根據(jù)行政法體系法典化的程度，行政法法典編纂進(jìn)路可分為完全法典化進(jìn)路與程序主義進(jìn)路，本文擬以兩種進(jìn)路的區(qū)分為分析框架，就我國行政法法典編纂為何更宜采程序主義進(jìn)路展開論證，以期豐富關(guān)于編纂行政法法典進(jìn)路選擇的討論。
域外行政法法典的編纂進(jìn)路分析
綜合分析域外和我國臺灣地區(qū)、澳門地區(qū)出臺的31部行政基本法典，行政法法典在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上整體呈現(xiàn)出以下幾個特點：第一，法典限于對一般行政法律規(guī)范進(jìn)行體系整合；第二，在一般行政法律規(guī)范體系中，法典以行政行為法為核心內(nèi)容；第三，在行政行為法中，法典以行政程序法律規(guī)范為主；第四，行政組織法部分以主體制度、內(nèi)部行政程序制度為主要內(nèi)容，行政機關(guān)的組織、人員等嚴(yán)格意義上的行政組織法規(guī)范規(guī)定很少；第五，行政救濟(jì)法部分以規(guī)定行政機關(guān)解決爭議的活動為主。
這一內(nèi)容構(gòu)成背后所遵循的立法進(jìn)路具有以下特征：第一，對行政法體系進(jìn)行有限法典化。法典對行政組織法規(guī)范、行政實體法規(guī)范、行政救濟(jì)法規(guī)范，僅選擇部分內(nèi)容實現(xiàn)法典化；第二，法典以規(guī)范行政機關(guān)對外行使行政權(quán)力的活動為中心內(nèi)容，重點調(diào)整行政機關(guān)與公民之間的關(guān)系；第三，法典對行政活動的規(guī)范主要訴諸程序性機制，規(guī)定了私人享有的一系列程序性權(quán)利。如法國《公眾與行政機關(guān)關(guān)系法典》明確規(guī)定了公民、法人享有防衛(wèi)權(quán)、公共信息再利用權(quán)等一系列權(quán)利。隨著政府職能的擴展，行政程序機制不限于行政行為程序，而是全面覆蓋政府公共治理活動。筆者將具有前述特點的立法進(jìn)路稱為行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路。法典名稱是否采行政程序法，并非這一立法進(jìn)路的標(biāo)志。
我國行政法法典編纂宜采程序主義進(jìn)路的理據(jù)
程序主義進(jìn)路回應(yīng)了現(xiàn)代重大社會變遷及由此產(chǎn)生的法律規(guī)范需求，法典內(nèi)容集中、體系性強，能夠更好地克服現(xiàn)代法典編纂遭遇的重大困境。完全法典化進(jìn)路面臨的諸多挑戰(zhàn)，恰是程序主義進(jìn)路能夠避免的。綜合考量諸多因素，程序主義進(jìn)路較之完全法典化進(jìn)路，更適合作為我國行政法法典編纂的進(jìn)路選擇。
�。ㄒ唬└兄趯崿F(xiàn)政府治理現(xiàn)代化這一法典編纂的根本目的
政府治理是國家治理體系的核心組成部分，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要內(nèi)容。行政法法典作為行政法領(lǐng)域的基本法典，其根本任務(wù)在于通過法典編纂，用法治保障實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的制度化和規(guī)范化。行政法法典編纂的進(jìn)路選擇，要能夠保障充分回應(yīng)政府治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)中所蘊含的立法需求。完整的現(xiàn)代性包括工具理性和價值理性，按照現(xiàn)代化就是“合理化”，是一種全面的理性的發(fā)展過程的認(rèn)知，我國政府治理的全面現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要借助體現(xiàn)技術(shù)理性和價值理性的現(xiàn)代治理機制，有效解決現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一系列重大社會問題，實現(xiàn)科學(xué)治理和公平治理。無論是體現(xiàn)政府治理的技術(shù)理性要求，還是政府治理的價值理性要求，現(xiàn)代政府治理機制均主要指向政府治理活動的程序機制。完全法典化進(jìn)路之下，行政程序法將僅作為行政行為法的組成部分出現(xiàn)在法典中，其篇幅必將被極大壓縮，難以突出法治政府建設(shè)實踐中需要重點予以規(guī)范和回應(yīng)的問題。程序主義進(jìn)路之下的行政法法典系統(tǒng)，建構(gòu)了體現(xiàn)現(xiàn)代政府治理精神和基本要求的現(xiàn)代政府治理機制，更有利于保障政府治理現(xiàn)代化這一根本目標(biāo)的實現(xiàn)。
�。ǘ┏绦蛑髁x進(jìn)路具備更充分的單行法基礎(chǔ)
成熟的單行法先行是民法典編纂得以成功的重要經(jīng)驗。行政法領(lǐng)域的統(tǒng)一單行法已形成規(guī)范各類行政活動的完整法規(guī)范體系，且該體系結(jié)構(gòu)上以程序性規(guī)范為主，為編纂程序主義進(jìn)路的行政法法典奠定了堅實的單行法基礎(chǔ)。
�。ㄈ┛稍鰪娦姓ǚǖ涞捏w系性及凸顯行政法治的基本精神
體系性是部門法法典的靈魂和生命。完全法典化進(jìn)路之下，行政法法典的體系性很大程度被弱化，更接近匯編型法典，制典意義被削弱，程序主義進(jìn)路則可以彌補這一重大缺陷。程序主義進(jìn)路以規(guī)范行政活動的一般性行政程序法律規(guī)范為法典的核心內(nèi)容，兼具規(guī)定部分行政組織法、行政實體法、行政救濟(jì)法規(guī)范。以行政活動為中心意味著法典各分編可以按照行政活動的種類予以安排，分編之間規(guī)范對象屬性相同，具有共同遵循的基本原則和共同制度，法律規(guī)范具有同質(zhì)性。對各分編共同遵循的基本原則和共同制度，可以提取公因式的方式規(guī)定在總則中。如此，行政法法典成為具備高度體系性的法規(guī)范集合體，行政法治基本要求得以最大限度覆蓋政府治理活動。
�。ㄋ模┯欣诳朔F(xiàn)代法典編纂面臨的“常與變”困境
“法典之�！迸c“社會之變”之間天然存在緊張關(guān)系。在承擔(dān)公共治理任務(wù)的行政領(lǐng)域，二者之間的緊張關(guān)系更為突出。行政管理實踐中客觀存在部門差異、地區(qū)差異、層級差異，異質(zhì)性的單行立法通常被認(rèn)為能夠幫助行政機關(guān)更靈活、更有效地解決實際問題。程序主義進(jìn)路是一種有限法典化的立法思路，立法者可以在完成易于統(tǒng)一的行政活動程序規(guī)范完全法典化的同時，根據(jù)實際情況，靈活選擇規(guī)定部分成熟的組織法、實體法、救濟(jì)法條款，確保不因其他性質(zhì)規(guī)范統(tǒng)一難度過大，阻礙法典編纂的進(jìn)程。
程序主義進(jìn)路下我國行政法法典的初步設(shè)想
�。ㄒ唬┓ǖ涿Q：《行政基本法典》
這一名稱一方面可使法典名稱與內(nèi)容之間名實相符，有利于避免立法過程中不必要的爭議；另一方面明確了法典與單行法之間的關(guān)系，既突出了法典是對行政機關(guān)普遍遵循的共同法律規(guī)范的法典化，也可以防止出現(xiàn)法典被大量特別法架空。
�。ǘ┓ǖ涞膬�(nèi)容定位：以規(guī)范行政活動為中心
《行政基本法典》以規(guī)范行政機關(guān)對外依法行使行政權(quán)力所實施的各類行政活動為核心內(nèi)容。法典調(diào)整的行政行為可包括六大類：行政立法、行政規(guī)范性文件、重大行政決策、行政執(zhí)法、行政司法、合意類行政行為；非行政行為類行政活動包括體現(xiàn)現(xiàn)代公共治理理念的政府信息公開制度、政府與信息和大數(shù)據(jù)相關(guān)的活動、政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)提升公共服務(wù)水平的活動等。
�。ㄈ┓ǖ涞捏w例安排：采用總則——分編體例
《行政基本法典》可借鑒民法典的潘德克頓技術(shù)，采用總則——分編體例。各分編為不同類型的行政活動，總則部分為從各分編提取的公因式。基本框架如下：第一編，總則。第二編，行政立法與行政規(guī)范性文件活動編。第三編，行政決策活動編。第四編，行政執(zhí)法活動編。第五編，合意行政活動編。第六編，政府與信息和數(shù)據(jù)相關(guān)活動編。第七編，行政司法活動編。
隨著國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)的提出和全面依法治國戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進(jìn)，有必要啟動編纂行政法法典，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的制度化和規(guī)范化。
（文章原文刊載于《中國法學(xué)》第四期）