的特殊性和復(fù)雜性。構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度，需要加快全國(guó)性制度建設(shè)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)利益和數(shù)據(jù)行為相關(guān)利益，承認(rèn)并保護(hù)不同數(shù)據(jù)利益相關(guān)者的正當(dāng)利益，規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)據(jù)處理行為，在法治軌道上推進(jìn)數(shù)字中國(guó)的高質(zhì)量建設(shè)。
關(guān)鍵詞
數(shù)據(jù)利益；數(shù)據(jù)權(quán)利；數(shù)據(jù)行為；數(shù)據(jù)法律制度；數(shù)據(jù)法學(xué)
目錄
一、數(shù)據(jù)概念的澄清：構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的邏輯前提與基礎(chǔ)
二、數(shù)據(jù)資源的特征及數(shù)據(jù)權(quán)利化
三、數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建
一、數(shù)據(jù)概念的澄清：構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的邏輯前提與基礎(chǔ)
2022年12月19日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》）提出，“構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全、彰顯創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”�！兑庖姟穼�(duì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的科學(xué)性提出了明確要求，指明了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的目標(biāo)和使命。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度事關(guān)國(guó)家發(fā)展和安全大局，同時(shí)也是數(shù)據(jù)法律制度的核心和主體。數(shù)據(jù)是構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的基礎(chǔ)概念，制度實(shí)質(zhì)上就是概念及其體系的邏輯及實(shí)踐展開。然而，在理論和實(shí)踐中，數(shù)據(jù)概念依然存在相當(dāng)程度的混亂，這不僅影響學(xué)術(shù)研究和交流，而且制約了相關(guān)制度的構(gòu)建。為此，本文嘗試從多個(gè)維度解構(gòu)數(shù)據(jù)概念，揭示數(shù)據(jù)的特征，并以此為基礎(chǔ)對(duì)數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建進(jìn)行研究。
（一）信息技術(shù)對(duì)信息載體的革命性創(chuàng)造——信息數(shù)據(jù)化、傳輸數(shù)字化
記錄信息的能力是原始社會(huì)和先進(jìn)社會(huì)的分界線之一。信息被傳播、知悉和運(yùn)用，需要借助載體予以傳輸。信息的載體形式及傳輸方式，實(shí)質(zhì)性地影響著信息的傳輸質(zhì)效。在一定意義上，人類社會(huì)發(fā)展史就是一部技術(shù)推動(dòng)信息載體及傳輸方式進(jìn)步的歷史。
在紙張發(fā)明及廣泛使用之前，書寫介質(zhì)因地取材、各具特色。早期圖書館的圖書目錄類似于財(cái)產(chǎn)登記簿，圖書呈經(jīng)臺(tái)式地?cái)[放在書桌上，且大部分圖書都用鐵鏈鎖牽在書桌上。作為知識(shí)的載體，其應(yīng)有的知識(shí)傳播價(jià)值難以得到充分實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，在紙張發(fā)明以及廣泛使用之前，書寫的介質(zhì)材料或者昂貴或者笨重或者不宜長(zhǎng)期保存；在印刷術(shù)發(fā)明之前，圖書均由手工抄寫完成，數(shù)量極其有限。笨重且有限的書籍，加之落后的交通，知識(shí)和信息只能在少數(shù)貴族之間分享和傳播。
紙張一經(jīng)發(fā)明即成為人類社會(huì)最主要的信息載體，造紙術(shù)、印刷術(shù)以及以火車和鐵路為代表的交通運(yùn)輸工具等諸多方面的進(jìn)步帶動(dòng)著紙質(zhì)圖書、期刊、報(bào)紙等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和變革，推動(dòng)著信息、知識(shí)的傳播。但紙質(zhì)信息的傳播，受制于紙質(zhì)信息載體的傳輸工具和方式、社會(huì)環(huán)境等諸多因素。以紙質(zhì)信件為例，只有送達(dá)至收件人，信件信息才能被閱知。杜甫的詩句“烽火連三月，家書抵萬金”，飽含著對(duì)家人的無限眷念，觸動(dòng)著歷代游子心生共鳴。
電話和電報(bào)是人類社會(huì)的重要發(fā)明，加快了信息的傳輸。電話是傳送與接收聲音信息的遠(yuǎn)程通信設(shè)備，將人的聲波轉(zhuǎn)化為磁波，磁波再將其轉(zhuǎn)化為電波，電波通過線路傳送到接收端；接收端則在接收到電波之后將其還原為磁波，再將磁波還原為聲波，從而聽到對(duì)方的聲音。電報(bào)則是用有線電、無線電或其他電磁系統(tǒng)傳輸書面信息的電信方式，主要有兩種形式：其一是先將字符（字母、數(shù)字、標(biāo)點(diǎn)等）編成電碼，再按照電碼發(fā)出電碼信號(hào)，接收端將收到的電碼信號(hào)譯成字符，稱為編碼電報(bào)通信；其二是對(duì)文稿、照片等進(jìn)行逐點(diǎn)掃描，形成信號(hào)并傳輸?shù)綄?duì)方，由接收端逐點(diǎn)復(fù)制出真跡，稱為傳真電報(bào)。
隨著移動(dòng)通信技術(shù)特別是5G以及大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等ICT技術(shù)不斷進(jìn)步，信息載體及傳輸方式均發(fā)生了革命性創(chuàng)新。與人類社會(huì)前幾次技術(shù)驅(qū)動(dòng)的工業(yè)革命相比，ICT技術(shù)的革命性特征和成果之一就是創(chuàng)造了全新的信息載體——電子數(shù)據(jù)。在不斷進(jìn)步的ICT技術(shù)推動(dòng)下，數(shù)據(jù)呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)收集、傳輸和處理能力日新月異。蘊(yùn)含著相關(guān)性的數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)相互促進(jìn)，相得益彰。信息的傳播必須依賴信息載體的傳輸，信息載體傳輸方式的進(jìn)步推動(dòng)著信息傳播和分享。然而，在信息得以電子化記載、數(shù)字化傳輸之前，信息的有形載體及傳輸工具，例如，紙張、電話、電報(bào)等信息載體及其傳輸，縱然可以促進(jìn)信息的傳播，但是，無法嵌入并賦能生產(chǎn)過程進(jìn)而成為生產(chǎn)要素。在數(shù)字化時(shí)代，廣泛分布的傳感設(shè)備收集著各種數(shù)據(jù)，龐大的網(wǎng)民群體和平臺(tái)消費(fèi)者群體不知疲倦地生產(chǎn)著數(shù)據(jù)，不斷進(jìn)步的數(shù)字技術(shù)和設(shè)備提升著數(shù)據(jù)存儲(chǔ)能力和處理能力。作為新興的信息載體，數(shù)據(jù)成為人類社會(huì)前所未有且取之不盡、用之不竭的新興生產(chǎn)要素，賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、科技創(chuàng)新。
（二）數(shù)據(jù)與數(shù)字的概念辨析
概括地講，數(shù)據(jù)是信息的載體，數(shù)字是數(shù)據(jù)的傳輸和處理方式。長(zhǎng)期以來，通信信息傳輸信號(hào)一直是模擬信號(hào)（analogue signal），傳輸模擬數(shù)據(jù)。上世紀(jì)九十年代中期，通信信息傳輸信號(hào)革命性地創(chuàng)新為基于二進(jìn)制編碼的數(shù)字信號(hào)（digital signal），傳輸電子數(shù)據(jù)，開啟了數(shù)字通信時(shí)代。相對(duì)于模擬信號(hào)，數(shù)字信號(hào)抗干擾能力強(qiáng)、保密性好、可靠性高，不僅可以保證傳輸質(zhì)量，而且極大地提升了通訊的信息傳輸能力。隨著移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字通信持續(xù)地將電信業(yè)務(wù)拓展到兼容電話、電報(bào)、數(shù)據(jù)、圖像、視頻等多類信息的傳輸業(yè)務(wù)。電子計(jì)算機(jī)本來就是采用數(shù)字信號(hào)處理信息的。在電子計(jì)算機(jī)設(shè)備之間傳輸和處理信息，最合適的信息載體就是電子數(shù)據(jù)，傳輸和處理電子數(shù)據(jù)的最佳方式也是數(shù)字編碼。這樣，數(shù)字信號(hào)既支撐數(shù)字通信業(yè)務(wù)又支撐電子計(jì)算機(jī)處理信息，將數(shù)字通信與電子計(jì)算機(jī)連接了起來。數(shù)字通信的信息傳輸功能與電子計(jì)算機(jī)的信息處理功能聚合，釋放出強(qiáng)大的信息記載、傳輸和處理能力�！半S著信息技術(shù)進(jìn)步及其產(chǎn)品和服務(wù)的推陳出新，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)融合將進(jìn)一步加深，主要體現(xiàn)在終端產(chǎn)品的功能融合，即個(gè)人計(jì)算、通信、消費(fèi)電子的融合；體現(xiàn)在運(yùn)行平臺(tái)上的服務(wù)融合，即通信服務(wù)、內(nèi)容服務(wù)、計(jì)算服務(wù)等融合......”從信息通信技術(shù)（ICT）的層面分析，數(shù)據(jù)化，解決了信息的記載方式，實(shí)現(xiàn)了信息與電子數(shù)據(jù)的合一；數(shù)字化，解決了電子數(shù)據(jù)的傳輸及處理方式，跨智能設(shè)備之間傳輸和處理數(shù)據(jù)的速度、效率和質(zhì)量得以持續(xù)提升。
包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)在內(nèi)的數(shù)字中國(guó)建設(shè)中的“數(shù)字”，其本意是充分運(yùn)用ICT技術(shù)，處理數(shù)據(jù)信息和資源，提高經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)優(yōu)化和再造政府治理流程和模式從而不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率，完善社會(huì)治理機(jī)制并精準(zhǔn)提供社會(huì)服務(wù)。
無論作為信息載體還是生產(chǎn)要素，“數(shù)據(jù)”都是利益載體，具有重要的法律意義。作為法律概念，數(shù)據(jù)還衍生出體系化的數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)行為、數(shù)據(jù)利益或者數(shù)據(jù)權(quán)益以及數(shù)據(jù)法律關(guān)系等一系列法律或者法學(xué)概念，構(gòu)成一個(gè)完整的概念體系，支撐數(shù)據(jù)制度體系和數(shù)據(jù)法學(xué)體系。然而，“數(shù)字”是一個(gè)技術(shù)術(shù)語，對(duì)規(guī)則的需求首先或者主要是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)化法。
（三）數(shù)據(jù)資源化：從信息載體到生產(chǎn)要素
正如上文所述，ICT技術(shù)的革命性成果就是創(chuàng)造、開發(fā)和運(yùn)用電子數(shù)據(jù)這一新興信息載體，并使之成為人類社會(huì)前所未有且取之不盡、用之不竭的新興生產(chǎn)要素。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制�！睂�(shù)據(jù)作為新興生產(chǎn)要素，已經(jīng)成為我國(guó)的政策選擇。
1.數(shù)據(jù)要素化的原因：數(shù)據(jù)之間相關(guān)性的發(fā)現(xiàn)與運(yùn)用
詩人泰戈?duì)枌懙剑骸疤炜詹辉粝馒B的痕跡，但我已經(jīng)飛過�！钡绻麤]有相應(yīng)的信息記錄載體和記錄能力，即使鳥兒飛過，又有什么證據(jù)證明呢？這樣的冰冷分析，確實(shí)讓詩句有點(diǎn)索然無味，然而，這的確表明，信息需要載體，沒有載體就等同于沒有信息。無論是《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》抑或《個(gè)人信息保護(hù)法》以及《民法典》，均堅(jiān)守了數(shù)據(jù)是信息載體這一科學(xué)認(rèn)知，并將其內(nèi)涵與外延法定化。作為信息載體，是數(shù)據(jù)的初始功能。被數(shù)據(jù)承載的信息，或許關(guān)于個(gè)人，或許關(guān)于企業(yè)，或許關(guān)于社會(huì)，或許關(guān)于國(guó)家。
隨著數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用，數(shù)據(jù)量呈幾何級(jí)數(shù)地增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和計(jì)算的技術(shù)和能力突飛猛進(jìn)，數(shù)據(jù)的價(jià)值開始衍變。承載信息的數(shù)據(jù)，作為要素融入并賦能生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，成為人類社會(huì)前所未有的新興資源，提升著經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、驅(qū)動(dòng)著經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。數(shù)據(jù)的要素化，源于數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性。數(shù)據(jù)的相關(guān)性顯性地表現(xiàn)為信息內(nèi)容的相關(guān)，經(jīng)深度挖掘和分析，可將相關(guān)性拓展到信息的內(nèi)容與主體之間、信息的主體與主體之間。目前，數(shù)據(jù)相關(guān)性在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和政府管理的運(yùn)用場(chǎng)景不斷延伸。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公眾最為熟知的運(yùn)用典范就是平臺(tái)商業(yè)模式：基于不斷優(yōu)化的算法，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性，匹配并滿足各邊的需求，形成各邊互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式搭建和發(fā)展的基礎(chǔ)邏輯。
2.從信息載體到生產(chǎn)要素：數(shù)據(jù)制度目標(biāo)的多元與統(tǒng)一
作為信息載體，維護(hù)數(shù)據(jù)安全是相關(guān)制度的優(yōu)先目標(biāo)。數(shù)據(jù)作為信息載體時(shí)，要適用有關(guān)個(gè)人信息、經(jīng)營(yíng)信息、政務(wù)信息的相關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)相關(guān)法律對(duì)于個(gè)人信息中的私密信息、企業(yè)信息中的商業(yè)秘密和技術(shù)秘密、政務(wù)信息中的國(guó)家秘密，予以特別保護(hù)。信息需要載體。若無載體，信息就失去了得以存續(xù)和呈現(xiàn)的介質(zhì)，等同于沒有信息。因此，維護(hù)信息安全，就要保障信息載體安全。沒有載體安全，就沒有信息安全。例如，正是基于信息與載體不可分離的特性，我國(guó)《保守國(guó)家秘密法》第17條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、單位對(duì)承載國(guó)家秘密的紙介質(zhì)、光介質(zhì)、電磁介質(zhì)等載體（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家秘密載體）以及屬于國(guó)家秘密的設(shè)備、產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)做出國(guó)家秘密標(biāo)志”。在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)是信息的載體，維護(hù)信息安全，就要保護(hù)數(shù)據(jù)安全。沒有數(shù)據(jù)安全，就沒有信息安全。
作為生產(chǎn)要素，開發(fā)利用數(shù)據(jù)是相關(guān)制度的優(yōu)先目標(biāo)。數(shù)據(jù)作為新興生產(chǎn)要素，是進(jìn)一步數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。而且，只有作為生產(chǎn)要素并融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)才能發(fā)揮其獨(dú)特的賦能作用。將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在最安全的介質(zhì)，放在保險(xiǎn)柜，重兵值守，置于萬無一失的狀態(tài)，雖可提升安全程度，但數(shù)據(jù)只能止于信息載體，無法成為生產(chǎn)要素。作為生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)應(yīng)該在更大范圍、更大程度、更高質(zhì)量、更高效率地得以開發(fā)和利用。
因此，如前文所述，作為信息載體，維護(hù)數(shù)據(jù)安全是優(yōu)先目標(biāo)；作為生產(chǎn)要素，開發(fā)利用數(shù)據(jù)是優(yōu)先目標(biāo)。兩個(gè)“優(yōu)先目標(biāo)”雖不一致，但必須統(tǒng)一起來，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。維護(hù)數(shù)據(jù)安全，有利于保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用的有序和效率；數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，不僅推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且倒逼技術(shù)（包括安全技術(shù)）進(jìn)步，持續(xù)提升維護(hù)數(shù)據(jù)安全的能力和水平。因此，統(tǒng)籌發(fā)展與安全是數(shù)據(jù)制度建設(shè)的基本指導(dǎo)思想。
黨的十八大以來，我國(guó)更加高度重視數(shù)據(jù)安全制度建設(shè)。在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，不僅將促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的合理開發(fā)利用寫入相關(guān)安全法律的立法目標(biāo)，而且搭建了維護(hù)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息與開發(fā)利用數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的銜接機(jī)制。目前，與數(shù)據(jù)開發(fā)利用有機(jī)銜接的數(shù)據(jù)安全法治體系——以《國(guó)家安全法》為龍頭，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》為主體的數(shù)據(jù)安全制度體系基本建成。然而，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全國(guó)性法律制度亟待健全和完善。令人欣慰的是，《意見》提出的20條措施奠定了促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度建設(shè)的政策基礎(chǔ)。
（四）數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化是數(shù)據(jù)要素化的必然要求和必然結(jié)果
數(shù)據(jù)要素化就是數(shù)據(jù)融入并賦能生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的過程和結(jié)果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效。數(shù)據(jù)要素化離不開數(shù)據(jù)處理行為，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等。每一種數(shù)據(jù)處理行為，還包含著許多具體處理活動(dòng)。以數(shù)據(jù)加工為例，至少包括數(shù)據(jù)的標(biāo)注、清洗、脫敏、脫密、聚合、分析等提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的多個(gè)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)必須經(jīng)過處理，才能高質(zhì)量賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理。提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的每個(gè)處理環(huán)節(jié)和行為，凝聚了數(shù)據(jù)處理行為主體的投入，寄托了數(shù)據(jù)處理主體的正當(dāng)?shù)�、合理的利益期待，�?yīng)予以保護(hù)。
數(shù)據(jù)要素化的必然結(jié)果就是數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化和數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化，就是指通過市場(chǎng)機(jī)制配置數(shù)據(jù)資源，提高數(shù)據(jù)資源配置效率和質(zhì)量。數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化，涵蓋各種數(shù)據(jù)的各種狀態(tài)，例如，個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，等等；數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化，就是推動(dòng)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化和數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)業(yè)化，需要數(shù)據(jù)法律制度予以規(guī)范和引導(dǎo)，以進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高數(shù)據(jù)要素的賦能質(zhì)效。
作為資源的配置機(jī)制，市場(chǎng)即權(quán)益的合法交換機(jī)制，權(quán)益的界定和確認(rèn)是市場(chǎng)交易的前提和基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化是數(shù)據(jù)權(quán)益的市場(chǎng)交換，數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益的界定和確認(rèn)既是數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化的前提，又是數(shù)據(jù)法律制度的內(nèi)核。建立健全數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置機(jī)制，一方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在數(shù)據(jù)資源配置中的決定性作用；另一方面，要更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，健全數(shù)據(jù)全流程監(jiān)管規(guī)則體系，規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)據(jù)處理行為，建立安全、公平、高效的數(shù)據(jù)要素流通、交易和收益分配制度，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
二、數(shù)據(jù)資源的特征及數(shù)據(jù)權(quán)利化
（一）數(shù)據(jù)資源的特征
作為一種新興生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)資源的特征，決定了數(shù)據(jù)權(quán)利化的特殊性和復(fù)雜性。數(shù)據(jù)權(quán)利化必須與數(shù)據(jù)的特征相符，且能最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的資源價(jià)值。
1.數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性
《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志曾將數(shù)據(jù)類比為新時(shí)代的“石油”。石油是一種競(jìng)爭(zhēng)性資源，越用越少，并終將枯竭。作為一種新興資源，數(shù)據(jù)則不同。隨著數(shù)字技術(shù)的日新月異和廣泛運(yùn)用，數(shù)據(jù)越來越多。而且，與石油資源不同，數(shù)據(jù)資源有強(qiáng)大的再生能力，在使用過程中還會(huì)發(fā)現(xiàn)未曾發(fā)現(xiàn)的相關(guān)性。越使用，數(shù)據(jù)的再生能力就越強(qiáng)，數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性會(huì)越多。數(shù)據(jù)相關(guān)性的發(fā)現(xiàn)、運(yùn)用，決定了數(shù)據(jù)資源特有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和管理價(jià)值。
2.可復(fù)制性
數(shù)字化時(shí)代，信息主要在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境基于數(shù)字技術(shù)并以電子形式生成和記載，亦即電子形式的數(shù)據(jù)越來越多。電子數(shù)據(jù)與有體物的一個(gè)重要區(qū)別，就是其可復(fù)制性。數(shù)據(jù)的可復(fù)制性，一方面有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，另一方面也加大了數(shù)據(jù)保護(hù)的難度。雖具可復(fù)制性，但是，電子數(shù)據(jù)不同于法律意義上的無形財(cái)產(chǎn)，與知識(shí)產(chǎn)權(quán)既有的客體亦不相同。
3.非排他性
數(shù)據(jù)的非排他性就是數(shù)據(jù)可以同時(shí)被眾多主體控制、處理和利用，亦即數(shù)據(jù)被一個(gè)主體控制、處理和利用時(shí)，不妨礙其他主體同時(shí)控制、處理和利用該數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性和非排他性，使數(shù)據(jù)具有公共物品的屬性。通過技術(shù)、協(xié)議等手段排除限制其他主體使用數(shù)據(jù)，不僅降低數(shù)據(jù)資源的應(yīng)然效率而且有可能違背公眾的共同利益甚至公共利益。
綜上，數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性和非排他性，決定了數(shù)據(jù)可以同時(shí)被多個(gè)主體控制、處理和利用。既然數(shù)據(jù)越來越多，越使用質(zhì)量越高、再生能力越強(qiáng)、相關(guān)性越多，那么，從最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過數(shù)據(jù)權(quán)利制度，讓數(shù)據(jù)可以被更多主體合法、合理地開發(fā)利用。所以，賦予數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)資源以絕對(duì)權(quán)，無疑不是符合數(shù)據(jù)特征的科學(xué)的制度安排。
（二）數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)資源的保護(hù)、開發(fā)與利用均離不開ICT技術(shù)
數(shù)據(jù)要素化的過程，就是數(shù)據(jù)的處理過程。數(shù)據(jù)要素賦能生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和數(shù)據(jù)處理均離不開ICT技術(shù)。未經(jīng)ICT技術(shù)處理，數(shù)據(jù)至多止于信息載體，不具有生產(chǎn)要素屬性和價(jià)值。任何數(shù)據(jù)處理行為和數(shù)據(jù)要素化的每一個(gè)環(huán)節(jié)，以及數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，都離不開ICT技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的數(shù)據(jù)接入（access to data）。因此，數(shù)據(jù)權(quán)利的配置必須尊重?cái)?shù)據(jù)要素與ICT技術(shù)的不可分離的特征。
1.數(shù)據(jù)與移動(dòng)通信技術(shù)
沒有移動(dòng)通信技術(shù)不斷進(jìn)步，特別是電信信號(hào)由模擬信號(hào)到數(shù)字信號(hào)的革命性創(chuàng)新，數(shù)據(jù)無法以數(shù)字編碼和方式跨通信設(shè)備傳輸并被計(jì)算機(jī)處理，更遑論建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)�；诖髱�、低時(shí)延、高速率的傳輸特性，5G融合應(yīng)用已在工業(yè)、醫(yī)療、教育、交通等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮賦能效應(yīng)，覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)40個(gè)大類。5G不僅帶來更高速、優(yōu)質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)體驗(yàn)，也為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展修好橋、鋪好路。實(shí)現(xiàn)人機(jī)物互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)的能力越來越強(qiáng)，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出爆炸式增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，將深刻影響社會(huì)分工協(xié)作的組織模式，促進(jìn)生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新。只有基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)發(fā)展和安全，才能奠定好網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全的底座。電信法對(duì)于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系具有重要作用，是解決網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)立法共性問題的重要基石，是支撐數(shù)字中國(guó)建設(shè)的基本法律，應(yīng)當(dāng)加快立法進(jìn)程。
2.數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)以及人工智能等數(shù)字技術(shù)
大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對(duì)數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。沒有數(shù)據(jù)就沒有大數(shù)據(jù)，構(gòu)成大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)依然是信息載體。大數(shù)據(jù)則是由海量數(shù)據(jù)構(gòu)成的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，是數(shù)據(jù)由信息載體演變?yōu)橘Y源的過程和表現(xiàn)形式。大數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)具有不同的價(jià)值，大數(shù)據(jù)不能替代數(shù)據(jù)。由數(shù)據(jù)集合發(fā)展為信息技術(shù)的大數(shù)據(jù)，其核心價(jià)值是建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測(cè)。事實(shí)上，隨著數(shù)據(jù)分析技術(shù)的進(jìn)步，數(shù)據(jù)間的相關(guān)性不需要到了大數(shù)據(jù)的程度才能被發(fā)現(xiàn)和運(yùn)用。當(dāng)然，數(shù)據(jù)量越大，可以被發(fā)現(xiàn)的相關(guān)性越多。同時(shí)，大數(shù)據(jù)是一種現(xiàn)代觀念和意識(shí)——發(fā)現(xiàn)和利用數(shù)據(jù)的相關(guān)性�？梢姡髷�(shù)據(jù)既是海量數(shù)據(jù)，又是數(shù)字技術(shù)，同時(shí)還是觀念和思維方式。
云計(jì)算是推動(dòng)信息技術(shù)能力實(shí)現(xiàn)按需供給、促進(jìn)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)資源充分利用的全新業(yè)態(tài)，是信息化發(fā)展的重大變革和必然趨勢(shì)。云計(jì)算對(duì)數(shù)據(jù)資源的集聚作用，可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的融合共享，推動(dòng)大數(shù)據(jù)挖掘、分析、應(yīng)用和服務(wù)。實(shí)施“上云用數(shù)賦智”行動(dòng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同轉(zhuǎn)型。在數(shù)字化時(shí)代，算力作為關(guān)鍵的生產(chǎn)力要素，既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是科技競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)，已成為推動(dòng)數(shù)字化發(fā)展的核心支撐力和驅(qū)動(dòng)力。數(shù)據(jù)是云計(jì)算的技術(shù)標(biāo)的，云計(jì)算是數(shù)據(jù)的處理行為和過程。規(guī)范和引導(dǎo)云計(jì)算的運(yùn)用，同樣需要數(shù)據(jù)法律制度為前提。
物聯(lián)網(wǎng)即“萬物相連的互聯(lián)網(wǎng)”，是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的延伸和擴(kuò)展，將各種信息傳感設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來，以感知技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)為主要手段，實(shí)現(xiàn)人、機(jī)、物的泛在連接，提供信息感知、信息傳輸、信息處理等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能升級(jí)步伐加快，物聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為新型基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。通過射頻識(shí)別、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，將用戶端延伸和擴(kuò)展到了任何物品與物品之間，并與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，以實(shí)現(xiàn)對(duì)物品的智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理。“萬物互聯(lián)”是以萬物數(shù)據(jù)化為前提和過程的，數(shù)據(jù)法律制度無疑是物聯(lián)網(wǎng)法治化的內(nèi)核。
區(qū)塊鏈作為一項(xiàng)新興技術(shù)，具有不可篡改、匿名性等特性，具有增強(qiáng)安全性、更大的透明度、即時(shí)可追溯性、提高效率和速度、自動(dòng)化等優(yōu)勢(shì)，在供應(yīng)鏈和食物鏈、銀行業(yè)和保險(xiǎn)等金融行業(yè)、醫(yī)療保健、醫(yī)藥、智慧政府等行業(yè)和領(lǐng)域具有廣泛的運(yùn)用前景。區(qū)塊鏈技術(shù)生成的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)本身具有安全質(zhì)量保障�；诿艽a學(xué)、去中心化和共識(shí)原則，可確保對(duì)交易的信任。在大多數(shù)區(qū)塊鏈或分布式賬本技術(shù)（DLT）中，數(shù)據(jù)被結(jié)構(gòu)化為塊，每個(gè)塊都包含一筆交易或一組交易。每個(gè)新塊都以加密鏈的形式與之前的所有塊相連，幾乎不可能被篡改。區(qū)塊內(nèi)的所有交易都通過共識(shí)機(jī)制進(jìn)行驗(yàn)證和商定，確保每筆交易的真實(shí)性和正確性。區(qū)塊鏈技術(shù)通過成員參與分布式網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)去中心化。沒有單點(diǎn)故障，單個(gè)用戶無法更改交易記錄。區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N不依賴第三方，通過自身分布式節(jié)點(diǎn)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、驗(yàn)證、傳遞和交流的一種技術(shù)方案，因此，區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用質(zhì)效，很大程度上依賴數(shù)據(jù)法律制度的健全與完善。
經(jīng)過60多年的演進(jìn)，特別是在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、超級(jí)計(jì)算、傳感網(wǎng)、腦科學(xué)等新理論新技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)烈需求的共同驅(qū)動(dòng)下，人工智能加速發(fā)展，呈現(xiàn)出深度學(xué)習(xí)、跨界融合、人機(jī)協(xié)同、群智開放、自主操控等新特征。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)知識(shí)學(xué)習(xí)、跨媒體協(xié)同處理、人機(jī)協(xié)同增強(qiáng)智能、群體集成智能、自主智能系統(tǒng)成為人工智能的發(fā)展重點(diǎn)，受腦科學(xué)研究成果啟發(fā)的類腦智能蓄勢(shì)待發(fā)，芯片化硬件化平臺(tái)化趨勢(shì)更加明顯，人工智能發(fā)展進(jìn)入新階段。我國(guó)人工智能技術(shù)快速發(fā)展、數(shù)據(jù)和算力資源日益豐富、應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展，為開展人工智能場(chǎng)景創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加速積累的技術(shù)能力與海量的數(shù)據(jù)資源、巨大的應(yīng)用需求、開放的市場(chǎng)環(huán)境有機(jī)結(jié)合，形成了我國(guó)人工智能發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。人工智能需要數(shù)據(jù)來建立其智能，特別是機(jī)器學(xué)習(xí)。人工智能應(yīng)用的數(shù)據(jù)越多、質(zhì)量越高，其獲得的結(jié)果就越準(zhǔn)確。
電信信號(hào)由模擬信號(hào)進(jìn)步為數(shù)字信號(hào)，特別在是進(jìn)展到5G之后，推動(dòng)了ICT技術(shù)進(jìn)一步發(fā)展和廣泛運(yùn)用。但是，若無數(shù)據(jù)，前述數(shù)字技術(shù)就像無米之巧婦，難以有所作為。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)以及數(shù)字技術(shù)相互之間，關(guān)系密切并相互賦能。當(dāng)然，數(shù)據(jù)的濫用及安全隱患，必然伴隨著數(shù)字技術(shù)的濫用。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)不可分離的特性，決定了數(shù)據(jù)法律制度的目標(biāo)之一，就是規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用行為，包括數(shù)據(jù)處理行為，保護(hù)數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)主體和數(shù)據(jù)處理行為主體的正當(dāng)利益，增強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用質(zhì)效。
3.數(shù)據(jù)與元宇宙
元宇宙在當(dāng)下非常流行。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，元宇宙是在PC互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)之上更高維度的數(shù)字化空間。這個(gè)數(shù)字化空間的發(fā)展動(dòng)力來源就是將云計(jì)算、分布式存儲(chǔ)、物聯(lián)網(wǎng)、VR（虛擬現(xiàn)實(shí)）、AR（增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)）、5G、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿?cái)?shù)字技術(shù)進(jìn)行集成創(chuàng)新與融合應(yīng)用。對(duì)于元宇宙的定義，學(xué)界和業(yè)界的爭(zhēng)議較大。但是，若無數(shù)據(jù)則無元宇宙，這應(yīng)當(dāng)是沒有爭(zhēng)議的。
（三）數(shù)據(jù)與算法
從技術(shù)的角度講，算法是一個(gè)有限長(zhǎng)度的具體計(jì)算步驟，以清晰定位指令來使輸入的數(shù)據(jù)經(jīng)過連續(xù)的計(jì)算過程后產(chǎn)生一個(gè)輸出結(jié)果。從功能角度講，算法是發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間相關(guān)性進(jìn)而配置數(shù)據(jù)資源并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的技術(shù)機(jī)制。作為數(shù)據(jù)相關(guān)性價(jià)值的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、配置機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，算法在數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中扮演著非常重要的作用。在數(shù)字化時(shí)代，任何一種數(shù)據(jù)處理行為都須借助算法。算法是數(shù)據(jù)處理的核心機(jī)制。例如，在數(shù)據(jù)的收集環(huán)節(jié)，收集什么數(shù)據(jù)、收集多大范圍的數(shù)據(jù)、收集多少數(shù)據(jù)，均需基于算法實(shí)現(xiàn)。在收集數(shù)據(jù)的同時(shí)，需要通過算法確定存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的范圍和方式，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量與存儲(chǔ)成本之間的均衡。數(shù)據(jù)的收集和存儲(chǔ)，解決了有沒有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)問題，數(shù)據(jù)的使用、加工才是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決為什么用數(shù)據(jù)、用什么數(shù)據(jù)、針對(duì)誰用以及怎么用等關(guān)鍵問題。離開了算法，就無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值；數(shù)據(jù)的傳輸、提供、公開，涉及數(shù)據(jù)的對(duì)內(nèi)和對(duì)外分享，數(shù)據(jù)是競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)，算法成為了數(shù)據(jù)分享決策的必要機(jī)制。甚至，在數(shù)據(jù)處理行為監(jiān)管不斷加強(qiáng)的法治背景下，算法成為了探索法治邊界、嘗試規(guī)避法治的機(jī)制。因此，數(shù)據(jù)治理離不開治理算法和算法治理。
目前，算法存在以下突出問題：一是算法透明度不夠，猶如黑箱。二是算法歧視，表現(xiàn)為算法不公平、不正義。三是信息“繭房”，表現(xiàn)為一些資本裹挾算法，向民眾推送“選定信息”，迫使民眾接收“繭房化”信息。四是誘導(dǎo)沉迷，例如，內(nèi)容推薦算法在用戶偏好、行為等數(shù)據(jù)的訓(xùn)練和強(qiáng)化下，不斷優(yōu)化推送用戶感興趣的內(nèi)容，鎖定用戶注意力，導(dǎo)致用戶沉迷甚至成癮。五是算法剝削，例如一些平臺(tái)企業(yè)運(yùn)用算法來監(jiān)視、操控勞動(dòng)者，致使勞動(dòng)力市場(chǎng)逐底競(jìng)爭(zhēng)，造成低保障或無保障的“零工經(jīng)濟(jì)”泛濫，損害勞動(dòng)者權(quán)益。六是算法違法，例如，通過算法實(shí)施違法的數(shù)據(jù)處理行為。這些問題滋生于兩大根源：一是價(jià)值層面，算法運(yùn)用者的商業(yè)倫理和價(jià)值觀需要端正；二是數(shù)據(jù)與算法的監(jiān)管制度供給不夠、不優(yōu)、不力。
筆者認(rèn)為，算法公平的實(shí)現(xiàn)，不能寄希望于算法的公開和算法的可解釋。這是因?yàn)椋?strong>第一，對(duì)于是否公開，缺失必要的標(biāo)準(zhǔn)；第二，一旦涉及到企業(yè)的商業(yè)秘密或者技術(shù)秘密，算法有限度的公開不足以解釋算法歧視；第三，算法是動(dòng)態(tài)優(yōu)化的，對(duì)算法的理解和解釋，不應(yīng)要求普通大眾具有相應(yīng)的必備知識(shí)和技能。因此，對(duì)于算法的監(jiān)管和治理，應(yīng)當(dāng)確立結(jié)果導(dǎo)向的思維和機(jī)制。申言之，算法是否導(dǎo)致了不公平或者歧視，首先是事實(shí)問題，而不是法律問題。如果算法歧視屬實(shí)，責(zé)任主體就應(yīng)糾正算法意圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的參數(shù)。至于采取何種程序以及如何糾正，是算法責(zé)任者的法定義務(wù)，糾正的結(jié)果則又是事實(shí)問題。因此，如果作為證據(jù)，用于對(duì)算法的公平性予以驗(yàn)證，算法的備案等機(jī)制或許有一定的意義。在治理算法的過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以作出責(zé)令糾正算法的決定并對(duì)責(zé)任者糾正算法的效果予以監(jiān)督；責(zé)任者拒不糾正或者糾正未達(dá)預(yù)期效果的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)采取強(qiáng)制審計(jì)、第三方代為糾正（代履行）、行政處罰或者行政強(qiáng)制等措施。
只有將作為治理對(duì)象的算法納入法治軌道，公平、透明、非歧視的算法才能成為數(shù)據(jù)治理的強(qiáng)大武器，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)，提升數(shù)據(jù)治理的能力，更好地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更好地維護(hù)消費(fèi)者利益。只有把算法關(guān)進(jìn)法治的籠子，用法治化的算法發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間相關(guān)性并配置數(shù)據(jù)資源、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，數(shù)字經(jīng)濟(jì)才能夠更加健康發(fā)展。
（四）數(shù)據(jù)及其相關(guān)概念的再澄清
對(duì)數(shù)據(jù)這一核心概念進(jìn)行多維度的辨析，有助于深入推進(jìn)數(shù)據(jù)法學(xué)研究，有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)法律制度構(gòu)建及其實(shí)施。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》提及到的數(shù)據(jù)相關(guān)概念，不僅包括政務(wù)數(shù)據(jù)、涉及個(gè)人信息的數(shù)據(jù)、軍事數(shù)據(jù)等側(cè)重?cái)?shù)據(jù)內(nèi)容的類別，而且包括諸如重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)等側(cè)重分級(jí)管理的數(shù)據(jù)類別。我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》提及到了敏感個(gè)人信息、未成年人個(gè)人信息等個(gè)人信息類別。面對(duì)這些相關(guān)概念，一個(gè)普遍的困惑和問題是：一方面，前述法律并未對(duì)其法定的分類數(shù)據(jù)概念予以必要界定；另一方面，近幾年中央和地方層面的立法及規(guī)范性文件中，又創(chuàng)設(shè)了一些前述法律沒有規(guī)定的概念。概念是制度生成的基礎(chǔ)，概念不清、邏輯關(guān)系混亂，必然帶來制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中的問題。以下對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)類型概念展開簡(jiǎn)要分析。
1.政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)
政務(wù)數(shù)據(jù)是非常重要的數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和開放，是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。值得注意的是，《數(shù)據(jù)安全法》使用了“政務(wù)數(shù)據(jù)”這一概念，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則使用了“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“公共數(shù)據(jù)”，沒有使用“政務(wù)數(shù)據(jù)”，并且提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）同時(shí)使用了“政務(wù)數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”和“社會(huì)數(shù)據(jù)”，沒有使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”。對(duì)于這三類數(shù)據(jù)，提出了“加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理，全面提升數(shù)據(jù)共享服務(wù)、資源匯聚、安全保障等一體化水平”。針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)，提出：
加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理和全生命周期質(zhì)量管理，確保政務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，提升數(shù)據(jù)治理水平和管理能力......充分發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制作用，提升數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和服務(wù)管理水平。建立全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)管理的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，實(shí)行“一數(shù)一源一標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源清單化管理......以應(yīng)用場(chǎng)景為牽引，建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)供需對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)高效共享，大力提升數(shù)據(jù)共享的實(shí)效性。
針對(duì)公共數(shù)據(jù)，《指導(dǎo)意見》提出“編制公共數(shù)據(jù)開放目錄及相關(guān)責(zé)任清單，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，分類分級(jí)開放公共數(shù)據(jù)，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，提升各行業(yè)各領(lǐng)域運(yùn)用公共數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力”。對(duì)于社會(huì)數(shù)據(jù)，《指導(dǎo)意見》提出“推進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)‘統(tǒng)采共用’，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)共享共用，提升數(shù)據(jù)資源使用效益”。對(duì)于公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)，提出“推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用”。
關(guān)于公共數(shù)據(jù)的含義和外延，雖然《意見》并未定義，但其中“對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)”的表述，明確了公共數(shù)據(jù)的來源和構(gòu)成；在地方立法文件中，公共數(shù)據(jù)的來源與構(gòu)成與《意見》基本類同。至于何謂“社會(huì)數(shù)據(jù)”？則只能意會(huì)而無法言傳，我們不知道對(duì)其進(jìn)行定義的維度、不知道其外延范圍、不知道其包括哪些控制或者處理主體。
2.公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)
類似的概念不清和邏輯不明問題，也存在于“公共數(shù)據(jù)”“企業(yè)數(shù)據(jù)”和“個(gè)人數(shù)據(jù)”這三個(gè)概念中。若單獨(dú)看，每個(gè)概念或許均可自洽；但是，將這三個(gè)概念中的任何兩個(gè)概念并用，都會(huì)出現(xiàn)某種紊亂。
例如，個(gè)人數(shù)據(jù)是企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)以及公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的來源和基礎(chǔ)。在既有的政策文件中，個(gè)人數(shù)據(jù)多指關(guān)于個(gè)人的數(shù)據(jù)。然而，個(gè)人數(shù)據(jù)被持有狀態(tài)非常多樣、復(fù)雜，不僅被該個(gè)人持有，而且可能被其他個(gè)人、企業(yè)或者政務(wù)部門同時(shí)持有。不容忽視的是，個(gè)人控制或者處理的數(shù)據(jù)，并不限于該個(gè)人的數(shù)據(jù)，個(gè)人也可能會(huì)控制或者處理有關(guān)其他個(gè)人、企業(yè)或者政務(wù)部門的數(shù)據(jù)；“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”，多指政府機(jī)構(gòu)、政務(wù)部門“控制或者處理”的數(shù)據(jù)，有時(shí)還包括關(guān)于該政務(wù)機(jī)構(gòu)及其事務(wù)的數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)甚至社會(huì)數(shù)據(jù)囊括其中，構(gòu)成公共數(shù)據(jù)的來源和基礎(chǔ)；“企業(yè)數(shù)據(jù)”，有時(shí)指關(guān)于企業(yè)的數(shù)據(jù)，有時(shí)指企業(yè)控制或者處理的數(shù)據(jù)，這兩種含義單獨(dú)使用和合并使用的情形，均有之。
由于分類的標(biāo)準(zhǔn)未能堅(jiān)持同一性，導(dǎo)致概念的定義維度不同，故概念之間存在內(nèi)涵不清、外延錯(cuò)亂、關(guān)系不順等問題，這加大了科學(xué)配置數(shù)據(jù)權(quán)利與義務(wù)的難度。盡管如此，鑒于數(shù)據(jù)的特征及其兼具信息載體和生產(chǎn)要素的雙重屬性，對(duì)數(shù)據(jù)作“關(guān)于”類和“控制或者處理”類的區(qū)分，更具有科學(xué)性。具體來講，“關(guān)于”類的數(shù)據(jù)，側(cè)重主體與數(shù)據(jù)所承載的信息內(nèi)容的相關(guān)性；“控制或者處理”類的數(shù)據(jù)，側(cè)重主體與數(shù)據(jù)處理行為的相關(guān)性。把這一分類方法和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一地、同一地適用于所有數(shù)據(jù)，對(duì)于深入解構(gòu)數(shù)據(jù)概念、數(shù)據(jù)利益乃至數(shù)據(jù)權(quán)利和義務(wù)，都是有價(jià)值的。上文提及的若干問題，不是分類方法和標(biāo)準(zhǔn)造成的，而是分類標(biāo)準(zhǔn)未能堅(jiān)持同一性而造成的。
3.結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)
數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等類型。數(shù)據(jù)由非結(jié)構(gòu)化到半結(jié)構(gòu)化乃至到結(jié)構(gòu)化，是數(shù)據(jù)加工的過程和結(jié)果。數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化處理，需要付出必要成本，例如數(shù)據(jù)收集或者受讓成本、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化處理成本等投入。既然有投入，自然期待利益回報(bào)。正當(dāng)?shù)钠诖鎽?yīng)受到法律保護(hù)。需要特別指出的是，結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)若表現(xiàn)為數(shù)據(jù)庫，則可以給予相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。
4.數(shù)據(jù)與數(shù)字、數(shù)據(jù)化與數(shù)字化
在當(dāng)前的學(xué)理研究中，“數(shù)據(jù)”與“數(shù)字”、“數(shù)據(jù)化”與“數(shù)字化”的混淆也具有一定的普遍性。
信息需要傳輸，不同的信息載體需要不同的傳輸形式。在數(shù)字化時(shí)代，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、政府管理、科技進(jìn)步，提高決策水平、服務(wù)效率、發(fā)展質(zhì)量，源于信息載體和傳輸方式的革命性創(chuàng)新與互動(dòng)，被傳輸?shù)臄?shù)據(jù)信息數(shù)量、質(zhì)量和效率不斷迭代超越。數(shù)字化時(shí)代，傳輸是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)以數(shù)字編碼的方式，在不同的通信設(shè)備之間交換電子數(shù)據(jù)的過程。數(shù)據(jù)是信息的載體，數(shù)字是傳輸信息的方式。在不同的智能終端之間，“信息”是被傳輸?shù)膶?duì)象，“數(shù)據(jù)”是被傳輸?shù)妮d體，“數(shù)字”是傳輸?shù)男问�。在傳輸�(shù)倪^程中，“信息”“數(shù)據(jù)”和“數(shù)字”三者雖然合一，但并非同一事物，不能混用。而且，三者的制度需求也有差異。
與“數(shù)據(jù)”和“數(shù)字”相關(guān)的另外一組概念是“數(shù)據(jù)化”和“數(shù)字化”。數(shù)據(jù)化意味著我們要從一切太陽底下的事物中汲取信息，甚至包括很多我們以前認(rèn)為和“信息”根本搭不上邊的事情。數(shù)字化是指一種把現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)榭芍票矸治龅牧炕问降倪^程。數(shù)據(jù)化和數(shù)字化大相徑庭。數(shù)字化將模擬數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成用0和1表示的二進(jìn)制碼，從而計(jì)算機(jī)可以讀取的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)，使得存儲(chǔ)和處理這些數(shù)據(jù)變得既便宜又容易，從而大大提高了數(shù)據(jù)管理效率。數(shù)字化帶來了數(shù)據(jù)化，但是數(shù)字化無法取代數(shù)據(jù)化。數(shù)字化和數(shù)據(jù)化有本質(zhì)的不同。如果說數(shù)據(jù)化是一種認(rèn)識(shí)世界和改造世界的范式，或者說是一種認(rèn)識(shí)問題和解決問題的范式，那么，數(shù)字化就是支撐數(shù)據(jù)化的一套技術(shù)規(guī)程。數(shù)字化的目的和效果應(yīng)該是激活數(shù)據(jù)要素潛能，整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府。
5.數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品
與數(shù)據(jù)相關(guān)的一個(gè)重要概念是數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品是數(shù)據(jù)加工的結(jié)果。數(shù)據(jù)產(chǎn)品雖然由數(shù)據(jù)構(gòu)成，但是不同于作為加工材料的數(shù)據(jù)。對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)品，有了運(yùn)用絕對(duì)權(quán)予以保護(hù)的必要和可能。例如，數(shù)據(jù)庫是一種數(shù)據(jù)產(chǎn)品，可以通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)予以保護(hù)。但是，對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)品給予的絕對(duì)權(quán)保護(hù)，并不必應(yīng)當(dāng)回溯至作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工材料或作為必要構(gòu)成的數(shù)據(jù)。
（五）影響數(shù)據(jù)資源權(quán)利化的主要因素
數(shù)據(jù)的前述特征及其疊加，使得數(shù)據(jù)資源的權(quán)利安排具有了特殊性，展開分析如下。
1.數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性和非排他性，決定了不應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)作絕對(duì)權(quán)的安排，而應(yīng)通過數(shù)據(jù)權(quán)利制度安排，讓數(shù)據(jù)可以被更多主體合法地持有、加工、利用，以利于數(shù)據(jù)資源在更大范圍、更大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源更高質(zhì)量、更高效率的開發(fā)利用。
2.數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)不可分離的特性，注定了數(shù)據(jù)權(quán)利的行使、數(shù)據(jù)利益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)、數(shù)據(jù)義務(wù)和責(zé)任的承擔(dān)一定與數(shù)字技術(shù)行為相結(jié)合。然而，這并不意味著可以混淆數(shù)據(jù)與數(shù)字、數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)以及數(shù)據(jù)法治與數(shù)字技術(shù)法治，三者及其制度需求均高度關(guān)聯(lián)，但差異顯著。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)的不可分離的特性，決定了以“數(shù)據(jù)”為核心概念、以數(shù)據(jù)法律制度為主要研究對(duì)象的數(shù)據(jù)法學(xué)是一個(gè)新興交叉學(xué)科，涉及到法學(xué)與數(shù)字技術(shù)的跨學(xué)科交叉研究，以生成相對(duì)獨(dú)立的知識(shí)體系和學(xué)科體系，并引領(lǐng)傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的升級(jí)。當(dāng)然，數(shù)據(jù)法學(xué)研究還需要進(jìn)行法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的交叉研究。盡管數(shù)據(jù)法學(xué)涉及到法學(xué)與數(shù)字技術(shù)的跨學(xué)科交叉研究，但是，不能把數(shù)字技術(shù)立法等同于數(shù)據(jù)立法。為了推進(jìn)數(shù)字技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用，這是科技法學(xué)應(yīng)該在數(shù)字時(shí)代承擔(dān)的與時(shí)俱進(jìn)的使命；由于數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)處理行為與數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用不可分離，為了規(guī)范數(shù)據(jù)處理行為，特別是為了預(yù)防和制止濫用數(shù)字技術(shù)處理數(shù)據(jù)的行為，數(shù)據(jù)法學(xué)責(zé)無旁貸，應(yīng)為相關(guān)制度的構(gòu)建貢獻(xiàn)智慧和方案。
3.數(shù)據(jù)的雙重屬性——既是信息載體又是生產(chǎn)要素，注定了無論任何形式、任何狀態(tài)的數(shù)據(jù)，作為信息載體，與信息不可分離；作為資源，又可超越信息。數(shù)據(jù)對(duì)信息的超越，可能源于如下幾種情形：第一，基于法律的規(guī)定。例如，依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第4條規(guī)定，個(gè)人信息不包括匿名化處理后的信息，實(shí)質(zhì)性將“匿名化處理后的信息”排除在個(gè)人信息之外。在繼續(xù)承載“匿名化處理后的信息”的同時(shí)，數(shù)據(jù)與個(gè)人信息實(shí)現(xiàn)分離，既未弱化對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，又為數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)運(yùn)用提供了合理的法治空間；第二，基于隱私技術(shù)的進(jìn)步。不斷進(jìn)步的隱私保護(hù)技術(shù)，例如隱私計(jì)算或者聯(lián)邦學(xué)習(xí)，提供了數(shù)據(jù)可用不可見的技術(shù)方案甚至設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)對(duì)信息的超越，有效地化解著信息安全保護(hù)與數(shù)據(jù)開發(fā)利用之間的沖突；第三，基于常態(tài)化法律實(shí)施產(chǎn)生的威懾力。企業(yè)會(huì)更加主動(dòng)強(qiáng)化合規(guī)并通過技術(shù)措施在開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源的同時(shí)，加強(qiáng)保護(hù)個(gè)人信息、維護(hù)數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)權(quán)利的配置，必須統(tǒng)籌信息安全與資源利用。數(shù)字化時(shí)代，信息安全依賴數(shù)據(jù)安全，沒有數(shù)據(jù)安全就沒有信息安全。同時(shí)，作為信息載體，數(shù)據(jù)基于在聚集到一定數(shù)量規(guī)模之后蘊(yùn)含的相關(guān)性，與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相融合，超越了信息載體的功能，成為生產(chǎn)要素。這就要求一方面關(guān)注數(shù)據(jù)安全，另一方面要促進(jìn)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。因此，數(shù)據(jù)的權(quán)利安排，要區(qū)分作為信息載體的數(shù)據(jù)與作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)。
三、數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建
上文已述及，與數(shù)據(jù)開發(fā)利用有機(jī)銜接的數(shù)據(jù)安全法治體系基本建成。這幾部法律有一個(gè)共同的特點(diǎn)，均在立法目標(biāo)中貫徹著發(fā)展與安全并重的指導(dǎo)思想。以我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》為例，第1條規(guī)定了“保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用”相關(guān)內(nèi)容，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的指導(dǎo)思想。保護(hù)數(shù)據(jù)安全，就是采取必要措施，確保數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用的狀態(tài)，以及具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。數(shù)據(jù)安全法應(yīng)貫徹到數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等全部處理活動(dòng)和過程。數(shù)據(jù)安全，既包括靜態(tài)的信息安全和數(shù)據(jù)資源安全，又涵蓋數(shù)據(jù)價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈安全。這就需要通過保護(hù)數(shù)據(jù)相關(guān)主體的正當(dāng)權(quán)益，持續(xù)提升數(shù)據(jù)相關(guān)主體維護(hù)數(shù)據(jù)安全的自覺性和積極性，促使數(shù)據(jù)相關(guān)主體不斷加強(qiáng)安全能力建設(shè)。因此，需要在數(shù)據(jù)安全立法總體框架基本成形的基礎(chǔ)上，加快保護(hù)數(shù)據(jù)利益的立法，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)屬體系和數(shù)據(jù)行為規(guī)則體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全國(guó)性法律制度，強(qiáng)化和提升保護(hù)數(shù)據(jù)安全的自覺性。我們注意到，《數(shù)據(jù)安全法》還在第13條規(guī)定，“國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，為制定實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的具體制度，做出了原則規(guī)定。
（一）數(shù)據(jù)利益與數(shù)據(jù)利益相關(guān)者：數(shù)據(jù)法律制度的基礎(chǔ)概念
作為信息載體的數(shù)據(jù)，一旦要素化和市場(chǎng)化，就由信息利益載體衍生為資源利益載體。數(shù)據(jù)種類、狀態(tài)、行為的多樣性和復(fù)雜性，決定了數(shù)據(jù)賦權(quán)的復(fù)雜性。因此，構(gòu)建以數(shù)據(jù)權(quán)屬體系為核心的數(shù)據(jù)法律制度，必須關(guān)注不同數(shù)據(jù)利益主體的正當(dāng)數(shù)據(jù)利益。基于數(shù)據(jù)資源的價(jià)值基礎(chǔ)和增值過程，筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)利益可以解構(gòu)為數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)利益和數(shù)據(jù)行為相關(guān)利益。相應(yīng)地，數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，包括數(shù)據(jù)內(nèi)容利益相關(guān)者和數(shù)據(jù)行為利益相關(guān)者兩大類數(shù)據(jù)主體。
數(shù)據(jù)內(nèi)容利益相關(guān)者主要解決“關(guān)于誰的數(shù)據(jù)”這一問題，即與數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)的數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，包括自然人、法人和其他非法人組織。與之對(duì)應(yīng)，可以將數(shù)據(jù)分為關(guān)于自然人的數(shù)據(jù)、關(guān)于法人的數(shù)據(jù)、關(guān)于非法人組織的數(shù)據(jù)，等等�；谧匀蝗�、法人和非法人組織的分類，與內(nèi)容相關(guān)的數(shù)據(jù)利益相關(guān)者還可以繼續(xù)作更為深入細(xì)致的分類。例如，關(guān)于自然人的數(shù)據(jù)，還可以分為身份數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)、關(guān)系數(shù)據(jù)等等；關(guān)于法人和非法人數(shù)據(jù)，還可以分為諸如組織狀態(tài)數(shù)據(jù)、產(chǎn)品或者服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)等等。數(shù)據(jù)行為利益相關(guān)者主要解決“數(shù)據(jù)怎么處理以及由誰處理”這一問題，即與數(shù)據(jù)行為相關(guān)的數(shù)據(jù)利益相關(guān)者，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》有關(guān)數(shù)據(jù)處理和個(gè)人信息處理相關(guān)規(guī)定，包括數(shù)據(jù)收集行為及收集者、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)行為及存儲(chǔ)者、數(shù)據(jù)加工行為及加工者、數(shù)據(jù)使用行為及使用者、數(shù)據(jù)傳輸行為及傳輸者、數(shù)據(jù)提供行為及提供者、數(shù)據(jù)公開行為及公開者、以及數(shù)據(jù)刪除行為及刪除者，等等。
鑒于數(shù)據(jù)作為信息載體和資源的雙重屬性，數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)利益亦是雙重的，即信息相關(guān)的利益和資源相關(guān)的利益。對(duì)于信息相關(guān)的數(shù)據(jù)利益，諸如基于個(gè)人信息、企業(yè)的商業(yè)和技術(shù)信息、國(guó)家的保密信息，可以尋求不同的法律予以保護(hù)，例如《個(gè)人信息保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《保密法》等等。資源相關(guān)的數(shù)據(jù)利益，源于但不同于信息相關(guān)利益。數(shù)據(jù)行為相關(guān)利益，源于數(shù)據(jù)因處理而增質(zhì)和增值，簡(jiǎn)而言之，數(shù)據(jù)因收集而獲得且不致于流失并得以保存；數(shù)據(jù)因存儲(chǔ)而匯聚為資源；數(shù)據(jù)因加工而成為生產(chǎn)要素；數(shù)據(jù)因傳輸而弘揚(yáng)其非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性、非排他性等資源特征；數(shù)據(jù)因公開而賦能更多運(yùn)用場(chǎng)景；數(shù)據(jù)因使用而彰顯其獨(dú)特的要素價(jià)值。數(shù)據(jù)處理是數(shù)據(jù)要素化、資源化、市場(chǎng)化的前提，數(shù)據(jù)的合法處理者當(dāng)然應(yīng)享有正當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)利益。
“耶林通過使人們注意權(quán)利背后的利益，而改變了整個(gè)的權(quán)利理論。他說權(quán)利就是由受到法律保護(hù)的一種利益。所有的利益并不都是權(quán)利。只有為法律所承認(rèn)和保障的利益才是權(quán)利�！薄八�，我們必須從法律并不創(chuàng)造這些利益這一命題出發(fā)。法律發(fā)現(xiàn)這些利益迫切要求獲得保障。它就把它們加以分類并或多或少地加以承認(rèn)�！睌�(shù)據(jù)權(quán)利的配置，實(shí)質(zhì)上是對(duì)正當(dāng)數(shù)據(jù)利益給予承認(rèn)和保護(hù)。對(duì)數(shù)據(jù)利益相關(guān)各方正當(dāng)利益的保護(hù)，既是促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的保障機(jī)制，又是提升數(shù)據(jù)安全自覺性的激勵(lì)機(jī)制。數(shù)據(jù)涉及到的利益主體非常多，在數(shù)據(jù)權(quán)利安排過程中，必須要全面兼顧不同的數(shù)據(jù)利益相關(guān)者的正當(dāng)利益，數(shù)據(jù)的權(quán)利體系才是正義的、公平的和有效率的。這應(yīng)該是“建立健全數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護(hù)制度”的要義。
（二）數(shù)據(jù)權(quán)利
隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)權(quán)屬問題越來越成為一個(gè)真問題。數(shù)據(jù)權(quán)利配置的復(fù)雜性和難度源于數(shù)據(jù)種類及其被持有、被處理的事實(shí)狀態(tài)的復(fù)雜性。以利益為內(nèi)核的權(quán)利，不僅決定著行為的起點(diǎn)，而且決定著行為的邊界。構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)利體系的目的是為了建立數(shù)據(jù)行為的邊界，明確數(shù)據(jù)行為所引起的法律關(guān)系的內(nèi)容。數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)由全國(guó)性立法予以規(guī)定。
1.數(shù)據(jù)權(quán)利不同于數(shù)字權(quán)利
不無遺憾地講，國(guó)內(nèi)法學(xué)界存在將“數(shù)據(jù)權(quán)利”與“數(shù)字權(quán)利”混為一談的現(xiàn)象。事實(shí)上，在英文文獻(xiàn)中，“數(shù)字權(quán)利”（digital right）與“數(shù)據(jù)權(quán)利”（data right）有著明顯的差異。數(shù)字權(quán)利是指人們能夠自由和開放地獲取信息和通信技術(shù)（ICT）的權(quán)利，例如，訪問、使用、創(chuàng)建和發(fā)布數(shù)字媒體，以及訪問和使用計(jì)算機(jī)、其他電子設(shè)備和通信網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利。在數(shù)字化時(shí)代，基本權(quán)利不僅不應(yīng)受到數(shù)字技術(shù)的消極影響，而且應(yīng)當(dāng)受到積極保護(hù)。數(shù)字化時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)和言論自由權(quán)，是典型的數(shù)字人權(quán)，是聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》規(guī)定的相關(guān)權(quán)利在數(shù)字化時(shí)代的延伸。數(shù)字權(quán)利強(qiáng)調(diào)個(gè)人基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利不受數(shù)字技術(shù)的消極影響，既包括使用數(shù)字技術(shù)的能力，也包括獲取信息的權(quán)利。數(shù)字權(quán)利應(yīng)該是憲法權(quán)利。數(shù)據(jù)權(quán)利則是與數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)資源有關(guān)的權(quán)利。數(shù)字權(quán)利與數(shù)據(jù)權(quán)利密切相關(guān)，但不可混為一談。
2.數(shù)據(jù)與所有權(quán)邏輯具有內(nèi)在沖突
前文已述及，基于數(shù)據(jù)的特征，對(duì)數(shù)據(jù)不能作類似有體物那樣的所有權(quán)安排。所有權(quán)的對(duì)世權(quán)特性不利于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，即使賦予數(shù)據(jù)主體以所有權(quán)，所有權(quán)主體也不可能排他地行使占有權(quán)。例如，只要使用互聯(lián)網(wǎng)，個(gè)人信息和數(shù)據(jù)便可能會(huì)因法律規(guī)定或者因合同約定而同時(shí)被其他主體所“占有”；本應(yīng)排他的占有權(quán)若被侵害，要么無法予以救濟(jì)，要么救濟(jì)成本太高。一個(gè)無法被救濟(jì)的權(quán)利或者救濟(jì)成本高到無法救濟(jì)的權(quán)利，本身可能就不應(yīng)被法律安排為權(quán)利。所以，所有權(quán)的安排并不能有效保護(hù)數(shù)據(jù)相關(guān)主體的正當(dāng)利益。2018年10月，英國(guó)科學(xué)院、英國(guó)皇家學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)在專門就數(shù)據(jù)所有權(quán)、權(quán)利和控制的研討中確定了若干要點(diǎn)，其中包括，“‘?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)’一詞的使用帶來了巨大的挑戰(zhàn)，并可能不合適，因?yàn)閿?shù)據(jù)不像財(cái)產(chǎn)和其他可以擁有或交換的物品；相反，討論應(yīng)該探討個(gè)人、團(tuán)體和組織對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利和控制”，“無論是普通法系還是大陸法系，數(shù)據(jù)所有權(quán)的概念都缺乏法律依據(jù)”，會(huì)議還前瞻性地指出，“個(gè)人數(shù)據(jù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念。今天不屬于個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)可能在不久的將來被認(rèn)為是個(gè)人數(shù)據(jù)。隨著技術(shù)的進(jìn)步，在某些情況下，甚至機(jī)器生成的數(shù)據(jù)也可以被視為個(gè)人數(shù)據(jù)”。德國(guó)學(xué)者的主流觀點(diǎn)，同樣是不承認(rèn)、不建議德國(guó)民法典所有權(quán)制度可以適用于數(shù)據(jù)。
同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)作所有權(quán)的法律制度安排，還必須考慮數(shù)據(jù)種類及控制狀態(tài)的復(fù)雜性以及所有權(quán)協(xié)議安排的荒謬性。以個(gè)人數(shù)據(jù)為例，即使不考慮個(gè)人控制或者持有的數(shù)據(jù)這一可能的含義，僅僅將其含義限定為關(guān)于個(gè)人的數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)被控制或者持有的狀態(tài)非常多樣和復(fù)雜。如果將個(gè)人控制或者持有的數(shù)據(jù)這一含義也考慮進(jìn)來，那么，數(shù)據(jù)被控制或者持有的狀態(tài)更加多樣和復(fù)雜。再如，有些平臺(tái)為了獲取可以強(qiáng)化其商業(yè)模式競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)用戶將其拍攝的涉及他人經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所甚至經(jīng)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容的照片上傳至平臺(tái)，并且通過用戶協(xié)議等格式條款約定拍攝者所上傳的照片等數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬平臺(tái)。無疑，這是一份涉及第三人的協(xié)議。如果承認(rèn)這樣的用戶協(xié)議合法有效，那么，對(duì)于第三人數(shù)據(jù)及利益如何保護(hù)？對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的安排，不僅要考慮拍攝者即數(shù)據(jù)采集者及上傳者的利益，而且要考慮被拍攝者的包括數(shù)據(jù)利益在內(nèi)的正當(dāng)權(quán)益。在數(shù)據(jù)權(quán)利法定化不足的背景下，合同當(dāng)事人通過合同對(duì)數(shù)據(jù)及利益進(jìn)行約定，固然是非�，F(xiàn)實(shí)的安排。但是，合同當(dāng)事人可以針對(duì)哪些數(shù)據(jù)以及哪些數(shù)據(jù)的哪些處理行為約定哪些權(quán)利，或者說，哪些數(shù)據(jù)的哪些處理行為的權(quán)利義務(wù)可以通過合同約定，特別是涉及第三人的數(shù)據(jù)權(quán)益時(shí)，是一個(gè)值得討論的話題。
3.數(shù)據(jù)權(quán)利是非排他的權(quán)利
受制于數(shù)據(jù)資源非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性、非排他性等特征，數(shù)據(jù)權(quán)利的非排他性安排有助于發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的賦能價(jià)值。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，數(shù)據(jù)常態(tài)化地同時(shí)被多個(gè)主體交織地持有。例如，我們的個(gè)人數(shù)據(jù)同時(shí)被街道派出所、銀行、醫(yī)院、電子商務(wù)平臺(tái)等機(jī)構(gòu)持有，個(gè)人也持有著其他個(gè)人和機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)持有狀態(tài)的多樣性和復(fù)雜性，決定了不宜用絕對(duì)權(quán)粗暴地處理復(fù)雜的數(shù)據(jù)利益關(guān)系。對(duì)于依法收集或者受讓而獲得的數(shù)據(jù)，有權(quán)持有，持有的狀態(tài)受到法律保護(hù)，但不能排除他人同時(shí)持有相同的數(shù)據(jù)；對(duì)于合法持有的數(shù)據(jù)，有權(quán)開發(fā)加工或者委托開發(fā)加工，有權(quán)使用或者授權(quán)他人使用，但不能排除他人開發(fā)加工或者委托開發(fā)加工其合法持有相同的數(shù)據(jù)，不能排除他人使用或者授權(quán)他人使用合法持有的相同的數(shù)據(jù)；對(duì)于依法加工或者委托加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，有權(quán)轉(zhuǎn)讓，但不能排除他人轉(zhuǎn)讓依法加工或者委托加工的相同的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。
4.數(shù)據(jù)接入是數(shù)據(jù)權(quán)利的基本權(quán)能
數(shù)據(jù)資源權(quán)利化必須考慮數(shù)據(jù)資源與技術(shù)不可分離且相互促進(jìn)的特征。數(shù)據(jù)資源要素化以接入數(shù)據(jù)為前提。數(shù)據(jù)資源要素化的過程，就是數(shù)據(jù)的處理過程。數(shù)據(jù)賦能生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)離不開技術(shù)。未經(jīng)技術(shù)處理，數(shù)據(jù)至多止于信息載體，不具有資源屬性和價(jià)值。任何數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，任何數(shù)據(jù)權(quán)利的行使和數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)，都離不開數(shù)據(jù)的接入（access to data）。因此，數(shù)據(jù)接入是數(shù)據(jù)權(quán)利的基本權(quán)能，是行使數(shù)據(jù)權(quán)利的前提。
（三）數(shù)據(jù)行為
數(shù)據(jù)行為，亦可稱之為數(shù)據(jù)處理或者數(shù)據(jù)處理行為，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等，是發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的技術(shù)活動(dòng)過程，是引發(fā)數(shù)據(jù)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和終止的法律事實(shí)。數(shù)據(jù)行為規(guī)則是搭建數(shù)據(jù)法律關(guān)系的法律基礎(chǔ)，是數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系法治化的基本依據(jù)。數(shù)據(jù)行為規(guī)則的構(gòu)建，必須尊重?cái)?shù)據(jù)及數(shù)據(jù)行為的固有特征。
1.數(shù)據(jù)行為的獨(dú)立性、復(fù)合性與技術(shù)性并存
每一種數(shù)據(jù)行為，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開以及刪除等，都是獨(dú)立的。雖然如此，不同的數(shù)據(jù)行為是可以并存的。甚至，不同數(shù)據(jù)行為并存乃至耦合在一起，不僅在技術(shù)上可行，而且在經(jīng)濟(jì)上更加富有效率。例如，云計(jì)算集成了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供等眾多數(shù)據(jù)處理服務(wù)，具有綜合性和復(fù)合性的特點(diǎn)。數(shù)據(jù)處理服務(wù)的規(guī)模和范圍效應(yīng)，可以降低數(shù)據(jù)行為復(fù)合性的成本，提高復(fù)合性的效率。數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)的不可分離的特征，決定了數(shù)據(jù)行為與數(shù)字技術(shù)同樣具有不可分離甚至合一的特征。數(shù)據(jù)行為規(guī)則必須兼顧數(shù)據(jù)行為復(fù)合性、產(chǎn)業(yè)化以及技術(shù)性等特點(diǎn)。
2.數(shù)據(jù)要素化與數(shù)據(jù)行為產(chǎn)業(yè)化
從數(shù)據(jù)賦能的機(jī)理分析，數(shù)據(jù)處理是數(shù)據(jù)要素化的前提和過程。沒有數(shù)據(jù)處理行為，就不可能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的要素化。換言之，數(shù)據(jù)要素化與數(shù)據(jù)處理行為是同步的。隨著數(shù)據(jù)要素化和市場(chǎng)化，數(shù)據(jù)處理行為，例如，數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等，均呈現(xiàn)出專門化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)了數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)自身的市場(chǎng)化進(jìn)程。數(shù)據(jù)處理行為的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，一方面，加劇了產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，提出了規(guī)范發(fā)展的法治需求；另一方面，也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了數(shù)據(jù)價(jià)值的深度挖掘。
3.數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化強(qiáng)化了數(shù)據(jù)行為主體的利益訴求
數(shù)據(jù)要素賦能質(zhì)效要取決于數(shù)據(jù)規(guī)模和質(zhì)量。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化就是通過市場(chǎng)配置的激勵(lì)機(jī)制，提高數(shù)據(jù)規(guī)模和數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化必然推動(dòng)數(shù)據(jù)處理服務(wù)的專門化、產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化，本質(zhì)上就是數(shù)據(jù)相關(guān)利益的市場(chǎng)交易。承認(rèn)并保護(hù)數(shù)據(jù)行為主體的正當(dāng)利益訴求，可以提高數(shù)據(jù)處理質(zhì)量，可以提高數(shù)據(jù)要素及市場(chǎng)化的質(zhì)量。數(shù)據(jù)要素化和市場(chǎng)化，對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利及其制度體系的建立和完善提出了更加強(qiáng)烈的需求。在數(shù)據(jù)處理的不同環(huán)節(jié)、數(shù)據(jù)被處理的不同狀態(tài)，數(shù)據(jù)行為主體都會(huì)提出不同的數(shù)據(jù)利益訴求，應(yīng)輔之以不同的權(quán)利安排。從法律上講，交易的本質(zhì)就是權(quán)利義務(wù)的合同安排。就數(shù)據(jù)交易而言，在數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，以及任何一個(gè)環(huán)節(jié)的任何數(shù)據(jù)成果，都可以進(jìn)行數(shù)據(jù)交易或者成為數(shù)據(jù)交易的標(biāo)的。為此，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》第19條規(guī)定，“國(guó)家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)”。引入市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)化數(shù)據(jù)行為主體的利益訴求，有助于充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，利用數(shù)據(jù)資源推動(dòng)研發(fā)、生產(chǎn)、流通、服務(wù)、消費(fèi)全價(jià)值鏈協(xié)同，探索建立與數(shù)據(jù)要素價(jià)值和貢獻(xiàn)相適應(yīng)的收入分配機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力。促進(jìn)數(shù)字技術(shù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
（四）數(shù)據(jù)權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的配置：數(shù)據(jù)法律關(guān)系的構(gòu)造
數(shù)據(jù)法律制度構(gòu)建有必要引入法律關(guān)系的范式。在不同的數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學(xué)配置權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，是分析處理數(shù)據(jù)法律問題的基本方式，也是數(shù)據(jù)法律制度的應(yīng)有之義。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》列舉了7種數(shù)據(jù)處理行為，即收集、存儲(chǔ)、加工、使用、加工、傳輸、提供、公開等。在此基礎(chǔ)上，《個(gè)人信息保護(hù)法》增列了“刪除”，即“7加1”種個(gè)人信息處理行為。每一種數(shù)據(jù)處理行為都能引發(fā)數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生變更或者消滅。數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系的法治化，是數(shù)字中國(guó)與法治中國(guó)相統(tǒng)一的內(nèi)在要求。因此，需要在不同的數(shù)據(jù)行為主體之間科學(xué)地配置相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，建構(gòu)相應(yīng)的數(shù)據(jù)法律關(guān)系。配置權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，既要解構(gòu)數(shù)據(jù)行為引發(fā)的數(shù)據(jù)社會(huì)關(guān)系，又要結(jié)合具體應(yīng)用場(chǎng)景，還要恪守?cái)?shù)據(jù)及數(shù)據(jù)行為的特征以及屬性。
（五）加快全國(guó)性的數(shù)據(jù)法律制度供給
1.建設(shè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，需要堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的原則
為了發(fā)揮數(shù)據(jù)和數(shù)字技術(shù)的牽引和賦能作用，提高數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)范化程度，地方立法積極性甚高。目前已有28個(gè)省出臺(tái)了與數(shù)據(jù)相關(guān)的地方立法或者規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出地方包圍中央的態(tài)勢(shì)。地方對(duì)數(shù)據(jù)立法的普遍需求，證明了全國(guó)性立法的必要性、迫切性和可行性。數(shù)字經(jīng)濟(jì)無疑更應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。地方立法或許可以提高行政區(qū)劃內(nèi)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)范化程度，然而，不一定有助于形成全國(guó)統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的數(shù)據(jù)市場(chǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，難以保障市場(chǎng)機(jī)制在全國(guó)范圍配置數(shù)據(jù)資源的決定性作用。甚至，地方立法的某些差異化制度安排，恰恰會(huì)制約全國(guó)統(tǒng)一數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有效形成和健康發(fā)展。全國(guó)性制度的長(zhǎng)期缺失，地方立法的剛性增強(qiáng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)有可能被封閉、分割和競(jìng)爭(zhēng)失序。
2.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)防公共數(shù)據(jù)的壟斷運(yùn)營(yíng)
為開發(fā)和利用公共數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一些省級(jí)地方立法探索建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。前述《意見》也提出，“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強(qiáng)匯聚共享和開放開發(fā)，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進(jìn)互聯(lián)互通，打破‘?dāng)?shù)據(jù)孤島’......推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。《意見》為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提出了原則舉措，尚需轉(zhuǎn)化為具體的制度安排，還有許多值得關(guān)注的問題：公共數(shù)據(jù)最大程度開放與個(gè)人數(shù)據(jù)最小必要收集的矛盾怎么化解？“推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用”的確切含義為何？例如，如何界定“用于公共治理、公益事業(yè)”？有權(quán)無償使用的數(shù)據(jù)范圍？主體范圍？需要哪些條件和哪些程序？“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”的確切含義為何？如何界定“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展”并與“用于公共治理、公益事業(yè)”相區(qū)別？有償使用公共數(shù)據(jù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及確定機(jī)制？在公共數(shù)據(jù)必然包括個(gè)人數(shù)據(jù)的情況下，公眾可以免費(fèi)獲取哪些基本數(shù)據(jù)服務(wù)？尤為重要的是，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否應(yīng)該采取獨(dú)家模式？如何防止公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)成為制約公共數(shù)據(jù)開放的瓶頸？如何防止公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)成為妨礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的數(shù)據(jù)服務(wù)壟斷者？公共數(shù)據(jù)資源的內(nèi)容提供者和數(shù)據(jù)行為處理者的正當(dāng)利益如何得到保障？筆者認(rèn)為，為了有效遏制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過程中不合理的做法，必須堅(jiān)持公共數(shù)據(jù)是數(shù)字化時(shí)代公共產(chǎn)品的屬性，堅(jiān)持公共數(shù)據(jù)“取之于民、用之于民”的基本原則，構(gòu)建科學(xué)合理的公共數(shù)據(jù)控制者、處理者和運(yùn)營(yíng)者的義務(wù)規(guī)則體系。公共數(shù)據(jù)控制者、處理者和運(yùn)營(yíng)者有義務(wù)持續(xù)地、高質(zhì)量地向公眾提供基于公共數(shù)據(jù)的免費(fèi)基本數(shù)據(jù)服務(wù)；不提供免費(fèi)基本數(shù)據(jù)服務(wù)者，不得提供基于公共數(shù)據(jù)的收費(fèi)數(shù)據(jù)服務(wù)；基于數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性和非排他性的特征，公共數(shù)據(jù)的處理和運(yùn)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，杜絕公共數(shù)據(jù)獨(dú)家授權(quán)運(yùn)營(yíng)，謹(jǐn)防公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制被運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)“綁架”或者“釣魚”的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中可能發(fā)生的行政性壟斷和腐敗問題，要依法予以預(yù)防和制止；對(duì)于地方有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的制度安排，要強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反壟斷執(zhí)法，防止公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)演變?yōu)閿?shù)據(jù)資源地方保護(hù)、壟斷經(jīng)營(yíng)、索取不公平高價(jià)。
3.企業(yè)數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用需要規(guī)范和引導(dǎo)
首先，需要依照《意見》推動(dòng)建立企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制，對(duì)各類市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中采集加工的不涉及個(gè)人信息和公共利益的數(shù)據(jù)，市場(chǎng)主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權(quán)益，保障其投入的勞動(dòng)和其他要素貢獻(xiàn)獲得合理回報(bào)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素供給激勵(lì)。其次，需要依法處理企業(yè)數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)的關(guān)系，依法保護(hù)個(gè)人信息。個(gè)人數(shù)據(jù)是企業(yè)數(shù)據(jù)的重要來源和基礎(chǔ)。企業(yè)數(shù)據(jù)既然取之于消費(fèi)者，就不應(yīng)精準(zhǔn)地用于“反殺”消費(fèi)者、侵害消費(fèi)者利益或者隱私權(quán)，這應(yīng)該是企業(yè)數(shù)據(jù)利用的商業(yè)倫理底線。再次，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，企業(yè)不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事該法禁止的壟斷行為。事實(shí)上，規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，不僅需要禁止性規(guī)范，而且需要授權(quán)性規(guī)范：承認(rèn)并保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)數(shù)據(jù)利益，允許企業(yè)通過市場(chǎng)配置數(shù)據(jù)資源、交換數(shù)據(jù)利益，推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開放和共享，應(yīng)該是一個(gè)基本原則。
總之，正確認(rèn)識(shí)理解數(shù)據(jù)概念及其特征，是構(gòu)建數(shù)據(jù)法律制度的前提。數(shù)據(jù)法律制度的科學(xué)構(gòu)建，需要尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、ICT技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)規(guī)律、社會(huì)進(jìn)步規(guī)律和法治規(guī)律。承認(rèn)并保護(hù)不同類別的正當(dāng)數(shù)據(jù)利益，加快以數(shù)據(jù)權(quán)屬體系為核心、以數(shù)據(jù)行為規(guī)則體系為主體的全國(guó)性數(shù)據(jù)法律制度，才能保障數(shù)據(jù)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展與安全，做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，護(hù)航國(guó)家發(fā)展和安全大局。
�。ㄗ髡呦到逃空軐W(xué)社會(huì)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室——中國(guó)政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治實(shí)驗(yàn)室主任、教授；來源：《中外法學(xué)》2023年第1期；原文責(zé)任編輯：王錫鋅）
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)利益;數(shù)據(jù)權(quán)利;數(shù)據(jù)行為;數(shù)據(jù)法律制度;數(shù)據(jù)法學(xué)