楊君琳 北京航空航天大學(xué)北斗政策法規(guī)研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師
內(nèi)容提要：我國北斗時(shí)代的到來使得基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息呈指數(shù)級增長。但對個(gè)人位置信息內(nèi)涵、類型、特征和其承載的正當(dāng)利益的基本認(rèn)識的缺乏影響了我們對法律應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)個(gè)人位置信息這一問題的判斷。個(gè)人位置信息是個(gè)人信息的一種新類型，具有弱識別性、高私密性、強(qiáng)法益關(guān)聯(lián)性，不僅與個(gè)人的人格利益緊密相關(guān)，還具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共利益屬性。我國應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人位置信息的法律地位，以確�，F(xiàn)有法律的適用；依據(jù)個(gè)人位置信息濫用風(fēng)險(xiǎn)的制造力和控制力的強(qiáng)弱，分配利益相關(guān)者保護(hù)的義務(wù)與責(zé)任，防止在侵害和保護(hù)個(gè)人位置信息上“搭便車”；同時(shí)制定為公共利益處理個(gè)人位置信息的規(guī)則以防止權(quán)力被濫用。
關(guān)鍵詞：北斗系統(tǒng)；衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)；個(gè)人位置信息；隱私權(quán)；財(cái)產(chǎn)利益；公共利益
2020年7月31日，習(xí)近平總書記出席北斗三號全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建成暨開通儀式，宣布北斗三號全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)正式開通。這標(biāo)志著我國建成了獨(dú)立自主、開放兼容的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，中國北斗從此走向了服務(wù)全球、造福人類的時(shí)代舞臺。北斗系統(tǒng)服務(wù)不僅能夠回答人們“在哪里”“去哪里”“如何去”的疑問，還賦能車載終端、移動(dòng)終端、穿戴設(shè)備等，提供電子地圖、導(dǎo)航等基于位置的服務(wù)（Location Based Services, LBS），滿足人們?nèi)找娑鄻踊纳a(chǎn)生活需求。北斗的大眾化、規(guī)模化應(yīng)用以及與新一代移動(dòng)通訊、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)加速融合，將使得基于北斗系統(tǒng)產(chǎn)生的高精度個(gè)人位置信息數(shù)量呈指數(shù)級增長。個(gè)人用戶端設(shè)備接收衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)信號產(chǎn)生的位置信息不僅極具經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還以移動(dòng)設(shè)備為媒介與特定個(gè)人緊密聯(lián)系，可以揭示設(shè)備使用者的行為模式、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)狀況甚至宗教信仰、私密生活等個(gè)人特征。也正因如此，個(gè)人基于衛(wèi)星導(dǎo)航的位置信息成了侵權(quán)和犯罪高發(fā)地帶。[1]但是，基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息是否屬于“個(gè)人信息”，是否可歸為《民法典》所列舉的“行蹤信息”或?qū)僮罡呷嗣穹ㄔ�、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中的“行蹤軌跡”信息尚不明確。這使得本就不甚完善的個(gè)人信息保護(hù)制度在保護(hù)該類信息上出現(xiàn)困難。同時(shí)，北斗芯片、板卡等基礎(chǔ)產(chǎn)品及終端應(yīng)用服務(wù)也將隨著北斗全球服務(wù)的開通走向世界，而發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體普遍重視個(gè)人信息保護(hù)，這要求我們深入研究以盡快完善個(gè)人位置信息保護(hù)制度。當(dāng)前法學(xué)研究多集中于一般性的個(gè)人信息保護(hù)，鮮有對基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息及其法律保護(hù)的專門研究，因此如何界定基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息的法律性質(zhì)，如何更全面地通過制度保障個(gè)人對該類信息的正當(dāng)利益，就成為我們亟待思考和解決的問題。
一、個(gè)人位置信息及其法律屬性
1948年聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》對信息權(quán)利和信息自由作出了明確規(guī)定，被認(rèn)為是信息作為法律關(guān)系的客體正式進(jìn)入國際法領(lǐng)域的開端。[2]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是科技的進(jìn)步，信息的子概念不斷擴(kuò)展，個(gè)人信息的法律內(nèi)涵外延也隨之變動(dòng)。包括北斗系統(tǒng)在內(nèi)的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)是人類科技的巨大成就，衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行產(chǎn)生了一種新的信息類型——個(gè)人位置信息。
�。ㄒ唬﹤�(gè)人位置信息及其種類
衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)為用戶提供的定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)是一種時(shí)空信息服務(wù)。其中，定位（Positioning）是確定點(diǎn)位的地理經(jīng)度、緯度和高程，[3]對應(yīng)位置信息服務(wù)；導(dǎo)航（Navigation）是確定運(yùn)動(dòng)載體或者人員從一個(gè)地點(diǎn)到另一個(gè)地點(diǎn)的位置、速度和時(shí)間，對應(yīng)路徑信息服務(wù)；授時(shí)（Timing）是指世界任何地方和用戶定義的時(shí)間參量條件下從一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得到并保持精密和準(zhǔn)確時(shí)間的能力，對應(yīng)時(shí)間信息服務(wù)。[4]衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)一般由空間段、地面段和用戶段三部分組成�？臻g段由衛(wèi)星組成導(dǎo)航星座，地面段一般包括主控站、注入站和監(jiān)測站等若干地面站，用戶段包括芯片、模塊、天線等基礎(chǔ)產(chǎn)品以及終端產(chǎn)品、應(yīng)用系統(tǒng)與應(yīng)用服務(wù)等。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)通過三部分協(xié)同運(yùn)行為用戶提供定位、導(dǎo)航服務(wù)。
呈現(xiàn)給用戶的電子地圖、導(dǎo)航和各種基于位置的應(yīng)用服務(wù)十分便捷，但實(shí)際上用戶感觸到的僅是這些服務(wù)結(jié)構(gòu)中的“顯示層”，其內(nèi)部還包括定位層、傳輸層、功能層和數(shù)據(jù)層四個(gè)邏輯層次。[5]基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息產(chǎn)生于“定位層”，存儲(chǔ)于“數(shù)據(jù)層”，通過“傳輸層”傳輸至并應(yīng)用于“功能層”，最終通過“顯示層”服務(wù)于用戶。從整個(gè)流程看，首先個(gè)人用戶通過內(nèi)置于移動(dòng)設(shè)備中的信號接收器接收并跟蹤導(dǎo)航衛(wèi)星播發(fā)的無線電信號，并通過應(yīng)用處理模塊對信號中導(dǎo)航電文信息、多顆衛(wèi)星的偽距信息等進(jìn)行用戶坐標(biāo)定位解算，最終輸出用戶在特定時(shí)間的空間位置信息，包括經(jīng)度、緯度和高程。同時(shí)，解算出的用戶空間位置信息被存儲(chǔ)在用戶終端的本地文件系統(tǒng)或者數(shù)據(jù)庫中，也就是“數(shù)據(jù)層”。隨后，個(gè)人移動(dòng)設(shè)備的操作系統(tǒng)或應(yīng)用程序通過“傳輸層”[6]獲取用戶位置信息，并通過對信息的進(jìn)一步處理賦予其多種功能性，比如利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)對用戶位置信息進(jìn)行空間運(yùn)算并調(diào)用地圖服務(wù)應(yīng)用程序編程接口（API），在地理地圖上標(biāo)繪出具體的位置并傳輸至用戶終端，實(shí)現(xiàn)“顯示層”的可視化表達(dá)。
上述基于衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的位置服務(wù)的邏輯，實(shí)際上也是基于衛(wèi)星導(dǎo)航的個(gè)人位置信息產(chǎn)生、處理和應(yīng)用過程的呈現(xiàn)。本文將通過內(nèi)置有衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)信號接收裝置的設(shè)備接收衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)信號并解算出的用戶空間位置信息稱為“個(gè)人位置信息”。該信息包含有時(shí)間、經(jīng)度、經(jīng)度方向、緯度、緯度方向、高程等空間位置信息參數(shù)，能夠反映用戶空間坐標(biāo)，是原始信息。而經(jīng)過傳輸層傳輸，被操作系統(tǒng)或應(yīng)用程序處理并使用的信息，雖來源于原始信息，但由于改變了原始信息的性狀，又不同于原始信息，屬于“個(gè)人位置信息”的衍生信息。
在相對論中，時(shí)間與空間構(gòu)成了宇宙的基本結(jié)構(gòu)，時(shí)間是四維空間的要素之一。時(shí)間性是個(gè)人位置信息的重要特征。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)為用戶提供定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)是全天時(shí)的，時(shí)刻向用戶報(bào)告精確的時(shí)間，比如北斗系統(tǒng)全球公開服務(wù)的實(shí)測的授時(shí)精度優(yōu)于20納秒。換言之，個(gè)人位置信息是時(shí)刻產(chǎn)生的，而由于時(shí)間的唯一性，每一個(gè)人位置信息都有其獨(dú)特的時(shí)間標(biāo)簽。以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)以“時(shí)間點(diǎn)”為單位時(shí)，個(gè)人位置信息反映的是特定個(gè)人在特定時(shí)間的、靜止的空間位置，可以稱之為“個(gè)人定位信息”。個(gè)人定位信息可以是實(shí)時(shí)的，即此時(shí)此刻的特定個(gè)人的空間位置；也可以是歷史的，即過去某個(gè)時(shí)刻的特定個(gè)人所處的空間位置。當(dāng)以“時(shí)間段”為單位，即以一個(gè)時(shí)間點(diǎn)與另一個(gè)時(shí)間點(diǎn)之間的時(shí)間差為單位時(shí)，個(gè)人位置信息反映的是個(gè)人在特定一段時(shí)間內(nèi)的、動(dòng)態(tài)的空間位置，可以稱之為“個(gè)人行跡信息”。個(gè)人行跡信息是一種歷史的信息。在信息形態(tài)上，個(gè)人行跡信息可以表現(xiàn)為某一“點(diǎn)”，這意味著在一段時(shí)間內(nèi)個(gè)人或個(gè)人的設(shè)備沒有發(fā)生過空間位置的移動(dòng)；也可以表現(xiàn)為某一“線”，這意味著在一段時(shí)間個(gè)人發(fā)生了空間位置的移動(dòng)，不同時(shí)間點(diǎn)下的空間位置集合形成了線狀軌跡。區(qū)分個(gè)人定位信息和個(gè)人行跡信息的標(biāo)準(zhǔn)，并非個(gè)人位置信息的形態(tài)，而是個(gè)人位置信息所內(nèi)含的時(shí)間要素。
�。ǘ﹤�(gè)人位置信息的法律屬性
個(gè)人位置信息是法學(xué)意義上的個(gè)人信息嗎？在個(gè)人信息的分類中它又居于何種法律地位？個(gè)人信息包含“個(gè)人”和“信息”兩大要素�！靶畔ⅰ笔侵腹潭ㄓ谝欢ㄝd體上的、對事物（包括人自身）的現(xiàn)象和本質(zhì)認(rèn)識的表達(dá)。[7]信息是有載體的，可被傳遞；信息是存在內(nèi)容的，可被認(rèn)識。就“個(gè)人”的內(nèi)涵而言，主要爭議在于法人信息是否應(yīng)當(dāng)納入個(gè)人信息范疇。雖然在大多數(shù)國家的立法中，“個(gè)人”限于自然人，但是也有丹麥、意大利等國將法人信息列入個(gè)人信息立法中。法人人格權(quán)與自然人人格權(quán)價(jià)值基礎(chǔ)有異，人格尊嚴(yán)的保護(hù)具有獨(dú)特性，因此在對個(gè)人信息和法人信息保護(hù)規(guī)則的制定上需要平衡的利益和平衡的手段不同，個(gè)人與法人在信息保護(hù)上應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。
個(gè)人信息是信息的子概念，個(gè)人信息可以簡單理解為與自然人有關(guān)的信息，這一概念的關(guān)鍵在于如何界定“有關(guān)”。當(dāng)前國內(nèi)外立法和理論研究將“可識別性”作為法律上界定個(gè)人信息[8]的本質(zhì)要件。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（以下簡稱“GDPR”）規(guī)定“個(gè)人信息指有關(guān)已識別或可識別的自然人的任何信息”。[9]韓國《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定“個(gè)人信息指與任何存在的個(gè)人相關(guān)的信息，是通過姓名、居民身份證號碼、影像等可以識別個(gè)人的信息（包括那些不能單獨(dú)用來確定具體個(gè)人但可與其他信息結(jié)合來識別個(gè)人的信息）�！盵10]在我國的《民法典》中，“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息”。[11]《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定“個(gè)人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識別自然人個(gè)人身份的各種信息”。[12]
“識別”，即將該特定主體與他人區(qū)分開來。內(nèi)置于個(gè)人用戶移動(dòng)設(shè)備中用于接收導(dǎo)航信號的芯片具有芯片序列號，除此之外每個(gè)智能移動(dòng)設(shè)備至少具有一個(gè)唯一標(biāo)識符，因此個(gè)人位置信息與芯片序列號、設(shè)備標(biāo)識符等結(jié)合能夠指向某個(gè)特定的設(shè)備，描述該設(shè)備的位置狀態(tài)。而由于移動(dòng)設(shè)備與特定自然人緊密聯(lián)系，識別特定移動(dòng)設(shè)備又幾乎等同于識別特定自然人。一項(xiàng)基于150萬人15個(gè)月的研究表明，四個(gè)時(shí)空點(diǎn)足以識別95%的個(gè)人。[13]歐盟的立法者對該問題亦有同樣認(rèn)識，《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》“鑒于條款”解釋道：“自然人可能與其設(shè)備、應(yīng)用、工具和通訊協(xié)議提供的網(wǎng)絡(luò)識別碼相關(guān)聯(lián)，如因特網(wǎng)協(xié)議地址、瀏覽記錄標(biāo)識符或其他識別碼（如無線射頻識別卷標(biāo)）。這種聯(lián)系可能會(huì)留下痕跡，特別是當(dāng)痕跡集合了特別標(biāo)識和從服務(wù)商取得的其他數(shù)據(jù)時(shí)，可能被用于建立自然人的檔案并識別其身份”。[14]歐盟“第29條數(shù)據(jù)保護(hù)工作組”[15]在《關(guān)于智能移動(dòng)設(shè)備地理定位服務(wù)的意見》中指出：“智能移動(dòng)設(shè)備具有內(nèi)置GPS接收器的芯片組可確定其位置”，而“智能移動(dòng)設(shè)備與自然人有著千絲萬縷的聯(lián)系，通常具有直接和間接的可識別性”，因而“智能移動(dòng)設(shè)備的位置信息是個(gè)人信息”。[16]
那么，能夠識別特定“自然人”，而非“自然人身份”的個(gè)人位置信息是否足以被認(rèn)為是個(gè)人信息？[17]“自然人身份”和“自然人”的區(qū)別實(shí)際上是“你是誰”和“你是某個(gè)誰”的區(qū)別，前者指向具有身份標(biāo)識的顯名的個(gè)人，后者指向符號化的隱名的個(gè)人。從2015年的《網(wǎng)絡(luò)安全法》要求“個(gè)人信息”能夠識別“自然人個(gè)人身份”，到2017年“兩高”《解釋》采用了“身份可識別性”或“特定自然人活動(dòng)情況”的雙重認(rèn)定方式，[18]再到2020年《民法典》采用僅識別“自然人”而不再是“自然人身份”。這反映出立法者、司法者對“法律究竟保護(hù)個(gè)人信息之上的何種利益”這一問題認(rèn)識的發(fā)展。保護(hù)個(gè)人信息不再僅僅是維護(hù)信息私密性，更是權(quán)衡多種利益，其中既包括自然人的人格尊嚴(yán)等基本人權(quán)，也包括言論和信息的自由、網(wǎng)絡(luò)信息科技的發(fā)展、商業(yè)活動(dòng)的發(fā)展、公共利益和國家利益的維護(hù)等。[19]而這些利益已不全然與個(gè)人的身份掛鉤。筆者認(rèn)同“可識別特定自然人”這一界定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為個(gè)人位置信息是記錄自然人位置（個(gè)人定位信息）、位置變動(dòng)狀態(tài)（個(gè)人行跡信息）的并能夠指向特定自然人的信息，屬個(gè)人信息。
對于個(gè)人信息性質(zhì)，有“人格權(quán)客體說”“財(cái)產(chǎn)權(quán)客體說”“隱私權(quán)客體說”和“新型權(quán)利客體說”�！叭烁駲�(quán)客體說”認(rèn)為個(gè)人信息與人格尊嚴(yán)和自由密切相關(guān)，個(gè)人信息是人格權(quán)的客體，對其應(yīng)當(dāng)采取人格權(quán)的保護(hù)模式�！睹穹ǖ洹穼�(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)并列，列入人格權(quán)編，即采用了人格權(quán)的保護(hù)模式�！柏�(cái)產(chǎn)權(quán)客體說”將個(gè)人信息視為所有權(quán)的客體，認(rèn)為個(gè)人對個(gè)人信息享有無可爭議的所有權(quán)，其他相關(guān)人只享有受限制的使用權(quán)。[20]“隱私權(quán)客體說”認(rèn)為個(gè)人信息屬于隱私權(quán)客體，個(gè)人信息被侵害的標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)的途徑應(yīng)采隱私權(quán)的保護(hù)模式。“新型權(quán)利客體說”認(rèn)為個(gè)人信息是個(gè)人信息權(quán)的客體，個(gè)人信息權(quán)兼具人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)，又不同于純粹的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是介于兩者之間的一種新型權(quán)利。[21]在對個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)提供何種權(quán)利保護(hù)的問題上，筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)個(gè)人信息對主體所具有的價(jià)值或功能來決定。在個(gè)人信息發(fā)揮維護(hù)主體人格尊嚴(yán)的價(jià)值或功能時(shí)，應(yīng)該給予其人格權(quán)保護(hù)；在個(gè)人信息發(fā)揮維護(hù)主體財(cái)產(chǎn)利益的價(jià)值或功能時(shí)，應(yīng)該給予其財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；如果個(gè)人信息同時(shí)發(fā)揮維護(hù)主體人格尊嚴(yán)和財(cái)產(chǎn)利益的價(jià)值或功能，就應(yīng)該給予其人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重保護(hù)。[22]筆者贊同“新型權(quán)利客體說”的基本主張，認(rèn)為個(gè)人信息作為個(gè)人信息權(quán)的客體，兼具人格與財(cái)產(chǎn)雙重屬性。但除此之外，筆者認(rèn)為個(gè)人信息在一定條件下還具有公共性，這些特征在個(gè)人位置信息上表現(xiàn)得尤為顯著，是法律保護(hù)個(gè)人位置信息的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。
二、個(gè)人位置信息法律保護(hù)的法理基礎(chǔ)
法律之所以保護(hù)個(gè)人位置信息，是因?yàn)閭�(gè)人位置信息之上有法律意欲承認(rèn)和保護(hù)的利益，符合法律自身的價(jià)值追求。所謂利益，就是能夠使社會(huì)主體的需要獲得某種滿足的生活資源，而這種資源滿足的程度是以客觀規(guī)律、社會(huì)環(huán)境和社會(huì)制度所認(rèn)可的范圍為限度的。[23]法律并不創(chuàng)造利益，法律發(fā)現(xiàn)那些迫切要求獲得保障的利益，加以分類并或多或少地加以承認(rèn)。[24]衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)生了個(gè)人位置信息，這類信息可以揭示個(gè)人的行為模式、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)狀況等個(gè)人特征，承載了人格利益、財(cái)產(chǎn)利益和公共利益等多種價(jià)值。
�。ㄒ唬﹤�(gè)人位置信息具有人格利益
個(gè)人位置信息本身關(guān)乎個(gè)人基于隱私的人格尊嚴(yán)與自由。隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息。[25]而個(gè)人不愿為他人知曉的個(gè)人位置信息是私密空間、私密活動(dòng)與私密信息的交叉地帶。凡是私人支配的空間場所，無論是有形的還是虛擬的，都屬于私人空間的范疇。[26]一方面，接收導(dǎo)航信號產(chǎn)生個(gè)人位置信息的移動(dòng)設(shè)備往往由個(gè)人所有或使用，受個(gè)人支配，涉及虛擬的私密空間；另一方面，個(gè)人位置信息指向地球某一物理空間位置，亦可能指向住宅、酒店等有形的私密空間。同時(shí)，個(gè)人位置信息伴生于個(gè)人活動(dòng)，指向個(gè)人位置活動(dòng)的特征、狀態(tài)，進(jìn)而反映個(gè)人的主觀意志。它能夠揭示一些個(gè)人不愿為他人知曉的活動(dòng)，比如對醫(yī)院、宗教場所、酒店的訪問。而不同于“個(gè)人姓名信息、個(gè)人身份證信息、電話號碼信息的搜集和公開牽涉到社會(huì)交往和公共管理需要，是必須在一定范圍內(nèi)為社會(huì)特定人或者不特定人所周知的”，[27]個(gè)人位置信息在大多數(shù)情況下并不為社會(huì)交往所必須。個(gè)人在何時(shí)、何地、如何以及在何種程度（個(gè)人位置精度）上將關(guān)于自己的位置信息傳達(dá)給他人，關(guān)乎個(gè)人的自由。
個(gè)人位置信息還與生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等所保護(hù)的生命安全、身體完整、生理與心理健康等人格利益緊密相關(guān)。這是因?yàn)閭�(gè)人位置信息一定指向物理世界中特定的空間地理位置，個(gè)人位置信息是虛擬世界和現(xiàn)實(shí)世界的連接點(diǎn)。這使得個(gè)人位置信息具備法益關(guān)聯(lián)性，一旦個(gè)人位置信息通過網(wǎng)絡(luò)被非法收集、使用或轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)實(shí)中特定個(gè)人就可能面臨被監(jiān)視、被跟蹤甚至被施以危及健康、人身甚至生命的犯罪的危險(xiǎn)。因而在刑法看來，這樣的“行蹤軌跡信息”[28]系事關(guān)人身安全的高度敏感信息，無疑應(yīng)納入法律保護(hù)范圍，且應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)。[29]
�。ǘ﹤�(gè)人位置信息具有財(cái)產(chǎn)利益
雖然《民法典》將自然人的個(gè)人信息權(quán)益在性質(zhì)上歸為人格權(quán)益而非財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但個(gè)人信息具備一定的財(cái)產(chǎn)利益在理論上已被普遍承認(rèn)。個(gè)人信息權(quán)在性質(zhì)上屬于一種集人格利益與財(cái)產(chǎn)利益于一體的綜合性權(quán)利，并不完全是精神性的人格權(quán)，其既包含了精神價(jià)值，也包含了財(cái)產(chǎn)價(jià)值。[30]幾乎所有人類活動(dòng)和決策都具有位置成分，信息的價(jià)值在連接某個(gè)位置時(shí)會(huì)增加，因而個(gè)人位置信息極具經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
個(gè)人位置信息具備使用價(jià)值、價(jià)值和交換價(jià)值。首先，個(gè)人位置信息具有使用價(jià)值。對個(gè)人而言，個(gè)人位置信息能夠提高生產(chǎn)生活的效率、質(zhì)量和多元性，比如利用個(gè)人位置信息可以滿足導(dǎo)航、網(wǎng)約車、社交等服務(wù)的需求。著眼于個(gè)人位置信息連接虛擬空間和現(xiàn)實(shí)空間的特征，存在于網(wǎng)絡(luò)的位置服務(wù)商作為信息中介，將現(xiàn)實(shí)的個(gè)人與實(shí)體經(jīng)濟(jì)（比如周邊餐廳、酒店）的供求相匹配，還通過基于地點(diǎn)的交友、健身運(yùn)動(dòng)等服務(wù)將人與人的社會(huì)交往需求相匹配。在位置服務(wù)商的匹配算法中，個(gè)人位置信息是用戶個(gè)人畫像的重要組成部分，通過對個(gè)人既往的軌跡信息分析其消費(fèi)習(xí)慣和個(gè)人偏好，進(jìn)而預(yù)測其未來的行動(dòng)選擇。其次，個(gè)人位置信息具有價(jià)值。個(gè)人需要向應(yīng)用服務(wù)商提供個(gè)人位置信息才能“免費(fèi)”獲得相應(yīng)的基于位置的服務(wù)。但免費(fèi)模式只是虛假的表象，其實(shí)質(zhì)是用個(gè)人信息的提供（同意收集使用）代替了“金錢”支付，因而它并不免費(fèi)。[31]應(yīng)用服務(wù)商利用個(gè)人位置信息展開精準(zhǔn)營銷將獲得巨大廣告收入。再次，個(gè)人位置信息具備交換價(jià)值。這來源于個(gè)人位置信息的私密性，私密性帶來了排他性。這里的排他性指非公開信息排除其他個(gè)人使用。信息一旦公開，排除他人使用的成本便升高，甚至可能人人都可以使用，因此公開的信息難以具備交換價(jià)值。相較于姓名、電話號碼、電子郵箱這類因社交活動(dòng)而在一定范圍內(nèi)公開的信息，個(gè)人位置信息具有一定的私密性，存儲(chǔ)于個(gè)人移動(dòng)設(shè)備中，由個(gè)人授權(quán)的應(yīng)用程序運(yùn)營者等機(jī)構(gòu)掌握。因此，除非主動(dòng)提供，這些機(jī)構(gòu)以外的他人很難使用該信息，正因如此，非公開的個(gè)人位置信息具備了與其他商品、服務(wù)或貨幣進(jìn)行交換的價(jià)值。
�。ㄈ﹤�(gè)人位置信息具有公共利益
公共利益常被描繪為公共福利、人類福祉，與“最大多數(shù)人的最大幸福”相關(guān)。公共利益的主體是公眾，即公共社會(huì)，是整體的而非局部的利益，是普遍的而非特殊的利益。[32]個(gè)人位置信息具有強(qiáng)公共利益屬性。比如，在重大傳染疾病暴發(fā)的時(shí)候，我們愿意向政府提供個(gè)人位置信息，期待政府能夠給予對公眾位置信息的大數(shù)據(jù)分析以追蹤傳染源、阻斷傳染鏈；在出現(xiàn)諸如地震、洪水等重大災(zāi)害時(shí)，我們期待政府可以通過取得個(gè)人位置信息實(shí)現(xiàn)對生命的緊急救援；交通管理部門可通過實(shí)時(shí)車輛活動(dòng)信息分析及時(shí)疏導(dǎo)交通、規(guī)劃最優(yōu)路線、減少二氧化碳排放；城市規(guī)劃部門可通過對歷史車輛活動(dòng)信息的分析以改善道路規(guī)劃，提高居民出行效率和生活水平；司法機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人個(gè)人位置信息的獲取、分析可以實(shí)現(xiàn)對犯罪嫌疑人的追蹤，尤其是對涉嫌危害公共安全、恐怖主義犯罪的阻擊，保護(hù)公眾的利益。因而，個(gè)人位置信息總是與一定的公共利益相關(guān)。
三、個(gè)人位置信息法律保護(hù)的困境
對個(gè)人位置信息弱識別性、高私密性、強(qiáng)法益關(guān)聯(lián)性以及相關(guān)的法律利益基本認(rèn)識的缺失，影響了對法律應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)個(gè)人位置信息這一問題的判斷。對于如何應(yīng)對個(gè)人位置信息引發(fā)的問題和保障其新產(chǎn)生的正當(dāng)利益，現(xiàn)有的法律并不能滿足人們的期待。
�。ㄒ唬﹤�(gè)人位置信息的法律地位不明確
不同于歐盟對個(gè)人信息內(nèi)涵近40年不變的認(rèn)識，[33]我國在不同時(shí)期、不同部門法對個(gè)人信息的內(nèi)涵采用了不同的界定方式，對個(gè)人信息外延的列舉也不盡相同。《網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布之前，全國人大常委會(huì)2012年通過的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》（以下簡稱《決定》）以“狹義可識別身份”和“隱私信息”的方式界定個(gè)人信息。[34]2016年通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》以“廣義可識別身份”為個(gè)人信息的界定標(biāo)準(zhǔn)，[35]“兩高”2017年發(fā)布并施行的《解釋》以“廣義可識別身份”或“反映自然人活動(dòng)”為個(gè)人信息界定標(biāo)準(zhǔn)，[36]2020年通過的《民法典》以“廣義可識別自然人”為個(gè)人信息的界定標(biāo)準(zhǔn)。[37]可以看到，對個(gè)人信息的界定，識別方式上有單獨(dú)識別、單獨(dú)或結(jié)合識別，識別對象上有自然人身份和特定自然人（包括特定自然人活動(dòng)）。雖然民法、刑法、行政法對個(gè)人信息保護(hù)的法益不盡相同，但個(gè)人信息內(nèi)涵和界定方式的不同，不僅導(dǎo)致人們對法律究竟保護(hù)什么樣的個(gè)人信息產(chǎn)生了不同預(yù)期，還導(dǎo)致了司法裁判中推理邏輯迥異、標(biāo)準(zhǔn)不一的混亂。[38]
對個(gè)人位置信息的界定恰恰處于混亂的中心。個(gè)人位置信息表現(xiàn)為時(shí)間、經(jīng)度、緯度和高程四個(gè)維度，具有弱識別性，需要結(jié)合其他信息以識別特定自然人，而非其身份。這導(dǎo)致個(gè)人位置信息在民法“廣義可識別自然人”的標(biāo)準(zhǔn)下，屬個(gè)人信息；在刑法“反映自然人活動(dòng)”的標(biāo)準(zhǔn)下，屬個(gè)人信息；但是在行政法層面的“狹義可識別身份”和“廣義可識別身份”的標(biāo)準(zhǔn)下，個(gè)人位置信息可能難以被認(rèn)定為個(gè)人信息。在刑法中，“違反國家規(guī)定”是“侵犯公民個(gè)人信息罪”的構(gòu)成要件。“違反國家規(guī)定”是指違反全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。而在對個(gè)人信息內(nèi)涵的界定上，《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》作為“國家規(guī)定”，與刑法司法解釋存在不一致，導(dǎo)致了法律適用的混亂。從外延看，由于缺乏對特定類型個(gè)人信息的法定定義，司法實(shí)踐的認(rèn)定不一，[39]個(gè)人位置信息與這些法律中所列舉的隱私、住址、行蹤軌跡、蹤跡信息是何種關(guān)系也難以判定。正是這種個(gè)人信息保護(hù)法律制度自身的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致個(gè)人位置信息在未被法律條款明確列舉的情況下其法律地位的確認(rèn)面臨著不確定性，進(jìn)而導(dǎo)致各主體對該類信息“要不要保護(hù)”“如何保護(hù)”缺乏合理預(yù)期，從而阻礙了法律對個(gè)人位置信息的保護(hù)。
�。ǘ┩庠瓌t保護(hù)個(gè)人位置信息乏力
盡管《民法典》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》對個(gè)人信息的界定有所不同，但是兩者都將個(gè)人信息的使用規(guī)則構(gòu)筑在同意原則之上。合法的個(gè)人信息處理需要向個(gè)人公開處理規(guī)則并明示處理的目的、方式和范圍，使個(gè)人知情并獲得個(gè)人同意。但這兩部法律都僅僅就“同意”作出了原則性的規(guī)定，在沒有具體同意規(guī)則的情況下，同意原則的形式意義顯然大于實(shí)質(zhì)功用。因?yàn)槿魺o特殊的制度設(shè)計(jì)，個(gè)人在處于弱勢地位下作出的同意并不總是真實(shí)的同意。即使個(gè)人知道自己的某些信息或數(shù)據(jù)被收集、利用是很重要的事情，可能會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，但單獨(dú)的個(gè)人并沒有討價(jià)的余地。[40]而對于未經(jīng)個(gè)人同意處理個(gè)人信息的司法救濟(jì)卻困難重重。從現(xiàn)實(shí)的層面看，個(gè)人可能對其個(gè)人位置信息被非法處理的事實(shí)并不知情；即使知情，由于信息具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，而信息的收集、存儲(chǔ)、保管、使用等環(huán)節(jié)眾多，涉及的主體復(fù)雜，一旦發(fā)生侵害個(gè)人信息給受害人造成損害的情形，受害人也往往很難證明被告實(shí)施了侵害個(gè)人信息的加害行為。[41]
這種乏力在個(gè)人位置信息的保護(hù)上更為顯著。諸如姓名、身份證號碼、電話號碼、家庭住址這類靜態(tài)的信息，信息控制者幾乎只用收集一次。而個(gè)人位置信息是時(shí)刻產(chǎn)生的，所反映的內(nèi)容是動(dòng)態(tài)的，個(gè)人對該類信息的隱私期望也非恒定不變的，但個(gè)人對個(gè)人位置信息的處理的一次同意，卻意味著信息控制者可以對個(gè)人位置信息進(jìn)行持續(xù)不斷的監(jiān)控、收集、存儲(chǔ)、使用甚至與第三方共享，不斷形成新的信息集合。這種信息集合對隱私和個(gè)人信息的影響是巨大的，然而現(xiàn)有的同意原則不僅未能有效地保護(hù)個(gè)人，反而有可能成為信息控制者隨意使用的擋箭牌。
�。ㄈ┬谭ūＷo(hù)個(gè)人位置信息局限性大
2009年施行的《刑法修正案（七）》增設(shè)了《刑法》第253條之一，規(guī)定了出售、非法提供公民個(gè)人信息罪和非法獲取公民個(gè)人信息罪。2015年施行的《刑法修正案（九）》將《刑法》第253條之一整合為侵犯公民個(gè)人信息罪。2017年《解釋》將“行蹤軌跡”納入個(gè)人信息范疇，并作為事關(guān)人身與財(cái)產(chǎn)安全的高度敏感信息予以最高級別保護(hù)，具體表現(xiàn)為入罪標(biāo)準(zhǔn)低。一是規(guī)定“非法獲取、出售或提供行蹤軌跡信息、通信內(nèi)容、征信信息、財(cái)產(chǎn)信息五十條以上”為情節(jié)嚴(yán)重，數(shù)量顯著低于其他類信息的五百條或五千條標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)定“出售或者提供行蹤軌跡信息，被他人用于犯罪的”為情節(jié)嚴(yán)重，不考慮主觀要素，而出售其他類別的個(gè)人信息或其他類別的個(gè)人信息被用于犯罪的則要求行為人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”。
然而，刑法對個(gè)人位置信息的特殊保護(hù)卻呈現(xiàn)出較大局限性。一是“行蹤軌跡”內(nèi)涵不確定，信息形態(tài)不明確，引起了司法實(shí)踐中的認(rèn)定爭議，更多人認(rèn)同“線狀軌跡”為行蹤軌跡，而對于“點(diǎn)狀位置”性質(zhì)爭議較大，因而個(gè)人定位信息是否屬于“行蹤軌跡”尚不清晰。二是行蹤軌跡的信息數(shù)量缺乏計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，“五十條”的入罪標(biāo)準(zhǔn)難以計(jì)量。三是未經(jīng)個(gè)人同意獲取個(gè)人位置信息，一旦超過五十條就可能入罪，但很多情況下對位置信息的“非法”使用（比如未經(jīng)同意或沒有正當(dāng)?shù)姆衫碛桑┲皇乔址競�(gè)人隱私或個(gè)人信息保護(hù)權(quán)利問題，還談不上對社會(huì)危害。[42]可見，刑法在何種程度上保護(hù)個(gè)人位置信息呈現(xiàn)出不確定性，這也導(dǎo)致了在侵犯公民個(gè)人信息犯罪上刑法“制裁極少數(shù)而放縱大多數(shù)”的客觀現(xiàn)狀。[43]
四、個(gè)人位置信息保護(hù)的法律應(yīng)對
進(jìn)入信息社會(huì)后，與個(gè)人信息相關(guān)的利益主體及其利益關(guān)系變得多樣和復(fù)雜。信息業(yè)者作為獨(dú)立的利益相關(guān)者出現(xiàn)，國家不再只是超然的法律規(guī)則制定者和執(zhí)行者，也是個(gè)人信息最大的收集、處理、儲(chǔ)存和利用者。[44]法律并非要保護(hù)個(gè)人位置信息本身，而是要保護(hù)和平衡附著于個(gè)人位置信息之上的多元正當(dāng)利益。其中的關(guān)鍵是如何平衡個(gè)人對個(gè)人位置信息的人格利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的關(guān)系，以及人格利益與公共利益的關(guān)系。
（一）明確個(gè)人位置信息屬個(gè)人信息的法律地位
個(gè)人位置信息是指特定時(shí)間的空間位置信息，包括經(jīng)度、緯度和高程。以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人位置信息又分為個(gè)人定位信息和個(gè)人行跡信息，前者是指是特定時(shí)刻地球上特定個(gè)人的空間位置信息，后者是特定時(shí)間段地球上特定個(gè)人的連續(xù)的空間位置信息。由于現(xiàn)有法律對個(gè)人信息不甚一致的界定方式，通過《個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》擴(kuò)展個(gè)人信息的外延，明確個(gè)人位置信息屬于個(gè)人信息的法律地位，是確保個(gè)人位置信息獲得當(dāng)前法律保護(hù)的可行辦法。
北斗系統(tǒng)與美國全球定位系統(tǒng)（GPS）、俄羅斯格洛納斯系統(tǒng)（GLONASS）、歐洲伽利略系統(tǒng)（GALILEO）并稱為四大全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。歐盟、俄羅斯、美國在該問題上也有相似的做法。歐盟2002年生效的《隱私與電子通信指令》規(guī)定了在電子通信網(wǎng)絡(luò)中處理的“位置信息（location data）是指用戶終端設(shè)備的緯度、經(jīng)度和高程，行進(jìn)方向，位置信息的準(zhǔn)確性水平，終端設(shè)備在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)所在的網(wǎng)絡(luò)小區(qū)的標(biāo)識，以及記錄位置信息的時(shí)間”。[45]歐盟2018年生效的GDPR在1995年《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》所列舉的信息種類的基礎(chǔ)上新增了兩項(xiàng)，其中一項(xiàng)即為“位置信息”。[46]同時(shí)在對伽利略系統(tǒng)的專門立法中歐盟也強(qiáng)調(diào)了個(gè)人信息的保護(hù)，2013年《歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)開發(fā)和實(shí)施條例》第31條規(guī)定“歐委會(huì)應(yīng)確保在（伽利略）系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、實(shí)施和使用過程中，妥善保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私，并在其中納入適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。在本條例規(guī)定的任務(wù)和活動(dòng)中處理所有個(gè)人信息的，應(yīng)根據(jù)適用的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法”。[47]
俄羅斯在《導(dǎo)航活動(dòng)法》中明確了一種新的信息類型，即“導(dǎo)航信息”，明確指出“導(dǎo)航信息系指有關(guān)物體位置的信息，包括其地域位置、形狀和特征；有關(guān)物體的導(dǎo)航坐標(biāo)信息；有關(guān)物體在水域中的動(dòng)態(tài)導(dǎo)航信息。此類信息以時(shí)間坐標(biāo)參數(shù)形式呈現(xiàn)并用于導(dǎo)航活動(dòng)”。[48]并進(jìn)一步規(guī)定“有關(guān)導(dǎo)航設(shè)備[49]和導(dǎo)航活動(dòng)客體[50]的信息應(yīng)依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法律予以保護(hù)，防止未經(jīng)授權(quán)的訪問、破壞、篡改、阻止、復(fù)制、共享、傳播，以及其他與此類信息有關(guān)的非法行為”。[51]而俄羅斯《個(gè)人信息法》第3條規(guī)定“個(gè)人信息指與已識別或可識別的個(gè)人直接或間接相關(guān)的任何信息”,[52]并明確將“私密生活”有關(guān)的信息列為個(gè)人信息的特殊類別。[53]
在美國，個(gè)人位置信息被納入隱私權(quán)的法律框架下予以保護(hù)。2012年在“美國訴安托萬·瓊斯”一案中，最高法院一致判決認(rèn)為聯(lián)邦調(diào)查局和哥倫比亞特區(qū)警察將GPS跟蹤設(shè)備隱藏安裝到瓊斯車輛上，記錄并傳輸了28天的車輛運(yùn)動(dòng)信息構(gòu)成“搜查”，在沒有有效令狀且未經(jīng)他人同意的情況下，侵犯了憲法第四修正案賦予個(gè)人的“人民的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權(quán)利”。[54]而美國憲法第四修正案正是美國隱私權(quán)的憲法基礎(chǔ)。該案索托馬約爾大法官明確指出，“政府這樣的監(jiān)視侵犯了個(gè)人長期以來享有的隱私權(quán)，而該權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫降谒男拚傅谋Ｗo(hù)”，“GPS監(jiān)視功能可以精確、全面地記錄一個(gè)人的公共運(yùn)動(dòng)，從而反映出有關(guān)家庭、政治、專業(yè)、宗教和性關(guān)系的大量細(xì)節(jié)”。[55]同時(shí)，旨在為政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)實(shí)體和私人公民提供有關(guān)何時(shí)以及如何訪問和使用地理位置信息的明確指南《地理位置隱私和監(jiān)視法》（又稱為《GPS法》）在國會(huì)被持續(xù)地推動(dòng)。該法案規(guī)定“地理位置信息”（geolocation information）是指“對于個(gè)人而言，任何不屬于通訊內(nèi)容的、由無線電通訊裝置或追蹤裝置產(chǎn)生或從中獲取的全部或部分的能夠確定或推斷出其個(gè)人位置的信息”。[56]
美國通過判例法的方式、俄羅斯和歐盟通過制定法的方式，明確將個(gè)人位置信息納入了其隱私權(quán)或個(gè)人信息的法律保護(hù)框架。我國通過立法適當(dāng)擴(kuò)展個(gè)人信息的外延，將個(gè)人位置信息明確納入個(gè)人信息的范疇，有利于更好地運(yùn)用當(dāng)前的法律制度保護(hù)個(gè)人位置信息。
�。ǘ┙⒒陲L(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人位置信息保護(hù)規(guī)則
北斗系統(tǒng)個(gè)人位置信息的產(chǎn)生與應(yīng)用是一個(gè)完整的鏈條，除個(gè)人外，還有衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)供應(yīng)者、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)基礎(chǔ)原件制造商、移動(dòng)設(shè)備制造商（集成商）、操作系統(tǒng)開發(fā)商、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、應(yīng)用程序運(yùn)營商都參與其中。換言之，每一個(gè)利益相關(guān)者的作為都與個(gè)人基于個(gè)人位置信息的人格利益保護(hù)效果相關(guān)。現(xiàn)有同意原則的乏力在于將眾多的利益相關(guān)者視為一體，過于粗糙地賦予其義務(wù)與責(zé)任，以至于無論是在侵害個(gè)人信息還是保護(hù)個(gè)人信息上都出現(xiàn)了“搭便車”現(xiàn)象，在損害出現(xiàn)時(shí)難以向任何一方追責(zé)。
因此，筆者提出一種基于風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人位置信息保護(hù)機(jī)制，即基于風(fēng)險(xiǎn)制造能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力的強(qiáng)弱分配個(gè)人位置信息保護(hù)的義務(wù)與法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任相稱。風(fēng)險(xiǎn)制造力與風(fēng)險(xiǎn)控制力與兩個(gè)因素有關(guān)。
第一個(gè)因素是個(gè)人位置信息對該主體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，價(jià)值越大濫用個(gè)人位置信息的風(fēng)險(xiǎn)也越大。比如對于基于位置的服務(wù)商（應(yīng)用程序開發(fā)者）而言，個(gè)人位置信息是其創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值的基礎(chǔ)資源；應(yīng)用程序運(yùn)營商也是個(gè)人位置信息最活躍使用者，其非法收集、使用的風(fēng)險(xiǎn)顯著大于其他主體，因此應(yīng)當(dāng)為其分配更重的法律義務(wù)與責(zé)任。
第二個(gè)因素是該主體在這一鏈條中對個(gè)人位置信息的控制能力，對個(gè)人位置信息的控制能力越強(qiáng)，對濫用風(fēng)險(xiǎn)的控制能力也就越強(qiáng)，相應(yīng)的法律義務(wù)與責(zé)任就越重。比如，衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)供應(yīng)者是個(gè)人位置信息的生產(chǎn)者，但因?yàn)樾l(wèi)星多采用單向信標(biāo)，系統(tǒng)自身無法跟蹤地面任何物體，也不存儲(chǔ)和傳輸任何個(gè)人位置信息，其客觀上不能控制個(gè)人位置信息，也就不具備控制個(gè)人位置信息濫用風(fēng)險(xiǎn)的能力，不必為其分配過重的義務(wù)與責(zé)任。而操作系統(tǒng)開發(fā)商和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商對個(gè)人位置信息具有強(qiáng)控制力，對保護(hù)效果具有關(guān)鍵作用。移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)是信息傳輸?shù)耐ǖ�，操作系統(tǒng)是應(yīng)用程序訪問個(gè)人位置信息的開關(guān)，這兩者共同構(gòu)成了應(yīng)用程序與移動(dòng)設(shè)備交互的中介。比如要求操作系統(tǒng)將個(gè)人位置信息的傳輸默認(rèn)為“關(guān)閉”，就能更大程度地防止應(yīng)用程序未經(jīng)個(gè)人同意訪問個(gè)人位置信息。因此，對于個(gè)人位置信息生產(chǎn)與應(yīng)用中的利益相關(guān)方，應(yīng)當(dāng)依照風(fēng)險(xiǎn)制造能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力的強(qiáng)弱分配個(gè)人位置信息保護(hù)的義務(wù)與法律責(zé)任。操作系統(tǒng)開發(fā)商、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、應(yīng)用程序運(yùn)營商在制造和控制個(gè)人位置信息安全風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)為其配置更重的法律義務(wù)與責(zé)任。
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《民法典》將“為維護(hù)公共利益或者該自然人合法權(quán)益，合理實(shí)施的其他行為”[57]作為處理個(gè)人信息不承擔(dān)民事責(zé)任的情形之一�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)民事案件若干問題的規(guī)定》將“為促進(jìn)社會(huì)公共利益且在必要范圍內(nèi)”作為“網(wǎng)絡(luò)用戶或者網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者利用網(wǎng)絡(luò)公開自然人……私人活動(dòng)等個(gè)人隱私和其他個(gè)人信息，造成他人損害，被侵權(quán)人請求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持”的除外情形。[58]公共利益的實(shí)現(xiàn)往往意味著個(gè)人在一定程度上讓渡其基于個(gè)人位置信息的利益，然而“公共利益”概念是一個(gè)典型的不確定法律概念，[59]若不加以限制將面臨濫用的風(fēng)險(xiǎn)，比如前述的“美國訴安托萬·瓊斯”案。
為此，我國應(yīng)通過立法明確“為公共利益處理”是合法處理個(gè)人位置信息的情形，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確為公共利益處理個(gè)人位置信息的基本原則、情形、程序。在公共利益的類別上，要明確公共利益的基本類型，比如與國家安全、國防安全直接相關(guān)的，與公共安全、公共衛(wèi)生直接相關(guān)的，與犯罪偵查、起訴、審判直接相關(guān)的等。在受規(guī)制的主體上，既包括鏈條中各利益相關(guān)者，也包括公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其授權(quán)組織。在規(guī)制的環(huán)節(jié)上，要涵蓋個(gè)人位置信息的收集、存儲(chǔ)、傳輸和使用，并區(qū)分為長期公共利益和緊急公共利益處理的情形。對于緊急公共利益，個(gè)人位置信息的時(shí)效性顯著，比如在發(fā)生重大疫情、重大自然災(zāi)害時(shí)，因此要明確各主體個(gè)人位置信息的訪問控制、存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、存儲(chǔ)期限、銷毀標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要明確為公共利益處理個(gè)人位置信息的決策程序、信息披露制度，以保證科學(xué)、民主決策并接受公眾監(jiān)督。
五、結(jié)語
北斗系統(tǒng)已成為當(dāng)今社會(huì)不可或缺的重要部分，北斗系統(tǒng)個(gè)人位置信息以納秒為時(shí)間單位、以米為空間精度、以全球?yàn)榉秶鷺O大規(guī)模地產(chǎn)生、存儲(chǔ)、傳輸、存儲(chǔ)。北斗時(shí)代的來臨促進(jìn)了全球個(gè)人位置信息數(shù)量的增長。這類信息不僅可以揭示一個(gè)人的歷史（行為模式、愛好習(xí)慣、生活需求等），反映一個(gè)人的現(xiàn)在（此時(shí)此刻的位置），還能被用于預(yù)測一個(gè)人的未來。因而，個(gè)人位置信息不僅緊密地關(guān)系著特定自然人的人格利益，還具有極高的商業(yè)價(jià)值、公共價(jià)值，也是實(shí)施精準(zhǔn)犯罪的有力工具。為了更好地平衡多元利益，在個(gè)人位置信息的價(jià)值鏈中，不論是個(gè)人、利益相關(guān)者還是公共利益的代表者，都應(yīng)負(fù)有保護(hù)該類信息的義務(wù)。但是法律義務(wù)的設(shè)定不能強(qiáng)人所難，為此筆者提出了一種基于風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)理念，以平衡人格利益保護(hù)與商業(yè)利益促進(jìn)的關(guān)系；提出制定為公共利益處理個(gè)人位置信息的規(guī)則，以平衡人格利益、商業(yè)利益與公共利益的關(guān)系，確保為公共利益合法適當(dāng)?shù)靥幚韨�(gè)人位置信息的同時(shí)防止權(quán)力的濫用。