作者：張凌竹 長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院
【內(nèi)容摘要】 公益創(chuàng)投是投資者通過(guò)金融工具為公益創(chuàng)投接受投資者提供資金、管理和技術(shù)等支持，以促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到有效解決社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)給付行為。我國(guó)當(dāng)下的公益創(chuàng)投主要是以地方政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作方式逐步發(fā)展起來(lái)的，在本土化進(jìn)程中，存在公益創(chuàng)投概念不清、政策先行、立法滯后且碎片化等理論問(wèn)題，以及公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買等同、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配不明、內(nèi)在退出機(jī)制缺乏等實(shí)務(wù)偏差。澄清理論誤區(qū)和消解實(shí)踐偏差，應(yīng)從立法基礎(chǔ)和法律適用兩個(gè)維度建立起正確的適合我國(guó)實(shí)際的公益創(chuàng)投的法律表達(dá)。具言之，應(yīng)為公益創(chuàng)投設(shè)定社會(huì)法的立法基礎(chǔ)，通過(guò)追尋管制與自治融合的價(jià)值選擇，構(gòu)建公益創(chuàng)投中的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共同體，加速公益創(chuàng)投主體的多元化進(jìn)程，完善公益創(chuàng)投的內(nèi)在退出機(jī)制，促使公益創(chuàng)投實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)治理模式的法制化。
【關(guān)鍵詞】 公益創(chuàng)投 政府購(gòu)買服務(wù) 投資者 社會(huì)給付行為 法律實(shí)現(xiàn)
公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）誕生于 20 世紀(jì) 60 年代末的美國(guó)，濫觴之根源在于彌補(bǔ)傳統(tǒng)慈善行為之不足。在我國(guó)，公益創(chuàng)投主要是以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作方式發(fā)展起來(lái)，地方政府通過(guò)公益創(chuàng)投競(jìng)賽的形式加大社會(huì)力量參與公共服務(wù)的力度，以期實(shí)現(xiàn)善款的高運(yùn)營(yíng)效率、高社會(huì)回報(bào)，從而提升公益慈善組織的持久發(fā)展能力。然而，在地方政府助推下的公益創(chuàng)投與其設(shè)立初衷無(wú)法完全契合。在理論上，公益創(chuàng)投面臨概念不清、政策先行、立法滯后且碎片化等問(wèn)題；在實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)了公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)混淆不分、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配不明、缺乏明確有效的內(nèi)在退出機(jī)制等偏差。
何為公益創(chuàng)投？如何解析作為法律概念的公益創(chuàng)投？如何反思其學(xué)術(shù)之爭(zhēng)與實(shí)踐困惑？如何通過(guò)立法進(jìn)行公益創(chuàng)投的制度化建構(gòu)？如何在公益創(chuàng)投本土化進(jìn)程中努力協(xié)調(diào)與其他制度之沖突、消解產(chǎn)生的負(fù)面作用？對(duì)以上問(wèn)題的追問(wèn)與回答，正是本文的研究重心。
一、公益創(chuàng)投的運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
（一）公益創(chuàng)投的出現(xiàn)及運(yùn)作方式
自 20 世紀(jì)后期開始，不斷增長(zhǎng)的公共債務(wù)和國(guó)家財(cái)政預(yù)算壓力一直威脅著傳統(tǒng)福利國(guó)家。許多行政機(jī)關(guān)面臨合法性危機(jī)，行政機(jī)關(guān)辦事效率低下、官僚化作風(fēng)濃厚、行政行為缺少透明化，難以有效解決主要社會(huì)矛盾，在此背景下，公益創(chuàng)投得以萌芽。與主流傳統(tǒng)的慈善相比，發(fā)端于美國(guó)，當(dāng)下在歐洲和亞洲也得到發(fā)展的公益創(chuàng)投的規(guī)模與體量雖難以被精準(zhǔn)計(jì)算出，但其發(fā)展勢(shì)頭不可阻擋， 且正漸顯現(xiàn)出成為提高傳統(tǒng)慈善效果的有效路徑。
起初，在大部分國(guó)家和地區(qū)，基金會(huì)等是主要的公益創(chuàng)投投資者，其一般通過(guò)提供并被要求以私募股權(quán)、發(fā)行債券、貸款等方式高度參與具有合意的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，在而后各國(guó)興起的公私合作民營(yíng)化浪潮中，公益創(chuàng)投得到了進(jìn)一步發(fā)展。這種由政府與接受投資者共同執(zhí)行社會(huì)救助等公共服務(wù)的模式，突破了國(guó)家與社會(huì)二元理論，模糊了國(guó)家功能與社會(huì)功能的界限，一定程度上說(shuō)明了公私部門共同合作模式下兩種功能的界限不是非此即彼的，也就是說(shuō)，在國(guó)家管理行政事務(wù)的某一些領(lǐng)域， 未必需要完全固守自己完成全部的行政事務(wù)，例如在給付行政領(lǐng)域，實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)非公主體的投入可幫助公共部門減輕負(fù)擔(dān)和提升行政效率。
在傳統(tǒng)的慈善語(yǔ)境中，捐贈(zèng)主體（主要包括自然人、企業(yè)和基金會(huì)）主要以捐款、捐物的方式形成有限的慈善資源，并無(wú)償給予捐贈(zèng)對(duì)象款物，其中的捐贈(zèng)對(duì)象也基本以非營(yíng)利組織為主。捐贈(zèng)主體以追求公益和社會(huì)影響為基本旨趣，并不實(shí)質(zhì)性參與捐贈(zèng)資金的具體使用。與之相較，公益創(chuàng)投則引入了商業(yè)思維，投資者（個(gè)人、基金會(huì)、政府等）主要通過(guò)政府補(bǔ)助、負(fù)債融資、發(fā)行債券等金融工具實(shí)現(xiàn)對(duì)接受投資者的資助，此際接受投資者的范圍既包括非營(yíng)利組織，也包括社會(huì)企業(yè)等各種形態(tài)的組織。目前世界上最具影響力的公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——?dú)W洲公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)（European Venture Philanthropy Association, EVPA）將公益創(chuàng)投運(yùn)作的核心要素概括為三項(xiàng)，即適合的融資方式（金融工具）、非經(jīng)濟(jì)資助和社會(huì)影響力管理（如圖 1 所示）。投資者在追求公益和社會(huì)影響力之外，更加關(guān)注的是資助產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，并希望形成可持續(xù)發(fā)展的重要路徑�；诖耍瑐鹘y(tǒng)慈善捐贈(zèng)與公益創(chuàng)投運(yùn)作方式的不同已清晰可見：前者的主體不干涉捐贈(zèng)資金的使用，后者的投資者高度參與資助資金的使用；前者重在輸出，后者重在結(jié)果。通過(guò)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)作，政府在獲取一定軟性經(jīng)濟(jì)回報(bào)的基礎(chǔ)上，又可將所獲利潤(rùn)再次投入公益事業(yè)中，實(shí)現(xiàn)慈善公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
圖 1 公益創(chuàng)投運(yùn)作的三個(gè)核心要素
公益創(chuàng)投的活動(dòng)形式在實(shí)踐中可謂多樣，實(shí)難給予精簡(jiǎn)而又具包容性的界定，這也是其自產(chǎn)生之日就一直備受質(zhì)疑的原因所在。理論上言，公益創(chuàng)投反映的公益動(dòng)機(jī)與商業(yè)動(dòng)因沖突、利他主義與利己主義混合矛盾的不可調(diào)和，加大了明確界分公益創(chuàng)投和實(shí)質(zhì)診斷公益創(chuàng)投的難度。換言之， 純粹以市場(chǎng)為導(dǎo)向的方法并不適合于公益創(chuàng)投，單一的商業(yè)模式不但無(wú)法產(chǎn)生足夠的社會(huì)回報(bào)或社會(huì)影響，而且可能放緩公益創(chuàng)投產(chǎn)生社會(huì)影響力的進(jìn)程。而且，慈善領(lǐng)域公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)作還面臨接受投資者發(fā)展上的認(rèn)識(shí)分歧。比如，作為接受投資者的非營(yíng)利性組織等是否有能力提供滿足公共需求的服務(wù)，慮及非營(yíng)利組織的貸款能力，公益創(chuàng)投必然會(huì)使其在支付能力上存在隱憂等；公益創(chuàng)投的資金主要不是用于提高非營(yíng)利性方面的競(jìng)爭(zhēng)力，更多的是去平衡和滿足政府的公共服務(wù)期望，故其最終能否成功不無(wú)疑問(wèn)。這也可以解釋為何經(jīng)過(guò)三十余年的發(fā)展，公益創(chuàng)投始終處于“幼兒期”，至今仍在概念界定、制度銜接、糾紛解決、獲取社會(huì)回報(bào)等方面爭(zhēng)議不斷。
（二）公益創(chuàng)投成為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府治理的新工具
當(dāng)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革、社會(huì)矛盾和沖突的頻發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)均加大了政府和公眾對(duì)于社會(huì)治理的深層次需求，而多元化主體參與社會(huì)治理成為完善社會(huì)治理的可行路徑。在創(chuàng)新社會(huì)治理的新格局中，公益創(chuàng)投作為我國(guó)政府治理的新工具而受到關(guān)注。
隨著全球結(jié)社革命的興起和國(guó)內(nèi)全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)組織進(jìn)入快速發(fā)展期，與各國(guó)偏好政府治理工具呈現(xiàn)出相趨同之態(tài)勢(shì)，也就是說(shuō)，強(qiáng)調(diào)放松管制，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在公共服務(wù)提供中的作用。公益創(chuàng)投的出現(xiàn)，一是力圖重塑傳統(tǒng)慈善與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，通過(guò)杠桿效應(yīng)去彌補(bǔ)傳統(tǒng)慈善之短板，引導(dǎo)非營(yíng)利組織走向可持續(xù)發(fā)展，二是采用各種金融工具向以公益任務(wù)驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的社會(huì)企業(yè)提供資金支持，助力社會(huì)企業(yè)的良性發(fā)展。
在具體的實(shí)踐中，2006 年新公益伙伴（New Philanthropy Partners，簡(jiǎn)稱 NPP）與上海浦東非營(yíng)利組織發(fā)展中心恩派（NPI）分別成立，成為我國(guó)最早適用公益創(chuàng)投的接受投資者。2007 年，聯(lián)想集團(tuán)作為國(guó)內(nèi)最早引入公益創(chuàng)投的企業(yè)，策劃并執(zhí)行了“聯(lián)想公益創(chuàng)投基金”。至此，公益創(chuàng)投開始逐步進(jìn)入公益的各個(gè)領(lǐng)域。作為傳統(tǒng)社會(huì)治理的主體，地方政府率先在社會(huì)救助等領(lǐng)域中采用了公益創(chuàng)投。2009 年，上海市民政局利用福利彩票公益金投資 1000 萬(wàn)元啟動(dòng)我國(guó)首個(gè)社區(qū)公益創(chuàng)投大賽—— 上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，以“政社合作”公益創(chuàng)投的方式開展為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)和救助 幫困服務(wù)等社會(huì)救助項(xiàng)目。2012 年中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)、深圳市民政局聯(lián)合主辦中國(guó)公益慈善項(xiàng)目大賽， 作為國(guó)家級(jí)、開放性的社會(huì)救助公益創(chuàng)投平臺(tái)，帶動(dòng)的社會(huì)化項(xiàng)目資助金高達(dá) 5500 多萬(wàn)元。2013 年，南京市成立了我國(guó)首個(gè)公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——南京市公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)，由南京市級(jí)財(cái)政資金、福利彩票公益金、慈善公益金三部分資金組成市級(jí)公益創(chuàng)投資金，同時(shí)區(qū)縣按照 1:1 比例進(jìn)行資金配套，用以對(duì)社會(huì)救助公益項(xiàng)目的扶持，開啟了地方政府直接給予社會(huì)救助公益創(chuàng)投財(cái)政支持的先河。各省、市、區(qū)級(jí)公益創(chuàng)投競(jìng)賽項(xiàng)目的逐步開展，在全國(guó)范圍內(nèi)引起了一定的影響。
（三）公益創(chuàng)投本土化運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題
作為后發(fā)型與外源型的法制現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)法律體系的建構(gòu)自始面臨著不甚融貫之境遇。公益創(chuàng)投在本土化運(yùn)行過(guò)程中明顯暴露出理論認(rèn)識(shí)上的差異和實(shí)務(wù)操作上的偏差。在理論上，學(xué)界缺少對(duì)公益創(chuàng)投的準(zhǔn)確界定，專門性立法暫付闕如和各地方行政規(guī)范性文件對(duì)公益創(chuàng)投的各有所指，使得公益創(chuàng)投的理論展現(xiàn)更多地體現(xiàn)為功能與作用方面的描述，缺少內(nèi)涵、性質(zhì)、定位等實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)與共識(shí)。而地方政府的政策先行，還存在立法滯后帶來(lái)的相關(guān)法律體系的碎片化問(wèn)題。在實(shí)務(wù)上，地方政府出臺(tái)的公益創(chuàng)投（大賽）規(guī)范性文件中的公益創(chuàng)投即便明確規(guī)定有財(cái)政資助、招投標(biāo)、定向購(gòu)買等多種選擇方式，但在實(shí)際操作中政府購(gòu)買服務(wù)是各選項(xiàng)的主選方式，甚至出現(xiàn)了將公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買服務(wù)的提法與做法，造成公益創(chuàng)投投資者與接受投資者之間的法律責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配不明晰與匹配、投資者退出機(jī)制缺失等問(wèn)題，一定程度上阻礙了公益創(chuàng)投的健康及穩(wěn)健發(fā)展。如何糾偏，成為需要從理論上作進(jìn)一步深耕的問(wèn)題。
二、本土化下公益創(chuàng)投的合理定位及社會(huì)法立法基礎(chǔ)的確定
（一）社會(huì)給付行為：公益創(chuàng)投的法律定位
公益創(chuàng)投不僅是法學(xué)的研究課題，而且也是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)研討的對(duì)象。在西方，學(xué)界對(duì)公益創(chuàng)投的討論早已有之，EVPA 對(duì)公益創(chuàng)投的界定是，公益創(chuàng)投以追求公益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)影響力為目標(biāo)，投資者通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)支持去壯大接受投資者的慈善行為，具體包括使用特定的資金和提供組織上的支持。基于法學(xué)視野研析公益創(chuàng)投，將其納入法規(guī)范范疇加以考量是定位公益創(chuàng)投的首要工作。而法規(guī)范視角探討公益創(chuàng)投，則必須要對(duì)法律行為、法律關(guān)系進(jìn)行梳理，并通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)理論進(jìn)行抽象層面的反省，進(jìn)一步推導(dǎo)出中國(guó)語(yǔ)境下公益創(chuàng)投的法律定位。
1.公益創(chuàng)投行為的多面向考察
在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為。在法定主義方式無(wú)法確定權(quán)利義務(wù)的法律部門和領(lǐng)域內(nèi)，均有法律行為概念存在之必要。從此視角以觀公益創(chuàng)投行為，其投資者包括自然人、組織（如公司、基金會(huì)）等，接受投資者則主要包括社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利組織等社會(huì)組織，主體的多樣化使其行為呈現(xiàn)出多個(gè)面向。
其一，公益創(chuàng)投行為的民事行為面向。最初的公益創(chuàng)投行為一般是指投資者以追求公益為目標(biāo)， 作出無(wú)償給予接受投資者財(cái)產(chǎn)等意思表示，經(jīng)其同意并接受投資、捐贈(zèng)而形成的法律行為。為了公益或公共目的所為之無(wú)償給予行為，通常被稱為捐助或捐贈(zèng)。在此面向上，公益創(chuàng)投行為具備民事捐贈(zèng)行為的特征。
其二，公益創(chuàng)投行為的行政行為面向。當(dāng)下中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府補(bǔ)助與前文言及的英國(guó)等國(guó)家（地區(qū)）面臨類似之境遇。一方面，企業(yè)通過(guò)投資、捐贈(zèng)主動(dòng)迎合政府提供公共服務(wù)之需，協(xié)助政府部門實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)；另一方面，政府通過(guò)與企業(yè)的利益博弈，對(duì)實(shí)施投資、捐贈(zèng)的企業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。在此面向上，政府也是其中的一個(gè)投資者，其通過(guò)給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政補(bǔ)助的方式，借此尋求完成公益服務(wù)等軟性回報(bào)，所以某種程度上說(shuō)，有些公益創(chuàng)投行為對(duì)外的表現(xiàn)形態(tài)可被視為授予利益的行政行為，其原則上應(yīng)當(dāng)有法律或法律法規(guī)的授權(quán)作為依據(jù)，也可以政府預(yù)算作為給付依據(jù)，結(jié)果是直接通過(guò)行政主體意思表示形塑為一個(gè)授益的行政給付行為。
需要強(qiáng)調(diào)的是，從一定程度上說(shuō)，政府給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政補(bǔ)助的同時(shí)，也是對(duì)接受投資者的競(jìng)爭(zhēng)者構(gòu)成了一種干預(yù)行政，在此意義上言，干預(yù)與給付行政并非完全獨(dú)立，而是以連接交錯(cuò)的樣態(tài)呈現(xiàn)在公益創(chuàng)投行為中。
其三，公益創(chuàng)投行為的社會(huì)給付行為面向。與一般民事行為不同的是，公益創(chuàng)投行為具有明顯的公益屬性特征，其相關(guān)立法所規(guī)范的法律關(guān)系中包含有政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府在此關(guān)系之下承擔(dān)社會(huì)給付、資源分配等義務(wù)，公民享有請(qǐng)求社會(huì)給付的權(quán)利，所以公益創(chuàng)投行為具有一定的公法意涵。該行為對(duì)公益創(chuàng)投的投資者、接受投資者與第三人（公益創(chuàng)投的受益人，一般指向弱勢(shì)群體等）的相關(guān)權(quán)利皆會(huì)產(chǎn)生影響。例如，我國(guó)公益創(chuàng)投的投資者主要通過(guò)地方政府購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)弱勢(shì)群體開展“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”項(xiàng)目，這可能會(huì)影響弱勢(shì)群體公法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在此意義上， 公益創(chuàng)投行為可能會(huì)脫離公法責(zé)任，進(jìn)入私法關(guān)注范疇，基于此，將公益創(chuàng)投行為無(wú)論是定性為公法行為抑或是私法行為均不妥適，無(wú)法全面反映其內(nèi)在本質(zhì)。
2.公益創(chuàng)投行為的定性
社會(huì)法的興起使法律適用中公法與私法的界限日漸模糊，在某些情境下甚至難以被清晰劃分，畢竟個(gè)人利己主義的利益與整個(gè)政治國(guó)家的普遍利益之間似乎只能在抽象層面被分開。廣義的社會(huì)法即所有為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策而制定之法，涵括了社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助等法律。而后兩者（社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助）系無(wú)因給付，不以特定原因?yàn)榻o付條件，而以是否有保障需求為給付要素。社會(huì)給付是為解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的生活短缺現(xiàn)象，在個(gè)人勞動(dòng)、親屬或財(cái)產(chǎn)關(guān)系之外，由公權(quán)力主體提供的公共給付，社會(huì)給付法是社會(huì)法的核心。
公益創(chuàng)投行為與社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助行為在產(chǎn)生背景、基本思想、行為品格等方面具有明顯的一致性。其一，從產(chǎn)生背景看，孕育公益創(chuàng)投生長(zhǎng)的原始環(huán)境歸屬于社會(huì)法調(diào)整的領(lǐng)域，即以最終保障弱勢(shì)群體為使命。這類群體因缺乏收入來(lái)源，生活往往處于極端貧困或危急狀態(tài)，通常需要國(guó)家和社會(huì)提供相應(yīng)的救助才能維系基本生活。其二，社會(huì)福利思想與理念在不同的歷史發(fā)展階段都會(huì)影響社會(huì)法的價(jià)值取向。傳統(tǒng)社會(huì)法為解決勞動(dòng)者與社會(huì)問(wèn)題，主要提倡保障弱勢(shì)群體的基本生活，對(duì)社會(huì)正義的闡釋也主要在于滿足弱勢(shì)群體的合理需求，之后，其開始逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)給付，更加側(cè)重于對(duì)社會(huì)資源的二次分配。社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助以社會(huì)安全為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，通過(guò)政府救助、社會(huì)力量救助與互助原則，來(lái)分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提供符合社會(huì)福利思想的社會(huì)給付，這與公益創(chuàng)投的宗旨相契合。其三，從第三人的角度觀察，但凡社會(huì)財(cái)富擁有者出于自愿而將其所能支配財(cái)產(chǎn)的一部分或全部捐贈(zèng)他人，就屬于第三次分配——慈善。公益創(chuàng)投正是傳統(tǒng)慈善發(fā)展到當(dāng)代而產(chǎn)生的新行為， 由公益創(chuàng)投參與的慈善救助，以社會(huì)中的貧困成員、陷入生活困境者等弱勢(shì)群體為關(guān)注對(duì)象，在第三人上與社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助存在重疊。其四，在行為品格上，公益創(chuàng)投在慈善組織與活動(dòng)中原則上應(yīng)秉持私法自治的基本理念，然因慈善組織和活動(dòng)同時(shí)又以實(shí)現(xiàn)慈善目的和公共利益為宗旨，對(duì)危害慈善目的和公共利益的行為通常法律與政府會(huì)加以介入，所以公益創(chuàng)投亦體現(xiàn)出自治與管制相結(jié)合的社會(huì)法品格。盡管社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助的語(yǔ)義表達(dá)為“社會(huì)”，但從法律制度上則始終強(qiáng)調(diào)以政 府責(zé)任為主導(dǎo)，實(shí)施社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助是政府的應(yīng)然義務(wù)，是行政主體為解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的基本生活無(wú)法維系等社會(huì)問(wèn)題提供的公共給付。此一視角也正彰顯出社會(huì)給付法的品格，即通過(guò)行政主體介入私領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)干預(yù)。
結(jié)合上述公益創(chuàng)投的不同面向，我們不難推知公益創(chuàng)投行為應(yīng)該屬于既涉及私法行為又涉及公法行為的社會(huì)給付行為。
3.公益創(chuàng)投中多重法律關(guān)系的厘定
（1）公益創(chuàng)投投資者與接受投資者之間的法律關(guān)系
于政府而言，作為公益創(chuàng)投投資者，其主要通過(guò)行政給付或行政協(xié)議給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政資金支持，然后再由接受投資者完成相關(guān)公益服務(wù)交付至相關(guān)第三人�；诖耍鎰�(chuàng)投投資者與接受投資者依托的法律基礎(chǔ)主要為法律規(guī)范或行政協(xié)議。
承前所述，中國(guó)式公益創(chuàng)投自產(chǎn)生伊始就以政府購(gòu)買公共服務(wù)為主選方式，涉及的地方政府主要以（社區(qū)）公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）大賽的形式，以投資者的角色，通過(guò)直接資助、招投標(biāo)、購(gòu)買服務(wù)或委托社會(huì)企業(yè)或社會(huì)組織等代為執(zhí)行政策、行使公權(quán)力或完成政府相關(guān)職能。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同屬于行政協(xié)議，具有公法屬性，根據(jù)行政行為選擇自由理論，行政主體通過(guò)行政協(xié)議授予公權(quán)力或資金補(bǔ)助，有助于增強(qiáng)公益創(chuàng)投接受投資者的自治性。在此過(guò)程中，政府兼有雙重身份，既是公益創(chuàng)投的投資者，又同時(shí)需要行使管理者的職能，具體而言，政府監(jiān)管接受投資者，對(duì)其履行委托、合同及公共責(zé)任進(jìn)行底限規(guī)范，具體包括指導(dǎo)、檢查公益創(chuàng)投承辦單位、接受投資者的評(píng)審、實(shí)施等一系列環(huán)節(jié)，監(jiān)督接受投資者對(duì)資金的使用，對(duì)接受投資者履行權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不及時(shí)、不到位且拒不改正的，有權(quán)終止協(xié)議，并視情況追究其違約責(zé)任；委托第三方機(jī)構(gòu)開展的監(jiān)督檢查，因不可抗力原因?qū)е陆邮芡顿Y者無(wú)法繼續(xù)履行合同約定的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，須及時(shí)撤銷無(wú)法繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目，清算項(xiàng)目資助資金，并依循原資金劃撥渠道繳回財(cái)政國(guó)庫(kù)；接受投資者未嚴(yán)格按照協(xié)議約定認(rèn)真實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目的， 政府應(yīng)及時(shí)停止辦理后續(xù)資金撥付手續(xù)，追回已經(jīng)撥付的資金，并依法追究項(xiàng)目實(shí)施方的法律責(zé)任；公益創(chuàng)投資金若有結(jié)余的，由原劃撥渠道繳回財(cái)政國(guó)庫(kù)；一經(jīng)發(fā)現(xiàn)提供虛假資料或采取其他不正當(dāng)手段虛假參與公益創(chuàng)投的，立即取消參與資格并追回所獲資助，同時(shí)在媒體進(jìn)行通告，在規(guī)定年限內(nèi)不得參加公益創(chuàng)投或其他政府資助、購(gòu)買服務(wù)等活動(dòng)。另外，就監(jiān)管主體而言，有的國(guó)家也規(guī)定了由首席檢察官承擔(dān)規(guī)制慈善組織的義務(wù)。
于自然人、基金會(huì)等其他社會(huì)組織而言，作為公益創(chuàng)投投資者，他們無(wú)償給予接受投資者的資金捐贈(zèng)類似于民法上的第三人利益合同。接受投資者接受捐贈(zèng)（捐助）時(shí)需與投資者簽訂包含如下內(nèi)容的協(xié)議：（1）為應(yīng)對(duì)社會(huì)變化而準(zhǔn)備的長(zhǎng)期（3 年至 6 年）投資計(jì)劃；（2）投資者與接受投資者形成管理伙伴關(guān)系；（3）實(shí)施問(wèn)責(zé)導(dǎo)向制度；（4）資金用途和專家咨詢條款；（5）建立投資者的退出機(jī)制；等等。無(wú)論屬于哪一類投資者，公益創(chuàng)投接受投資者都應(yīng)當(dāng)確保為第三人提供可持續(xù)并行之有效的公益服務(wù)，保護(hù)投資者與第三人的利益，實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投投資人的目標(biāo)與要求。
（2）政府與第三人之間的法律關(guān)系
如前所述，公益創(chuàng)投接受投資者通過(guò)參加政府購(gòu)買、補(bǔ)助、招投標(biāo)、委托等方式，與政府之間形成了合作行政關(guān)系，在此過(guò)程中，發(fā)生接受投資者所實(shí)施的社會(huì)給付行為出現(xiàn)給付不能或給付違法等問(wèn)題不可避免，這會(huì)直接影響公益服務(wù)的效果及投資者、接受服務(wù)第三人的權(quán)益保障。
當(dāng)出現(xiàn)此類情況時(shí)，作為政府購(gòu)買公共服務(wù)協(xié)議一方的政府，通�？梢圆扇f(xié)議中止、解除或接管、索賠等方式來(lái)維護(hù)自身權(quán)利，但對(duì)于接受服務(wù)的第三人而言，其權(quán)利究竟該如何主張，目前法律并無(wú)明定。第三人是通過(guò)合同維權(quán)還是通過(guò)侵權(quán)之訴維權(quán)，需要借助相關(guān)理論加以闡釋。我國(guó)合同法理論與司法實(shí)踐肯認(rèn)的是合同相對(duì)性原則，現(xiàn)行《合同法》第 64 條亦未明確規(guī)定第三人的履行請(qǐng)求權(quán)，似可認(rèn)為該條不支持第三人利益合同，所以通過(guò)合同維權(quán)之路已行不通。而通過(guò)傳統(tǒng)的侵權(quán)法責(zé)任體系實(shí)現(xiàn)維權(quán)，可成為第三人維權(quán)選擇之路徑，此際利用現(xiàn)有法律規(guī)則解決第三人利益問(wèn)題應(yīng)當(dāng)更有利于法的安定性。
黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此重要的發(fā)展時(shí)期，只有借助政府之手，才有可能引起市場(chǎng)像重視私人利益那樣重視公共利益，這也是公益創(chuàng)投成為我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理、解決社會(huì)矛盾的新方式的根因，說(shuō)明傳統(tǒng)社會(huì)給付正在由過(guò)于關(guān)注行政機(jī)關(guān)和政府項(xiàng)目向關(guān)注新方式本身轉(zhuǎn)向。
綜合上述分析，筆者嘗試對(duì)公益創(chuàng)投作出如下法律界定，公益創(chuàng)投是指投資者通過(guò)金融工具（政府購(gòu)買服務(wù)合同、貸款、股權(quán)、債券等）為接受投資者提供資金、管理和技術(shù)等支持，并在其獨(dú)立發(fā)展后退出管理的社會(huì)給付行為。
（二）公益創(chuàng)投社會(huì)法立法基礎(chǔ)的確定
在明確公益創(chuàng)投的社會(huì)給付行為及社會(huì)法屬性后，如何立法便水到渠成。社會(huì)法在實(shí)質(zhì)上是以社會(huì)正義與社會(huì)安全為終極目標(biāo)的社會(huì)給付法。德國(guó)著名社會(huì)法學(xué)家察赫（Zacher）將社會(huì)給付依據(jù)其制度功能分為社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償和具有社會(huì)衡平功能的社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助。保障弱勢(shì)階層被認(rèn)為是社會(huì)法第一層次的含義；運(yùn)用社會(huì)力量行使社會(huì)權(quán)力之法是社會(huì)法第二層次的含義；保持社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)筑當(dāng)代語(yǔ)境中的和諧社會(huì)是社會(huì)法最高層次的含義。在此社會(huì)法彰顯出公法與私法融合的本質(zhì)屬性。
中國(guó)式公益創(chuàng)投通過(guò)行政協(xié)議定位政府、公益創(chuàng)投接受投資者、第三方評(píng)估主體等多方主體之間的法律關(guān)系（如圖 2 所示），希望政府、基金會(huì)等投資者積極組織、參加公益創(chuàng)投大賽，目標(biāo)既在于降低社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)政府的過(guò)度依賴，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自給自足，也在于吸引更多的社會(huì)力量參與到社會(huì)救助等公益服務(wù)當(dāng)中。筆者以為，我國(guó)公益創(chuàng)投法律當(dāng)以對(duì)法律所蘊(yùn)含的人心和人情的發(fā)掘?yàn)橹兀?凸顯社會(huì)安全之法的道義和意義，將社會(huì)法設(shè)定為公益創(chuàng)投的立法基礎(chǔ)應(yīng)是題中之義。
圖 2 我國(guó)公益創(chuàng)投（大賽）法律主體關(guān)系
依據(jù)我國(guó)公益創(chuàng)投的運(yùn)作流程，地方政府與公益創(chuàng)投接受投資者簽訂行政協(xié)議，約定政府提供公益創(chuàng)投資金，由接受投資者執(zhí)行本屬于政府職責(zé)的養(yǎng)老、助殘、幫困等社會(huì)救助任務(wù)，這雖然是基于政府與接受投資者形式上合意的行為，但又并非是一個(gè)純粹的行政協(xié)議。事實(shí)上，在合作行政中，地方政府是給付公益服務(wù)的需求者，接受投資者是與政府達(dá)成合意的社會(huì)給付的提供者，通過(guò)合作政府可適當(dāng)?shù)貙⒉糠诛L(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任轉(zhuǎn)移給接受投資者，但即便如此，也并不代表政府在公共事務(wù)的履行上可完全免責(zé)，所以協(xié)議的成效不應(yīng)是以契約自由之名，行逃避公法管控之實(shí)。而且，社會(huì)給付目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)也不可能完全掌控在私主體手中。
由于我國(guó)行政程序法與相關(guān)法律的缺位，政府購(gòu)買服務(wù)的公益創(chuàng)投所涉協(xié)議之定性并未達(dá)成一致，故而判斷其是行政協(xié)議雙方行為抑或政府的單方行政行為并非一件易事。盡管二者的區(qū)別似可從雙方意思表示一致產(chǎn)生法律效果的是行政協(xié)議來(lái)加以判斷，但對(duì)于公私合作中公益創(chuàng)投的行政協(xié)議與政府購(gòu)買的行政行為，事實(shí)上的“雙方合意”并未如普通民事合同生效要件那般不可或缺。申言之，在公益創(chuàng)投中，公益創(chuàng)投接受投資者申請(qǐng)資金給付的行為類似于“邀約”，而行政主體實(shí)施給付公益創(chuàng)投資金行為則近似于“承諾”。因此，在形式上，行政協(xié)議雙方當(dāng)事人之間的合意雖與行政給付是否合法成立有關(guān)聯(lián)，但實(shí)質(zhì)上并未凸顯重要性，在政府購(gòu)買服務(wù)的公益創(chuàng)投行政協(xié)議中，資金給付成立與否仍然主要取決于政府的單方意思表示。
從社會(huì)安全法制理論的角度看，公民先是有生存權(quán)需求，進(jìn)而才是保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)與自由的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，隨著社會(huì)中貧富差距的加劇，使得貧困、疾病等越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人之生存造成了負(fù)面影響。由于社會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自主調(diào)節(jié)，個(gè)人也無(wú)法以自身能力克服，故而需要國(guó)家通過(guò)立法構(gòu)建正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序，建立社會(huì)安全法制，從預(yù)防、照護(hù)和救助等層面將個(gè)人面臨的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o社會(huì)共同承擔(dān)。其中，社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道防線，對(duì)保障公民基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要作用。然而，在社會(huì)救助領(lǐng)域，政策先行、立法滯后已屬常態(tài)，甚至是共識(shí)�？v觀我國(guó)主要依靠地方條例、單行立法來(lái)實(shí)施社會(huì)救助活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，這固然是制度發(fā)展過(guò)程中知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息不充分條件下不得已的立法選擇，但并不代表社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)止步于此。
一方面，社會(huì)救助法和行政程序法的暫付闕如，另一方面，各地方公益創(chuàng)投立法又呈現(xiàn)出碎片化特征，在此背景下，若要填補(bǔ)公益創(chuàng)投無(wú)國(guó)家層面法律規(guī)范的局面，促使全國(guó)范圍的公益創(chuàng)投形成合力，不妨考慮由作為統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)和地方公益創(chuàng)投大賽（活動(dòng)）主辦單位的同一主體——民政部門為主牽頭制定公益創(chuàng)投規(guī)定或辦法的部門規(guī)章。該規(guī)章應(yīng)以社會(huì)法為立法基礎(chǔ)，圍繞對(duì)公益創(chuàng)投的設(shè)計(jì)、對(duì)公益創(chuàng)投所涉社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、對(duì)公益創(chuàng)投過(guò)程的控制而展開，同時(shí)設(shè)定一定的限度，以免碾壓公益創(chuàng)投健康發(fā)展的狀態(tài)。
三、我國(guó)公益創(chuàng)投的實(shí)踐偏差
（一）立法供給不足，將公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買公共服務(wù)
承前所述，由于公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽類別以為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、救助幫困服務(wù)與其他公益服務(wù)為主要內(nèi)容，與社會(huì)救助的救助對(duì)象的范圍發(fā)生重合，使目前公益創(chuàng)投在我國(guó)各省、市、區(qū)社會(huì)救助中逐步占據(jù)一席之地。自黨的十九大報(bào)告中提出“建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”以來(lái)，以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式舉辦公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段之一。然而，因我國(guó)缺失專門規(guī)范公益創(chuàng)投的法律法規(guī)，也無(wú)中央級(jí)別公益創(chuàng)投的專項(xiàng)行政規(guī)范性文件，目前只是通過(guò)地方政府的行政規(guī)范性文件引導(dǎo)公益創(chuàng)投實(shí)踐，顯然與地方政府每年數(shù)以百萬(wàn)、千萬(wàn)元的公益創(chuàng)投資金投入體量不相匹配，十分不利于公益創(chuàng)投的健康發(fā)展。
雖然地方政府、基金會(huì)等先于中央行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范公益創(chuàng)投，但是對(duì)其相關(guān)法域的歸屬并不明確。其中，地方政府組織的公益創(chuàng)投競(jìng)賽一般以政府財(cái)政、福利彩票公益金為主要資金來(lái)源，因此根據(jù)相關(guān)行政規(guī)范性文件和表 1 可知，目前地方行政規(guī)范性文件規(guī)定的主辦單位一般是地方政府的民政部門，這與最初產(chǎn)生于私法域的公益創(chuàng)投已經(jīng)有了較大變化，而且地方政府主要以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式確定公益創(chuàng)投的公私聯(lián)營(yíng)模式，各種公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽的申請(qǐng)參賽單位主要是社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織（而對(duì)該社會(huì)組織是營(yíng)利或非營(yíng)利也未作嚴(yán)格區(qū)分）等。
表 1 上海、南京、廣州公益創(chuàng)投行政規(guī)范性文件比較
隨著地方政府公益創(chuàng)投的發(fā)展，中央行政機(jī)關(guān)也逐步出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件。2014 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕61 號(hào)），提出“地方政府和社會(huì)力量可通過(guò)實(shí)施公益創(chuàng)投等多種方式，為初創(chuàng)期慈善組織提供資金支持和能力建設(shè)服務(wù)。要加快出臺(tái)有關(guān)措施，以扶貧濟(jì)困類項(xiàng)目為重點(diǎn)，加大政府財(cái)政資金向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)力度”。2016 年財(cái)政部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2016〕54 號(hào)），指出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)培訓(xùn)和示范平臺(tái)建設(shè)，采取孵化培育、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等多種途徑和方式，進(jìn)一步支持社會(huì)組織的培育發(fā)展。
盡管地方政府與中央政府都對(duì)公益創(chuàng)投寄予厚望，并努力為其發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金支持和創(chuàng)造良好有序的制度環(huán)境，但行政規(guī)范性文件規(guī)定的公益創(chuàng)投顯然遠(yuǎn)離了撬動(dòng)公益資金的原始初衷，反而走進(jìn)了公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買公共服務(wù)的誤區(qū)。誠(chéng)然，我國(guó)公益創(chuàng)投競(jìng)賽經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，正在盡力擺脫自說(shuō)自話的窘境，并在實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，然而在現(xiàn)實(shí)中，冠以“公益創(chuàng)投”之名，卻無(wú)法行公益創(chuàng)投之實(shí)的情況并不少見，未能真正帶動(dòng)起新的公益浪潮，依靠地方政府的財(cái)政支持仍是主流，如此一來(lái)，何談在提供公益服務(wù)的實(shí)踐中尋求立法的科學(xué)與適當(dāng)，又何來(lái)依據(jù)公益創(chuàng)投的經(jīng)驗(yàn)與事實(shí)建立普適性的公益模式并加以推廣？
（二）政府管制規(guī)訓(xùn)主體自治的導(dǎo)向明顯，公益創(chuàng)投的立法價(jià)值需轉(zhuǎn)向
實(shí)踐中，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式簽訂行政協(xié)議更易獲得公益創(chuàng)投競(jìng)賽的青睞，從公益創(chuàng)投的立法價(jià)值上言，政府管制規(guī)訓(xùn)主體自治的導(dǎo)向凸顯。首先，作為公私合力形成規(guī)范與實(shí)踐運(yùn)作的重要機(jī)制， 政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議表征了雙方當(dāng)事人意思自治和法律地位平等，地方政府與公益創(chuàng)投的接受投資者均需遵守協(xié)議約定。其次，將所涉競(jìng)賽項(xiàng)目分包給公益創(chuàng)投的接受投資者，因?yàn)槠淠康母咏谌说男枨竽繕?biāo)，都希望選擇官僚化程度較低、辦事效率更高的非政府機(jī)構(gòu)。再次，作為主要公益創(chuàng)投接受投資者的社會(huì)組織可能擁有地方政府所不具備的工作人員與接觸第三人的渠道、方式等，協(xié)議可能會(huì)因此規(guī)避那些制約政府行使自由裁量權(quán)、節(jié)約成本、靈活用工的法律法規(guī)。最后，政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議中的公益創(chuàng)投接受投資者多為具有較高信譽(yù)度的社會(huì)組織，由其履行合同更有助于拉近民眾與政府的距離，樹立政府的良好形象。
然而，主要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式的公益創(chuàng)投在實(shí)際運(yùn)行中已經(jīng)出現(xiàn)了偏差，影響甚至輻射到公益創(chuàng)投的各個(gè)環(huán)節(jié)。比如，2014 年?yáng)|莞市首屆公益創(chuàng)投活動(dòng)結(jié)束、政府停止資金支持半年后，13 個(gè)公益項(xiàng)目中的 9 個(gè)項(xiàng)目已完全停止了運(yùn)作，其余 4 個(gè)項(xiàng)目或轉(zhuǎn)型升級(jí)、或縮小服務(wù)范圍。又如，2015年鎮(zhèn)江市首批 30 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目獲得了總額 150 萬(wàn)元的創(chuàng)投資金支持，但在中期評(píng)估后，有 11 個(gè)項(xiàng)目被叫停，需要進(jìn)行整改。
研判個(gè)中緣由，于地方政府而言，購(gòu)買服務(wù)方式的公益創(chuàng)投所形成的路徑依賴可能在無(wú)形中加大了政府的法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目中期評(píng)估不合格、整改無(wú)效后，接受投資者可能無(wú)法再繼續(xù)履行協(xié)議或者該社會(huì)組織被撤銷登記，而政府一時(shí)又無(wú)法找到可代替的社會(huì)組織時(shí)，就會(huì)影響公益創(chuàng)投的服務(wù)效果，從一定意義上言，政府可能會(huì)對(duì)該行政協(xié)議失去一定的控制力。同時(shí)，由于第三人一般多是弱勢(shì)群體，所以公益創(chuàng)投的接受投資者很可能長(zhǎng)期壟斷救助服務(wù)項(xiàng)目，給其他社會(huì)組織進(jìn)入該市場(chǎng)造成壁壘，導(dǎo)致該市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者不足，導(dǎo)致政府的選擇余地有限。也因如此，公益創(chuàng)投的接受投資者一般以社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利社會(huì)組織居多，但是也要看到，該類型組織的管理、財(cái)務(wù)等能力欠缺，盡管可能會(huì)擁有來(lái)自低收入群體等公眾的支持，卻恐無(wú)法負(fù)擔(dān)雇傭職業(yè)經(jīng)理人與員工撰寫規(guī)范的標(biāo)書、完成財(cái)務(wù)、人事管理匯報(bào)并確保政府購(gòu)買公益創(chuàng)投的行政協(xié)議依法履行等。對(duì)第三人而言，當(dāng)其對(duì)接受投資者提供的社會(huì)救助服務(wù)感到不滿、發(fā)生法律糾紛時(shí)，也不甚清楚該向哪個(gè)部門申訴來(lái)獲得救濟(jì)。
于接受投資者而言，政府往往缺少能進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管和評(píng)估的能力，但同時(shí)又傾向于規(guī)制公益創(chuàng)投項(xiàng)目各環(huán)節(jié)中的臺(tái)賬資料、財(cái)務(wù)運(yùn)行、媒體宣傳、協(xié)議履行等，這種規(guī)制的正當(dāng)性根據(jù)在于人們所宣稱的市場(chǎng)在處理特定結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上的無(wú)能，但是對(duì)于救助對(duì)象接受的養(yǎng)老、助殘、幫困等服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成效卻關(guān)注度不夠。原因之一就在于，作為主辦單位的民政部門等也認(rèn)識(shí)到自身在專業(yè)管理人員、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，通過(guò)委托承辦單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目事宜，在立項(xiàng)、中期評(píng)估、結(jié)項(xiàng)等階段分別又以委托或者政府購(gòu)買服務(wù)等方式交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其通常采用電話抽查、面對(duì)面訪談、財(cái)務(wù)審計(jì)、項(xiàng)目檔案查驗(yàn)等方式，使得公益創(chuàng)投接受投資者可能更加重視項(xiàng)目協(xié)議書、中期檢查報(bào)告和結(jié)項(xiàng)報(bào)告等文本中的數(shù)據(jù)。加之地方政府運(yùn)行的公益創(chuàng)投項(xiàng)目的主要資金來(lái)源之一為彩票公益金， 囿于公益金的結(jié)算時(shí)限，導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)間較短，一般以 1 年左右為周期，鑒于此，對(duì)于公益創(chuàng)投接受投資者是否在臺(tái)賬資料、提供社會(huì)救助服務(wù)效果等方面存在違反協(xié)議行為，迫切需要建立起長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制與體系，使政府能夠切實(shí)掌握項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行成效，與此同時(shí)，嚴(yán)格的監(jiān)督程序也需要付出高額的成本，然而，在中國(guó)式公益創(chuàng)投中，由于資金多來(lái)自財(cái)政資助，其使用有著嚴(yán)格的規(guī)范，造成主辦單位常把項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)項(xiàng)看得比組織能力建設(shè)更重要，導(dǎo)致公益創(chuàng)投的指向出現(xiàn)明顯偏差。
四、實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投本土化的柔性法治策略
厘清理論認(rèn)識(shí)誤區(qū)及消減實(shí)踐偏差的目的都是旨在保障我國(guó)公益創(chuàng)投不能背離本土化的變革模式以及圍繞該模式設(shè)計(jì)的制度安排，也就是說(shuō)，我們并不能簡(jiǎn)單地通過(guò)引入他山之石來(lái)改造國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀。通過(guò)對(duì)我國(guó)公益創(chuàng)投的法制分析與考量，建議可從立法基礎(chǔ)和法律適用兩個(gè)維度凝練出適合我國(guó)國(guó)情的公益創(chuàng)投，并建立起理性的法律表達(dá)。
（一）立法價(jià)值：管制與自治立法價(jià)值的融合
事實(shí)上，在制度構(gòu)建過(guò)程中，我們經(jīng)常會(huì)忽視立法價(jià)值之間的有效關(guān)聯(lián)。目前我國(guó)地方政府公益創(chuàng)投的管理辦法或?qū)嵤┮庖姷木唧w規(guī)定主要集中在政府主導(dǎo)與購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的程序上，項(xiàng)目完成與否是地方政府公益創(chuàng)投的主要關(guān)涉點(diǎn)，顯示出較重的管制立法痕跡。即便如此，我們也并非建議政府的完全退出，因?yàn)榧词故窃诠鎰?chuàng)投濫觴的美國(guó)，從 20 世紀(jì)末開始，想要辨別政府的公益創(chuàng)投與私人慈善的公益創(chuàng)投已非易事。同時(shí)，在政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的主要模式中，有限理性使得政府很難預(yù)測(cè)外部環(huán)境的不確定性，政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議因此成為典型的不完全契約，也導(dǎo)致購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以在協(xié)議中被具化，政府失靈在一定程度上引起了契約失靈，使得管制型立法的實(shí)施效果不佳。
既然管制理念主導(dǎo)下的立法無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投之初衷，那么就有必要結(jié)合自治性立法思考法律運(yùn)行的轉(zhuǎn)向。這種自治性的意蘊(yùn)包含著自主與公益兩個(gè)基礎(chǔ)性要素。自主系指公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體可以自由決定是否進(jìn)行自我規(guī)制，而非基于法律規(guī)范，同時(shí)這種自主應(yīng)當(dāng)具有公益的價(jià)值取向。一般而言，政府的行政行為應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公益為其行為正當(dāng)性依據(jù)，而公益創(chuàng)投的法律關(guān)系主體并不存在此種義務(wù)。此際我們所需要的自治性立法調(diào)試并非完全拋棄管制，而是通過(guò)公益創(chuàng)投的法律關(guān)系主體來(lái)實(shí)現(xiàn)公益。因此，公益創(chuàng)投的法律運(yùn)行，與其說(shuō)是設(shè)定管制法律還是自治性法律，毋寧說(shuō)是探尋以管制與自治融合為基礎(chǔ)的社會(huì)法律。
（二）權(quán)利配置：構(gòu)建公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體權(quán)利的傾斜性配置
政府購(gòu)買服務(wù)以行政協(xié)議方式簽訂，與民法上的格式合同具有相似之處。地方政府屬于經(jīng)濟(jì)和管理上較為強(qiáng)勢(shì)、信息占據(jù)優(yōu)勢(shì)的協(xié)議相對(duì)方，根據(jù)上海、南京、廣州等地相關(guān)公益創(chuàng)投辦法的規(guī)定， 地方政府享有調(diào)整、終止、繼續(xù)履行協(xié)議等權(quán)利，雖然制定規(guī)則的初衷在于維護(hù)公共利益，但無(wú)形中也加大了協(xié)議雙方主體地位先天的不對(duì)等性，因?yàn)橐话愎鎰?chuàng)投的接受投資者無(wú)針對(duì)協(xié)議進(jìn)行協(xié)商之可能，所以有必要對(duì)公益創(chuàng)投中的地方政府與接受投資者進(jìn)行權(quán)利的傾斜性配置，以此調(diào)解“權(quán)力— 權(quán)利”的結(jié)構(gòu)失衡可能導(dǎo)致的制度、規(guī)范和價(jià)值的失范。誠(chéng)然，權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的差序格局必然與現(xiàn)代法 治追求的權(quán)利平等性、普遍性的價(jià)值目標(biāo)相沖突，溯源而言其根本是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定的，然而我們不能為了未來(lái)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利普遍性、平等性價(jià)值目標(biāo)而犧牲現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性。
權(quán)利傾斜性配置是通過(guò)對(duì)交易一方權(quán)益的損害而保護(hù)交易相對(duì)方的權(quán)益，但是公權(quán)對(duì)交易雙方的傾斜性權(quán)利配置必須十分謹(jǐn)慎，應(yīng)在窮盡他法之后方可施行。由是可見，權(quán)利的傾斜性配置以對(duì)社會(huì)法所保護(hù)的弱勢(shì)群體進(jìn)行特殊保護(hù)為終極目標(biāo)，故而劃定準(zhǔn)確的保護(hù)范圍并保障傾斜性配置不被濫用是首要任務(wù)。具體而言，在地方政府與公益創(chuàng)投接受投資者形成的法律關(guān)系中，接受投資者須執(zhí)行相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目并承擔(dān)公益責(zé)任，那么接受投資者范圍、接受投資者性質(zhì)等應(yīng)當(dāng)在社會(huì)法傾斜性保護(hù)的立法目的下進(jìn)行厘定，建立公益創(chuàng)投主體的權(quán)利譜系和配套的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。而對(duì)于目前行政規(guī)范性文件規(guī)定地方政府主要承擔(dān)監(jiān)督和管制責(zé)任，甚至必要時(shí)（例如，公益創(chuàng)投項(xiàng)目被叫�；蛴写模┻�需要承擔(dān)接管、終止協(xié)議、繼續(xù)履行等責(zé)任，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公權(quán)力限縮，并通過(guò)與公益創(chuàng)投接受投資者形成責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共同體的方式，展開風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、分配與評(píng)估。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)個(gè)案進(jìn)行制定更加適宜，以此與公益創(chuàng)投主體建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與雙贏的結(jié)果。
（三）主體多元：加速公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體的多元化進(jìn)程
就當(dāng)前我國(guó)公益創(chuàng)投投資者的現(xiàn)狀而言，除地方政府以購(gòu)買服務(wù)參與公益創(chuàng)投外，一些資助型基金會(huì)同樣在支持公益創(chuàng)投的接受投資者。但是，在我國(guó) 6500 多家基金會(huì)中，資助型基金會(huì)的數(shù)量不超過(guò) 40 家。實(shí)際上，公益創(chuàng)投具有轉(zhuǎn)換性的特質(zhì)，既與基金會(huì)內(nèi)部治理與程序的建構(gòu)緊密相關(guān)， 又與基金會(huì)、市場(chǎng)和其他組織之間關(guān)系的調(diào)整不可分離。因此，基金會(huì)積極參與公益創(chuàng)投將有助于激活利他主義和以公益為名的公益創(chuàng)投動(dòng)因，增強(qiáng)公益創(chuàng)投的活力，從而減輕地方政府的行政與財(cái)政壓力，也唯有地方政府與資助型基金會(huì)的共同參與，才能壯大公益創(chuàng)投投資者的隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投的可持續(xù)性發(fā)展，回歸公益創(chuàng)投產(chǎn)生之初的初衷。
（四）退出機(jī)制：完善投資者的退出機(jī)制
如果公益創(chuàng)投被視為投資者與接受投資者之間維持良好關(guān)系的組織形式，那么其根本目標(biāo)是確保該組織具有自治性和資金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，而不是接受投資者對(duì)投資者形成依賴關(guān)系。所以，公益創(chuàng)投項(xiàng)目（大賽）應(yīng)當(dāng)更傾向于為能獲得微利的接受投資者提供資金，也就是說(shuō)，哪怕只能提供低于產(chǎn)品成本價(jià)格的社會(huì)服務(wù)或貧困社區(qū)的社會(huì)企業(yè)也要優(yōu)于僅僅提倡保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利卻絲毫無(wú)法營(yíng)利的組織。鑒于此，公益創(chuàng)投應(yīng)當(dāng)制定投資者的退出機(jī)制。
我國(guó)公益創(chuàng)投的發(fā)展尚處于“幼兒期”，在此過(guò)程中，政府作為主要投資者起到了引路人的重要作用。但是，基于目前的公益創(chuàng)投架構(gòu)，投資者退出機(jī)制并未建立。通常情況下，公益創(chuàng)投項(xiàng)目結(jié)束后， 政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議也隨之完成，理想中的地方政府參與公益創(chuàng)投從全程支持陪伴到逐步限縮直至完全退出的過(guò)程仍處于愿景之中。事實(shí)上，這種退出機(jī)制的關(guān)鍵在于退出的時(shí)間結(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從公益創(chuàng)投的接受投資者能夠在財(cái)政運(yùn)營(yíng)和社會(huì)地位保持獨(dú)立時(shí)開始。換言之，即使接受投資者在運(yùn)營(yíng)資金上具有可持續(xù)性且有能力將社會(huì)影響力最大化，同時(shí)能夠獲得投資回報(bào)的時(shí)間結(jié)點(diǎn)——投資者從公益創(chuàng)投接受投資者的所有權(quán)、組織結(jié)構(gòu)和決策制定中全身而退，但這種體系化的退出機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括確定關(guān)鍵性退出注意事項(xiàng)、制訂退出計(jì)劃、做好退出準(zhǔn)備、執(zhí)行退出計(jì)劃以及跟進(jìn)后期投資等。
五、結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)，在慈善實(shí)踐中，公益創(chuàng)投無(wú)疑是最突出也是最具爭(zhēng)議性的社會(huì)給付行為。以法律實(shí)現(xiàn)為目的，通過(guò)法律定位、法律關(guān)系、理論與實(shí)踐困境等維度來(lái)研究公益創(chuàng)投的結(jié)構(gòu)化和制度化問(wèn)題，或許有助于未來(lái)潛在的慈善新模式在研究中得以理論上的證成。從西方法治背景下引入的公益創(chuàng)投，在中國(guó)語(yǔ)境下可能會(huì)存在錯(cuò)位的窘境，突出的表現(xiàn)是將公益創(chuàng)投等于政府購(gòu)買服務(wù)，究其原因主要還是理念體系上的重大差別。
目前緊迫的工作是構(gòu)建納入中國(guó)權(quán)利體系的公益創(chuàng)投，從法律體系上言，公益創(chuàng)投剛性立法的出臺(tái)并不適時(shí)，甚至因?yàn)榈胤秸诮?jīng)濟(jì)、理念、技術(shù)上的差別而最終無(wú)法制定統(tǒng)一的高位階規(guī)則，然而，若能利用公務(wù)分權(quán)理論，率先制定公益創(chuàng)投軟法系統(tǒng)性規(guī)則也未必不是一種穩(wěn)健的柔性法治策略。由立法論延展而至法律方法上的解釋論，以理性法律論證公益創(chuàng)投本土化的正當(dāng)性，在社會(huì)法的法域歸屬中使用體系解釋方能實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投的使命與擔(dān)當(dāng)。解釋論無(wú)法取代立法論，而柔性法治就是在努力實(shí)現(xiàn)立法與司法之間的動(dòng)態(tài)平衡，未來(lái)應(yīng)當(dāng)在公益創(chuàng)投的司法領(lǐng)域展開更深入的研究。