作者簡介：
王利民 上海市黃浦區(qū)人民檢察院副檢察長；
邵 怡 上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察官。
醫(yī)美行業(yè)存在的法律問題及其解決來自上海市法學(xué)會 東方法學(xué)00:0030:11內(nèi)容摘要
醫(yī)療美容（以下簡稱醫(yī)美）行業(yè)是伴隨著社會經(jīng)濟水平的提高而逐漸發(fā)展起來的一大行業(yè)，但是，在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了諸如非法行醫(yī)、無證經(jīng)營、夸張和虛假宣傳、病例管理混亂等問題。與這些問題相互對應(yīng)的是行政難作為、執(zhí)法能力弱以及執(zhí)法人員素質(zhì)不高等問題，以致醫(yī)美問題頻出，嚴(yán)重侵害了公共利益。所以，亟待探索檢察機關(guān)提起行政訴訟的方式來促進醫(yī)美及其相對應(yīng)的執(zhí)政執(zhí)法問題的解決，維護社會公共利益。
關(guān)鍵詞：檢察行政 公益訴訟 醫(yī)療美容 檢察建議 “回頭看”機制
一、醫(yī)療美容的基本內(nèi)涵
概念是我們認識生活、理解生活的工具，潘德克頓法學(xué)則將“概念”推到了前所未有的高度，這也就奠定了研究“醫(yī)療美容”這一概念在法律事項研究中的重要作用。因此，想要以檢察行政公益訴訟的視角來探究醫(yī)美容領(lǐng)域中所涉及的法律問題就有必要厘清醫(yī)療美容的基本概念。
（一）醫(yī)療美容的概念
從字面意思上來看，“醫(yī)療美容”這一概念指的是，通過手術(shù)、藥物、醫(yī)療用具以及其他具有創(chuàng)傷性或者侵入性的技術(shù)方式對人的容貌和人體各部位形態(tài)進行的修復(fù)與再塑。其主要分為手術(shù)類和非手術(shù)類兩種：手術(shù)類包括五官美容、美體醫(yī)療、口腔醫(yī)療、皮膚美容和其他醫(yī)療；非手術(shù)類包括通過打針的方式添加填充物類、無創(chuàng)傷年輕化、激光美容。近些年來，中國的醫(yī)療美容行業(yè)發(fā)展迅速，有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，中國大約有一萬多家醫(yī)療美容機構(gòu)，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計，大大小小的生活美容機構(gòu)超過300萬家，直到2018年年末，中國在全球醫(yī)療美容市場中名列前茅，約占全球市場的10%�！拜p醫(yī)美”是未來一大趨勢，在消費者的驅(qū)動下，非手術(shù)治療發(fā)展迅速，增長率高達40%，遠高于手術(shù)治療增長率。按照這種發(fā)展趨勢來看，2019年以后醫(yī)療美容行業(yè)中的非手術(shù)類項目在中國所占的比例會逐步提高，由此而產(chǎn)生的醫(yī)療美容問題也不斷攀升。
（二）醫(yī)療行為的概念
在我國現(xiàn)有的衛(wèi)生法律法規(guī)以及學(xué)術(shù)界中，并沒有給醫(yī)療行為作出一個準(zhǔn)確的界定，除了國家原衛(wèi)生部作出過相關(guān)表示，指出診療活動是指運用各種檢查，使用藥品、器械及手術(shù)等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長壽命、幫助患者恢復(fù)健康的活動，這是迄今為止最貼近“醫(yī)療行為”的概念，但仍有些許差距。在學(xué)界，與之概念相近的醫(yī)療法律行為卻有很多研究，如吳崇其先生編的《衛(wèi)生法學(xué)》，宋文質(zhì)、孫東東先生主編的《衛(wèi)生法學(xué)》都采用“醫(yī)療法律行為”一詞，我國臺灣學(xué)者還將此概念內(nèi)涵分為狹義和廣義之說。綜上所述，醫(yī)療行為是通過醫(yī)學(xué)手段，使被治療者達到一定醫(yī)學(xué)效果的行為。
（三）醫(yī)療美容與醫(yī)療行為的區(qū)別
單從概念上來看，醫(yī)療美容和一般醫(yī)療行為存在巨大的差別，醫(yī)療美容行為是一種對人身體的修復(fù)與再塑，是一種“物理行為”；而醫(yī)療行為是預(yù)防疾病、治療疾病，更像是一種“化學(xué)行為”。當(dāng)然不排除這樣一些行為——既具有醫(yī)療美容的效果，又有治愈病理的功能，比如說燒傷之后的植皮。
公立醫(yī)院醫(yī)療美容行為的風(fēng)險相對可控，救濟也較為有效，但是隨著近年來逐漸發(fā)展起來的醫(yī)療美容機構(gòu)，由于發(fā)展速度之快，數(shù)量之多，相對應(yīng)的法律規(guī)制和內(nèi)部制度跟不上。首先，醫(yī)療美容行業(yè)的行業(yè)規(guī)范相對較少，而且一部分制定的時間也教早，隨著十幾年的發(fā)展好多已經(jīng)跟不上了。其次，《2017中國醫(yī)美行業(yè)黑皮書》統(tǒng)計顯示，在眾多的醫(yī)美機構(gòu)中，卻藏匿著數(shù)量眾多的、無資質(zhì)認可的非法醫(yī)美機構(gòu)。中國非正規(guī)或者說無證診所數(shù)目已超60000家，是正規(guī)診所的6倍，管理和監(jiān)督跟不上是非法行醫(yī)的重要原因。在大量的醫(yī)療美容糾紛中，連醫(yī)療美容機構(gòu)和求美者之間的關(guān)系都很難認定，所以這類的投訴數(shù)量很多。
醫(yī)療美容和一般醫(yī)療行為的差別還在于：醫(yī)療事故發(fā)生幾率和注意義務(wù)。有許多醫(yī)療美容領(lǐng)域中的專業(yè)人稱：非法醫(yī)療機構(gòu)、非從事醫(yī)療美容的專業(yè)醫(yī)師、非法的藥品等盛行，已經(jīng)嚴(yán)重地侵害了廣大求美者的身體健康權(quán)，危及公共利益。相較于一般醫(yī)療行為，醫(yī)療美容行為發(fā)生事故的幾率更高，一方面是松散的市場大環(huán)境，另一方面是監(jiān)督管理機構(gòu)沒有盡到應(yīng)盡的審查、管理和監(jiān)督的職責(zé)，否則不可能有如此之多的“三非機構(gòu)”存在和美容事故的發(fā)生。
二、醫(yī)療美容領(lǐng)域中存在的法律問題
醫(yī)療美容行為是人們對“美”的一種追求，但是醫(yī)美行業(yè)的不規(guī)范行為卻隱形地侵害著求美者的合法權(quán)益。從大的范圍來講，醫(yī)療美容行業(yè)屬于公共衛(wèi)生和道德領(lǐng)域，從法律體系來看，醫(yī)療美容行業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定及其政策規(guī)定大部分是由國務(wù)院以及衛(wèi)健委等機構(gòu)所頒布的，同時由此相關(guān)行政機關(guān)負責(zé)管理和監(jiān)督的，但是在實務(wù)中，醫(yī)美監(jiān)管不嚴(yán)、難監(jiān)管的問題也是普遍存在的。
運用調(diào)查分析法，對中國2015-2018年關(guān)于醫(yī)美行業(yè)的訴訟案件進行研究可以發(fā)現(xiàn)：醫(yī)療美容行業(yè)中的訴訟類型主要是醫(yī)療美容服務(wù)合同糾紛和侵權(quán)責(zé)任糾紛。在此類案件中有23.5%被駁回美容者的訴訟請求，在被駁回訴訟請求的案件中，有45%的案件判決理由是美容者無證據(jù)證明有侵權(quán)關(guān)系。在這兩類訴訟案件中，美容者無法證明本人與醫(yī)美機構(gòu)存在關(guān)系，更無證據(jù)證明自己與美容醫(yī)療機構(gòu)有侵權(quán)關(guān)系不僅對案件當(dāng)事人極為不利，還可能對社會上不特定多數(shù)潛在求美者存在危害的風(fēng)險。這些只是整個醫(yī)美行業(yè)存在問題的“冰山一角”，還有很多其他問題。
（一）非法行醫(yī)和無證經(jīng)營行為
對于美容機構(gòu)來說，必須取得衛(wèi)生行政部門登記注冊并獲得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)許可證后才可以開展執(zhí)業(yè)活動，進行醫(yī)療美容業(yè)務(wù)。當(dāng)前醫(yī)療美容機構(gòu)的缺陷主要涉及兩個方面的問題：一是醫(yī)療美容機構(gòu)本身逃避或者違反國家相關(guān)規(guī)定，大量資質(zhì)有瑕疵的醫(yī)美機構(gòu)在正常營業(yè)中可能會侵害求美者的滲透或心理健康；二是有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督管理問題，正是管理監(jiān)督不善才給不法者創(chuàng)造了“條件”，使之“堂而皇之”地進行營業(yè)，這是行政監(jiān)管機構(gòu)的一大問題，涉及其不作為、亂作為和消極作為的懈怠履行職責(zé)問題。由于醫(yī)療美容行業(yè)的特殊性，所以在很大程度上涉及公民的人身安全，很可能會侵害到不特定多數(shù)人的健康權(quán)、生命權(quán)等合法權(quán)益。
部分醫(yī)療美容服務(wù)組織為追求經(jīng)濟利益，從事沒有經(jīng)過登記的診療活動，尤其是未經(jīng)核準(zhǔn)開展全麻手術(shù)，存在一定的醫(yī)療安全隱患，需要嚴(yán)格監(jiān)督管理。根據(jù)《醫(yī)療美容項目分級管理目錄》，我國的醫(yī)療美容機構(gòu)只能夠在其被核準(zhǔn)的營業(yè)范圍內(nèi)進行經(jīng)營管理活動，但是在市場活動中，仍然存在著部分醫(yī)療美容機構(gòu)在行政管理部門核準(zhǔn)經(jīng)營的范圍之外進行營業(yè)。美容者一旦在醫(yī)美機構(gòu)范圍之外選擇美容服務(wù)，一方面超范圍的服務(wù)可能沒有硬件設(shè)施的保障，另一方面可能難以達到預(yù)期效果，所以很容易造成自身權(quán)益受損。
目前，我國醫(yī)美市場依然存在較多的非法因素，中國消費者協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2016年，美容美發(fā)類投訴仍高居服務(wù)類投訴量前十，其中醫(yī)療美容約16.4%；2017年前三季度，醫(yī)療美容在美容美發(fā)類投訴中的占比超過了17%。這些沒有相應(yīng)的行醫(yī)資質(zhì)和技術(shù)水平卻開展相關(guān)業(yè)務(wù)，而求美者又處于相對弱勢的地位，很容易出現(xiàn)醫(yī)美事故和醫(yī)美糾紛。其次，醫(yī)療機構(gòu)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自超出批準(zhǔn)范圍從事放射診療活動的現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。
（二）不合規(guī)的衛(wèi)生技術(shù)人員
在2017年，黃浦區(qū)對37家核準(zhǔn)醫(yī)療美容科目的醫(yī)療機構(gòu)進行專項監(jiān)督檢查，其中以醫(yī)療機構(gòu)使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作在各違法行為中占比最高、其次是違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告、診療活動超出登記范圍。同年，黃浦區(qū)醫(yī)政類行政處罰案由使用數(shù)量最多的是“使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作”。2018年、2019年無證行醫(yī)形勢依然嚴(yán)峻，全市1月至3月連續(xù)發(fā)生4起因無證行醫(yī)引發(fā)的死亡事件，黃浦區(qū)醫(yī)療美容治理以無證行醫(yī)為主。
在市場經(jīng)營中，無論是公立醫(yī)院還是私立醫(yī)院或者說是社會性醫(yī)療美容機構(gòu)都存在使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療執(zhí)業(yè)活動的行為。與醫(yī)療美容行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)對從事醫(yī)美的技術(shù)人員做出了明確的規(guī)定，但是在這些機構(gòu)中使用不合規(guī)的衛(wèi)生技術(shù)人員的現(xiàn)象卻十分普遍。由于行業(yè)信息不對稱，普通消費者仍缺乏對機構(gòu)和醫(yī)生的鑒別能力，在醫(yī)美行業(yè)中“掛證”現(xiàn)象也較為普遍，有些從事醫(yī)療衛(wèi)生職業(yè)的從業(yè)人員，考證就是為了“掛證”取利，表現(xiàn)較為明顯的就是執(zhí)業(yè)藥師這一項，“人崗分離”的問題很嚴(yán)重。這與“管證不管人”的監(jiān)管形式分不開，另一方面就是沒有細致的管理辦法、缺乏行之有效的監(jiān)督制約。
醫(yī)務(wù)人員資質(zhì)問題一直是近幾年來投訴的重點，黃浦區(qū)2017年無證行醫(yī)投訴數(shù)量有28起，2018年有34起，較2017年上升了24%。雖然有一部分投訴帶有一定的盲目性，許多投訴人是由于醫(yī)療質(zhì)量不滿意或者發(fā)生醫(yī)療糾紛，進而質(zhì)疑相關(guān)人員的資質(zhì)。無證醫(yī)療美容從業(yè)人員對違法活動查處的警惕性日益增強，逃避執(zhí)法的手段日益增多，也正是投訴舉報醫(yī)療美容行業(yè)的很多問題才得以暴露和發(fā)現(xiàn)。
（三）醫(yī)美機構(gòu)對外宣傳夸大、虛假
隨著市場競爭力的不斷增大，有些醫(yī)療美容機構(gòu)在利益的驅(qū)動下對外宣傳廣告夸大宣傳或者手術(shù)告知內(nèi)容不明確都在很大程度上侵害了美容者的合法權(quán)益。根據(jù)廣告法第4條的規(guī)定：廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費者。這種行為的社會危害性很大，一旦由于違法行為造成嚴(yán)重后果的不僅要承擔(dān)民事賠償，還要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，包括但不限于吊銷診療科目或者吊銷醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。雖然種種規(guī)定已然存在，但是監(jiān)管環(huán)節(jié)卻屢現(xiàn)漏洞。
醫(yī)療美容機構(gòu)往往伴隨著虛假廣告和夸大宣傳，近年來，隨著信息網(wǎng)絡(luò)的大發(fā)展，微信朋友圈、QQ、微博以及網(wǎng)紅宣傳等都成為醫(yī)療美容宣傳的主要陣地。其中一些美容機構(gòu)利用未經(jīng)許可的明星照片進行宣傳是最主要的虛假宣傳表現(xiàn)之一，這種行為嚴(yán)重侵犯了公民的肖像權(quán)和名譽權(quán)。除此之外，為了吸引求美者，一些第三方金融平臺在醫(yī)療美容機構(gòu)內(nèi)提供相關(guān)貸款服務(wù)，誘導(dǎo)消費者超越自身支付能力接受過度的醫(yī)療美容消費，產(chǎn)生新型的醫(yī)患糾紛，同時這也可能涉及詐騙、違背金融管理秩序等情節(jié)。
總體來說，監(jiān)管機關(guān)對于傳統(tǒng)的虛假宣傳行為有條不紊、治理得當(dāng)，但是對新型宣傳方式卻是一葉障目，不見泰山，比如在朋友圈宣傳的醫(yī)美產(chǎn)品存在是三無產(chǎn)品的情況，瘦臉針、玻尿酸等價格遠低于市場價格，其來源與性能皆無保障。因此急需提高整個監(jiān)管機構(gòu)的人員素質(zhì)，利用大數(shù)據(jù)和人工智能等手段增強治理能力和監(jiān)管能力。
（四）病例管理混亂
早在2010年上海市衛(wèi)生局就在《2010年上海市醫(yī)政工作要點》的通知中就明確了要貫徹實施原國家衛(wèi)生部《電子病例基本規(guī)范》，可見電子病例的實施由來已久。2018年《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》第15條也表明了：醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院衛(wèi)生主管部門的規(guī)定，填寫并妥善保管病歷資料。在最近實施的《醫(yī)療機構(gòu)投訴管理辦法（第3號）》又強調(diào)了醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全投訴檔案，立卷歸檔，留檔備查。由此可見病例建設(shè)和留存的重要性，但是在實務(wù)中醫(yī)療美容機構(gòu)的病例建設(shè)并不健全和完善，有些醫(yī)療機構(gòu)甚至沒有留存病例檔案。
對于缺少病例這一問題，主要是求美者在接受醫(yī)療美容機構(gòu)服務(wù)的過程中，醫(yī)療美容機構(gòu)提供的服務(wù)難以達到求美者的預(yù)期或者是其提供的服務(wù)存在瑕疵或者過錯而造成求美者合法權(quán)益受損使求美者通過投訴、舉報或者訴訟等手段來維護自身的合法權(quán)益。相關(guān)審查機構(gòu)在查實過程中發(fā)現(xiàn)沒有就診記錄，很難確定醫(yī)療美容機構(gòu)提供的服務(wù)與求美者合法權(quán)益受損之間有因果關(guān)系。經(jīng)查實發(fā)現(xiàn)部分醫(yī)美機構(gòu)在提供服務(wù)時沒有依法建立病例檔案，或者在后期發(fā)生糾紛時隱藏或者私自損毀病例檔案，這對診療服務(wù)的事實認定極為不利。系統(tǒng)建立起病例檔案勢在必行。
醫(yī)美機構(gòu)接受求美者的咨詢到整個在手術(shù)過程中不制作病例或者沒有保存并未能提供完整的病歷資料，導(dǎo)致美容者無法確認雙方之間存在法律關(guān)系，乃至不能進行相應(yīng)的醫(yī)療損害鑒定的醫(yī)美機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。與之相對應(yīng)的就是行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督管理，這些工作的推進都需要檢察建議督促行業(yè)專項整頓，從而更好地保證行政機關(guān)依法行政和規(guī)范行政，減少違法違規(guī)行為，維護不特定多數(shù)人的合法權(quán)益。
三、對醫(yī)美提起行政公益訴訟的事實依托
檢察機關(guān)在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟是社會發(fā)展推動的結(jié)果，正如胡衛(wèi)列廳長曾指出的那樣：“保護公共利益是檢察機關(guān)提起公益訴訟的主要目的，同時也是檢察機關(guān)回應(yīng)社會各界的表現(xiàn)�！贬t(yī)療美容行業(yè)存在的問題受到人民群眾、廣大律師群體和檢察機關(guān)的廣泛關(guān)注，因此圍繞實務(wù)界、理論界以及廣大社會群體密切關(guān)注的領(lǐng)域有步驟、有條件的擴大公益訴訟的范圍是合乎情理和法理的。
（一）對醫(yī)美提起行政公益訴訟的制度支撐
行政公益訴訟有很強的政策性，正如習(xí)近平總書記所講：“由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)�！睆脑圏c到逐步在全國推廣基本上是由政策驅(qū)動而完成的，效果甚佳。尤其是決定中提出的“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”賦予了檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行法定監(jiān)督的有力支撐，這為檢察行政公益訴訟也提供了政策支持。
上海市鼓勵支持公益訴訟的發(fā)展，除了行政訴訟法所列舉的公益訴訟范圍外，上海市人大常委會提出可以在“城市公共安全管理”等多個方面探索公益訴訟，那么醫(yī)療美容屬于公共管理的一部分，其本身也存在諸多問題，可以在此領(lǐng)域展開行政公益訴訟的探討。
（二）對醫(yī)美提起行政公益訴訟的現(xiàn)實依據(jù)
在現(xiàn)有公益訴訟的等內(nèi)規(guī)定中，上海地區(qū)的公益訴訟案例極少。公益訴訟起初是從試點地區(qū)開始進行的，直到2018年才逐漸開始在全國推廣，各地的公益訴訟都大有發(fā)展，根據(jù)最高人民檢察院公布的行政公益訴訟指導(dǎo)案例，案件集中在環(huán)境保護類，其主要原因是行政機關(guān)不履行職責(zé)和怠于履行職責(zé)。上海作為國際化大都市，法治化程度較高，但是在全國的公益訴訟發(fā)展地如火如荼之時卻鮮有公益訴訟案例，直到近期上海才有了首例檢察機關(guān)民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度銜接的案件。由此可見，現(xiàn)有法律規(guī)定的公益訴訟的等內(nèi)領(lǐng)域在上海的發(fā)展度不高，換句話說，現(xiàn)有法律列舉的公益訴訟范圍對于上海地區(qū)來說司法價值有限，因此亟待探索公益訴訟等外領(lǐng)域在上海地區(qū)的發(fā)展，從而更好地維護公共利益。
經(jīng)濟發(fā)展程度和城市文化決定了上海地區(qū)的行政公益訴訟不同于其他省市的行政公益訴訟，同時也決定了上海地區(qū)可以在醫(yī)療美容行業(yè)可以提起行政公益訴訟。最高檢對上海市公益訴訟的態(tài)度主要是鼓勵探索公益訴訟等外探索。目前，上海在行政公益訴訟“等外”探索已有成果，比如虹口區(qū)對歷史風(fēng)貌建筑保護的公益訴訟案件就是在行政訴訟法法律列舉四項之外提起的。此外，上海市人民檢察院召開公益訴訟與個人信息保護座談會，搜集問題向APP開放者發(fā)出公益訴訟建議也是對公益訴訟等外的有益探索。種種可見，在法律規(guī)定的范圍之外提起公益訴訟并非不可行，只是需要我們做進一步的調(diào)查研究。
檢察機關(guān)在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟與上海特殊的地理位置、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展方式以及消費結(jié)構(gòu)有關(guān)。其一，上海是直轄市，土地面積較少，便于管理；其二，上海處于長江入海口，本市本身對于環(huán)境的法治化管理就較為嚴(yán)格和具體，所以環(huán)境污染案件較少；其三，上海的經(jīng)濟發(fā)展在全國來說都是數(shù)一數(shù)二的，并且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也以第三產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等為主；其四，上海地區(qū)，尤其是黃浦區(qū)是全市的中心地帶，也是全市的高消費區(qū)，消費成本較高�；谏鲜龇N種因素，行政訴訟法上規(guī)定的可以提起公益訴訟的四個領(lǐng)域與上海的特殊、具體情況匹配度不高，所以中央曾多次表示要鼓勵上海地區(qū)開展公益訴訟，積極探索公益訴訟法律規(guī)定列舉之外的部分。比如最高檢表示對于公益訴訟的發(fā)展適時反思，不斷發(fā)展公益訴訟的范圍、領(lǐng)域、程序和效果等方面促進保護公共利益。
四、對醫(yī)美提起行政公益訴訟的實踐探索
檢察機關(guān)對醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟有豐富的國內(nèi)外理論支撐，這不僅有利于國內(nèi)法治建設(shè)的發(fā)展，也有利于解決實際難題，維護社會秩序和公共利益。對于行政違法行為中檢察監(jiān)督的范圍，根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和公益訴訟的權(quán)能，關(guān)鍵要準(zhǔn)確把握“公益”的內(nèi)涵和外延，即在行政機關(guān)的所有行政管理領(lǐng)域中，只要是侵害國家利益和社會公共利益的行為，都應(yīng)當(dāng)屬于檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的范圍。當(dāng)然，在我國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟不僅有法律監(jiān)督的法理基礎(chǔ)，也有國家法律的特別授權(quán)。
（一）發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督作用
檢察機關(guān)對行政監(jiān)管部門對醫(yī)美領(lǐng)域中問題的執(zhí)法狀況進行監(jiān)督，主要是基于憲法對其法律監(jiān)督機關(guān)的定位，從而實現(xiàn)對公共利益的保護。在醫(yī)療美容領(lǐng)域中，很明顯地存在行政監(jiān)管不力狀況，所以需要檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督的職能，對相應(yīng)的行政機關(guān)制發(fā)檢察建議或提起公益訴訟來督促其嚴(yán)格執(zhí)法、解決醫(yī)美問題。國外行政公益訴訟范圍較廣，實施效果較好，國內(nèi)法律規(guī)定雖然只有四類，但是有“等”的規(guī)定可供探索且諸多學(xué)者也都主張“等外”探索，所以我們探索對醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟有章可循。
檢察建議對完善醫(yī)美領(lǐng)域中的行政監(jiān)管具有重要的意義。近年來，醫(yī)療美容行業(yè)跨越式發(fā)展，再加上自身追求利益的本質(zhì)，不免存在違法經(jīng)營、規(guī)避法律和走在灰色監(jiān)管地帶的行為。與之相對應(yīng)的是大部分監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、研究機構(gòu)配備以及政府購買服務(wù)、法規(guī)研究、專業(yè)知識儲備與其他相關(guān)責(zé)任部門協(xié)調(diào)方面跟進太慢，使行政監(jiān)管捉襟見肘、漏洞百出，可見監(jiān)管之被動與無力。黃浦區(qū)人民檢察院針對這一領(lǐng)域中存在的問題進行了深入基層，進行了長期的追蹤和調(diào)查，一方面對醫(yī)美亂象有了深刻的了解，另一方面行政監(jiān)管狀況也多有了解。因此，基于現(xiàn)存的一系列問題，提出的檢察建議也是很有價值的。
通過檢察建議，由檢察機關(guān)牽頭，促進和行政執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法。在醫(yī)美問題頻發(fā)之際，黃浦區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會、市場監(jiān)督管理局、城市管理行政執(zhí)法局、互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等各個部門召開會議、聯(lián)合執(zhí)法、開展嚴(yán)厲打擊非法醫(yī)療美容的專項活動，想盡一切辦法堅決抑制醫(yī)療美容行業(yè)的違法違規(guī)行為。在醫(yī)療美容這一問題上，各個監(jiān)管部門存在職能交叉的情況，所以推進聯(lián)合執(zhí)法可以在信息方面互通有無，針對醫(yī)療美容行業(yè)中存在的問題重點監(jiān)管，制定綜合的監(jiān)管策略。自2017年以來，黃浦區(qū)對醫(yī)療美容行業(yè)進行了多次專項行動，包括開展打擊非法行醫(yī)相關(guān)監(jiān)督檢查、打擊非法醫(yī)療美容宣傳、建立無證行醫(yī)者“黑名單”等等。
醫(yī)療美容領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范也是導(dǎo)致醫(yī)美亂象頻發(fā)一大原因。檢察機關(guān)在考察醫(yī)美領(lǐng)域的實際情況，落實法律監(jiān)督的過程中若認為卻有必要，也要及時提出立法建議，建立健全醫(yī)療美容保險制度，提高風(fēng)險防范能力，推動完善醫(yī)美領(lǐng)域中的法律規(guī)范，一方面是為了限制醫(yī)美亂象，另一方面是為行政監(jiān)管提供制度依據(jù)。
（二）落實檢察建議“回頭看”機制
檢察建議“回頭看”機制是實現(xiàn)檢察建議得到具體適用的重要保證，同時也是現(xiàn)下檢察監(jiān)督進一步發(fā)展的重大突破。檢察建議是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督職能的重要方式，但是單純的檢察建議，未必能夠保證檢察建議得到落實，也可能會出現(xiàn)實際問題未解決、解決不徹底等后果，所以落實檢察建議“回頭看”可以在很大程度上切實發(fā)揮檢察建議的最大效用。
黃浦區(qū)人民檢察院通過落實檢察建議“回頭看”機制，促進行政執(zhí)法水平的提高。不按照規(guī)定制作病例是黃浦區(qū)人民醫(yī)療美容行業(yè)普遍存在的問題，因此該市曾給區(qū)衛(wèi)健委發(fā)過檢察建議，要求規(guī)范病歷的書寫和存檔。一段時間之后，檢察院相關(guān)人員及時去醫(yī)調(diào)辦調(diào)研，了解病例建立和完善情況，這是落實檢察建議實際落地的重要舉措落實法律監(jiān)管的長效機制。若發(fā)現(xiàn)醫(yī)美機構(gòu)仍然沒有及時建立和保留病例，就及時聯(lián)系監(jiān)管部門，促進其積極落實。建立病例是醫(yī)美關(guān)系存在最基礎(chǔ)的證明材料，也是糾紛發(fā)生后的基本依據(jù)，廣大醫(yī)美機構(gòu)未按照法律法規(guī)規(guī)定及時書寫和建立病例并將其封存、歸檔已然不符合規(guī)定，侵害了眾多求美者的權(quán)益，所以加快督促行政執(zhí)法，促進醫(yī)美機構(gòu)及其整個醫(yī)務(wù)系統(tǒng)是維護公共利益的重要舉措。
檢察建議“回頭看”和行政執(zhí)法效果緊密結(jié)合，之所以要落實“回頭看”這一重要舉措的重要原因就是使檢察建議的效果落到實處，從效果上來看，就是行政監(jiān)管機關(guān)積極實施行政行為，針對醫(yī)療美容領(lǐng)域中存在的一些列問題及時治理，推動醫(yī)療美容機構(gòu)朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，促進醫(yī)美服務(wù)人員素質(zhì)提升，從根本上保證穩(wěn)定安全的醫(yī)美市場環(huán)境。
（三）推進醫(yī)美領(lǐng)域的行政公益訴訟
目前，國內(nèi)關(guān)于公益訴訟范圍的討論進行地如火如荼，一方面是原有法律列舉的公益訴訟范圍已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步的要求，另一方面單純的檢察建議缺乏一定的“剛性”，所以需要開辟醫(yī)療美容行業(yè)的行政訴訟來監(jiān)督執(zhí)法、促進執(zhí)法，以此來更好地維護公共利益。
檢察行政公益訴訟有利于推動行政執(zhí)法，這是落實法律監(jiān)管的重要手段。一些醫(yī)療美容機構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營等的諸多問題都是在經(jīng)濟利潤的驅(qū)動下，正如卡爾·馬克思所說：“如果有50%的利潤，資本就會鋌而走險；為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律；有300%以上的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險�！痹卺t(yī)療美容的問題上，一方面是醫(yī)美機構(gòu)本身所存在的違法或者違規(guī)的行為，另一方面是行政監(jiān)管部門針對醫(yī)美亂象整治不利，無論是這兩方面的任何一方面都嚴(yán)重侵害了公共利益，所以我們探究在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟。從外觀上來分析，在檢察機關(guān)在醫(yī)療美容領(lǐng)域提起行政公益訴訟的中，檢察機關(guān)和行政監(jiān)管機關(guān)之間的關(guān)系是相互沖突，甚至是對立的，但是從法學(xué)理論的角度而言，檢察機關(guān)和行政機關(guān)都是為了維護公共利益。從法律規(guī)范的立場看，憲法是檢察機關(guān)和行政機關(guān)在履行各自職責(zé)的過程中必須要遵循的，因此，從本質(zhì)上來講，檢察機關(guān)和行政機關(guān)也具有一定的同一性。黃浦區(qū)人民檢察院對醫(yī)療美容的問題研究已久，無論是醫(yī)美領(lǐng)域中存在的違法狀況，還是行政執(zhí)法中的難題都多有了解，因此，有了檢察公益訴訟的介入可以促進這兩個問題的解決。