《中華人民共和國民法典》落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定作了完善，增加了土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，并刪除了耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2014年，國家提出了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策，并于2018年修正《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，確立了土地經(jīng)營權(quán)制度。這對于保障集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，充分挖掘土地資源的內(nèi)在潛力，強化市場在資源配置中的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展具有重要意義。但有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，有的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為物權(quán)，有的認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)。筆者認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，一方面契合中央推出土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)，另一方面具有堅實的法理依據(jù)。
物權(quán)性質(zhì)契合土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)
中央提出農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策有其特殊的政治、社會和經(jīng)濟(jì)背景。在我國，農(nóng)村集體土地所有權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)過去僅能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，且不能用土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。這是因為禁止所有權(quán)流轉(zhuǎn)是由土地公有制決定的。限制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是該權(quán)利所附加的社會保障功能得以實現(xiàn)的保證。但是，禁止流轉(zhuǎn)也存在一些缺陷。一是限制了農(nóng)村承包地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)，妨礙了農(nóng)村承包地資源的市場化配置；二是實際經(jīng)營者的法律地位難以得到保障，影響了實際經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)投入的欲望。就目前的情況而言，農(nóng)業(yè)用地只有在更大范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，才能吸收足夠的資金、技術(shù)投入，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的集約經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)的推出恰好能在不影響集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)功能實現(xiàn)的前提下，彌補兩權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)和無法擔(dān)保融資的不足。首先，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)也即公有制得以保留，無論土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到何人手中，集體仍然對土地保持最終的控制權(quán)。集體可以以所有權(quán)人的身份監(jiān)督農(nóng)業(yè)土地的利用。其次，由于流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)營組織成員，仍然可以以承包權(quán)人的身份擁有對承包土地的控制權(quán)，享有集體土地權(quán)益，實現(xiàn)最低程度的社會保障。最后，土地經(jīng)營權(quán)保障了土地經(jīng)營者的利益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營，提高了農(nóng)村承包地的利用效率。
但是，土地經(jīng)營權(quán)自身功能的實現(xiàn)取決于其物權(quán)定性。首先，從保障土地經(jīng)營權(quán)人地位上說，定性為物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)可以對抗第三人。土地經(jīng)營權(quán)人以此地位便可以排除包括所有權(quán)人在內(nèi)的其他人的不當(dāng)干擾，從而更放心地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的投入。相反，如果定性為債權(quán)，由于債權(quán)是相對權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人在很多情況下便無法對抗第三人。同時，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性使得承包地被征收時，土地經(jīng)營權(quán)人能夠與所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人一起分享征收補償。其次，從促進(jìn)財產(chǎn)權(quán)利的流通性上，物權(quán)的流通性更強。法理上，債權(quán)的首要目的不是為了轉(zhuǎn)讓而是為了構(gòu)建債權(quán)人與債務(wù)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，債權(quán)在流通上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如物權(quán)。盡管單純的債權(quán)可以不經(jīng)債務(wù)人同意而轉(zhuǎn)讓，但許多債權(quán)往往附隨一些義務(wù)，很難被認(rèn)定為單純的債權(quán)，因而其在轉(zhuǎn)讓時往往不得不經(jīng)過相對人的同意。就土地經(jīng)營權(quán)而言，其之所以能夠依據(jù)民法典第三百三十九條規(guī)定流轉(zhuǎn)而不需要所有權(quán)的人同意，背后的法理依據(jù)正取決于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性。否則，即使政策允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在法理上也需要經(jīng)過所有權(quán)人的同意，這樣就大大抑制了權(quán)利的流轉(zhuǎn)性。最后，物權(quán)性質(zhì)也更有利于土地經(jīng)營權(quán)人利用土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。法理上，一般只有不動產(chǎn)或者不動產(chǎn)物權(quán)才能進(jìn)行抵押。
土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)具有堅實法理依據(jù)
承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不僅有利于實現(xiàn)中央政策目標(biāo)，而且有法理上的依據(jù)。
第一，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)更符合民法典的體例結(jié)構(gòu)。民法典采用物權(quán)、債權(quán)二分的立法結(jié)構(gòu)，將屬于物權(quán)的權(quán)利規(guī)定在物權(quán)編，將屬于債權(quán)的權(quán)利規(guī)定在合同編。民法典在物權(quán)編“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章界定了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立登記規(guī)則，其實就是正式明確了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。土地經(jīng)營權(quán)沒有像其他物權(quán)類型單獨成章不影響其物權(quán)性質(zhì)。沒有單獨成章的原因主要有兩個：一是民法典單獨規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的條款較少，僅有4條；二是土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)或土地承包存在密切關(guān)系。民法典、農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)共有三種類型：第一種是家庭承包方享有的土地經(jīng)營權(quán)。這種類型的土地經(jīng)營權(quán)容易被人忽視，但其可以根據(jù)民法典第三百三十九條規(guī)定和農(nóng)村土地承包法第四十七條規(guī)定得出。根據(jù)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定將其享有的土地經(jīng)營權(quán)依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)，也可以將其享有的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。第二種是受讓方享有的土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)民法典第三百三十九條和第三百四十條的規(guī)定，這種類型的土地經(jīng)營權(quán)是從家庭承包方享有的土地經(jīng)營權(quán)受讓而來，權(quán)利人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。第三種是非家庭承包方享有的土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)民法典第三百四十二條的規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這種土地經(jīng)營權(quán)原被稱為非家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，2018年修正的農(nóng)村土地承包法以及民法典將其命名為土地經(jīng)營權(quán)。上述三種類型的土地經(jīng)營權(quán)均與土地承包經(jīng)營權(quán)或土地承包有關(guān)，因此與土地承包經(jīng)營權(quán)合并規(guī)定在一章更為恰當(dāng)。
第二，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)符合物權(quán)的基本特性。關(guān)于物權(quán)的定義，民法典通過前的物權(quán)法第二條第三款規(guī)定：“本法所稱物權(quán)，是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)�！币罁�(jù)定義，物權(quán)具有支配性和排他性兩大特性。對于土地經(jīng)營權(quán)來說，一方面，其具有支配性。土地經(jīng)營權(quán)人能夠?qū)μ囟ǖ霓r(nóng)業(yè)用地占有、使用和收益，這充分體現(xiàn)了權(quán)利人對客體的支配性。另一方面，其具有排他性。所謂排他性，是物權(quán)對抗不特定第三人的權(quán)利。在三種類型的土地經(jīng)營權(quán)中，非家庭承包方享有的土地經(jīng)營權(quán)原本就是物權(quán)，其排他性沒有疑問。需要討論的是其他兩種類型的土地經(jīng)營權(quán)的排他性。家庭承包方享有的土地經(jīng)營權(quán)具有完全的排他性，權(quán)利人在其承包期間對所有權(quán)人和其他人均享有排他性權(quán)利。正因為具有排他性，承包方的土地經(jīng)營權(quán)才真正具有流轉(zhuǎn)性。受讓方享有的土地經(jīng)營權(quán)也具有一定的排他性。民法典第三百四十一條規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人�！比绻茏尫绞茏尩耐恋亟�(jīng)營權(quán)經(jīng)過了登記，其排他性自然沒有疑問。有疑問的是未經(jīng)登記的受讓方享有的土地經(jīng)營權(quán)是否也具有排他性。有理解認(rèn)為，不得對抗善意第三人的權(quán)利不具有排他性，因而不是物權(quán)。這種說法值得商榷。就受讓方受讓的土地經(jīng)營權(quán)而言，其至少對于非善意第三人具有排他性。至于對于善意第三人，現(xiàn)代物權(quán)與早期物權(quán)不同，為保障交易安全，其排他性在交易過程中以受讓人知曉物權(quán)的存在為條件。善意取得制度也正是基于此原理而建立。例如，在動產(chǎn)交易中，雖然無權(quán)處分人對轉(zhuǎn)讓物不享有所有權(quán)，但如果受讓人善意相信無權(quán)處分人具有所有權(quán)，受讓人仍然能夠取得所有權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)雖然為不動產(chǎn)物權(quán)，但其物權(quán)變動不以登記為條件，故在理解上應(yīng)當(dāng)如此。因此，雖然不得對抗善意第三人在一定程度上限制了未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)的排他性，但不影響土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。
第三，“用益之上不得用益”不能成為將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)的障礙。在我國，土地經(jīng)營權(quán)主要由土地承包經(jīng)營權(quán)派生而出，但也可以由集體土地所有權(quán)派生而出。農(nóng)村土地承包法第四十九條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)�！币虼�，認(rèn)為用益物權(quán)必須由所有權(quán)派生而出的認(rèn)識值得商榷。傳統(tǒng)理論中的確有“用益之上不得用益”的說法，但這主要是因為傳統(tǒng)實踐中很少有用益物權(quán)再派生用益物權(quán)的需求。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營權(quán)不是純粹的用益物權(quán)，它是一種類所有權(quán)，由其派生出土地經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)不存在理論障礙。
土地經(jīng)營權(quán)的推出符合改革開放以來我國土地經(jīng)營者土地權(quán)益不斷加強的趨勢。物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)有利于減少政府和集體對土地經(jīng)營者的過多干涉，充分發(fā)揮土地經(jīng)營者的個體能動性，進(jìn)而提高集體土地所有制的效率。歷史上，作為集體所有制實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營權(quán)正是由于找到了正確的激勵機制，從而取得了階段性成功。如今以土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)為內(nèi)容的新型土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的建立，更是彌補了土地承包經(jīng)營權(quán)原有的不足，使得集體所有制的效率更上一層樓。因此，應(yīng)當(dāng)堅持土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性，切實貫徹農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展而努力。
（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院）