內(nèi)容摘要：環(huán)境污染引發(fā)的環(huán)境健康問題伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展愈加頻繁，隨之而來產(chǎn)生的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有潛伏期長(zhǎng)、具體性狀不確定及治理預(yù)防復(fù)雜等特點(diǎn)。現(xiàn)有的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制由于救濟(jì)理念落后，部門相互推諉以及責(zé)任落實(shí)困難，難以及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。故此，須建立以事前救濟(jì)為核心的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并將其貫穿于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制全過程。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，完善環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中增加人體健康評(píng)價(jià)；在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，制定評(píng)估依據(jù)，健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度；在風(fēng)險(xiǎn)管理階段完善法律體系構(gòu)建，建立預(yù)防性公益訴訟。
關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制
新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)再一次給人類敲響警鐘，根據(jù)聯(lián)合國(guó)報(bào)告，截至2020年8月，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有2000多萬人確診，70多萬人死亡，死亡人數(shù)持續(xù)攀升，同時(shí)也造成數(shù)億人失業(yè)，經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重倒退。目前疫情仍在世界各地蔓延，全球?yàn)閼?yīng)對(duì)疫情付出了巨大代價(jià)。因此，新冠疫情的爆發(fā)引起了對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的反思。以我國(guó)為例，近年來，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善，尤其是在經(jīng)歷過2003年的非典疫情后，我國(guó)建立起一套較為完善的醫(yī)療衛(wèi)生體系。但新冠疫情的爆發(fā)證明當(dāng)前我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生體系在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面仍有不足之處，環(huán)境健康規(guī)制也持續(xù)受到挑戰(zhàn)，有待完善。貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中談到現(xiàn)代社會(huì)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，每個(gè)人都處于風(fēng)險(xiǎn)中。的確，當(dāng)前人類已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，科技進(jìn)步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致了水污染、化學(xué)品污染、光污染以及電磁輻射等環(huán)境問題。日益嚴(yán)峻的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著公眾的健康，急需對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。近年來，各個(gè)國(guó)家都通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善本國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，降低環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，為公眾營(yíng)造健康安全的生活環(huán)境。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求轉(zhuǎn)變事后救濟(jì)理念，充分考慮環(huán)境健康問題的性質(zhì)，對(duì)可能的損害結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)并進(jìn)行治理，對(duì)現(xiàn)階段完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有重要作用，需要進(jìn)一步討論。
一、我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在的問題
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不僅有傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還包括一些未知風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系主要規(guī)制前者，對(duì)后者規(guī)制不足，所以完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系對(duì)于保障公眾健康有重要意義。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境健康規(guī)制體系存在以下缺陷：
（一）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念落后
傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)，主要在環(huán)境污染已經(jīng)造成人體健康損害后，通過民事手段來救濟(jì)，救濟(jì)的手段具有滯后性，主要關(guān)注事后的救濟(jì)和賠償，而不太關(guān)注事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。如：2012年修正的《民事訴訟法》首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度。2015年1月施行的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)可以提起公益訴訟的社會(huì)組織主體資格正式作出規(guī)定后，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)開始發(fā)展。同年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條和第8條規(guī)定具有資格的公益團(tuán)體在提起訴訟時(shí)，需證明被告的行為已經(jīng)損害了社會(huì)利益或者對(duì)社會(huì)利益造成巨大風(fēng)險(xiǎn)，而在法律實(shí)踐中，絕大部分的訴訟都是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生損害的案件，對(duì)于“因社會(huì)利益造成巨大風(fēng)險(xiǎn)”而提起訴訟很少。
隨著科技不斷發(fā)展，工業(yè)水平不斷提高，環(huán)境污染進(jìn)入新的階段，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，污染范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，造成的損害也突破了地域與國(guó)別的限制，科學(xué)家在南極的冰層中監(jiān)測(cè)到農(nóng)藥的成分，切爾諾貝利核電站爆炸后斯堪的納維亞半島監(jiān)測(cè)的核輻射嚴(yán)重超標(biāo)。第二，污染物的屬性更加復(fù)雜，損害更強(qiáng)，通過自然難以化解。工業(yè)化學(xué)藥品和固體廢棄物燃燒過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品，這些有機(jī)化學(xué)物質(zhì)無處不在，以各種形式污染大氣、土壤、水體等環(huán)境，通過自然難以降解。第三，污染物對(duì)人體的傷害更嚴(yán)重。日本水俁病后許多新出生的嬰兒都存在運(yùn)動(dòng)和語言方面的障礙，其病狀酷似小兒麻痹癥，表明對(duì)人體造成的傷害已經(jīng)突破了代際。
環(huán)境污染已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害公眾健康和社會(huì)利益，傳統(tǒng)事后救濟(jì)手段已經(jīng)陷入困境，事后治理的規(guī)制理念難以應(yīng)對(duì)新時(shí)期的環(huán)境健康問題，急需轉(zhuǎn)變。
（二）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度有待完善
維護(hù)公眾健康，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度是國(guó)家履行其基本管理職能的體現(xiàn)，國(guó)家通過制定法律，明確各主體法律權(quán)利義務(wù)來履行管理職能。通過對(duì)各個(gè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度研究，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度在《憲法》、綜合性法規(guī)、單行法、規(guī)章行政法規(guī)、以及行業(yè)自治法規(guī)中都有體現(xiàn)，其中許多國(guó)家已經(jīng)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。
與其他國(guó)家相比，我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度供給明顯不足，我國(guó)關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度只在《憲法》和部分法律中有所體現(xiàn)。《憲法》第26條作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本政策的體現(xiàn)，為國(guó)家從事環(huán)境保護(hù)，保護(hù)公眾健康，建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度提供《憲法》依據(jù)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第39條“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病�！痹摋l首次在法律層面確立了環(huán)境健康問題的規(guī)制機(jī)制，但該條只是原則性的規(guī)定，并未提出具體環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。除此之外，土地污染防治法在第二章和第三章對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與預(yù)防做了詳細(xì)規(guī)定，其他單行法并未對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和預(yù)防制度進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)目前的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度法律規(guī)定初步明確、但具體制度缺乏。而具體風(fēng)險(xiǎn)防范制度的缺乏導(dǎo)致維護(hù)公眾健康的目標(biāo)落空，阻礙風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系建立，無法有效預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。
（三）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理模式滯后
隨著科技進(jìn)步和各種新型風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，傳統(tǒng)以維持現(xiàn)有秩序?yàn)槟康牡墓芾砟Ｊ揭呀?jīng)“失靈”。各種新型的風(fēng)險(xiǎn)的潛在性、復(fù)雜性要求行政機(jī)關(guān)要決策于未知。在此背景下行政機(jī)關(guān)在做出決策時(shí)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)政治的影響，還要對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)損害做出預(yù)測(cè)。特別是在核能開發(fā)、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在科學(xué)依據(jù)不足的前提下采取措施，這對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理提出更高要求。
我國(guó)當(dāng)前環(huán)境健康管理體制主要是依據(jù)2007年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007-）》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）進(jìn)行建構(gòu)�！缎袆�(dòng)計(jì)劃》指出組成由衛(wèi)生部、環(huán)�？偩譃闋款^部門，發(fā)展改革委、教育部、科技部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、廣電總局、統(tǒng)計(jì)局、安全監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院法制辦、氣象局、中醫(yī)藥局等部門參加的國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制定國(guó)家環(huán)境與健康宏觀管理政策，指導(dǎo)環(huán)境與健康工作科學(xué)發(fā)展；成立由衛(wèi)生部、環(huán)�？偩致�(lián)合組成的國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相關(guān)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)；建立國(guó)家環(huán)境與健康專家咨詢委員會(huì)，為國(guó)家環(huán)境與健康工作提供咨詢建議和技術(shù)支持。
《行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定的管理體制，將主管環(huán)境保護(hù)與公眾健康的兩個(gè)部門作為牽頭，同時(shí)囊括了所有涉及環(huán)境健康管理的部門，可以破解“各掃門前雪”的局面，但實(shí)踐中存在各部門信息壟斷、分工明確但責(zé)任規(guī)則缺失等問題。未來應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下，理清各部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理之間的銜接，對(duì)可能的損害做出分析，進(jìn)而及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。
二、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的正當(dāng)性
環(huán)境健康問題具有潛伏性、未知性和復(fù)雜性這些特點(diǎn)都決定環(huán)境健康問題一旦爆發(fā)需要巨大的社會(huì)成本進(jìn)行治理，需要提前進(jìn)行預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則關(guān)注對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，所以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有其正當(dāng)性。
（一）環(huán)境健康問題的潛伏性
環(huán)境污染致人健康損害分為三個(gè)階段：第一階段污染源釋放污染物質(zhì)進(jìn)入生態(tài)環(huán)境，第二階段人在生態(tài)環(huán)境中生活污染物進(jìn)入人體，第三個(gè)階段人體內(nèi)的污染物質(zhì)積累到一定的程度發(fā)病顯現(xiàn)出來。對(duì)環(huán)境健康問題的潛伏性的討論置于不同階段進(jìn)行討論。在第一階段污染源排放污染物進(jìn)入生態(tài)環(huán)境是潛伏期的第一階段，在此階段環(huán)境污染對(duì)于人體健康損害的風(fēng)險(xiǎn)最小，污染物尚未直接影響人體健康，同時(shí)也是環(huán)境污染治理的最高效最關(guān)鍵的階段，在此階段注重污染源治理就可以對(duì)防止污染物對(duì)人體健康造成損害。在潛伏期的第二階段，已經(jīng)存在于生態(tài)環(huán)境中的污染物質(zhì)通過物質(zhì)循環(huán)等其他途徑進(jìn)入人體，在此階段環(huán)境污染對(duì)人體健康損害已經(jīng)初步形成，各種有害物質(zhì)在人體中存在，在此階段對(duì)于環(huán)境健康問題的規(guī)制分為兩方面，一方面對(duì)污染源進(jìn)行治理，另一方面對(duì)生態(tài)環(huán)境中已有的污染物質(zhì)進(jìn)行治理。相對(duì)于第一階段，第二階段在損害的風(fēng)險(xiǎn)以及治理難度上都難于第一階段。在潛伏期的第三階段，污染物質(zhì)已經(jīng)在人體中逐漸積累到一定程度，最后病變顯現(xiàn)出來。此階段環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高，治理方式除上一階段提出的兩種治理方式外還應(yīng)該注重對(duì)已經(jīng)病變或者即將病變的人群進(jìn)行監(jiān)測(cè)和治療。（如下圖所示）
通過上面的分析可以初步得出結(jié)論：環(huán)境健康問題在潛伏期不同階段的風(fēng)險(xiǎn)與治理方式的難度不同，環(huán)境損害治理的難度以及環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)與潛伏期成反比關(guān)系，即潛伏期越長(zhǎng)治理難度越大，風(fēng)險(xiǎn)越大。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防適用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中可以提前發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行治理，節(jié)約社會(huì)成本。
（二）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題的未知性
環(huán)境健康問題發(fā)生后，公眾重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境健康問題發(fā)生的原因，造成的損害以及如何治理。這些問題在環(huán)境健康事件發(fā)生初期難以回答，都有待充分的調(diào)查和論證，且均有很強(qiáng)的未知性，尤其是突發(fā)性環(huán)境健康問題在這些方面認(rèn)定更加困難。因此，將環(huán)境健康事件未知性討論置于健康問題發(fā)生的邏輯框架下，更有意義。以新冠肺炎疫情為例，疫情發(fā)生至今，對(duì)于病毒源的爭(zhēng)論仍在繼續(xù)，基本治理已經(jīng)開始。在疫情發(fā)生初期，疫情傳播途徑不明確，是否會(huì)人傳人，以及傳播路徑等具體問題需要進(jìn)一步明確。除了病源、傳播之外還有關(guān)于疫情對(duì)人體損害，以及后遺癥等，這些關(guān)鍵的信息還需長(zhǎng)時(shí)間的論證。
環(huán)境健康事件發(fā)生后的諸多問題都亟待調(diào)查，這些信息對(duì)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有重要意義，所以環(huán)境健康問題的未知性阻礙對(duì)環(huán)境健康問題進(jìn)行有效規(guī)制。將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于環(huán)境健康問題規(guī)制，一方面可以解決環(huán)境健康問題未知性的缺陷，通過現(xiàn)實(shí)的預(yù)防防止環(huán)境健康問題的發(fā)生，另一方面在環(huán)境健康事件發(fā)生后通過事前預(yù)防的措施盡可能早確定環(huán)境健康事件性質(zhì)，制定相應(yīng)的規(guī)制措施。
（三）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題潛伏性和未知性決定了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性。與上文思路一致，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性置于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的框架下規(guī)制討論。以新冠肺炎疫情為例，在源頭方面，復(fù)雜性表現(xiàn)在對(duì)源頭的確定與對(duì)源頭的規(guī)制，對(duì)源頭的治理與確定，是“法律+科技”科技的組合。一方面在制度層面需要法律明確具體行政部門、落實(shí)具體權(quán)利義務(wù)，并對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，面對(duì)突發(fā)的環(huán)境健康問題，依靠科技手段進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確定基本的數(shù)據(jù)，這對(duì)于當(dāng)前的科技水平造成巨大挑戰(zhàn)，具體決策受限于科技水平。
環(huán)境健康問題的復(fù)雜性還體現(xiàn)在預(yù)防治理的復(fù)雜性。以新冠肺炎疫情為例，當(dāng)前的全球化的社會(huì)環(huán)境對(duì)于環(huán)境健康問題的治理預(yù)防是把雙刃劍，一方面有利于全球范圍內(nèi)集中力量對(duì)抗疫情，提高部分地區(qū)對(duì)抗環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)能力。另一方面，國(guó)家主權(quán)不可侵犯，部分國(guó)家為了自己國(guó)家的利益，會(huì)損害其他國(guó)家的利益，同時(shí)全球化加快了人員的流動(dòng)，更加劇了疫情的傳播。總之，環(huán)境健康問題的復(fù)雜性表明現(xiàn)在的科技水平難以應(yīng)對(duì)部分突發(fā)環(huán)境健康問題，在治理中治理成本高昂，急需將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引入環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。
三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論基礎(chǔ)
（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的產(chǎn)生：從預(yù)防原則到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則
《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。預(yù)防原則是環(huán)境法領(lǐng)域被廣泛認(rèn)可的原則，其在20世紀(jì)70年代被確立，本質(zhì)意義上包含預(yù)防與治理之意。呂忠梅教授認(rèn)為預(yù)防原則是指：國(guó)家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，防止開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生新的環(huán)境污染和破壞，對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞要積極的治理，但預(yù)防原則在改革開放后尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后陷入了困境。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身包含兩層意思，其一為在現(xiàn)有對(duì)自然認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)人類利用自然從事生產(chǎn)活動(dòng)可能帶來的危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，防止損害的發(fā)生。另一層意思就是在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)難以認(rèn)識(shí)的領(lǐng)域，基于現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)通過科學(xué)手段評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)人類利用環(huán)境的行為進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)和治理，防止損害結(jié)果的發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的第一層意義就是預(yù)防原則蘊(yùn)含的意義，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的第一層意義，已經(jīng)達(dá)成了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，即人類應(yīng)該采取積極的措施應(yīng)對(duì)由于人類開發(fā)利用自然環(huán)境帶來的潛在的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則第二層的認(rèn)識(shí)，眾說紛紜，不同學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)。在進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后，堅(jiān)持預(yù)防原則進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，已經(jīng)出現(xiàn)了規(guī)制領(lǐng)域的“真空地帶”，即對(duì)于未知的環(huán)境健康問題難以規(guī)制。
將預(yù)防原則過渡成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在需要。在西方國(guó)家大規(guī)模出現(xiàn)因?yàn)榄h(huán)境污染引發(fā)的環(huán)境健康問題時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的討論就已經(jīng)出現(xiàn)。早在1976年德國(guó)就將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于規(guī)制環(huán)境污染問題中，接著在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》正式將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”界定為：遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施的嚴(yán)格程度不同，分為強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指在一個(gè)活動(dòng)開始前，只有證明這個(gè)事情的進(jìn)行不會(huì)產(chǎn)生任何的危害才可以進(jìn)行。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指在一個(gè)活動(dòng)開展前，綜合考慮當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)等綜合因素，證明采取相應(yīng)的措施后損害可以被控制不會(huì)擴(kuò)大，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展情況，我國(guó)應(yīng)適用弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。
（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的價(jià)值取向：保護(hù)人體健康
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的追求的最高價(jià)值就是保護(hù)人體健康，保障公眾健康。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為環(huán)境法律規(guī)制的一部分，與環(huán)境法的目的二元論不同，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制重點(diǎn)是保障公眾免受環(huán)境污染給人體帶來的傷害。以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度來講，判斷人體機(jī)體是否受到損害，不能憑借潛在的致病因子發(fā)生病變后，產(chǎn)生的損害結(jié)果來判斷，而是應(yīng)該制定的人體相應(yīng)的指標(biāo)，通過標(biāo)準(zhǔn)的量化提前監(jiān)測(cè)預(yù)防。但當(dāng)前對(duì)于人體身體標(biāo)準(zhǔn)的研究投入較少，一些相關(guān)的人體健康標(biāo)準(zhǔn)缺失或滯后，這嚴(yán)重影響了對(duì)環(huán)境健康的認(rèn)定，這也是環(huán)境健康問題發(fā)生頻繁的重要原因。
公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存即利用環(huán)境資源的權(quán)利，這是關(guān)于環(huán)境權(quán)的定義，也是我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要目標(biāo)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防并不意味著將風(fēng)險(xiǎn)控制為零，而是綜合考慮經(jīng)濟(jì)，資源的消耗等多種因素，合理的對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。環(huán)境健康規(guī)制的目的是通過風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)施，降低環(huán)境污染對(duì)于人體的損害，防止發(fā)生不可控的環(huán)境健康問題。傳統(tǒng)意義上，基于功利主義做出的決策一般采用成本效益分析的方法，即分析投入的成本與獲得利益，由此來做出對(duì)自己和大多數(shù)人最有益的決定。但環(huán)境健康問題的對(duì)象是人的生命健康，具有獨(dú)特的價(jià)值不可以被量化，所以運(yùn)用成本效益分析對(duì)生命的價(jià)值進(jìn)行衡量具有較大的局限性，因此在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)，以美國(guó)、歐盟為代表的西方國(guó)家采用風(fēng)險(xiǎn)有效性分析的方法，并且同時(shí)考量多種因素，以求在有限的資源內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)人體健康的最大化保障。
（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的思想根基：生態(tài)文明思想的內(nèi)在要求
我國(guó)古代就認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，產(chǎn)生了“天人合一”的思想，生態(tài)文明思想經(jīng)過不同時(shí)期的實(shí)踐，不斷充實(shí)完善，與時(shí)俱進(jìn)。21世紀(jì)后，生態(tài)文明的思想適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，得到進(jìn)一步發(fā)展。習(xí)近平生態(tài)文明思想要求堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展與綠色發(fā)展，構(gòu)建人與自然和諧相處的命運(yùn)共同體。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是當(dāng)代生態(tài)文明思想的生動(dòng)體現(xiàn)。一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則重視對(duì)于潛在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，主張通過構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，分析眼前的環(huán)境問題，找出潛在的風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的規(guī)制措施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為后代營(yíng)造良好的生存環(huán)境。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估時(shí)，重視環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建人與自然和諧共生的發(fā)展模式。
四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度體現(xiàn)
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一部分，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)該遵循風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本框架，并在此框架下構(gòu)建具體的制度。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制框架主要分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)階段。同樣風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也應(yīng)該從三個(gè)方面入手。
（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的首要環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的任務(wù)是識(shí)別環(huán)境污染物的性質(zhì)、對(duì)其進(jìn)行研究、分析致病機(jī)理等，為之后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供基礎(chǔ)性材料，主要分為三方面：第一，對(duì)環(huán)境污染物進(jìn)行識(shí)別，定性研究；第二，分析環(huán)境污染物可能造成的健康損害與環(huán)境損害；第三，結(jié)合危害的特性以及暴露環(huán)境等因素確定需要評(píng)估的環(huán)境污染物。據(jù)此，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別建立在完善的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度上。
第一，完善環(huán)境健康監(jiān)測(cè)制度。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境健康監(jiān)測(cè)制度存在立法監(jiān)管方面的缺陷。立法方面主要體現(xiàn)為相關(guān)立法的缺失，現(xiàn)有法律位階較低和立法理念的滯后等�！董h(huán)境保護(hù)法》第39條規(guī)定“國(guó)家建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，調(diào)查，評(píng)估制度”，賦予環(huán)境健康監(jiān)測(cè)明確的法律地位。但我國(guó)目前的法律體系，無論是《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》，還是《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》都沒有關(guān)于環(huán)境健康監(jiān)測(cè)制度立法的規(guī)定，僅作籠統(tǒng)描述。同時(shí)，有關(guān)環(huán)境健康監(jiān)測(cè)的專門規(guī)定多為政策性文件，其法律效力有限，尚且秉承事后治理的立法理念，在新的環(huán)境背景下難以有效指導(dǎo)環(huán)境健康監(jiān)測(cè)制度的構(gòu)建和治理。監(jiān)管方面的缺陷表現(xiàn)為監(jiān)管主體缺乏統(tǒng)籌和監(jiān)管范圍不全面。我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境健康監(jiān)管體制是由生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)，其他部門參與的體制。各部門協(xié)調(diào)一致能發(fā)揮積極作用，但各個(gè)部門各自為政，溝通不足，環(huán)境監(jiān)測(cè)與健康監(jiān)測(cè)分離，部分監(jiān)測(cè)范圍重合，難以發(fā)揮預(yù)防作用。環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)既包括已有的污染，也要針對(duì)將來的污染對(duì)造成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，監(jiān)測(cè)對(duì)象的多樣和復(fù)雜，增加了環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)的工作難度，現(xiàn)有環(huán)境健康監(jiān)測(cè)主要針對(duì)已有的污染，對(duì)將來污染造成的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)不足。
針對(duì)上述問題，我國(guó)應(yīng)該制定系統(tǒng)的環(huán)境健康監(jiān)測(cè)法律體系，打破分散、籠統(tǒng)的局面，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念貫徹在立法中，賦予環(huán)境健康監(jiān)測(cè)重要的法律地位。在監(jiān)管方面積極落實(shí)生態(tài)環(huán)境部牽頭，其他部門參與的體制，同時(shí)加強(qiáng)各個(gè)部門的統(tǒng)籌工作，建立信息共享機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)將來污染可能造成的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。
第二，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為較成熟的環(huán)境保護(hù)制度，廣泛應(yīng)用于具體的項(xiàng)目管理上。但當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏對(duì)人體健康的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致大量項(xiàng)目建成后對(duì)周圍環(huán)境與居民造成難以挽回的損害。基于對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)有效規(guī)制的迫切需求，急需對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行完善，增加因環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的人體健康問題的相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
首先，制定并完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)范性文件，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)法為依據(jù)，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與范圍，增加對(duì)于人體健康評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定。其次，在實(shí)踐中，尤其是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的文件審批過程中，審查環(huán)評(píng)文件中是否對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)中涉及的人體健康問題以及可能產(chǎn)生的環(huán)境健康損害進(jìn)行評(píng)估，并提出相應(yīng)治理方案。最后在進(jìn)行環(huán)境健康評(píng)價(jià)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，貫徹公眾參與原則，以期實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果公平合理與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知正義，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共同體的包容性。
（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同樣環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心環(huán)節(jié)，也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫徹在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的具體表現(xiàn)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在整個(gè)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中起承上啟下的作用，對(duì)上可以承接環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，同時(shí)為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理提供基礎(chǔ)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要任務(wù)是確定一個(gè)極限值，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超過相應(yīng)的指標(biāo)時(shí)，行政機(jī)關(guān)采取措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的環(huán)境健康規(guī)制體系還不完善，環(huán)境健康評(píng)估體系作為健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的關(guān)鍵應(yīng)該從以下環(huán)節(jié)進(jìn)行完善：
首先，鞏固環(huán)境健康評(píng)估制度的依據(jù)。2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)行，法律規(guī)定健全環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，但具體規(guī)定制度構(gòu)建的法律文件依然空白。2020年3月18日，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南》，文件規(guī)定了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一般性原則、程序、方法以及技術(shù)要求等，充實(shí)了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律基礎(chǔ)，但該文件只是總綱，具體實(shí)施細(xì)則有待明確。
其次，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度作為我國(guó)環(huán)境法的基本制度之一，主要作用是依據(jù)科學(xué)的手段制定污染物的限值，在限值之下保障公眾健康。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在整個(gè)環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中都起基礎(chǔ)性作用，行政機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政執(zhí)法和人體健康管理�，F(xiàn)階段應(yīng)該完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，采用科學(xué)的手段制定科學(xué)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并納入環(huán)境健康相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。最后，重視風(fēng)險(xiǎn)管理的重要作用。風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的最后一個(gè)階段，綜合各種因素，采取相應(yīng)的措施管理風(fēng)險(xiǎn)�？茖W(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理不僅可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，同時(shí)還可以幫助已經(jīng)受損害的環(huán)境恢復(fù)之前的生態(tài)價(jià)值。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，做好環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理之間的銜接，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果采取合理的規(guī)制措施。
（三）風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的集中體現(xiàn)，綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)進(jìn)行全過程的管理，包括事前立法預(yù)防、事中行政管理以及事后的司法救濟(jì)等。
首先，目前我國(guó)沒有系統(tǒng)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律體系，關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制最高效力是《憲法》第26條，其次《環(huán)境保護(hù)法》第39條對(duì)建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度有具體表述，在單行法方面僅有《土壤污染防治法》中有關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的規(guī)定。梳理相關(guān)的法律文件，我國(guó)關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律體系具體法律規(guī)范較少，原則性規(guī)定較多，缺乏專門的環(huán)境健康法。為建構(gòu)完善的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律體系需要制定專門的環(huán)境健康法加以支撐，同時(shí)在其他環(huán)境要素的專門立法中增加環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)定，建立各個(gè)環(huán)境要素內(nèi)的環(huán)境健康規(guī)制制度，不同層級(jí)的立法主體根據(jù)其獨(dú)有的立法權(quán)限制定相應(yīng)的文件。
其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持依法執(zhí)政。環(huán)境健康問題涉及公眾的生命健康利益，對(duì)行政機(jī)關(guān)管理能力要求更高。制定行之有效的法律只是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理的基本條件，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)該重視制度的落實(shí)與相關(guān)主體的監(jiān)督�？傊h(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的管理需要政府積極行使管理權(quán)，同時(shí)還需要其他社會(huì)主體結(jié)合自身的職能參與到管理與決策中。
最后，在司法救濟(jì)方面朱炳成提出建立預(yù)防性公益訴訟，但在傷害結(jié)果沒有出現(xiàn)時(shí)賦予當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利，雖然可以保障生命與財(cái)產(chǎn)利益，但可能造成濫訴以及損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公眾的健康利益與司法機(jī)關(guān)的利益以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展在救濟(jì)上是一對(duì)矛盾體，所以筆者認(rèn)為在司法救濟(jì)領(lǐng)域充分發(fā)揮檢察院提起訴訟的作用，通過檢察院平衡公眾健康利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及司法機(jī)關(guān)利益。救濟(jì)權(quán)利的方式不局限于訴訟，行政調(diào)解等都可以解決糾紛，且社會(huì)成本較低。總之，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的積極預(yù)防為主，根據(jù)具體情況拓展檢察院提起公益訴訟的范圍。
當(dāng)前我們正處在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正是在這樣的背景下成為環(huán)境健康領(lǐng)域的指導(dǎo)原則。在疫情防控常態(tài)化的背景下，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的討論持續(xù)升溫。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的展開，應(yīng)該遵循風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一般邏輯，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)方面推進(jìn)，建立包括監(jiān)測(cè)常態(tài)化、健康影響評(píng)價(jià)等制度。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相對(duì)于預(yù)防原則主要關(guān)注潛在的未知風(fēng)險(xiǎn)，例如在醫(yī)療衛(wèi)生等風(fēng)險(xiǎn)高且不確定的領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更是引起高度的關(guān)注。但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)該在保障生命利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求平衡，防止從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。未來對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注對(duì)于不同領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)外延的確定。總之，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，是“法律+科技”的組合，只有將法律規(guī)制與科學(xué)技術(shù)結(jié)合起來才能應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的威脅。