作者簡(jiǎn)介：
[羅馬尼亞]亞歷山大·史維特里契尼 西南科技大學(xué)拉丁美洲研究中心客座教授，澳門(mén)大學(xué)法學(xué)院副教授）
張娟娟（西南科技大學(xué)法學(xué)院講師，澳門(mén)大學(xué)法學(xué)院博士研究生）（著）；李苡墨（澳門(mén)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）（譯）
內(nèi)容提要：歐盟作為中國(guó)國(guó)企海外直接投資的重要陣地，其企業(yè)并購(gòu)制度一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界的關(guān)注焦點(diǎn)。雖然實(shí)踐中歐委會(huì)對(duì)涉及中國(guó)國(guó)企的并購(gòu)申報(bào)幾乎都通過(guò)了，但是在認(rèn)定“單一經(jīng)濟(jì)體”過(guò)程中，除了確認(rèn)能源行業(yè)的所有國(guó)企被視為單一經(jīng)濟(jì)體之外，對(duì)于其他行業(yè)，歐委會(huì)采用回避態(tài)度，以“最壞情形”方式判斷，其結(jié)論均對(duì)國(guó)企不利，給國(guó)企在歐盟投資的前景投下了陰影。另外，對(duì)于特別敏感和具有戰(zhàn)略意義的交易，還可能會(huì)遭到歐委會(huì)基于公眾利益和其他政治因素的投資審查。因此，國(guó)企應(yīng)充分準(zhǔn)備好實(shí)質(zhì)性證據(jù)，證明其在商業(yè)決策中有足夠的自主權(quán)，來(lái)反駁在合并評(píng)估中可能遭受的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的質(zhì)疑，應(yīng)對(duì)歐委會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)企參與并購(gòu)交易的系統(tǒng)性歧視。
關(guān)鍵詞：歐盟合并控制制度；國(guó)有企業(yè)；單一經(jīng)濟(jì)體；經(jīng)濟(jì)集中；最壞情形
一引言
2015年3月28日，中國(guó)多個(gè)政府部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，其中提到“一帶一路”沿線各國(guó)的合作重點(diǎn)之一是自由貿(mào)易。這就意味著需要促進(jìn)投資和貿(mào)易便利化，并且消除經(jīng)常性投資和貿(mào)易的壁壘。在這一倡議下，中國(guó)擬對(duì)中亞、南亞、中東、中歐和東歐地區(qū)提供9，000億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資。其中，中國(guó)在中東歐的投資納入“16+1”的合作框架中，合作對(duì)象包括11個(gè)歐盟成員國(guó)和5個(gè)希望加入歐盟的巴爾干國(guó)家。
中國(guó)加大對(duì)外直接投資的另一個(gè)重要體現(xiàn)是“中國(guó)制造2025”，旨在實(shí)現(xiàn)中國(guó)制造業(yè)的現(xiàn)代化，使中國(guó)技術(shù)在高端產(chǎn)業(yè)中逐步取代外國(guó)技術(shù)，并提高中國(guó)科技公司在全球的市場(chǎng)份額。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的途徑之一就是通過(guò)國(guó)家引導(dǎo)和支持，進(jìn)行海外投資，并購(gòu)國(guó)外高科技公司。歐盟國(guó)家是中國(guó)投資者最喜歡的投資地之一，2016年中國(guó)對(duì)歐盟的直接投資比2015年增長(zhǎng)了77%，而德國(guó)、英國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)一直備受中國(guó)并購(gòu)的青睞，成為中國(guó)對(duì)歐直接投資的主要資金流向地。這些投資大部分是由中國(guó)國(guó)企在國(guó)資委的監(jiān)管下進(jìn)行的，并由國(guó)有銀行和金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。
面對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資熱，歐盟采取了既歡迎又審慎的態(tài)度。為了減少對(duì)共同體市場(chǎng)的影響和沖擊，歐委會(huì)根據(jù)歐盟《企業(yè)并購(gòu)條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)中國(guó)國(guó)企的并購(gòu)行為進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)該條例，任何達(dá)到“共同體規(guī)�！睒�(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中都必須向歐委會(huì)進(jìn)行申報(bào)。但歐委會(huì)在對(duì)中國(guó)國(guó)企交易申報(bào)的審查過(guò)程中對(duì)合并控制規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的適用出現(xiàn)了一些傾向，比如，常常認(rèn)定涉案國(guó)企和同一行業(yè)中其他相關(guān)企業(yè)構(gòu)成“單一經(jīng)濟(jì)體”（single economic entity），采用“最壞情形”（worst case scenario）方法來(lái)確定其營(yíng)業(yè)額，導(dǎo)致中國(guó)國(guó)企的海外并購(gòu)屢屢受到審查。
二歐盟企業(yè)并購(gòu)控制制度中的“單一經(jīng)濟(jì)體”原則
一項(xiàng)需要向歐盟申報(bào)的交易應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)條件：（1）確定所申報(bào)的交易是否構(gòu)成兩個(gè)獨(dú)立的單一經(jīng)濟(jì)體的集中；（2）計(jì)算單一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)相關(guān)企業(yè)的總營(yíng)業(yè)額，以確定是否達(dá)到“共同體規(guī)�！保╟ommunity dimension）。在歐盟的實(shí)踐中，“單一經(jīng)濟(jì)體”的概念與歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中“企業(yè)”的概念一度混淆。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中對(duì)“企業(yè)”的界定，關(guān)注的不是企業(yè)的形態(tài)（是否構(gòu)成法人），而是企業(yè)是否具備經(jīng)濟(jì)決策獨(dú)立性，即每一個(gè)企業(yè)必須能夠獨(dú)立決定其在歐洲市場(chǎng)上計(jì)劃采取的策略，包括人事安排以及交易對(duì)象的選擇。單一經(jīng)濟(jì)體的核心特征是在市場(chǎng)上發(fā)揮單一競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的“人、有形和無(wú)形資產(chǎn)”的組合（Odudu and Bailey，2014）。
單一經(jīng)濟(jì)體的確定取決于該企業(yè)能否行使獨(dú)立決策權(quán)。就國(guó)企而言，歐委會(huì)《合并管轄通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》）明確區(qū)分了國(guó)家作為公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力和國(guó)家對(duì)國(guó)企行使的控股股東的權(quán)力。國(guó)家為公共利益行使的監(jiān)管權(quán)，不是歐盟《條例》中所指的“控制”，不在申報(bào)之列。如果是非公共利益的國(guó)企，歐盟《條例》規(guī)定了公共行業(yè)和私人行業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)審查上的非歧視待遇原則：“在計(jì)算公共行業(yè)相關(guān)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)將共同構(gòu)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)體但具備獨(dú)立決策權(quán)的各企業(yè)考慮在內(nèi)，而不管這些企業(yè)資金如何持有，也不管應(yīng)該當(dāng)用的行政監(jiān)管規(guī)則是如何推定�！币簿褪钦f(shuō)，不管公私企業(yè)，在計(jì)算營(yíng)業(yè)額時(shí)，應(yīng)該將和其屬于同一經(jīng)濟(jì)體的具有獨(dú)立決策權(quán)的相關(guān)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額計(jì)算在內(nèi)。根據(jù)《通知》，合并行為是否屬于內(nèi)部重組取決于兩個(gè)企業(yè)以前是否屬于同一經(jīng)濟(jì)體，如果一國(guó)有企業(yè)不與其他國(guó)有企業(yè)發(fā)生協(xié)同，則被視為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。因此，如果一國(guó)企與被并購(gòu)企業(yè)有協(xié)同行為，代表該國(guó)企不具有獨(dú)立決策權(quán)，那么并購(gòu)行為屬于內(nèi)部重組，不需要向歐委會(huì)申報(bào)。但是，如果是同一國(guó)家（或同一公共機(jī)構(gòu)）所有的兩個(gè)企業(yè)之間的合并或取得控制權(quán)，如果上述企業(yè)在此之前分屬于具有獨(dú)立決策權(quán)的不同經(jīng)濟(jì)體，就可能構(gòu)成集中。在此情形下，即使二者同屬于一國(guó)所有，他們也會(huì)被認(rèn)定為單一經(jīng)濟(jì)體。
在涉及國(guó)有企業(yè)的案件中，單一經(jīng)濟(jì)體的認(rèn)定對(duì)于該案是否受歐盟企業(yè)合并控制制度管轄至關(guān)重要，也會(huì)對(duì)隨后根據(jù)“嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)”條款評(píng)估集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響十分重要。因?yàn)槿绻严嗤I(lǐng)域的所有相關(guān)國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)額計(jì)算在內(nèi)，很容易達(dá)到“共同體規(guī)�！钡纳陥�(bào)要求。而在后續(xù)的審查中，由于市場(chǎng)份額的增加，集中可能會(huì)給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不利影響也隨之提升，其結(jié)果可能導(dǎo)致并購(gòu)活動(dòng)被否決。
三歐盟《企業(yè)并購(gòu)條例》涉及中國(guó)國(guó)企并購(gòu)的實(shí)踐
根據(jù)《條例》規(guī)定以及歐盟的實(shí)踐，一般只將國(guó)企本身以及與其具備特定關(guān)系，比如母子公司、兄弟姐妹公司（有共同的母公司）、代理協(xié)議以及雇傭雙方的企業(yè)營(yíng)業(yè)額累加（高雅潔，2016）。但是，在審查中國(guó)國(guó)企在歐盟成員國(guó)的并購(gòu)交易時(shí)，歐委會(huì)大多數(shù)時(shí)候持“等待和觀望”（wait and see）的態(tài)度。它并不給出定論，但經(jīng)常采用“最壞情形”的分析方法，將同一行業(yè)中同屬于國(guó)資委的所有企業(yè)全部視為“關(guān)聯(lián)企業(yè)”，共同構(gòu)成“單一經(jīng)濟(jì)體”，從而將所有關(guān)聯(lián)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額計(jì)算在內(nèi)。
（一）有色金屬行業(yè)：中國(guó)藍(lán)星集團(tuán)收購(gòu)挪威Elkem SA公司案
藍(lán)星集團(tuán)有8個(gè)股東，其中中國(guó)化工集團(tuán)公司（下文簡(jiǎn)稱“中國(guó)化工”）為其最大的控股股東。中國(guó)化工是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由國(guó)資委控制。在本案中，歐委會(huì)將中國(guó)化工作為調(diào)查對(duì)象，而非藍(lán)星公司。在判斷中國(guó)化工是一個(gè)單一經(jīng)濟(jì)體還是一個(gè)與其他中國(guó)國(guó)企相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)體時(shí)，歐委會(huì)考慮以下因素：（1）政府影響中國(guó)化工商業(yè)策略的可能性；（2）政府通過(guò)一定方式協(xié)同中國(guó)化工與其他國(guó)企商業(yè)行為的可能性；（3）是否存在國(guó)企間連鎖董事的情況；（4）是否設(shè)有保障措施以確保國(guó)企之間不共享商業(yè)敏感信息。
對(duì)于上述情況，中國(guó)化工辯稱：（1）國(guó)資委的角色僅作為代表政府的非管理型受托人，行使基本的所有權(quán)職能；（2）國(guó)資委不干預(yù)中國(guó)化工的戰(zhàn)略性決策，如批準(zhǔn)商業(yè)計(jì)劃或預(yù)算；（3）國(guó)資委并未要求中國(guó)化工提供商業(yè)信息。當(dāng)事方還試圖區(qū)分中央國(guó)資委和地方國(guó)資委，并提出以下論點(diǎn)：（1）中央國(guó)資委對(duì)地方國(guó)資委沒(méi)有運(yùn)營(yíng)控制權(quán)；（2）地方國(guó)資委以自身利益為重；（3）地方政府對(duì)地方國(guó)資委管理層有任命權(quán)；（4）中央和地方國(guó)資委追求不同的戰(zhàn)略目標(biāo)，因而中央國(guó)資委不會(huì)對(duì)地方國(guó)資委及其管轄的國(guó)企進(jìn)行過(guò)多干涉。在評(píng)估過(guò)程中，歐委會(huì)發(fā)現(xiàn)僅是中國(guó)化工和藍(lán)星公司的營(yíng)業(yè)額加在一起就滿足共同體規(guī)模，屬于應(yīng)申報(bào)項(xiàng)目；但即使是將國(guó)資委名下所有相關(guān)企業(yè)營(yíng)業(yè)額加在一起，其市場(chǎng)份額對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響也有限，因此最終通過(guò)了該合并案。本案中，歐委會(huì)對(duì)中國(guó)化工是否獨(dú)立于中央國(guó)資委的問(wèn)題沒(méi)有給出明確的答復(fù)。
（二）制藥行業(yè)：中化集團(tuán)與荷蘭Koninklijke DSM N.V.并購(gòu)案
2011年，歐委會(huì)批準(zhǔn)了中國(guó)中化集團(tuán)有限公司（下文簡(jiǎn)稱“中化集團(tuán)”）與荷蘭Koninklijke DSM N.V.成立合營(yíng)企業(yè)的申報(bào)。中化集團(tuán)是中央國(guó)資委下屬的國(guó)企。當(dāng)事方主張中化集團(tuán)為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體，擁有獨(dú)立于中國(guó)政府的決策權(quán)。他們?cè)镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中有關(guān)禁止國(guó)資委對(duì)國(guó)企施加決定性影響以及禁止國(guó)資委干預(yù)國(guó)企戰(zhàn)略決策過(guò)程的條款作為法律依據(jù)。另一方面，歐委會(huì)則以經(jīng)合組織的報(bào)告為論據(jù)，認(rèn)為中國(guó)政府可能通過(guò)正式或非正式的方式影響中國(guó)國(guó)企的商業(yè)決策。但歐委會(huì)同時(shí)認(rèn)為，“在沒(méi)有中國(guó)政府的陳述和相關(guān)證據(jù)的情況下，我們無(wú)法斷定中化集團(tuán)是否擁有獨(dú)立的決策權(quán)”。因此，歐委會(huì)設(shè)想了一種“最壞情形”，將中化集團(tuán)與同一行業(yè)中同屬于國(guó)資委的所有企業(yè)一起視為“單一經(jīng)濟(jì)體”。本案中，歐委會(huì)錯(cuò)失了一次解決國(guó)企治理中法人（董事會(huì)）結(jié)構(gòu)和政治（政黨）結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的機(jī)會(huì)，這種關(guān)系是對(duì)國(guó)企高層管理者的重要控制機(jī)制（Lin and Milhaupt，2013）。
在接下來(lái)的一系列涉及中國(guó)國(guó)企的并購(gòu)案中，對(duì)于類似的情況，歐委會(huì)一貫使用“最壞情形”方法來(lái)計(jì)算營(yíng)業(yè)額，直到中廣核與法國(guó)電力共同收購(gòu)英國(guó)NNB案，歐委會(huì)才對(duì)“單一經(jīng)濟(jì)體”“集團(tuán)”等概念有比較明確的界定，但也僅限于能源領(lǐng)域。
（三）核電能源行業(yè)：中廣核與法國(guó)電力共同收購(gòu)英國(guó)NNB案
歐委會(huì)在中廣核/法國(guó)電力共同收購(gòu)英國(guó)NNB項(xiàng)目（中廣核案）審核中，就中國(guó)國(guó)企是否受到政府控制這一問(wèn)題第一次給出了確定性結(jié)論。本案中，當(dāng)事方提交了關(guān)于國(guó)資委是否對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為有影響的材料。當(dāng)事方提出的證明中廣核獨(dú)立于中央國(guó)資委的論點(diǎn)有：（1）2008年《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)；（2）中央國(guó)資委不會(huì)決定中廣核的戰(zhàn)略商業(yè)行為和中廣核管理結(jié)構(gòu)的事實(shí)；（3）中廣核沒(méi)有與中央國(guó)資委有任何相互關(guān)聯(lián)的董事，并有內(nèi)部保密政策。
歐委會(huì)駁回了第1個(gè)論點(diǎn)，指出《國(guó)有資產(chǎn)法》第六條非常寬泛地規(guī)定了政企分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一般原則。但是，它發(fā)現(xiàn)在該法和其他文件中都有一些規(guī)定，支持中央國(guó)資委對(duì)中廣核的重大決策有影響，因此，中央國(guó)資委影響中廣核的主要決策，中廣核在諸如戰(zhàn)略、商業(yè)計(jì)劃或預(yù)算等重大問(wèn)題上沒(méi)有自主決定權(quán)。而對(duì)于第2個(gè)論點(diǎn)和第3個(gè)論點(diǎn)等涉及評(píng)估公司運(yùn)營(yíng)獨(dú)立性時(shí)提到的“傳統(tǒng)”標(biāo)準(zhǔn)，歐委會(huì)明確表示，“即使不存在與其他國(guó)企連鎖董事的情況，也有保密條款，也不排除中央國(guó)資委根據(jù)上述不同的權(quán)力影響中廣核的商業(yè)戰(zhàn)略決策的可能性。”此外，歐委會(huì)還指出，中國(guó)政府還利用其他方式影響能源行業(yè)尤其是核工業(yè)企業(yè)之間的協(xié)同。例如，2014年，中廣核與其他幾家國(guó)企一起成立了中國(guó)核工業(yè)聯(lián)盟，據(jù)稱其旨在創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，消除出口市場(chǎng)上的有害競(jìng)爭(zhēng)。因此，歐委會(huì)認(rèn)為國(guó)資委可以實(shí)施或促進(jìn)能源行業(yè)國(guó)企之間的協(xié)同。所以，中廣核和其他從事能源行業(yè)的中國(guó)國(guó)企應(yīng)一起被視為單一經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)計(jì)算相關(guān)企業(yè)的總營(yíng)業(yè)額以確定是否達(dá)到歐盟《條例》要求的共同體規(guī)模。有評(píng)論者指出，歐委會(huì)這一確定性結(jié)論，認(rèn)定了某一行業(yè)或者市場(chǎng)中所有中國(guó)國(guó)企均受到中央國(guó)資委的控制，將使其在未來(lái)對(duì)同一行業(yè)或市場(chǎng)的并購(gòu)案審查中難以得出其他結(jié)論（Fountoukakos and Puech-Baron，2012）。此外，也有人質(zhì)疑這一結(jié)論。因?yàn)檫@樣的話，根據(jù)歐盟《條例》，這些國(guó)企之間的并購(gòu)活動(dòng)將不受該條例管轄，僅構(gòu)成內(nèi)部重組，而非獨(dú)立企業(yè)間的集中（Zhang，2012）。
歐委會(huì)在本案中得出的結(jié)論是，至少部分中國(guó)國(guó)企（例如能源行業(yè)的國(guó)企）構(gòu)成了國(guó)資委控制下的“單一經(jīng)濟(jì)體”。這意味著“集團(tuán)內(nèi)部”關(guān)系（協(xié)議和協(xié)同行為）不再屬于歐盟競(jìng)爭(zhēng)法管轄的范圍。這無(wú)疑與歐委會(huì)在中國(guó)化工集團(tuán)與Koor Industries公司收購(gòu)Makhteshim Agan Industries案中認(rèn)為歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)企從事價(jià)格協(xié)同行為具有約束力的陳述相矛盾。雖然中國(guó)國(guó)企受反壟斷法約束，但學(xué)者們認(rèn)為至少對(duì)中國(guó)而言，“想要通過(guò)反壟斷法馴服中國(guó)的利維坦（國(guó)有企業(yè)）是對(duì)未來(lái)中國(guó)國(guó)企改革的一種錯(cuò)誤期待”（Zhang，2016）。因?yàn)楦鶕?jù)《條例》和《通知》的“所有權(quán)中立”條款，歐盟認(rèn)為國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)都應(yīng)該是法人治理模式，在市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)。但中國(guó)政府針對(duì)某些國(guó)企的選擇性反壟斷執(zhí)法“表明政府并不認(rèn)為通常的法人治理機(jī)制是影響國(guó)企行為的最有效的手段”（Milhaupt and Zheng，2015）。這意味著在歐盟的并購(gòu)監(jiān)管中，歐盟忽略了中國(guó)國(guó)企治理的重要特點(diǎn)。
遺憾的是，歐盟只對(duì)能源領(lǐng)域國(guó)企的“單一經(jīng)濟(jì)體”問(wèn)題進(jìn)行了回答，在中廣核案之后的其他領(lǐng)域案件中，歐委會(huì)又回歸到觀望和回避的老路。隨著國(guó)企在國(guó)際市場(chǎng)上的日益活躍和規(guī)模的日益膨脹，持續(xù)采用“最壞情形”假設(shè)的評(píng)估方法將導(dǎo)致中國(guó)國(guó)企在國(guó)外的市場(chǎng)占有率不斷增加，形成優(yōu)勢(shì)地位，給企業(yè)帶來(lái)諸多問(wèn)題，如承諾、補(bǔ)救，甚至被禁止申報(bào)企業(yè)集中等。
四.歐盟企業(yè)并購(gòu)制度在中國(guó)國(guó)企海外并購(gòu)案中的實(shí)踐邏輯
歐委會(huì)對(duì)涉及中國(guó)國(guó)企的并購(gòu)交易審查實(shí)踐表明，它保持一種謹(jǐn)慎、靈活和觀望的態(tài)度，針對(duì)個(gè)案具體問(wèn)題具體分析。明確界定國(guó)資委控制下的國(guó)企“集團(tuán)”的范圍，無(wú)論是從司法管轄還是從實(shí)體審查角度來(lái)看都是至關(guān)重要的，因?yàn)樗婕笆菍⒃摬①?gòu)的國(guó)企還是將其所屬集團(tuán)作為單一經(jīng)濟(jì)體來(lái)看待的問(wèn)題，但歐委會(huì)一直沒(méi)有給出明確界定。
在中廣核案之前，歐委會(huì)對(duì)涉及國(guó)企并購(gòu)交易的審查邏輯是：首先判定歐委會(huì)是否具有管轄權(quán)。這就需要計(jì)算兩個(gè)交易的“單一經(jīng)濟(jì)體”的營(yíng)業(yè)額是否達(dá)到了審查標(biāo)準(zhǔn)。難點(diǎn)在于需要判斷“單一經(jīng)濟(jì)體”是只包括該國(guó)企還是包括國(guó)資委控制下的該行業(yè)內(nèi)其他國(guó)企，歐委會(huì)對(duì)此一直避而不答。即使單獨(dú)計(jì)算該國(guó)企的營(yíng)業(yè)額，也已經(jīng)滿足了營(yíng)業(yè)額門(mén)檻，因此，歐委會(huì)對(duì)于管轄權(quán)判定采取的是一種“最好情形”的假設(shè)，即只計(jì)算該國(guó)企的營(yíng)業(yè)額。但在具體的實(shí)質(zhì)性審查時(shí)，如果僅僅計(jì)算該國(guó)企的營(yíng)業(yè)額，歐委會(huì)擔(dān)心會(huì)低估該交易對(duì)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響，又采用了“最壞情況”假設(shè)，確保可以將中國(guó)在歐洲經(jīng)濟(jì)體的投資作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行評(píng)估，以審視其市場(chǎng)綜合實(shí)力。這種方法適用于所有國(guó)資委控制下的中國(guó)央企，是對(duì)中國(guó)國(guó)企的“系統(tǒng)性歧視”。一直到中廣核案之前，歐盟這種做法都沒(méi)有遇到任何挑戰(zhàn)，因?yàn)榧词辜俣ㄔ凇白顗那樾巍毕�，將所有�?guó)資委控制下的國(guó)企在相關(guān)市場(chǎng)的營(yíng)業(yè)額計(jì)算在內(nèi)，審查的結(jié)果都是該并購(gòu)不會(huì)產(chǎn)生任何競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，同時(shí)又保證了歐委會(huì)的管轄權(quán)。因此，歐委會(huì)故意留下許多問(wèn)題沒(méi)有回答，以便在今后的案件中保持靈活性。
中廣核案是歐委會(huì)第一次對(duì)中國(guó)國(guó)企所屬“集團(tuán)”的范圍給出結(jié)論。歐委會(huì)不得不這么做的原因是，如果僅計(jì)算中廣核的營(yíng)業(yè)額，那么該交易沒(méi)有達(dá)到歐委會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)，歐委會(huì)對(duì)于該案沒(méi)有管轄權(quán)�！皢我唤�(jīng)濟(jì)體”的要求是該國(guó)企是否擁有獨(dú)立決策權(quán)，歐委會(huì)往往會(huì)考慮以下因素：（1）國(guó)有企業(yè)能否不受國(guó)家影響，自主決定其發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和預(yù)算；（2）國(guó)家對(duì)調(diào)控商業(yè)行為協(xié)同的可能性，比如連鎖董事或者信息共享。但在中廣核案之前，歐委會(huì)從來(lái)沒(méi)有明確肯定這些因素就是評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有對(duì)“集團(tuán)”問(wèn)題進(jìn)行界定，“最好情形”和“最壞情形”的方法讓歐委會(huì)完全可以回避這些問(wèn)題。但在中廣核案中，“最好情形”這條路似乎走不通了。最終，委員會(huì)的結(jié)論如下：“鑒于中央國(guó)資委可以干預(yù)戰(zhàn)略投資決策，并且至少可以對(duì)活躍于能源行業(yè)的國(guó)有企業(yè)實(shí)施或促進(jìn)國(guó)有企業(yè)之間的協(xié)調(diào)，委員會(huì)在本案中得出結(jié)論，中廣核和該行業(yè)的其他中國(guó)國(guó)有企業(yè)不應(yīng)被視為擁有獨(dú)立于中央國(guó)資委的決策權(quán)。因此，中央國(guó)資委控制的所有能源行業(yè)的公司的營(yíng)業(yè)額應(yīng)該進(jìn)行累加計(jì)算。”這一結(jié)論明確回答了在進(jìn)行管轄權(quán)評(píng)估中中國(guó)能源行業(yè)國(guó)企“集團(tuán)”的范圍。委員會(huì)在該決定中一定程度上放棄了“觀望”的做法，對(duì)管轄權(quán)確定中“集團(tuán)”的范圍采取了堅(jiān)定的立場(chǎng)。該案形成了一個(gè)先例，在能源領(lǐng)域，只要中國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定不變，國(guó)資委對(duì)國(guó)企控制的結(jié)論原則上也不變。而仍然沒(méi)有解決的問(wèn)題是：（1）其他行業(yè)的國(guó)企“集團(tuán)”是否也遵從中廣核的結(jié)論？（2）地方國(guó)資委控制的國(guó)企是否屬于“集團(tuán)”范圍之內(nèi)？（3）歐委會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)估中又應(yīng)怎樣界定“集團(tuán)”？歐委會(huì)雖然就中廣核一案解決了某些問(wèn)題，但這并不標(biāo)志著其“觀望”態(tài)度的結(jié)束。歐委會(huì)顯然非常青睞這種靈活的方法，因?yàn)檫@種方法允許委員會(huì)根據(jù)個(gè)案的實(shí)際情況定制策略。事實(shí)上，在中廣核案之后的案件，歐委會(huì)也確實(shí)一如既往地使用了這種方法。
對(duì)歐委會(huì)來(lái)說(shuō)，采取如中廣核案一般堅(jiān)定的態(tài)度可能讓其陷入尷尬的境地：如果將兩個(gè)國(guó)企視為一個(gè)“集團(tuán)”的一部分，而不是單一經(jīng)濟(jì)體，那么歐委會(huì)就不能審查它們之間的合并，因?yàn)檫@在原則上應(yīng)被視為“內(nèi)部重組”，雖然至今這種情況還沒(méi)有出現(xiàn)；另一方面，如果將國(guó)企視為獨(dú)立的單一經(jīng)濟(jì)體，但其營(yíng)業(yè)額太低，無(wú)法達(dá)到歐委會(huì)審查的營(yíng)業(yè)額門(mén)檻，那么它可能沒(méi)有管轄權(quán)。然而，在這兩種情況下，合并都可能在歐盟引發(fā)實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。歐委會(huì)當(dāng)然希望可以對(duì)兩種情況都進(jìn)行審查。因此，要找到兩全其美的方法來(lái)對(duì)待中國(guó)國(guó)企是極其困難的。
歐委會(huì)這種逐案審查的做法迄今為止是一個(gè)明智之舉，但它不可能永遠(yuǎn)這么回避下去，因?yàn)閷?duì)于競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)性審查結(jié)果和“集團(tuán)”的范圍息息相關(guān)。雖然至今“最壞情形”方案還能走得通，但如果出現(xiàn)走不通的情況呢？比如按照“最壞情形”假設(shè)，國(guó)企的營(yíng)業(yè)額會(huì)對(duì)歐盟相關(guān)市場(chǎng)造成危害或者威脅；如果只將國(guó)企作為單一經(jīng)濟(jì)體，則不會(huì)產(chǎn)生危害或者威脅。如果這種情況成為現(xiàn)實(shí)，歐委會(huì)將別無(wú)選擇，必須對(duì)“集團(tuán)”的范圍給出更明確的結(jié)論。另外，中國(guó)中央政府正在推進(jìn)中化集團(tuán)和中國(guó)化工合并，如果重組完成，這兩家國(guó)企均是全球化公司，都達(dá)到歐盟合并審查的營(yíng)業(yè)額閾值，這也將迫使歐委會(huì)表明立場(chǎng)：如果它們屬于同一“集團(tuán)”，歐委員會(huì)將無(wú)權(quán)審查它們的合并，然而卻會(huì)對(duì)歐盟市場(chǎng)有影響；如果不屬于同一“集團(tuán)”，那么就肯定了某一國(guó)企單一經(jīng)濟(jì)體的地位，未來(lái)中國(guó)國(guó)企與歐洲經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的公司合并時(shí)，在計(jì)算營(yíng)業(yè)額的時(shí)候就不能將同屬于國(guó)資委的其他領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額相加計(jì)算，就可能達(dá)不到審查的標(biāo)準(zhǔn)。
為了盡量緩和未來(lái)當(dāng)“集團(tuán)”范圍明確后給競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不利影響，歐盟未雨綢繆，起草并通過(guò)了《歐盟外國(guó)直接投資篩選框架》，允許歐委會(huì)基于安全或公共秩序理由對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查。這就意味著即使國(guó)企與歐洲公司的并購(gòu)行為通過(guò)了競(jìng)爭(zhēng)審查，也有可能基于公共利益原因而遭到拒絕。
五.《企業(yè)并購(gòu)條例》之外：歐盟對(duì)外國(guó)投資的審查
實(shí)際上，基于公共利益對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查在歐盟并不是新規(guī)定。歐盟《條例》本身不允許歐盟委員會(huì)將政治因素作為合并審查的考慮，但《條例》第21（4）條規(guī)定，歐盟成員國(guó)能夠采取適當(dāng)措施保護(hù)合法利益，包括公共安全、媒體多樣性、審慎規(guī)則以及歐盟成員國(guó)提出并經(jīng)歐委會(huì)認(rèn)為符合歐盟法律的其他利益。這就意味著，只要?dú)W委員同意，成員國(guó)也可以以非競(jìng)爭(zhēng)理由拒絕中國(guó)國(guó)企與歐盟國(guó)內(nèi)企業(yè)合并，只不過(guò)迄今為止歐委會(huì)在不考慮政治或其他競(jìng)業(yè)禁止標(biāo)準(zhǔn)的情況下適用《條例》方面有良好的記錄（Fountoukakos and Puech-Baron，2012）。
針對(duì)中國(guó)國(guó)企并購(gòu)活動(dòng)給歐委會(huì)并購(gòu)審查管轄權(quán)和實(shí)體評(píng)估所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，歐盟現(xiàn)階段不太可能主動(dòng)對(duì)《條例》進(jìn)行修改，因此決定增加另一項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制。2019年3月19日，歐洲議會(huì)和理事會(huì)正式通過(guò)了《歐盟外國(guó)直接投資篩選框架》，并于4月10日生效。該框架規(guī)定，在基于安全或公共秩序理由審查外國(guó)直接投資時(shí)，成員國(guó)和歐委會(huì)將考慮下列因素：（1）是否為重要基礎(chǔ)設(shè)施，如能源、交通、通信、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、太空或金融設(shè)施以及敏感性設(shè)施；（2）是否為關(guān)鍵性技術(shù)，包括人工智能、機(jī)器人和半導(dǎo)體、有潛在軍民兩用功能的技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、太空技術(shù)或者核技術(shù)；（3）涉及關(guān)鍵投入品的供應(yīng)安全；（4）獲得敏感信息或者控制敏感信息的能力。該框架同時(shí)規(guī)定，雖然成員國(guó)能夠維持現(xiàn)有的投資審查機(jī)制，但歐委會(huì)將可能影響歐盟利益項(xiàng)目的外國(guó)直接投資也納入其審查范圍，并“可向籌劃中的或已完成的外國(guó)直接投資所在成員國(guó)發(fā)表意見(jiàn)”，同時(shí)希望該成員國(guó)“最大限度地考慮委員會(huì)的意見(jiàn)；如果未采用委員會(huì)意見(jiàn)，需要對(duì)歐委會(huì)作出合理解釋”。這一機(jī)制表現(xiàn)了歐盟保護(hù)主義的重新抬頭（Fountoukakos and Puech-Baron，2017）。
歐盟外國(guó)直接投資審查機(jī)制并不影響《條例》和《通知》的適用。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，該框架將如何與成員國(guó)根據(jù)《條例》行使的成員國(guó)權(quán)利相關(guān)聯(lián)，以便在“本條例涉及的諸如公共安全、媒體的多元性和審慎性原則之外的合法權(quán)益”基礎(chǔ)上能阻止集中。任何“其他權(quán)益”必須事先申報(bào)歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)。根據(jù)歐委會(huì)的說(shuō)明，審查外商直接投資的理由必須和《條例》中的“合法權(quán)益”一致，并且不能違背歐盟法基本原則和其他法律法規(guī)。
六結(jié)論
從以上實(shí)踐來(lái)看，歐委會(huì)對(duì)于“集中”“單一經(jīng)濟(jì)體”“控制”和“決定性的影響力”等概念的解釋和適用仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響并購(gòu)審查的后續(xù)程序。這些挑戰(zhàn)包括：（1）確定所申報(bào)的交易是構(gòu)成集中還是內(nèi)部重組；（2）怎樣計(jì)算營(yíng)業(yè)額以確定是否達(dá)到“共同體規(guī)�！�；（3）對(duì)所申報(bào)的集中就其與內(nèi)部市場(chǎng)的兼容性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)估。第一個(gè)挑戰(zhàn)在歐盟并購(gòu)控制實(shí)踐中尚未發(fā)生，因?yàn)闅W委會(huì)還沒(méi)有對(duì)兩家或兩家以上中國(guó)國(guó)企之間的并購(gòu)進(jìn)行過(guò)評(píng)估。第二個(gè)問(wèn)題基本上沒(méi)有得到解答，因?yàn)閮H一家國(guó)企的年?duì)I業(yè)額就足以確立達(dá)到“共同體規(guī)模”，從而觸發(fā)歐盟并購(gòu)條例的適用。然而，這種不確定性將繼續(xù)給合并當(dāng)事各方造成重大的行政負(fù)擔(dān)，他們不得不在“最壞情形”方法下繼續(xù)申報(bào)集中。第三個(gè)問(wèn)題涉及到國(guó)企集中的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，仍然有待進(jìn)一步研究和深入探討。
我們可以確定，未來(lái)中國(guó)能源領(lǐng)域的國(guó)企在歐盟經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)上參與集中交易時(shí)，作為單一經(jīng)濟(jì)體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的“集團(tuán)”包括中央國(guó)資委控制下所有該領(lǐng)域的國(guó)企，其營(yíng)業(yè)額的計(jì)算將（或很可能）是這些國(guó)企的營(yíng)業(yè)額總額，最終將（或至少很可能）超過(guò)合并控制審查的營(yíng)業(yè)額閾值而不得不接受歐委會(huì)的審查。這意味著，即使直接參與交易的國(guó)企在歐盟市場(chǎng)并不活躍，甚至本身在歐盟沒(méi)有營(yíng)業(yè)額，但只要涉及國(guó)企的能源行業(yè)交易就需要上報(bào)歐委會(huì)。因此，任何國(guó)企涉及的能源行業(yè)交易都應(yīng)仔細(xì)審查是否需要向歐委會(huì)申報(bào)，以避免遺漏，這可能導(dǎo)致巨額罰款等嚴(yán)重后果。另外還要注意，能源部門(mén)本身也是一個(gè)特別敏感和具有戰(zhàn)略意義的部門(mén)，未來(lái)這一領(lǐng)域的交易很可能還會(huì)遭到歐委會(huì)出于公眾利益和其他政治因素的投資審查。對(duì)于其他中國(guó)國(guó)企而言，在未來(lái)不短的時(shí)間內(nèi)，至少針對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)的國(guó)企和中央直接控制的國(guó)企的評(píng)估，歐委會(huì)很可能仍會(huì)沿用“最壞情形”這一方法。同時(shí)，在競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)運(yùn)營(yíng)的國(guó)企、由省級(jí)主管部門(mén)控制的國(guó)企或控股公司，被視為與其他國(guó)企一起組成“單一經(jīng)濟(jì)體”的一部分的可能性較小，因此預(yù)期會(huì)有更好的表現(xiàn)。此外，上述并購(gòu)案的審查實(shí)踐表明，歐委會(huì)通常不是根據(jù)已提交的證據(jù)來(lái)判斷中國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的決策是否存在影響。歐委會(huì)還未完全意識(shí)到中國(guó)以國(guó)家為中心的經(jīng)濟(jì)模式和國(guó)企在中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策中的作用，是對(duì)涉及國(guó)企經(jīng)濟(jì)集中進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的前提，反而一再采用回避的態(tài)度。但是這種態(tài)度不可能永遠(yuǎn)持續(xù)，因此，并購(gòu)各當(dāng)事方應(yīng)充分準(zhǔn)備好實(shí)質(zhì)性證據(jù)，證明在商業(yè)決策中有足夠的自主權(quán)，來(lái)反駁在合并評(píng)估中可能遭受的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的質(zhì)疑，應(yīng)對(duì)歐委會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)企參與并購(gòu)交易的系統(tǒng)性歧視。