于文軒 中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所教授、博士生導(dǎo)師
宋麗容 中國政法大學(xué)博士研究生
摘要：在風(fēng)險社會背景下，生物安全法的風(fēng)險防控機(jī)制旨在平衡現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全保障之間的內(nèi)在張力，體現(xiàn)并遵循生物安全法的價值理念。風(fēng)險防控機(jī)制由風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通三方面組成，其有效運(yùn)行需以科學(xué)判斷的風(fēng)險評估為前提，適度運(yùn)用“成本-效益”分析手段，實現(xiàn)風(fēng)險管理的最優(yōu)化路徑選擇，并突破單向度的路徑依賴，以實現(xiàn)全面的風(fēng)險溝通。
關(guān)鍵詞：生物安全；風(fēng)險防控；風(fēng)險評估；風(fēng)險管理；風(fēng)險溝通
目錄
一、風(fēng)險防控：生物安全法的理念內(nèi)核
二、風(fēng)險評估：以科學(xué)判斷為基礎(chǔ)
三、風(fēng)險管理：“成本-效益”分析的適度運(yùn)用
四、風(fēng)險溝通：突破單向度路徑依賴
五、結(jié)論
在風(fēng)險社會背景下，生物安全風(fēng)險及其損害后果的嚴(yán)重性、不可逆轉(zhuǎn)性和影響的廣泛性使得其風(fēng)險防控機(jī)制愈發(fā)受到重視。新冠肺炎疫情的爆發(fā)，更加凸顯了生物安全在國家安全中的重要地位。為此，中央要求將生物安全納入國家安全體系。廣義上的“生物安全”是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的正常生存繁衍以及人類的生命健康不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用、外來入侵生物以及致病有害生物侵害的狀態(tài)；狹義上的“生物安全”是指人類的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動侵害和損害的狀態(tài)。風(fēng)險防控機(jī)制作為生物安全法的風(fēng)險預(yù)防原則的具體體現(xiàn)，要求當(dāng)現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等行為有可能對公眾健康構(gòu)成危害或者有可能對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的危害，甚至有可能威脅國家安全時，即使沒有科學(xué)上確實的證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)采取必要的預(yù)防措施。因此，生物安全風(fēng)險防控機(jī)制不僅要求預(yù)防現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用帶來的損害或者可能引發(fā)的風(fēng)險，也要求預(yù)防因生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，以及致病有害生物和生物入侵所引發(fā)的公共衛(wèi)生等方面的風(fēng)險。為此，就需要通過風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通等構(gòu)建風(fēng)險防控機(jī)制，回應(yīng)作為生物安全法的內(nèi)在價值之一的安全性訴求。
一、風(fēng)險防控：生物安全法的理念內(nèi)核
由于生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動與公眾健康、生態(tài)安全甚至國家安全的密切聯(lián)系，以及其造成或可能造成的危害的嚴(yán)重性和不可逆轉(zhuǎn)性，需要從源頭建立風(fēng)險防控機(jī)制。風(fēng)險（Risk）是指遭遇危難、受到損失、傷害或者其他不利后果的可能或者機(jī)會。質(zhì)言之，風(fēng)險是損害發(fā)生的可能性，而風(fēng)險向現(xiàn)實的轉(zhuǎn)化即為損害。為此，阻斷風(fēng)險發(fā)生的可能便成為預(yù)防損害發(fā)生的必要手段。風(fēng)險作為一種客觀存在，貫穿于人類社會發(fā)展始終。區(qū)別于工業(yè)社會之前的風(fēng)險，現(xiàn)代社會的風(fēng)險大多是“人造風(fēng)險”�！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長使危險和潛在威脅的釋達(dá)到了一個我們前所未知的程度”。其中，人類對于現(xiàn)代技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用和不當(dāng)開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致了風(fēng)險的存在和影響具有長期性、潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性。而這種“人造風(fēng)險”基本上難以用以往的經(jīng)驗來消除。為此，需要基于風(fēng)險防控機(jī)制，將風(fēng)險納入規(guī)制范圍，以擺脫經(jīng)驗束縛。
風(fēng)險預(yù)防理念最早在20世紀(jì)70年代在德國提出，并于20世紀(jì)80年代開始在國際環(huán)境條約中體現(xiàn)。將風(fēng)險預(yù)防原則作為生物安全保障的基本原則，并建立相應(yīng)的風(fēng)險防控機(jī)制，已為世界各國逐漸采納。風(fēng)險防控機(jī)制的建立是風(fēng)險預(yù)防原則的具體表現(xiàn)，回應(yīng)了生物安全法的正義價值、秩序價值和效率價值的內(nèi)在要求。首先，風(fēng)險防控機(jī)制回應(yīng)了正義價值的要求。風(fēng)險防控機(jī)制以保障生物安全為宗旨，通過設(shè)定行為模式，明確現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動中的法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在確保實現(xiàn)風(fēng)險防控目標(biāo)和可接受范圍內(nèi)的安全性的同時，保障相關(guān)法律主體的自由權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。其次，風(fēng)險防控機(jī)制回應(yīng)了秩序價值的要求�！鞍踩浴笔巧锇踩ǖ闹刃騼r值的核心內(nèi)容，具體體現(xiàn)為公眾健康安全、生態(tài)安全和國家安全三個側(cè)面。其中，公眾健康安全包括生理健康和心理健康兩部分；生態(tài)安全則是總體國家安全的重要組成部分，同時也直接或間接地影響公眾健康安全的實現(xiàn)。風(fēng)險防控機(jī)制以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了生物安全法秩序價值的可預(yù)見性側(cè)面的要求。再次，風(fēng)險防控機(jī)制回應(yīng)了效率價值的內(nèi)在要求�，F(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動造成的損害往往難以逆轉(zhuǎn)，一旦發(fā)生，就需要大量的人力、物力投入。生物安全風(fēng)險防控機(jī)制使得生物安全保障更為經(jīng)濟(jì)，從而符合效率價值的要求。
二、風(fēng)險評估：以科學(xué)判斷為基礎(chǔ)
生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險評估”（Risk Assessment），是指在從事現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動前，對有關(guān)活動的風(fēng)險性進(jìn)行識別、分析和評價，以最大限度地避免因該活動而可能產(chǎn)生的風(fēng)險的措施。風(fēng)險評估是對生物安全問題進(jìn)行獨立的科學(xué)分析并給出相應(yīng)的建議的科學(xué)活動，是風(fēng)險防控機(jī)制的起點。在生物安全領(lǐng)域，對現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用進(jìn)行風(fēng)險評估已經(jīng)為國際社會所普遍采納。例如，《國際生物技術(shù)安全技術(shù)準(zhǔn)則》規(guī)定了風(fēng)險評估應(yīng)考慮的參數(shù)和方法，《卡塔赫納生物安全議定書》第15條及其附件3對風(fēng)險評估作出了規(guī)定，《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》第5條規(guī)定了風(fēng)險評估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護(hù)水平的確定。此外，1983年美國國家科學(xué)院和國家研究理事會出版的《聯(lián)邦政府的風(fēng)險評估：對過程的管理》和2000年歐盟頒發(fā)的《歐盟執(zhí)委會有關(guān)預(yù)防性原則的文件》等都對風(fēng)險評估作出了規(guī)定。我國在2009年發(fā)布了《風(fēng)險管理———原則與實施指南》對風(fēng)險評估作出了總體規(guī)定。
風(fēng)險評估包括風(fēng)險識別（Risk Identification）、風(fēng)險分析（Risk Analysis）和風(fēng)險評價（Risk Evaluation）三個環(huán)節(jié)。風(fēng)險識別是風(fēng)險評估的基礎(chǔ)，是識別并認(rèn)定風(fēng)險因素的過程，即考慮在生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動可能對公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國家安全造成的影響，鑒別在這些活動中可能造成不利影響的因素。風(fēng)險評價分為定性風(fēng)險評價和定量風(fēng)險評價。定性評價是對風(fēng)險發(fā)生等級的評價，而定量評價則針對風(fēng)險發(fā)生的概率進(jìn)行評估。風(fēng)險評價以定量或定性的方式確定相關(guān)活動對公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國家安全造成不良影響的性質(zhì)和嚴(yán)重程度（危險特性），以及暴露于此種不良影響中的可能性（暴露風(fēng)險）。風(fēng)險評價即在綜合考慮風(fēng)險識別、危險特性和暴露風(fēng)險的前提下，預(yù)測總體風(fēng)險特征以及可能產(chǎn)生的不利影響，并就風(fēng)險是否可以接受的問題提供科學(xué)建議。
從價值理念層面看，風(fēng)險評估全面地體現(xiàn)了生物安全法的價值理念。風(fēng)險識別的對象是對公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國家安全造成威脅的因素，其本質(zhì)上是一種安全訴求的體現(xiàn)，更加傾向于生物安全法秩序價值的安全側(cè)面。在風(fēng)險評價環(huán)節(jié)，無論是定性評價還是定量評價，都體現(xiàn)了對于風(fēng)險發(fā)生可能性的判斷，是一種面向未來的預(yù)測，體現(xiàn)了生物安全法秩序價值的可預(yù)見性側(cè)面。而風(fēng)險預(yù)測環(huán)節(jié)的核心是提出風(fēng)險是否可以接受的科學(xué)建議。對于“可接受性”的判斷，一方面體現(xiàn)了正義價值和秩序價值的平衡，即確保現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用等活動的自由，并保證公眾健康、生態(tài)安全和國家安全的實現(xiàn)；另一方面也體現(xiàn)了生物安全法的效率價值，即通過風(fēng)險“可接受性”的衡量，確保現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用符合法律、生態(tài)、倫理等方面的內(nèi)在要求，同時滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，使人們獲得更大程度的自由。
在我國，生物安全風(fēng)險評估制度在適用范圍和制度實施方面均有完善的空間。適用范圍方面問題主要體現(xiàn)在物種保護(hù)和公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域。生物入侵對生態(tài)安全產(chǎn)生極大的影響。為此，我國確立并實施了名錄制度、檢疫檢驗制度、引種許可制度等適用于外來物種入侵防治的法律制度，但是作為其前提和依據(jù)的風(fēng)險評估制度卻未能得到應(yīng)有的重視。在公共衛(wèi)生安全方面，致病有害生物的影響不容忽視。《動物防疫法》第4條將動物疫病分為三類，并以名錄的方式作出規(guī)定，但對名錄的更新機(jī)制卻未作出更為詳細(xì)的規(guī)定。自1999年頒布《一、二、三類動物疫病病種名錄》后，該名錄僅于2008年更新過一次，難以應(yīng)對國際和國內(nèi)動物疫情的變化，也難以符合世界動物衛(wèi)生組織對動物疫病防控范圍的要求。制度實施方面的問題主要體現(xiàn)在實驗室生物安全風(fēng)險評估和生態(tài)安全等方面。盡管近些年來實驗室生物安全風(fēng)險評估在我國愈發(fā)受到重視，但仍存在不足。例如，目前高校科研實驗室的建設(shè)方案往往沒有經(jīng)過專業(yè)的實驗室安全審核和風(fēng)險評估，實驗室運(yùn)行存在安全隱患。此外，生物實驗室活動中可能存在的風(fēng)險包括標(biāo)本、人員、設(shè)施設(shè)備、檢測、感染性廢物處置、意外事件等，感染性廢物處置也僅在《新型冠狀病毒實驗室生物安全指南（第二版）》中有所體現(xiàn)，在整體上尚缺乏專門的技術(shù)指南、導(dǎo)則等。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，《土壤污染防治法》等污染防治立法對風(fēng)險評估作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在生態(tài)保護(hù)域，風(fēng)險評估需要加強(qiáng)，不僅現(xiàn)有的預(yù)防性法律制度（如環(huán)境影響評價制度等）在實踐中的貫徹力度較之于污染防治領(lǐng)域相對薄弱，而且一些創(chuàng)新性的制度仍需進(jìn)一步完善。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定的生態(tài)保護(hù)紅線制度較好地體現(xiàn)了風(fēng)險評估的內(nèi)容，2017年原環(huán)境保護(hù)部與發(fā)展改革委共同發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，要求堅持對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境敏感性進(jìn)行評估，并對評估方法詳細(xì)規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險評估提供了指導(dǎo)。但生態(tài)保護(hù)紅線制度需要綜合性的風(fēng)險評估，涉及自然資源、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、海洋等部門，因而部門之間的有效協(xié)調(diào)就成為影響制度實施的制約因素。
完善風(fēng)險評估制度，可從適用范圍和制度實施兩方面入手。在適用范圍方面，可進(jìn)一步完善針對有意引種的風(fēng)險評估，明確評估的程序和內(nèi)容，至少涵蓋引種對公眾健康的風(fēng)險、對生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的威脅以及對經(jīng)濟(jì)社會的影響，并將風(fēng)險評估明確作為名錄制度和許可制度的適用前提。同時，還可擴(kuò)展公共衛(wèi)生風(fēng)險評估的范圍，對于通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)可能引起公共衛(wèi)生風(fēng)險的情形及時開展評估，并及時調(diào)整相關(guān)名錄。在制度實施方面，可細(xì)化生物技術(shù)研發(fā)中實驗室安全的規(guī)定，以指南、導(dǎo)則等形式確保風(fēng)險評估貫穿于實驗室活動的各個環(huán)節(jié)，使相關(guān)生物安全風(fēng)險均可得到有效的評估和管理。對于環(huán)境影響評價制度，應(yīng)特別注意規(guī)劃環(huán)境影響評價對于生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)服務(wù)功能和生物安全的重要作用，以規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險的源頭防控。為此，可將發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等納入環(huán)境影響評價的范圍，預(yù)測和評估發(fā)展規(guī)劃對生物安全的影響，并在國土空間規(guī)劃中有針對性地評價規(guī)劃對自然保護(hù)地、生態(tài)功能區(qū)等的影響。對于生態(tài)保護(hù)紅線制度，可以基于部門合作機(jī)制推動各部門間在生態(tài)風(fēng)險防范方面的協(xié)同治理，特別是綜合考慮生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理實踐中的各方面因素，對生態(tài)風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)評估。
三、風(fēng)險管理：“成本-效益”分析的適度運(yùn)用
生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險管理”（Risk Management），是指在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的措施并采取行動，就有可能對生物安全產(chǎn)生危害的相關(guān)活動依法進(jìn)行規(guī)制，以避免生物安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實損害的措施�？梢�，采取風(fēng)險管理措施的前提是基于科學(xué)判斷的風(fēng)險評估，需要有科學(xué)依據(jù)；風(fēng)險管理則是風(fēng)險評估的目的。同時，風(fēng)險管理作為一種風(fēng)險決策，亦需綜合考慮科學(xué)信息、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素甚至風(fēng)險認(rèn)知等因素。質(zhì)言之，生物安全法上的風(fēng)險管理是一個價值判斷與利益衡量有機(jī)融合并據(jù)以進(jìn)行風(fēng)險決策的過程。
風(fēng)險管理的步驟一般包括確定風(fēng)險治理目標(biāo)、明確風(fēng)險治理的主體、識別和分析風(fēng)險管理措施、作出決策等環(huán)節(jié)。其中，確定風(fēng)險治理目標(biāo)是識別、分析風(fēng)險管理措施和作出決策的基礎(chǔ)。明確的風(fēng)險治理目標(biāo)有助于采取最優(yōu)的風(fēng)險管理措施，確保風(fēng)險管理措施的合理性和適當(dāng)性，同時避免規(guī)制不足和過度干預(yù)。受風(fēng)險不確定性和價值追求多元化的影響，傳統(tǒng)的單向度的規(guī)制模式難以滿足風(fēng)險管理的需要，因而應(yīng)吸收多元主體共同參與。面對同一風(fēng)險的多種管理措施，風(fēng)險管理者可進(jìn)行綜合分析、考量相關(guān)因素，運(yùn)用“成本-效益”分析方法確定最優(yōu)的風(fēng)險管理方案。
作為行政決策的風(fēng)險管理，對其合理性的判斷應(yīng)符合行政法治基本原理的要求，以避免風(fēng)險管理過程中可能出現(xiàn)的行政裁量對于公民合法權(quán)利的侵犯。由于風(fēng)險管理措施面向的是具有高度不確定性的生物安全風(fēng)險，因而立法者有時只能在不明確適用條件的情況下授權(quán)管理機(jī)關(guān)采取措施防范風(fēng)險，以使行政行為獲得形式上的合法性。因此，生物安全風(fēng)險管理在一定程度上形成了與法律保留原則之間的張力。在此情形下，生物安全風(fēng)險管理措施應(yīng)特別注意在采取限制性措施時，要基于法律的明確授權(quán)。同時，由于生物安全風(fēng)險管理采用源頭預(yù)防措施，行政權(quán)力介入的時間、領(lǐng)域、程度等因素均需慎重判斷，以符合“確有必要”和“損害最小”的比例原則。風(fēng)險管理措施需要通過利益衡量實現(xiàn)最優(yōu)化選擇，因而“成本-效益”分析就成為一個有益的工具。該分析方法是凱斯·桑斯坦所主張的一種“認(rèn)知范例”，是評估風(fēng)險管理措施的工具。需要特別注意的是，生物安全風(fēng)險管理中的“成本-效益”分析方法并非僅以經(jīng)濟(jì)效益作為唯一根據(jù)。這一方面是因為效率價值應(yīng)服從于生物安全法的正義價值和秩序價值的內(nèi)在要求，另一方面，生物安全法的效率價值也并非僅以經(jīng)濟(jì)效益作為唯一的衡量尺度。盡管“成本-效益”分析通常以量化的方式具體表征風(fēng)險，但生物安全風(fēng)險管理的目的在于評估風(fēng)險管理措施的合理性和有效性，而非以純粹量化的工具選擇代替價值選擇。
也正因如此，在風(fēng)險管理過程中，“成本-效益”分析的局限性需要引起關(guān)注。一方面，依據(jù)“成本-效益”分析方法得出的結(jié)論是一種事實判斷，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種工具理性，而過度強(qiáng)調(diào)工具理性容易導(dǎo)致生物安全風(fēng)險管理忽視價值理性的內(nèi)在要求，產(chǎn)生目的迷失之弊。事實上，這也是導(dǎo)致我國生物安全風(fēng)險管理中出現(xiàn)公眾對風(fēng)險管理措施產(chǎn)生不信任情緒的一個原因。另一方面，“成本-效益”分析方法在適用方面也有局限性。該方法的適用條件是客觀信息可得和主觀風(fēng)險認(rèn)知相對一致。其中，客觀信息可得為“成本-效益”分析提供了計算和量化的前提，主觀風(fēng)險評價相對一致則消弭了風(fēng)險管理利益衡量運(yùn)用中可能出現(xiàn)的沖突。但是，受制于信息不充分和多元化利益訴求的影響，“成本-效益”分析方法的運(yùn)用條件并非總能具備。事實上，這也是基于不確定性的風(fēng)險管理的常態(tài)化表現(xiàn)。因此，在風(fēng)險管理中有必要強(qiáng)化風(fēng)險溝通，一方面以此擴(kuò)大信息來源，另一方面也有助于不同利益訴求的充分表達(dá)，促進(jìn)風(fēng)險分配的正當(dāng)性和社會可接受性。
四、風(fēng)險溝通：突破單向度路徑依賴
生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險溝通”（Risk Communication），亦稱“風(fēng)險交流”，是指風(fēng)險管理者與其他法律主體之間交換、分享風(fēng)險信息的過程。風(fēng)險溝通是風(fēng)險防控機(jī)制運(yùn)行中不可或缺的部分。風(fēng)險溝通的主體主要包括風(fēng)險管理者、風(fēng)險評估者和利益相關(guān)者（Stakeholder）。其中，利益相關(guān)者是指可以影響風(fēng)險、受到風(fēng)險影響或自認(rèn)為會受到風(fēng)險影響的法律主體。消費者、媒體、消費者權(quán)益保護(hù)組織和行業(yè)協(xié)會等，均可能成為利益相關(guān)者。風(fēng)險溝通是一個多方主體交流互動的持續(xù)性過程，涉及風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險認(rèn)知的各個方面。在這一過程中，風(fēng)險評估者對風(fēng)險的性質(zhì)等方面進(jìn)行闡釋；風(fēng)險管理者要對風(fēng)險管理的行動、采取特定風(fēng)險管理的理由、選擇及實施風(fēng)險應(yīng)對措施后還存在的風(fēng)險，及其可接受程度等方面進(jìn)行說明；其他利益相關(guān)者則就風(fēng)險對利益的影響以及風(fēng)險評估和風(fēng)險管理與評估者和管理者進(jìn)行溝通，充分表達(dá)訴求。需要注意的是，風(fēng)險溝通的實現(xiàn)以信息公開為前提，但是二者之間并不等同，因為信息公開是以行政機(jī)關(guān)為主體展開的單向度活動，而風(fēng)險溝通更加注重與利益相關(guān)者之間的交流和協(xié)商，在此基礎(chǔ)上就風(fēng)險達(dá)成共識，以便在防控風(fēng)險的同時避免因風(fēng)險利益分配問題造成社會風(fēng)險負(fù)擔(dān)。
風(fēng)險溝通是具有不同利益訴求的主體定義和建構(gòu)風(fēng)險的過程。盡管風(fēng)險是一種客觀存在，但對于風(fēng)險的認(rèn)識卻是關(guān)涉價值的主觀判斷。風(fēng)險認(rèn)知是指主體對風(fēng)險及其特征以及影響的認(rèn)識與理解。在風(fēng)險認(rèn)知過程中，風(fēng)險的客觀性是基礎(chǔ)，但往往不可避免地融入認(rèn)知者自身情感因素、知識與經(jīng)驗，同時也受其信息理解和處理能力、直覺判斷能力等個人因素的影響，從而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的個體差異性和多樣性，由此使得風(fēng)險認(rèn)知不易統(tǒng)一。由此觀之，風(fēng)險認(rèn)知實際上是一個對風(fēng)險解構(gòu)和重構(gòu)的過程。當(dāng)風(fēng)險信息出現(xiàn)后，公眾通常會不自覺地基于自身的價值判斷對信息進(jìn)行解構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上加入其對于風(fēng)險信息的理解與偏重選擇，由此形成建構(gòu)性風(fēng)險，與客觀風(fēng)險相偏離。因此，通過風(fēng)險溝通措施，確保風(fēng)險信息的受眾充分理解信息的內(nèi)容，增進(jìn)其對于風(fēng)險的認(rèn)識，引導(dǎo)其客觀地對待風(fēng)險，從而降低因風(fēng)險認(rèn)知偏離帶來的社會風(fēng)險，就尤為必要。風(fēng)險溝通的必要性還體現(xiàn)在對價值多元性的協(xié)調(diào)方面�！办铟取钡慕Y(jié)果是價值追求的多元化，而應(yīng)對這種“諸神之爭”的有效方式之一就是溝通與協(xié)商。
長期以來，我國生物安全風(fēng)險防控以命令控制工具為主，形成了單向度的路徑依賴，對以風(fēng)險溝通為代表的多向度工具的運(yùn)用較為少見，目前主要體現(xiàn)在食品安全和公共衛(wèi)生安全保障領(lǐng)域。體現(xiàn)在文本層面，風(fēng)險溝通和風(fēng)險交流的規(guī)定大多具有較強(qiáng)的宣示性特征，并通常與宣傳教育相關(guān)聯(lián)。在這樣的模式下，風(fēng)險交流主要以公眾為信息受眾，旨在引導(dǎo)公眾的風(fēng)險認(rèn)知，從而在更大程度上體現(xiàn)為信息公開，公眾大多不易參與到實際的“溝通”之中。這種未經(jīng)充分溝通與協(xié)商的風(fēng)險管理，難以就共同利益達(dá)成共識，從而影響了風(fēng)險管理措施的合理性。
為此，首先應(yīng)擴(kuò)大生物安全風(fēng)險溝通機(jī)制的適用范圍，使其貫穿于生物安全管理的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用方面，食品安全、農(nóng)產(chǎn)品安全等問題，應(yīng)特別注意確保公眾的知情權(quán)，并基于此形成與公眾之間的暢通的互動與溝通渠道，完善反饋機(jī)制。在生態(tài)安全方面，風(fēng)險溝通機(jī)制應(yīng)全面適用于生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用、物種引進(jìn)、生物遺傳資源（包括與之相關(guān)的傳統(tǒng)知識）的獲取與惠益分享等活動，并基于環(huán)境健康風(fēng)險溝通機(jī)制，建立生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣保護(hù)領(lǐng)域與公共衛(wèi)生領(lǐng)域的通暢的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，目前的風(fēng)險溝通大多體現(xiàn)為應(yīng)急溝通。進(jìn)一步可就傳染病、動物疫病、職業(yè)病防治等建立和完善長效風(fēng)險溝通機(jī)制，并增強(qiáng)風(fēng)險溝通措施的可操作性。
在實施層面，應(yīng)平衡科學(xué)理性與價值理性，將二者的價值追求整合于風(fēng)險溝通之中，推進(jìn)形成健康的公共理性。畢竟，“沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的”，概言之，在風(fēng)險溝通機(jī)制的實施過程中，應(yīng)超越自上而下的單向度的信息“輸出”模式，通過具體的風(fēng)險溝通指南、導(dǎo)則等，完善公眾參與溝通的路徑，以保障生物安全風(fēng)險溝通的順暢實現(xiàn)。
五、結(jié)論
健全的生物安全風(fēng)險防控機(jī)制，是一個由風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通三方面構(gòu)建的涵蓋現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用、生物多樣性和公共衛(wèi)生安全保障等諸多內(nèi)容的有機(jī)整體。風(fēng)險評估應(yīng)基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價諸環(huán)節(jié)對風(fēng)險進(jìn)行事實判斷；風(fēng)險管理實質(zhì)上是管理部門通過風(fēng)險評估和利益衡量進(jìn)行的風(fēng)險決策；而風(fēng)險溝通作為貫穿于風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的重要機(jī)制，體現(xiàn)了有關(guān)法律主體對風(fēng)險信息和管理措施充分協(xié)商并達(dá)成共識的過程。生物安全風(fēng)險防控機(jī)制的完善也需要從這三個方面采取措施。在風(fēng)險評估方面，可從適用范圍和制度實施兩方面作出努力，著重擴(kuò)展風(fēng)險評估的范圍，增強(qiáng)可操作性。風(fēng)險管理應(yīng)適用法律保留原則和比例原則，并基于“成本-效益”分析和風(fēng)險溝通措施，提高風(fēng)險管理的科學(xué)性和合理性。在風(fēng)險溝通方面，應(yīng)使其成為普遍適用于生物安全風(fēng)險防控各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的法律機(jī)制，并在科學(xué)理性與價值理性之間尋求平衡，通過達(dá)成共識性的風(fēng)險認(rèn)知，使法律主體真正參與溝通，而非單向度地被動接受信息和決策。